03.076 Message concernant la modification de la loi fédérale sur les hautes écoles spécialisées du 5 décembre 2003
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l'adopter, le projet concernant la modification de la loi fédérale sur les hautes écoles spécialisées.
Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires suivantes: 2001 M
00.3712
Révision partielle de la loi sur les hautes écoles spécialisées (E 20.3.2001, Bieri; N 12.12.2001)
2001 P
00.3690
Révision de la loi sur les hautes écoles spécialisées (N 23.3.2001, Kofmel)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
5 décembre 2003
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Pascal Couchepin La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz
2003-2515
117
Condensé Se fondant sur la loi fédérale du 6 octobre 19951 sur les hautes écoles spécialisées (LHES), le Conseil fédéral a accordé en 1998 une autorisation à sept hautes écoles spécialisées issues des écoles techniques supérieures (ETS), des écoles supérieures de cadres pour l'économie et l'administration (ESCEA) et des écoles supérieures d'arts appliqués (ESAA). Pendant la phase de mise en place (19962003), les hautes écoles spécialisées ont été soumises à différents processus d'évaluation, menés par la Confédération, concernant leurs structures de gestion et d'organisation ainsi que leurs filières. Elles ont réussi à s'imposer en tant que troisième pilier de l'enseignement supérieur aux côtés des universités cantonales et des écoles polytechniques fédérales (EPF).
La nouvelle Constitution fédérale attribue à la Confédération des compétences législatives supplémentaires dans le secteur de la formation. Concernant la formation professionnelle, le champ d'application de la loi a été étendu aux domaines de la santé, du travail social et des arts (domaines SSA)2. Plusieurs interventions parlementaires ont également demandé cet élargissement pour les hautes écoles spécialisées. De plus, la mise en oeuvre de la Déclaration de Bologne et l'introduction de la formation à deux cycles bachelor/master ne peuvent se faire sans une modification rapide de la loi sur les hautes écoles spécialisées. La révision partielle de la loi porte principalement sur:
l'élargissement du champ d'application aux domaines SSA, y compris l'adaptation des conditions d'admission,
l'introduction de la formation à deux cycles (bachelor/master),
la création des bases pour un système d'accréditation et d'assurance qualité,
l'amélioration de la répartition des tâches entre la Confédération et les organes responsables des hautes écoles spécialisées.
Le but de la révision est également de réduire la densité normative, de renforcer de manière ciblée l'autonomie des hautes écoles spécialisées et de préparer ainsi leur intégration dans le paysage des hautes écoles.
Le manque de moyens fédéraux et le frein à l'endettement sont à l'origine de différences dans l'attribution des subventions au détriment des nouveaux domaines SSA, même après leur transfert dans la sphère de compétence de la Confédération.
L'égalité de traitement par rapport aux domaines de la technique, de l'économie et du design est prévue sous réserve des moyens financiers disponibles pour 2008.
Après s'en être entretenus avec le Département fédéral de l'économie (DFE), et suite aux adaptations de l'avant-projet en termes notamment d'intégration des domaines SSA, de conditions d'admission et de subventions, les cantons se sont 1 2
118
RS 414.71.
La loi du 13 décembre 2002 sur la formation professionnelle (nLFPr, FF 2002 7739 ss) entre en vigueur le 1er janvier 2004.
déclarés prêts à soutenir la révision partielle de la LHES en dépit du faible financement fédéral pour les domaines SSA3 d'ici à fin 2007. Ils s'opposent cependant à la clause contenue dans les dispositions transitoires qui autorise la Confédération à reporter au-delà de 2007, pour des raisons financières, l'harmonisation des subventions en faveur des domaines SSA.
3
L'Assemblée fédérale a décidé lors de la session d'automne 2003 d'augmenter de 40 à 80 millions de francs les aides prévues par le Conseil fédéral pour la période 2004 à 2007 en faveur des domaines SSA (cf. n 16) témoignant ainsi de sa volonté de voir les domaines SSA rapidement intégrés dans la sphère de compétence de la Confédération.
119
Message 1
Grandes lignes du projet
1.1
Contexte
Après l'entrée en vigueur le 1er octobre 1996 de la loi sur les hautes écoles spécialisées, sept HES ont été crées à partir des écoles techniques supérieures (ETS), des écoles supérieures de cadres pour l'économie et l'administration (ESCEA) et des écoles supérieures d'arts appliqués (ESAA). Elles constituent le troisième pilier du degré tertiaire de formation, au même titre que les universités cantonales et les écoles polytechniques fédérales. En 1998, le Conseil fédéral a accordé aux sept HES, avec effet rétroactif sur l'année académique 1997/1998, des autorisations limitées à fin 2003. Il a d'autre part lié la mise en place de ces HES à une série d'objectifs4 axés notamment sur le renforcement des structures de gestion et d'organisation, une concentration de l'offre d'études proposée et l'introduction de priorités en termes de formation et de recherche. Les HES ont dû se soumettre à toute une série d'évaluations pendant leur phase de mise en place. Elles ont su s'établir en peu de temps comme des hautes écoles orientées vers la pratique, dynamiques, interdisciplinaires et proposant des formations de bonne, voire très bonne qualité. Des conditions importantes sont donc réunies pour que le Conseil fédéral accorde fin 2003 une autorisation illimitée aux HES.
Figure: Les sept hautes écoles spécialisées et leur région: (1) SUPSI (Scuola Universitaria Professionale della Svizzera Italiana) (2) HES-SO (Haute école spécialisée de Suisse occidentale) (3) HES-BE (Haute école spécialisée bernoise) (4) FHZ (Fachhochschule Zentralschweiz) (5) FHO (Fachhochschule Ostschweiz) (6) FHNW (Fachhochschule Nordwestschweiz) (7) ZFH (Zürcher Fachhochschule).
Parallèlement au développement du paysage des HES, les hautes écoles suisses ont renforcé leur collaboration à tous les niveaux ces dernières années. L'introduction généralisée du bachelor et du master vise à mettre en place une structure d'études 4
120
Objectifs fixés par la Confédération pour la phase de création (1996 à 2003) joints à l'ordonnance du 11 septembre 1996 sur les hautes écoles spécialisées (RS 414.711).
unifiée pour toutes les filières des hautes écoles afin de faciliter la comparaison avec les filières et les structures d'études de l'espace européen de l'enseignement supérieur.
1.1.1
Développements au niveau national
A la suite de la révision totale de la Constitution fédérale, il a été confié à la Confédération des compétences supplémentaires dans le secteur de la formation. Il s'agit plus particulièrement des formations professionnelles dans les domaines de la santé, du travail social et des arts (domaines SSA) qui, lors de l'entrée en vigueur de la loi sur la formation professionnelle du 13 décembre 20025, le 1er janvier 2004, seront transférées dans la sphère de compétence de la Confédération. L'intégration des domaines SSA se fera selon une approche partenariale. A cet effet, l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT), la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique (CDIP) et la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires (CDS) se sont mis d'accord sur une organisation commune de projet, du nom de «Transition»6, et sur l'élaboration de lignes directrices servant de cadre aux travaux et décisions en cours. Le niveau HES fait également partie intégrante de ce projet.
Depuis 1999, diverses interventions parlementaires demandent que l'on adapte les bases légales du domaine des HES aux évolutions nationales et internationales et que l'on favorise l'intégration au paysage universitaire suisse par le biais de conditions-cadre uniformisées dans tous les domaines d'études, augmentant ainsi la compétitivité et l'attrait des hautes écoles spécialisées.
Une réforme du système des hautes écoles se déroule parallèlement à la révision partielle de la loi sur les HES. Dans le message du 29 novembre 2002 relatif à l'encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie pendant les années 2004 à 2007 (message FRT)7, le Conseil fédéral a donné à ce sujet aux Chambres fédérales un aperçu de ses objectifs, orientations et mesures. Pour le domaine des hautes écoles spécialisées, l'accent est mis sur la révision partielle de la LHES, et donc l'introduction du système bachelor/master (cf. ch. 1.1.2), ainsi que l'intégration des domaines SSA dans la sphère de compétence de la Confédération.
La plupart des universités ont déjà mis en place les bases nécessaires à l'introduction des filières d'études de bachelor et de master. En vertu de la modification du 21 mars 2003 de la loi sur les écoles polytechniques fédérales8, l'Assemblée fédérale
a décidé que la formation à deux cycles serait également introduite dans les EPF.
Pour le domaine des HES, le Conseil des hautes écoles spécialisées de la CDIP (CHES CDIP) a approuvé le 5 décembre 2002 les directives pour la mise en oeuvre de la Déclaration de Bologne dans les hautes écoles spécialisées et les hautes écoles pédagogiques9, et donc l'introduction des diplômes de bachelor et de master, sous réserve des dispositions du droit fédéral concernant les domaines d'études de la compétence de la Confédération.
5 6 7 8 9
nLFPr (FF 2002 7739 ss) Pour en savoir plus sur le projet «Transition», consulter le site www.bbt.admin.ch Cf. Message FRT, FF 2003 2067 ss Cf. art. 19, al. 1, let. abis Loi sur les EPF (FF 2003 2450 ss) www.edk.ch/PDF_Downloads/FH_HES/Richtl_Bol_f.pdf
121
1.1.2
Développements au niveau international
Sur la scène internationale, et notamment européenne, les réformes visent depuis le début des années 90 à améliorer durablement la mobilité des étudiants et des enseignants ainsi que la collaboration entre les institutions de formation. Le 19 juin 1999, les ministres de l'éducation et de la recherche de 29 pays européens ont donné corps à leurs objectifs en élaborant une déclaration commune, la Déclaration de Bologne10, par laquelle les Etats signataires s'engagent à oeuvrer pour une harmonisation des filières d'études supérieures. L'objectif principal de la Déclaration de Bologne est d'améliorer la compatibilité entre les structures d'études européennes; il comprend six mesures à réaliser dans chaque pays avant 2010:
un système de diplômes facilement lisibles et comparables; remise d'un supplément au diplôme (Diploma Supplement);
un système fondé sur deux grands cycles (bachelor/master); l'admission au deuxième cycle, ou niveau, exige en règle générale l'achèvement d'un premier cycle d'une durée d'au moins trois ans permettant d'atteindre une qualification utile sur le marché du travail européen;
un système d'accumulation et de transfert de crédits d'études «European Credit Transfer System» (ECTS) pour encourager autant que possible la mobilité des étudiants;
la suppression des obstacles et l'encouragement à la mobilité des étudiants, des enseignants, des chercheurs et du personnel administratif;
la promotion de la coopération européenne en matière d'assurance qualité;
la promotion de la dimension européenne de l'enseignement supérieur pour enrichir les cursus d'études, favoriser la coopération entre les hautes écoles, encourager la mobilité et enfin promouvoir les programmes d'études, de formation et de recherche intégrés.
Dans le communiqué de Prague des 18 et 19 mai 200111, les ministres chargés de l'enseignement supérieur ont réaffirmé les objectifs qu'ils avaient fixés à Bologne.
La Suisse a paraphé la Déclaration de Bologne et le communiqué de Prague.
Au cours de la deuxième conférence de suivi de la Déclaration de Bologne, qui s'est tenue à Berlin les 18 et 19 septembre 2003, les ministres de l'éducation de 37 pays européens se sont mis d'accord sur les priorités de la réforme de l'enseignement supérieur d'ici à 200512:
terminer l'introduction des bachelor et des master;
créer les structures nécessaires à l'assurance qualité interne et externe et à l'accréditation des hautes écoles;
introduire des suppléments au diplôme homogènes, et disponibles également dans différentes langues.
10 11 12
122
www.education.gouv.fr/realisations/education/superieur/bologne.htm www.bea-interfac.be/article_texte.php3?id_article=141 «Realising the European Higher Education Area». Communiqué of the Conference of Ministers responsible for Higher Education in Berlin on 19 September 2003 (www.crus.ch/docs/lehre/bologna/europa/berichte/030919%20Berlin%20 Communique1.pdf).
La Suisse n'a pris aucun engagement contraignant en signant la Déclaration de Bologne et les communiqués des conférences de suivi de Prague et de Berlin. Les objectifs correspondent néanmoins à ceux de la Confédération et des cantons et coïncident pour l'essentiel avec les avis émis par les partenaires des milieux de l'enseignement, de la politique et de l'économie.
1.2
Les axes principaux de la révision
1.2.1
Elargissement du champ d'application de la LHES
Le champ d'application de la loi sur les hautes écoles spécialisées (LHES) est étendu aux domaines d'études suivants: «la santé», «le travail social», «la musique, les arts de la scène et les autres arts», «la psychologie appliquée» et «la linguistique appliquée» (domaines SSA). Il n'intègre pas les hautes écoles pédagogiques qui relèvent toujours de la compétence des cantons.La LHES règle désormais les aspects suivants: l'autorisation de créer et de gérer des HES, leurs mandats légaux, l'admission des étudiants, la reconnaissance des diplômes et enfin les subventions fédérales. Le transfert des nouveaux domaines d'études dans la sphère d'attribution de la Confédération est de la plus haute importance du point de vue de la politique de formation, au regard du développement cohérent du paysage des HES, de l'aménagement du paysage suisse des hautes écoles et de la reconnaissance des diplômes au niveau national et international. L'interdisciplinarité de plus en plus marquée des formations offertes et de la recherche appliquée et du développement a augmenté l'enchevêtrement des différents domaines d'études et plaide en faveur de conditionscadre semblables en termes de contenu; et cela d'autant plus que dans bon nombre de cas les organes responsables ont déjà franchi ce pas en matière d'organisation et de gestion. L'élargissement du champ d'application de la LHES n'aboutira donc pas à la création de nouvelles hautes écoles spécialisées. Les nouveaux domaines d'études seront intégrés dans les cas où cela n'a pas encore été fait dans les structures existantes.
Le manque de moyens fédéraux implique que l'intégration des domaines SSA ne pourra cependant se faire qu'avec un montant de subventions limité (voir également ch. 3.1.1).
1.2.2
Adaptation des conditions d'admission
La révision renforce le système dual (formation pratique et scolaire) et la fonction de la maturité professionnelle comme principal diplôme d'accès pour toutes les professions. La maturité gymnasiale ouvre les portes de la haute école spécialisée sans examen d'entrée, pour autant que l'on dispose d'une expérience du monde du travail d'une année au moins.
Les conditions d'admission pour les domaines SSA prennent en compte les spécificités de la formation préalable et visent au vu des structures préparant à la maturité professionnelle qui font partiellement défaut et des formations du degré secondaire II qui sont encore en phase de mise en place à une transposition harmonieuse des conditions d'admission actuelles dans la compétence fédérale. Les conditions
123
d'admission régies par les profils définis par la CDIP et la CDS et valables au 31 août 2004 sont reprises dans le droit fédéral.
L'accès aux études de master nécessite l'obtention préalable du diplôme de bachelor. La réglementation proposée permet en outre aux HES de coordonner l'accès aux études de master avec les hautes écoles universitaires, et de prévoir des dispositions similaires.
1.2.3
Formation à deux cycles (bachelor/master)
La révision consacre le principe de la formation échelonnée (premier cycle/bachelor et deuxième cycle/master) ainsi que celui de la valeur des prestations exigées. Le diplôme de bachelor sanctionne une prestation minimale équivalente à trois ans d'études. La règle de la durée d'études fixe est abandonnée en raison du passage au système d'attribution de crédits (ECTS) et de la prise en compte des prestations fournies par l'étudiant. Le diplôme de bachelor sanctionne en règle générale une qualification professionnelle et remplace le diplôme HES actuel. Il est possible que certains domaines d'études des arts ne soient pas soumis au niveau du bachelor au critère de la qualification pour l'exercice d'une profession; ces exceptions se justifient en particulier par les standards internationaux qui exigent l'obtention d'un master pour la qualification professionnelle et la reconnaissance du diplôme.
Le diplôme de bachelor ou un diplôme équivalent d'une haute école est la condition d'accès aux études de master. Au niveau du master, les hautes écoles spécialisées transmettent des connaissances complémentaires, approfondies et spécialisées. Les filières de master se distinguent par une interdisciplinarité très développée, et s'appuient sur des enseignants et des chercheurs hautement qualifiés ainsi que sur une infrastructure adéquate. Elles ne seront proposées que dans les HES qui attestent de compétences particulièrement élevées en matière d'enseignement et de recherche appliquée et développement, et qui disposent d'une infrastructure appropriée. La forte vocation interdisciplinaire du deuxième cycle d'études et la mise en réseau avec d'autres centres de compétences renforcera la collaboration avec les EPF et les universités.
La Confédération et les cantons auront la possibilité de régir l'offre nationale des filières d'études HES, notamment des masters, et de la concentrer sur les sites présentant un profil marqué dans la formation et la recherche.
1.2.4
Bases d'un système d'accréditation et d'assurance qualité
Créer des bases pour un système d'accréditation et d'assurance qualité dans les HES revient à prendre en considération l'importance croissante de l'assurance qualité et de l'accréditation dans le domaine de la formation, et leur développement dans le secteur universitaire. L'accréditation des hautes écoles spécialisées et de leurs filières est d'autant plus importante que les hautes écoles doivent se montrer fortes et compétitives sur la scène nationale et internationale. La révision tient compte des résultats de la deuxième conférence de suivi du processus de Bologne, qui s'est tenue à Berlin les 18 et 19 septembre 2003, et qui a fixé comme objectif la mise en place dans le domaine des hautes écoles de systèmes d'accréditation et d'assurance 124
qualité d'ici à 2005. Le système d'accréditation et d'assurance qualité en vigueur dans les hautes écoles universitaires13 sert de modèle à la présente réglementation. Il convient dans le même temps de prendre en compte les spécificités du système des HES soumis à une compétence fédérale plus étendue (autorisation des HES par le Conseil fédéral, reconnaissance des filières et des diplômes par le Département fédéral de l'économie, DFE).
1.2.5
Répartition et désenchevêtrement des tâches entre la Confédération et les organes responsables des HES; collaboration
La révision partielle conduit d'une part à une amélioration de la transparence par le biais d'un désenchevêtrement des tâches entre la Confédération et les organes responsables des HES, p. ex. au moyen de simples conditions-cadre du DFE sur les filières (art. 16, al. 3), et permet d'autre part d'optimiser la répartition des tâches.
Ces objectifs répondent à la volonté de réduire la densité normative et de renforcer l'autonomie des organes responsables, à l'issue de la phase de mise en place. En outre, l'offre en filières d'études devient l'affaire des organes responsables.
La collaboration gagne en qualité. Elle sera inscrite dans la loi en tant que collaboration avec les cantons, les organes responsables des HES et leurs organes communs (le Conseil des HES de la CDIP, CHES CDIP, et la Conférence suisse des HES, CSHES) et renforcée par la conduite en partenariat dans le cadre d'accords portant sur des points précis (offre d'études sanctionnées par un diplôme, accréditation et assurance qualité).
1.3
Résultats de la phase préparatoire
1.3.1
Avant-projet et procédure de consultation
L'avant-projet a été élaboré entre l'automne 2001 et mars 2002 par un groupe d'experts représentatif des parties impliquées sous la direction d'un groupe de pilotage politique.
Le 18 décembre 2002, le Conseil fédéral a chargé le DFE de soumettre l'avantprojet concernant la révision partielle de la LHES à une procédure de consultation.
A l'échéance du délai (28 mars 2003), les milieux consultés avaient envoyé 120 prises de position.
23 cantons, la CDIP, la Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDF) ainsi que d'autres milieux consultés ont refusé en raison de l'instauration en 2008 d'une loi globale sur l'aide aux hautes écoles l'élargissement du champ d'application de la LHES aux domaines de la santé, du travail social et des arts sans l'octroi de subventions équivalentes à celles des secteurs de la technique, de l'économie et du design. Les partisans de l'intégration ont, pour leur part, relevé la nécessité d'une réglementation unifiée pour l'ensemble du domaine des HES (financement, organes responsables) et exprimé leurs craintes que les écoles des domaines SSA pourraient voir leur développement compromis s'il n'y avait pas d'intégration, en particulier en 13
Cf. art. 7 de la loi du 8 octobre 1999 sur l'aide aux universités, LAU; RS 412.20
125
ce qui concerne leur mandat de prestations élargi. D'autre part, l'intégration résoudrait le problème posé par l'affectation du domaine de la santé à des niveaux de formation différents (Suisse romande: haute école spécialisée; Suisse alémanique: école supérieure).
Concernant l'admission, le principe selon lequel la maturité professionnelle reste le principal diplôme d'accès aux études dans une HES a fait l'unanimité. La demande d'autoriser l'accès à toutes les filières quel que soit le type de maturité professionnelle (la maturité professionnelle comme accès multiple) fait elle l'objet d'avis très partagés. Les critiques ont porté sur les conditions d'admission qui ne prendraient pas assez en compte les spécificités des domaines SSA et qui devraient être formulées de manière plus ouverte. Autre demande: inscrire dans la loi la création de passerelles pour l'admission des diplômés des écoles supérieures. Beaucoup de participants à la procédure de consultation ont en outre demandé qu'on puisse, pour le domaine de la santé, intégrer dans le cursus d'études l'expérience du monde du travail demandée lors de l'admission.
L'introduction de la formation à deux cycles (bachelor/master) a été saluée par les cantons et une large majorité des autres milieux consultés. Selon la CDIP, la CDF et une grande partie des cantons, l'instauration des diplômes de bachelor et de master pourrait néanmoins se faire sans une révision de la loi, en se basant provisoirement sur l'art. 6, al. 3, LHES. La nécessité de créer des bases légales a été cependant renforcée par un avis de droit demandé par la Confédération14. En outre, le 21 mars 2003, l'Assemblée fédérale a adopté les conditions formelles pour la mise en place de la formation à deux cycles dans le domaine des EPF par le biais d'une modification de la loi sur les EPF15. La plupart des prises de position contenaient également trois autres demandes spécifiques, à savoir que l'introduction des filières menant au bachelor n'entraîne pas une dépréciation des cursus actuels d'une durée de trois ans, que le bachelor sanctionne une qualification professionnelle, et enfin que les études menant au master ne soient proposées que de manière ciblée et uniquement par les HES justifiant de compétences particulières dans un domaine d'études.
La création de bases pour un système
d'accréditation et d'assurance qualité a été accueillie de manière positive dans la majorité des réponses. L'argument avancé est qu'il s'agit d'une part d'un pas important en direction des universités et que, d'autre part, la possibilité d'accréditation des HES et des filières est essentielle pour la reconnaissance internationale des diplômes helvétiques.
Les participants à la procédure de consultation ont aussi réclamé une répartition et un désenchevêtrement clairs des tâches entre la Confédération et les cantons, ainsi qu'une plus grande autonomie des hautes écoles spécialisées. Selon nombre d'entre eux, la densité normative dans le domaine des HES ne pourra être réduite de manière significative que lorsque la nouvelle loi-cadre globale sur les hautes écoles entrera en vigueur.
La révision des dispositions sur l'octroi de subventions a été rejetée par la plupart des cantons, par la CDIP et la CDF. Les organes responsables ont critiqué le renforcement du financement fédéral en fonction des prestations, la répartition des crédits de paiement annuels et l'inscription du tiers fédéral à titre de «valeur indicative». La 14 15
126
Voir à ce sujet P. Hänni (avec la collaboration de J. Überschlag): Le système de Bologne peut-il être introduit sur la base de l'art. 6, al. 3 et 4, de la LHES?, Granges-Paccot, 2002.
Cf. art. 19, al. 1, let. abis, de la loi sur les EPF (FF 2003 2450 ss).
ventilation des subventions fédérales par missions du mandat de prestations a été considérée comme une ingérence dans l'autonomie des organes responsables. Beaucoup de milieux consultés ont vu dans l'inscription du tiers fédéral comme simple valeur indicative une réduction des subventions fédérales.
1.3.2
Elaboration du projet de message
Le 25 juin 2003, le Conseil fédéral a pris connaissance des résultats de la procédure de consultation. Dans les mois qui suivirent, le DFE s'est entretenu avec la CDIP des conditions-cadre de l'intégration des domaines SSA. Au cours de la session d'automne 2003, l'Assemblée fédérale a accordé des moyens supplémentaires pour l'intégration des domaines SSA (cf. ch. 1.2.1)16. Par sa décision du 15 octobre 2003, le Conseil fédéral a finalement chargé le DFE d'élaborer le message relatif au projet de loi en tenant compte des nouvelles conditions-cadre. L'avant-projet concernant la révision partielle de la LHES a alors été revu par le DFE à la lumière des résultats de la procédure de consultation, avec la participation de la CDIP.
2
Commentaire des différentes dispositions
2.1
Section 1
Art. 1
Dispositions générales (art. 1 à 1b)
Champ d'application et objet
L'al. 1 est complété par de nouveaux domaines d'études: «la santé», «le travail social», «la musique, les arts de la scène et les autres arts», «la psychologie appliquée» et «la linguistique appliquée»17. La filière HES en danse est à ranger, selon les profils de la CDIP18 et l'état actuel de la formation, dans le domaine d'études des arts de la scène; la possibilité d'un domaine d'études séparé rien que pour la danse n'est pas envisagée actuellement. Le nouveau domaine d'études «autres arts» englobe les domaines relevant à ce jour de la compétence cantonale, à savoir les «arts visuels» et «la formation des enseignants pour les arts appliqués et les arts visuels»19. La liste des domaines actuels sera adaptée à la nomenclature utilisée aujourd'hui20 et comportera ainsi les domaines de «la technique et les technologies de l'information», «l'architecture, la construction et la planification», «la chimie et les sciences de la vie», «l'économie et les services», ainsi que «le design». Le domaine d'études du design remplace le domaine des arts appliqués. Il comprend en outre les formations dans le domaine des films et de l'audiovisuel. La filière HES en
16 17 18 19 20
Arrêté fédéral sur le financement des hautes écoles spécialisées pendant les années 2004 à 2007 (FF 2003 6311 s.).
Les profils de ces domaines de formation peuvent être obtenu auprès de l'OFFT ou du secrétariat général de la CDIP ou de la CDS.
Voir: Profil des hautes écoles des arts de la scène du 10 juin 1999 de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique.
Cf. ch. 1 de: Profil des hautes écoles d'arts visuels et d'arts appliqués (HEAA) du 10 juin 1999 de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique.
Voir aussi la nomenclature sous: www.bbt.admin.ch
127
sport de l'Ecole fédérale de sport de Macolin est soumise à une réglementation particulière21.
L'al. 2 énumère les domaines d'attribution de la Confédération. Les compétences actuelles touchant à l'«admission aux études» et à «l'autorisation des HES» sont reprises expressément dans le texte de loi.
L'al. 3 en vigueur est abrogé, étant donné que l'al. 1 complète le champ d'application de la loi en définissant l'intégration des nouveaux domaines.
L'al. 4 en vigueur est repris dans l'art. 1a.
Art. 1a
Collaboration
La collaboration entre la Confédération et les cantons, les organes responsables ainsi que leurs organes communs (Conseil HES de la CDIP et CSHES) est désormais inscrite à l'al. 1. Les principes de la répartition des tâches et de la collaboration concernent également l'Ecole fédérale de sport de Macolin. Le complément à l'art. 1 en vigueur codifie ce qui se pratique actuellement et consolide le principe du fédéralisme coopératif.
Art. 1b
Encouragement de la perméabilité
Les connaissances et aptitudes acquises en marge de la haute école doivent être prises en compte lorsqu'elles sont équivalentes en contenu et en niveau aux parties d'études à prendre en compte. Cela concerne aussi l'accès à une haute école et ne se limite pas à l'expérience professionnelle acquise. L'encouragement de la perméabilité doit avoir sa place dans les révisions à venir des ordonnances du domaine des HES.
2.2
Section 2
Art. 3
Hautes écoles spécialisées (art. 2 à 15)
Tâches
L'al. 1 énumère les tâches des hautes écoles spécialisées. L'intégration des domaines «musique, arts de la scène et autres arts» nécessite la mention des «aptitudes artistiques».
L'al. 5, let. a, contient la mission des hautes écoles spécialisées d'encourager l'égalité effective entre les femmes et les hommes. Il concrétise l'art. 8, al. 3, 2e phrase, Cst.22. L'encouragement de l'égalité vaut aussi bien pour les enseignants que pour les étudiants23. La let. b engage les hautes écoles spécialisées à prendre des mesures afin d'éliminer les inconvénients rencontrés par les personnes handicapées.
Cette disposition s'appuie sur l'art. 8, al. 4, Cst. et sur la nouvelle loi sur l'égalité 21
22 23
128
Les bases légales pour cette filière figurent à l'art. 1, al. 4, LHES, dans la loi fédérale du 17 mars 1972 encourageant la gymnastique et les sports (RS 415.0), dans les art. 35 et 37 de l'ordonnance du 21 octobre 1987 sur l'encouragement des sports (RS 415.01) et dans l'ordonnance du DDPS du 20 mai 1998 concernant les études de diplôme en sport HES (RS 415.75).
Cf. aussi ATF 116 Ib 283 et 116 Ib 297.
Cf. Plan d'action du 9 avril 2003 pour l'égalité des chances entre femmes et hommes dans les HES pour les années 20042007 (www.bbt.admin.ch), et ch. 3.5.3.
pour les handicapés24. Elle sert de base aux mesures d'encouragement en faveur des handicapés.
Art. 4
Etudes sanctionnées par un diplôme
L'art. 4 définit la forme et les principaux objectifs de formation des études sanctionnées par un diplôme.
Selon l'al. 1, les hautes écoles spécialisées proposeront dorénavant, en fonction du modèle de formation à deux cycles, des études sanctionnées par les diplômes de bachelor et de master. Est réservée la conduite parallèle des études sanctionnées par un diplôme en vertu du droit transitoire (cf. la disposition A des Dispositions transitoires).
L'al. 2 définit les objectifs de formation fondamentaux au niveau du bachelor. Le but est de transmettre aux étudiants une formation générale et des connaissances fondamentales et de les préparer en règle générale à un diplôme sanctionnant une qualification professionnelle. Seuls certains domaines des arts peuvent être dispensés de cette obligation de qualification professionnelle. La liste des objectifs est reprise de l'art. 4 en vigueur avec une légère adaptation de la let. b aux nouveaux domaines «musique, arts de la scène et autres arts».
L'al. 3 établit les objectifs de formation au niveau du master. Le but est de transmettre aux étudiants des connaissances complémentaires, approfondies et spécialisées et de les préparer à un diplôme sanctionnant une qualification professionnelle élargie.
«Une importance particulière est accordée à l'interdisciplinarité des études orientées vers l'application des connaissances scientifiques». Un diplôme de master préparera les étudiants, selon l'orientation, à exécuter des tâches hautement qualifiées dans un domaine particulier, à donner des cours dans une haute école spécialisée ou dans une autre école supérieure, et à occuper des postes à responsabilité de toutes sortes et à tous niveaux dans le monde professionnel.
Art. 5
Admission
L'al. 1 règle l'admission sans examen aux études HES du cycle bachelor dans les domaines de la technique, de l'économie et du design. Le système dual basé sur la formation professionnelle de base et la maturité professionnelle reste inchangé.
L'alternative demeure l'accès sans examen pour les titulaires d'une maturité fédérale ou d'une maturité reconnue par la Confédération, pour autant qu'ils disposent d'une expérience qualifiée du monde du travail d'au moins une année. La notion d'«expérience du monde du travail» est empruntée à la nouvelle loi sur la formation professionnelle25.
L'al. 2 règle les conditions d'admission aux études HES du cycle bachelor dans les domaines de «la santé», «le travail social», «la musique, les arts de la scène et les autres arts», «la psychologie appliquée» et «la linguistique appliquée». Cette disposition s'appuie sur les profils définis par la Conférence des directeurs cantonaux compétente en la matière (CDIP et CDS). La reprise du droit intercantonal en vigueur s'est imposée en raison de la situation particulière dans les nouveaux 24 25
Loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapées (LHand; FF 2002 7640 ss).
La LHand entrera en vigueur en 2004. Voir aussi ch. 3.5.4.
Cf. p. ex. art. 3, let. a et art. 15, al. 2, let. b nLFPr (FF 2002 7739).
129
domaines d'études: la maturité professionnelle ne constitue pas la formation préalable appropriée, ou alors la mise en place des structures nécessaires pour préparer la maturité professionnelle et les formations au degré secondaire II n'est pas encore finalisée. Le but est d'instaurer également la maturité professionnelle comme principal diplôme d'accès aux nouveaux domaines d'études, notamment ceux de la santé et du travail social. Pour assurer la sécurité du droit, d'éventuelles adaptations des profils intercantonaux dans les domaines de la santé, du travail social et des arts seront prises en compte jusqu'au 31 août 2004.
L'al. 3 réglemente pour tous les domaines les exceptions possibles concernant les conditions d'admission. Le DFE peut continuer à déterminer des conditions d'admission supplémentaires et à fixer celles s'appliquant aux diplômés venant d'autres filières. Les exceptions sont réglementées dans les art. 3 et 4 de l'ordonnance du 11 septembre 199626 concernant l'admission aux études des hautes écoles spécialisées et la reconnaissance des diplômes étrangers. Il conviendra de vérifier dans le cadre de la révision de l'ordonnance concernant l'admission citée précédemment dans quelles conditions les diplômés d'une école supérieure ou les titulaires d'un diplôme professionnel supérieur peuvent avoir accès à une haute école spécialisée.
L'al. 4 définit les conditions d'admission aux études HES en cycle master. Dans ce cas, l'admission requiert l'obtention préalable du diplôme de bachelor ou d'un diplôme universitaire équivalent. Les hautes écoles spécialisées ont la faculté de fixer des conditions d'admission supplémentaires. Celles-ci doivent se référer au principe de l'encouragement de la perméabilité (art. 1b), et notamment aux passerelles dans le domaine universitaire27.
L'al. 5, enfin, vise une perméabilité maximale entre les HES.
Art. 6
Formes et durée des études
L'al. 1 autorise les hautes écoles spécialisées à proposer toutes les formes d'études qui existent aujourd'hui, à savoir à plein temps, en cours d'emploi ou sous une forme mixte. La «forme mixte» peut être par exemple une organisation modulaire des études, une formation à distance ou des études compatibles avec la charge d'une famille.
L'al. 2 introduit la notion de «prestations éxigées» et sert de cadre à la mise en place du système de crédits ECTS (cf. commentaires ch. 1.1.2 et 1.2.3). Les prestations moyennes d'un étudiant sur une année correspondent à 60 crédits ECTS; il faudra par conséquent en acquérir 180 pour obtenir le diplôme de bachelor. La loi ne fixe pas de durée minimale pour l'obtention du diplôme de master qui exigera, selon les domaines d'études, entre 90 et 120 crédits ECTS.
La réglementation des différentes formes d'études (al. 1) et l'introduction du système des «prestations éxigées» (al. 2) laissent le soin aux écoles de définir les conditions-cadre des filières d'études. L'ancien al. 3 n'a donc plus de raison d'être.
26 27
130
RS 414.715 Cf. art. 3 des directives du 4 décembre 2003 de la Conférence universitaire suisse pour le renouvellement coordonné de l'enseignement des hautes écoles universitaires suisses dans le cadre du processus de Bologne (www.cus.ch/Fr/F_Aktuell/F_Aktuell_News/Aktuell_News2.html).
L'autonomie des organes responsables des HES s'en trouvera élargie, et la densité normative réduite. L'al. 4 en vigueur devient l'al. 3.
Art. 7
Prestations exigées, diplômes et titres
Cette disposition règle les prestations exigées, les diplômes et les titres en lien avec l'introduction de la formation à deux cycles. Le nouveau concept de «prestations exigées» figure également dans cette disposition et remplace les notions «d'examen final» et de «contenu».
Quiconque a fourni les prestations exigées, selon l'al. 1, obtient un diplôme de bachelor ou de master qui l'autorise à porter un titre légalement protégé.
Les organes responsables des hautes écoles spécialisées peuvent, selon l'al. 2, définir le type et le volume des «prestations exigées», pour autant qu'ils prennent en compte les principes du système de crédits ECTS. Ils peuvent par exemple mettre en place des systèmes d'examens ou de modules de cours par blocs. Cette compétence réglementaire renforce également l'autonomie des organes responsables dans l'organisation de leurs filières et représente une réduction supplémentaire de la densité normative.
L'al. 3 définit la compétence du DFE qui pourra non seulement reconnaître, mais aussi déterminer les titres. La reconnaissance des diplômes selon la let. a nécessite donc, au sens d'une «exigence de la Confédération», que les filières soient accréditées.
L'al. 5 donne au Conseil fédéral la compétence de régler la reconnaissance des diplômes étrangers.
Art. 8
Perfectionnement
Selon l'al. 1bis, les hautes écoles spécialisées continueront à proposer des programmes de perfectionnement (cours et études postgrades) après l'introduction de la formation à deux cycles. La protection des diplômes postgrades est inscrite dans la loi.
Le DFE, selon l'al. 2, fixe les exigences minimales pour la reconnaissance des titres.
A l'instar de la disposition concernant les diplômes de bachelor et de master (cf.
art. 7, al. 3, let. b), le département détermine également les titres pour les études postgrades (let. c).
Art. 9
Recherche-développement
L'al. 1 est modifié à la suite de l'élargissement du champ d'application.
L'expression «milieux scientifiques et économiques» est remplacée par celle de «milieux scientifiques et de la pratique».
Art. 10
Prestations à des tiers
La disposition est modifiée pour tenir compte de l'élargissement du champ d'application. L'expression «milieux professionnels et économiques» est remplacée par celle de «milieux de la pratique professionnelle».
131
Art. 12
Qualification des enseignants
La liste des qualifications des enseignants est complétée à l'al. 1 par la notion d'«intérêt pour la recherche». Le but est de renforcer le domaine de prestation de la recherche.
Un enseignant peut, à titre exceptionnel, selon l'al. 2, être dispensé de présenter un diplôme d'une haute école, dans la mesure où la preuve de sa compétence est apportée autrement. En principe, cette dispense ne peut concerner que les enseignants en cycle bachelor. Cela s'applique par exemple aux postulants qui disposent de compétences exceptionnelles dans un domaine, mais sans posséder de diplôme d'une haute école («génies»). Cette exception permettra également de recruter assez d'enseignants, pendant la phase transitoire, dans les nouveaux domaines d'études («la santé», «le travail social», «la musique, les arts de la scène et les autres arts», «la psychologie appliquée» et «la linguistique appliquée») qui ne disposent pas encore de suffisamment de personnel qualifié de niveau haute école pour enseigner dans les HES.
Art. 14
Autorisation
La modification du titre indique que cet article traite moins de la création et de la gestion des hautes écoles spécialisées que de l'autorisation qui leur est délivrée par la Confédération.
L'autorisation d'une haute école spécialisée nécessite son accréditation selon l'art. 17a. L'accréditation est donc inscrite à l'al. 2, let. fbis, comme condition supplémentaire.
2.3
Art. 16
Section 3 Planification, accréditation et assurance qualité des hautes écoles spécialisées (art. 16 à 17a) Objectifs fixés par la Confédération et filières d'études
L'al. 1 est modifié à la suite de l'élargissement du champ d'application. L'expression «milieux économiques» est remplacée par celle de «milieux de la pratique».
L'al. 2 stipule que la Confédération et les cantons peuvent, dans le sens d'une collaboration renforcée et sur la base d'une convention, déterminer ensemble les principes régissant l'offre d'études sanctionnées par le diplôme. Cette disposition constitue la base permettant de guider l'offre en filières de master. Elle sert à établir des priorités et des pôles forts de formation et de recherche au sein du paysage suisse des HES (voir aussi ch. 3.1.1).
La subdivision actuelle entre «domaines», «domaines d'enseignement» et «filières» sera remplacée par «domaines d'études» et «filières d'études». Le département compétent, et non plus le Conseil fédéral, déterminera «après avoir entendu les cantons, les organes responsables des HES ainsi que leurs organes communs (al. 4), les filières d'études, leur désignation et les attribuera aux différents domaines d'études». Les hautes écoles spécialisées pourront décider elles-mêmes des études qu'elles offriront en respectant ce cadre global. La nouvelle réglementation concrétise les principes de répartition et de désenchevêtrement des tâches, de réduction de 132
la densité normative et de collaboration, et empêche dans le même temps que les filières ne se multiplient de manière incontrôlée.
Art. 17a
Accréditation et assurance qualité
Le nouvel art. 17a établit les bases nécessaires à la mise en place d'un système d'accréditation et d'assurance qualité dans le domaine des hautes écoles spécialisées (cf. détails ch. 1.2.4). Cette disposition suit dans ses grandes lignes les prescriptions concernant l'assurance qualité et l'accréditation de la loi du 8 octobre 1999 sur l'aide aux universités 28.
Le DFE est compétent pour l'accréditation des HES et des filières d'études. Il édicte des directives sur l'accréditation afin de garantir un minimum d'uniformité (al. 2).
Le département peut prévoir dans le cadre d'une convention avec les organes responsables des HES que l'examen des demandes d'accréditation ou l'accréditation dans son ensemble soit confié à des tiers (al. 3): le département et les organes responsables des HES peuvent mettre en place leur propre organe d'accréditation et d'assurance qualité, s'adresser à des organes qui existent déjà dans le domaine universitaire ou à des agences d'accréditation étrangères. Bien que cette délégation de tâche soit potestative, le but du système d'accréditation proposé est bien de recourir à des tiers, conformément aux standards internationaux. Tant que, en fonction de l'al. 1, les tâches ne sont pas encore confiées à des tiers, l'accréditation en vue de l'autorisation d'une HES, respectivement d'une filière, reste de la compétence du département.
En vertu de l'al. 4, le département et les cantons doivent régler, dans le cadre d'une convention, l'organisation et le financement de l'examen des demandes d'accréditation ou de l'accréditation. La Confédération assume ici 50 % au maximum des coûts y relatifs.
2.4
Section 4
Art. 18
Subventions fédérales (art. 18 à 21)
Indemnités allouées aux hautes écoles spécialisées
L'al. 1 précise les conditions d'attribution des indemnités. Il prévoit expressément que seules les hautes écoles spécialisées régies par le droit public peuvent recevoir des indemnités. La Confédération n'attribuera pas d'indemnités aux HES privées29.
L'al. 3 est abrogé. Il est ainsi définitivement établi que les prestataires privés n'étant pas rattachés à une HES de droit public ne reçoivent aucune subvention fédérale.
Les hautes écoles privées peuvent se positionner de manière indépendante sur le marché de la formation, mais sans soutien financier de la Confédération. Les subventions de la Confédération se limitent aux HES de droit public, qui visent, avec la
28 29
Cf. art. 7 LAU (RS 412.20).
Les HES privées peuvent également recevoir une autorisation du Conseil fédéral selon l'art. 14 LHES, pour autant qu'elles répondent aux dispositions en vigueur. Les prestataires privés étaient contraints jusqu'à ce jour à se rattacher à une HES régionale, en tenant compte des objectifs fixés par le Conseil fédéral et de l'art. 14, al. 2, let. e, LHES qui prévoient que la répartition des tâches au niveau national et régional et la collaboration entre les HES et les hautes écoles universitaires doivent être garanties.
133
Confédération, une répartition des tâches et une collaboration au niveau régional et suisse, ainsi qu'une offre suffisante.
Art. 20
Aides financières à d'autres établissements
L'art. 20 est abrogé. La Confédération réglait jusqu'ici, par le biais de cette disposition, le financement des domaines qui n'étaient pas soumis à la LHES. Cela n'a plus lieu d'être en raison de l'intégration des domaines d'études de «la santé», «du travail social», «de la musique, des arts de la scène et des autres arts», de «la psychologie appliquée» et de «la linguistique appliquée». Les aides financières sont réglées à la let. C des dispositions transitoires qui constitue la base du financement transitoire des domaines d'études mentionnées (cf. commentaire concernant let. C des dispositions transitoires).
2.5
Section 5
Dispositions pénales (art. 22)
Art. 22 La protection pénale contre l'usurpation de titre est étendue au domaine du perfectionnement (formation postgrade, art. 8, al. 2).
2.6
Section 5a Voies de droit (art. 22a)
Art. 22a L'art. 22a désigne la Commission de recours du DFE comme autorité de recours contre toutes les décisions de première instance du DFE et de l'OFFT. La Commission de recours tranche définitivement, sauf pour les décisions relatives à l'octroi ou au refus de subventions auxquelles la législation fédérale confère un droit (voir aussi la modification prévue de l'art. 100, al. 1, let. v, OJ sous ch. II de la loi).
L'al. 2 établit que la procédure est régie par les dispositions générales de la procédure administrative fédérale.
2.7 Art. 24
Section 6
Exécution (art. 23 et 24)
Commission fédérale des hautes écoles spécialisées
Les principes de réduction de la densité normative et de répartition des tâches conduisent à abréger la liste des tâches de la Commission fédérale des hautes écoles spécialisées (CFHES) à l'al. 2. La CFHES perdra sa fonction de conseillère dans le cadre de la mise en place et de la suppression de filières, ainsi que la détermination des titres. Sa mission va également évoluer en ce qui concerne l'évaluation des demandes d'accréditation ou de l'accréditation, lorsque celles-ci seront confiées à des tiers (voir aussi à ce sujet les commentaires concernant l'art. 17a).
134
2.8
Dispositions finales de la loi révisée
Dispositions transitoires relatives à la modification A Etudes sanctionnés par un diplôme L'al. 1 règle la structure des études pour les étudiants ayant débuté leurs études avant l'entrée en vigueur de la loi révisée. Les hautes écoles spécialisées doivent permettre à ces étudiants d'obtenir un diplôme HES. Cette disposition garantit la possibilité d'obtenir un diplôme sanctionnant des études commencées dans le cadre de l'ancien système pendant la phase transitoire. Rien n'empêche cependant les écoles de prévoir des modèles permettant aux étudiants concernés de s'intégrer dans la nouvelle organisation des études.
L'al. 2 permet aux hautes écoles spécialisées d'autoriser que des études de diplômes soient entreprises selon l'ancien droit pendant deux ans au plus après l'entrée en vigueur de la loi révisée. Cette disposition garantit aux écoles un laps de temps suffisant pour introduire le système bachelor/master. Pour garantir la mobilité, il sera probablement indispensable de coordonner sur le plan suisse le lancement des filières de bachelor dans les différents domaines.
B Reconnaissance et port des titres Dans le but d'assurer également le transfert réglementaire de la compétence dans les nouveaux domaines de «la santé», du «travail social», de «la musique, des arts de la scène et des autres arts», de «la psychologie appliquée» et de «la linguistique appliquée», la Confédération reconnaît tous les diplômes des hautes écoles spécialisées ainsi que les titres délivrés avant l'entrée en vigueur de la modification de la loi (al. 1, let. a). La réglementation respecte la sécurité du droit et se justifie, compte tenu de l'étendue et des standards de qualité de la procédure de reconnaissance en vigueur .
L'al. 1, let. b, établit que la compétence pour les procédures de reconnaissance des diplômes des hautes écoles spécialisées dans les domaines d'études selon l'art. 1, let. f à j pour les demandes transmises avant l'entrée en vigueur de la modification de la loi est transférée à la Confédération. Le département statue conformément à l'ancien droit.
L'al. 1, let. c, confie à la Confédération, après l'entrée en vigueur de la modification de la loi, la transformation des titres (transformation en titre HES) dans les domaines d'études selon l'art. 1, let. f à j, selon l'ancien droit.
L'al. 2 établit la
base du régime du port des titres pour les étudiants de tous les domaines d'études ayant obtenu un diplôme d'une HES ou entamé des études dans une HES avant l'entrée en vigueur de la modification de la loi. Les titres décernés par les hautes écoles spécialisées restent protégés, même après l'introduction du système bachelor/master, et ne sont pas transformés (aucune transformation des titres HES en titre bachelor/master).
135
C Aides financières La disposition de la lettre C règle, le financement des nouveaux domaines d'études de «la santé», du «travail social» de «la musique, des arts de la scène et des autres arts», de «la psychologie appliquée» et de «la linguistique appliquée» pendant la phase transitoire jusqu'en 2007. Cette disposition reprend en grande partie la formulation de l'ancien art. 20 (voir aussi les explications correspondantes). Un montant de 80 millions de francs est prévu pour les années 2004 à 200730. A partir de 2008, les nouveaux domaines d'études seront également soumis au système de subventionnement des art. 18 ss.
L'al. 4 permet à l'Assemblée fédérale de reporter après 2008 pour des «raisons financières» l'égalité de traitement des nouveaux domaines d'études en ce qui concerne le montant des subventions, par une ordonnance de l'Assemblée fédérale.
La notion de «raisons financières» doit être interprétée par rapport au régime financier de la Confédération et plus particulièrement le frein à l'endettement (cf.
art. 126, al. 2, Cst. et 24a ss LFC31, voir explications sous ch. 3.3).
3
Conséquences
3.1
Conséquences financières
3.1.1
Conséquences pour la Confédération
Généralités Les points principaux sur lesquels porte la révision, en particulier les aspects financiers relevant de l'introduction du bachelor et du master ainsi que de l'intégration des domaines SSA, sont parfaitement conformes au message FRT 2004200732. Les coûts supplémentaires dépendent moins de l'introduction du système bachelor/master que de l'augmentation prévue du nombre d'étudiants.
Evolution des étudiants de niveau diplôme/bachelor (monitoring de la formation en Suisse/Etudiants et diplômés des hautes écoles: prévisions 20032012, OFS 2003) Tableau 1 2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
technique, économie, design 23 981 25 818 27 164 28 184 28 852 29 340 29 731 30 061 santé, travail social, art 8 982 10 457 11 736 12 221 12 290 12 318 12 392 12 475 Total
30 31 32
136
32 963 36 275 38 900 40 405 41 142 41 658 42 123 42 536
Arrêté fédéral du 17 septembre 2003 sur le financement des hautes écoles spécialisées pendant les années 2004 à 2007 (FF 2003 6311 s.).
Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (RS 611.0).
FF 2003 2114 ss
Introduction du bachelor L'introduction des filières d'études de bachelor dès l'automne 200533 va engendrer, selon les données de la Conférence suisse des hautes écoles spécialisées (CSHES)34, des coûts de mise en place de l'ordre de 150 000 francs par filière d'études. Compte tenu du processus de concentration en cours, on compte env. 122 filières dans les domaines de la technique, de l'économie et du design. Ceci engendre des coûts totaux de 18 millions de francs (2004: 10 millions de francs, 2005: 8 millions de francs). La participation de la Confédération selon la loi se monte à 6 millions de francs pour les années 2004/2005.
Avec l'introduction des filières d'études de bachelor, le cursus courant sera réduit de 200 crédits ECTS35, souvent rencontré aujourd'hui, à 180 points ECTS (= 3 ans à plein temps). De manière générale, on peut estimer que l'introduction des filières d'études de bachelor ne va pas générer d'économies jusqu'en 2008. En effet, les mesures permettant de réduire les coûts ne pourront porter leurs fruits qu'à moyen terme (existence en parallèle jusqu'en 2010 des filières de diplôme actuelles et de celles de bachelor). De plus, elles seront compensées par les coûts de réalisation des études de bachelor qui se montent à 6 millions de francs. Dès 2010, et compte tenu de la réduction du cursus, les coûts vont diminuer d'environ 5 à 10 %.
Introduction du master La Confédération et les cantons ont la possibilité de guider l'offre dans le domaine du master. Outre des considérations spécifiques aux domaines d'études (définition de priorités36, reconnaissance internationale des diplômes), les besoins du marché du travail et la demande, les possibilités de financement et les ressources à disposition des hautes écoles spécialisées seront les critères principaux pour l'élaboration de l'offre de master. La Confédération, les organes responsables, ainsi que les hautes écoles spécialisées devront accorder à ces questions toute l'importance qu'elles méritent.
Les premières filières de master devraient débuter en automne 200837. Durant la période 2006 à 2008, il faudra compter avec des coûts de réalisation de 9 millions de francs; la participation de la Confédération se montera à 3 millions de francs.
33 34 35
36 37
Etat actuel de la planification de la CSHES.
Evaluation des coûts selon la CSHES pour l'introduction du système de Bologne dans les hautes écoles spécialisées (15 août 2003).
Les filières du domaine de la technique ont presque toutes aujourd'hui un contenu de 200 points ECTS. Dans les autres domaines, on constate des variations (entre 180 et 200 points ECTS).
Création de véritables priorités de formation et de recherche.
Etat actuel de la planification du Conseil des HES de la CDIP et de la CSHES. Compte tenu de la reconnaissance internationale, en particulier européenne, le DFE et le Conseil des HES de la CDIP étudient la possibilité de commencer plus tôt le programme de master en architecture. Le diplôme actuel en architecture délivré par les hautes écoles spécialisées n'est pas reconnu dans la directive 85/384/CEE du Conseil du 10 juin 1985 visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres du domaine de l'architecture et comportant des mesures destinées à faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et de libre prestation de services, JO L n°223 du 28.8.1985.
137
La demande pour les études de master sera probablement différente selon le domaine considéré. Aujourd'hui, on peut distinguer deux groupes: Groupe 1: 3 ans, resp. 3 ans plus un travail de diplôme, dans les domaines de la technique (sans l'architecture), de l'économie, du travail social et du design.
Groupe 2: 4 ans dans les domaines de la santé, des arts visuels, de la musique et de l'architecture.
Premiers diplômes de niveau bachelor (monitoring de la formation en Suisse/ Etudiants et diplômés des hautes écoles: prévisions 20032012, OFS 2003) Tableau 2 2008
2009
2010
Groupe 1
6670
6730
6810
Groupe 2
1670
1685
1700
Total
8340
8415
8510
Sur la base de ces premiers diplômés et en estimant que 25 % des étudiants du premier groupe et 70 % des étudiants du deuxième groupe vont vouloir obtenir un master, les estimations suivantes peuvent être retenues dans le système bachelor/master, en comparaison du système actuel de diplôme HES: Evaluation des coûts concernant l'introduction du système de Bologne dans les hautes écoles spécialisées (Conférence suisse des hautes écoles spécialisées, 15 août 2003) Tableau 3 Millions de francs
2008
2009
2010
Groupe 1
8
21
51
Groupe 2
1
16
4
Total
9
5
55
En 2010, la réduction du cursus pour le cycle du bachelor va entraîner une diminution des coûts. Ces économies seront en fait compensées par les coûts de réalisation des filières de bachelor et de master. C'est en 2009 que les coûts pour les filières de master deviendront significatifs (5 millions de francs). Ces coûts augmenteront à 55 millions de francs en 2010 et devraient se stabiliser à ce niveau, en restant toutefois dépendants du nombre d'étudiants. De ce fait, la Confédération devra faire face à des dépenses supplémentaires de l'ordre de 2 millions de francs en 2009 et de 20 millions de francs par année dès 2010.
138
Intégration des domaines SSA jusqu'à fin 2007 Le subventionnement des hautes écoles spécialisées qui relèvent aujourd'hui des cantons est fixé pour la période 2004 à 2007 à 20 millions de francs par année; ceci malgré le transfert dans la sphère de compétence de la Confédération, et sous réserve des résultats des délibérations sur le programme d'allègement 2003.
Intégration des domaines SSA dès 2008 Sur le plan des subventions, il est prévu de traiter les domaines SSA sur un pied d'égalité dès 2008. Les conséquences financières pour la Confédération seront les suivantes: Evolution du nombre des étudiants inscrits aux études de niveau diplôme (monitoring de la formation en Suisse / Etudiants et diplômés des hautes écoles: prévisions 20032012, OFS 2003) Tableau 4 2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Santé, travail social, art 10 457 11 736 12 221 12 290 12 318 12 392 12 475 12 564
Sur la base de 29 000 francs38 en moyenne par étudiant et d'une part d'environ 15 % des dépenses totales39 pour le mandat de prestations élargi (perfectionnement, recherche appliquée et développement), les montants suivants peuvent être retenus: Total des coûts pour l'intégration SSA dès 2008 Tableau 5 Millions de francs
2008
2009
2010
2011
Coûts des études de diplôme
357
359
362
364
54
54
54
55
Participation au mandat de prestations élargi Coûts totaux
411
413
416
419
Participation de la Confédération
137
138
139
140
La Confédération devra compter dès 2008 avec des coûts supplémentaires de l'ordre de 120 millions de francs par année pour les domaines SSA. L'Assemblée fédérale a par ailleurs la possibilité, pour des raisons financières, de repousser l'égalité de traitement des domaines SSA sur le plan des subventions (cf. commentaire de la lettre C du droit transitoire «aides financières»). La CDIP40 demande impérativement que la Confédération assure pour les domaines SSA la subvention d'un tiers légalement prévue comme pour les domaines de la technique, de l'économie et du
38 39 40
CDIP, octobre 2003.
Pour les domaines SSA, cette part se monte aujourd'hui à environ 10 %. Dans certains domaines cependant, on constate un grand déficit.
Position de l'assemblée pléniaire de la CDIP du 23 octobre 2003 concernant la révision partielle de la loi sur les hautes écoles spécialisées.
139
design au plus tard dès 2008. Elle demande donc que cette clause ne figure pas dans les dispositions transitoires.
3.1.2
Subventionnement futur
La Confédération subventionne aujourd'hui les hautes écoles spécialisées à raison d'un tiers des frais d'exploitation et d'investissements nécessaires. Dans le message du 30 mai 1994 relatif à la loi fédérale sur les hautes écoles spécialisées41, le Conseil fédéral exprimait déjà son intention de lier les subventions des hautes écoles spécialisées aux prestations, après la période transitoire. Un mode de subventionnement plus étroitement dépendant des prestations fournies a été introduit par la modification du 8 octobre 1999 de l'art. 19 LHES42. Le but déclaré de la Confédération est d'accorder à l'avenir des subventions uniquement sur la base des prestations fournies sans part fédérale fixe axée sur les coûts.
3.1.3
Conséquences pour les cantons et les communes
Généralités Aujourd'hui, les domaines d'études de compétence cantonale sont souvent intégrés, juridiquement et quant à leur organisation, aux hautes écoles spécialisées dont les filières sont réglementées au niveau fédéral. Ces domaines sont cependant soumis à des exigences différentes. L'intégration des domaines SSA permettra d'améliorer globalement la conduite du système des hautes écoles spécialisées. Il en ira de même pour chaque haute école spécialisée en ce qui concerne son organisation, sa gestion et son offre de formation. Cette tendance va être renforcée par la modularisation. En outre, une grande partie des tâches de surveillance et de contrôle des hautes écoles spécialisées va disparaître.
L'augmentation de l'efficacité grâce à une meilleure répartition des compétences entre la Confédération et les organes responsables, et à un renforcement de l'autonomie des hautes écoles spécialisées va donner aux organes responsables une plus grande marge de manoeuvre et simplifier les problèmes administratifs (détermination de l'offre d'études). D'autre part, le pilotage du système au moyen de conventions entre la Confédération et les cantons va se poursuivre à un autre niveau et sur des bases nouvelles. Cela nécessitera à court terme un renforcement de la collaboration entre la Confédération et les organes responsables, mais permettra à long terme d'optimaliser systématiquement l'offre. Tous ces éléments conduisent également à des économies pour les organes responsables.
Introduction du bachelor et du master L'introduction du bachelor et du master coûtera aux cantons 40 millions de francs environ dès 2010 (cf. tableau 3). On peut estimer que ce montant ne variera pas durant les années suivantes.
41 42
140
FF 1994 III 777 FF 1999 7900
Intégration des domaines SSA En cas d'égalité de traitement sur le plan des subventions fédérales dès 2008, l'intégration des domaines SSA permettra aux organes responsables des HES43 d'économiser un montant substantiel de l'ordre de 120 millions de francs.
3.2
Conséquences pour le personnel
L'intégration des domaines SSA et la prise en charge de diverses procédures dans le cadre des dispositions transitoires nécessiteront des ressources supplémentaires en personnel. L'OFFT va dégager celles-ci par des mesures internes.
3.3
Frein aux dépenses
L'art. 159, al. 3, let. b, Cst., a pour but de mettre un frein aux dépenses. Il prévoit donc que les dispositions relatives aux subventions qui entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs, ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs, doivent être adoptées à la majorité des membres de chaque conseil. Comme l'introduction du système bachelor/master et l'égalité de traitement prévue dès 2008 en matière de subventionnement des domaines SSA dépassent le montant de 2 millions de francs fixé pour les dépenses périodiques, les dispositions relatives au financement doivent être adoptées à la majorité des membres de chaque conseil.
3.4
Conséquences économiques
Les hautes écoles spécialisées, qui constituent une partie du système suisse de la formation et de la recherche, ne servent pas uniquement à obtenir des connaissances et à favoriser l'épanouissement de l'individu. Elles sont aussi un des piliers de l'économie de notre pays. Selon le message FRT 20042007, ce n'est qu'en tant que société du savoir que la Suisse pourra relever les défis sociaux, économiques et écologiques de demain44.
La qualité de la formation est la clé d'une économie fondée sur la connaissance. Elle est directement liée à la capacité d'innovation (application des savoirs et du savoir faire) et à la compétitivité des entreprises. L'encouragement ciblé et le renforcement du domaine de la formation et de la recherche sont donc indispensables afin d'assurer la prospérité de notre pays et sa croissance économique durable dans les décennies à venir. Les points forts de la révision de la loi sur les hautes écoles spécialisées permettent d'atteindre ces buts supérieurs.
43
44
La Confédération n'a soutenu jusqu'à fin 2002 les hautes écoles spécialisées dans le domaine social que par le biais de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur les aides financières aux écoles supérieures de travail social (RS 412.31) et de ses ordonnances, à raison d'environ 10 millions de francs. En 2003, on peut compter avec un versement supplémentaire de 10 millions de francs aux domaines de la santé et des arts, ceci sur la base de l'art. 20 LHES. D'ici fin 2007, il est prévu de maintenir ces ordres de grandeur.
Cf. message du 29 novembre 2002 relatif à l'encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie pendant les années 2004 à 2007 (FF 2003 2192).
141
Conséquences de l'intégration des domaines SSA Avec l'élargissement du champ d'application de la LHES, tous les domaines sont soumis à la réglementation de la Confédération45, à l'exception des hautes écoles pédagogiques. Cette convergence permet de construire et de développer de manière cohérente le système des hautes écoles spécialisées. Elle favorise également la reconnaissance réciproque des diplômes des hautes écoles spécialisées en Suisse, ainsi qu'à l'étranger. Simultanément, la perméabilité dans tout le domaine de la formation professionnelle peut être encouragée, et le potentiel de savoir mieux utilisé.
Introduction de la formation à deux cycles L'introduction des filières de bachelor et de master dans les hautes écoles spécialisées améliorera la comparabilité des diplômes au niveau des hautes écoles sur le plan national et international. La mobilité des étudiants, des cadres intermédiaires et des professeurs va donc augmenter. Il en résultera un transfert des connaissances qui engendrera une augmentation du savoir faire dans les hautes écoles spécialisées, favorisera les innovations et renforcera ultérieurement le développement de l'économie par l'apport de prestations de services. Les diplômés de niveau master accéderont plus facilement aux autres hautes écoles, à une activité professionnelle hautement qualifiée en Suisse et à l'étranger, et à des postes à responsabilités dans la vie professionnelle.
Conséquences du système d'accréditation et d'assurance qualité L'accréditation et l'assurance qualité augmentent la qualité de la formation dans les hautes écoles spécialisées et par-là même le transfert des connaissances aux étudiants. Elles permettent également d'augmenter l'acceptation des titres. Elles encouragent les partenaires externes à collaborer étroitement avec les hautes écoles spécialisées. Enfin, le contrôle régulier de la qualité du mandat de prestations permet de concentrer l'offre et de la rendre plus ciblée, ce qui renforce le système des hautes écoles spécialisées.
Désenchevêtrement et répartition des tâches, renforcement de l'autonomie La répartition claire des tâches et des compétences permet de simplifier les procédures, de réduire les démarches administratives et d'augmenter la marge de manoeuvre décisionnelle des organes responsables et des hautes écoles spécialisées. Il en résulte une gestion des moyens à disposition plus ciblée, plus appropriée et plus responsable.
45
142
Concernant les conséquences de l'intégration, cf. les explications sous ch. 1.2.1.
3.5
Autres conséquences
3.5.1
Conséquences pour la politique de l'environnement (durabilité)
La formation et la recherche constituent un fondement important d'une gestion responsable et d'une organisation viable de l'environnement, de l'économie et de la société. Le développement des hautes écoles spécialisées tracé par la révision partielle et le renforcement de leur qualité permettront de réaliser le postulat de la durabilité46.
3.5.2
Conséquences régionales
Les hautes écoles spécialisées donnent un profil de connaissance spécifique à leur région d'implantation. Elles influencent favorablement le marché de l'emploi et contribuent au développement économique de la région. Elles renforcent ainsi la compétitivité et l'attrait des régions concernées. On peut s'attendre à ce que le développement de la qualité et le renforcement de la compétitivité des hautes écoles spécialisées aient des effets bénéfiques en matière de politique régionale.
3.5.3
Conséquences sur l'égalité entre les hommes et les femmes
La révision partielle répond au mandat constitutionnel visant à encourager l'égalité entre hommes et femmes. Les hautes écoles spécialisées sont invitées à prendre des mesures d'encouragement appropriées, telles que la mise à disposition de places d'accueil pour les enfants ou l'offre de postes de travail à temps partiel, voire l'inégalité de traitement, limitée dans le temps, lors de l'attribution des postes47. On peut s'attendre à ce que les modifications proposées aient des effets durables sur l'égalité des chances au sein des hautes écoles spécialisées.
3.5.4
Conséquences sur la situation des personnes handicapées
Les modifications apportées dans le message rappellent aux hautes écoles spécialisées le mandat constitutionnel qui leur impose de prendre des mesures visant à supprimer les désavantages que subissent les personnes handicapées. Les hautes écoles spécialisées doivent donc également prendre des dispositions adéquates, par exemple dans l'élaboration des contrats d'engagement et des horaires, dans la prise en considération de ces aspects lors d'engagements ou de promotions du personnel 46 47
Voir à ce sujet le message du 29 novembre 2002 relatif à l'encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie pendant les années 2004 à 2007 (FF 2003 2191).
Cf. Rapport Marie-Louise Barben/Elisabeth Ryter, Plus de femmes dans le corps enseignant des HES!, Recommandations et pistes d'action, Berne, février 2003, Recommandations 114; cf. Beatrice Weber-Dürler, Rechtsgleichheit, in Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zurich 2001, 671 s. et littérature citée.
143
enseignant, ou encore dans le fait de privilégier de manière limitée dans le temps l'accès aux filières pour lesquelles le nombre de places d'études est restreint48. Les modifications proposées doivent permettre, dans le domaine des hautes écoles spécialisées, de réduire les obstacles structurels et institutionnels qui entravent la pleine intégration des personnes handicapées, s'opposant ainsi à l'égalité des chances.
4
Programme de la législature
La révision partielle de la loi sur les hautes écoles spécialisées est annoncée comme objet des lignes directricesdans le rapport du 1er mars 2000 sur le programme de la législature 1999200349, objectif 5 «Renforcement de la compétitivité de l'économie suisse et création d'emplois».
5
Rapport avec le droit international et européen
Les modifications proposées sont compatibles avec le droit international et le droit européen. Elles réalisent les buts principaux du programme d'action en matière de politique européenne de la formation, à savoir la «Déclaration de Bologne» (cf. à ce sujet ch. 1.1.2). La comparabilité des structures d'études (bachelor/master) augmente la mobilité des étudiants et des professeurs, ainsi que la comparabilité des diplômes; ceci facilite de manière déterminante l'évaluation du niveau des diplômes et améliore grandement leur reconnaissance internationale, en particulier sur le plan européen.
6
Bases juridiques
6.1
Constitutionnalité et conformité aux lois
La présente révision partielle respecte les compétences constitutionnelles de la Confédération en matière de formation professionnelle et hautes écoles (art. 63 Cst.), ainsi qu'en matière de recherche (art. 64 Cst.). L'intégration des domaines de la santé, du travail social et des arts se fonde sur la compétence législative élargie et désormais complète de la Confédération dans le domaine de la formation professionnelle (art. 63, al. 1, Cst.).
48 49
144
Cf. à ce sujet de manière exhaustive Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3e édition, Berne 1999, p. 447.
FF 2000 2168 ss
6.2
Délégation de compétences législative
La présente révision comprend les modifications suivantes en matière de délégation des compétences législatives:
art. 7, al. 3, let. b: délégation au DFE (auparavant Conseil fédéral)
art. 8, al. 2, let. a et c: délégation au DFE (auparavant directive)
art. 16, al. 3: délégation au DFE (auparavant Conseil fédéral)
art. 17a, al. 2: délégation au DFE (nouveau)
dispositions transitoires, lettre B, al. 1, let. b et c: délégation au DFE (nouvelle).
145
Abréviations ATF
Arrêt du Tribunal fédéral
CDF
Conférence des directeurs cantonaux des finances
CDIP
Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique
CDS
Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires
CEE
Communauté économique européenne
CFHES
Commission fédérale des hautes écoles spécialisées
CHES CDIP
Conseil des HES de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique
CSHES
Conférence suisse des hautes écoles spécialisées
Cst.
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 100)
DDPS
Département fédéral de la défense, de la protection de la population et du sport
DFE
Département fédéral de l'économie
ECTS
European Credit Transfer System
EPF
Ecoles polytechniques fédérales
ESAA
Ecoles supérieures d'arts appliqués
ESCEA
Ecoles supérieures de cadres pour l'économie et l'administration
ETS
Ecoles techniques supérieures
FF
Feuille fédérale
FRT
Message du 29 novembre 2002 relatif à l'encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie pendant les années 2004 à 2007 (FF 2003 2067)
HEAA
Hautes écoles d'arts visuels et d'arts appliqués
LAU
Loi du 8 octobre 1999 sur l'aide aux universités (RS 414.20)
LFC
Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (RS 611.0)
LHand
Loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapées (FF 2002 7640)
LHES
Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les hautes écoles spécialisées (RS 414.71)
Loi sur les EPF
Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les écoles polytechniques fédérales (RS 414.110)
nLFPr
Loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation professionnelle (FF 2002 7739)
OFFT
Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie
146
OFS
Office fédéral de la statistique
OJ
Organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (RS 173.110)
SSA
Santé, travail social, arts
UE
Union européenne
147
148