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Foglio Federale Berna, 16 giugno 1966 Anno XLIX

Volume I

N ° 24 Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento annuo fr. 18, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co.

(già Tipo-litografia Cantonale) Bellinzona -- Telefono 092/5 18 71 --Ccp 65-690

9473 Rapporto del Consiglio federale all'Assemblea federale su un'iniziativa popolare contro la speculazione fondiaria (Del 31 maggio 1966)

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Ci onoriamo di presentarvi il nostro rapporto sull'iniziativa popolare contro la speculazione fondiaria. L'iniziativa, sostenuta da 131 152 firme valide, è stata depositata il 10 luglio 1963 alla Cancelleria federale dal Partito socialista svizzero e dall'Unione sindacale svizzera. Il suo testo tede¬ sco è determinante; quello italiano reca: « Articolo 31 scxies 1. La Confederazione, in collaborazione con i Cantoni, prende provvedi¬ menti per impedire un aumento ingiustificato dei prezzi dei fondi, per evitare la penuria di alloggi e per promuovere una pianificazione nazionale, regionale e lo¬ cale che giovi all'igiene pubblica e all'economia del Paese.

2. Per il conseguimento di questi scopi, la Confederazione e i Cantoni hanno .

la facoltà di esercitare un diritto di prelazione nel caso di vendita di fondi fra privati, nonché di espropriare fondi contro indennità.

3. I particolari saranno stabiliti per legge, entro tre anni dall'accettazione del presente articolo costituzionale ».

L'iniziativa contiene una clausola di ritiro a favore d'un controprogetto dell'Assemblea federale oppure senza riserva alcuna.

Con decreto del 1° agosto 1963 (FF 1963 1013), ne abbiamo accertata la riuscita.

Foglio Federale, 1966, Vol. I

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658 Trattandosi d'iniziativa in forma di progetto già elaborato, le Camere federali devono, conformemente all'articolo 27, capoverso 1, della legge del 23 marzo 1962 sui rapporti fra i Consigli (RU 1962 831), decidere, nel ter¬ mine di tre anni dalla presentazione, se approvarla o no. Il Consiglio1 fede¬ rale è tenuto a presentare il suo rapporto e proposte all'Assemblea federale un anno prima del decorso di questo termine di tre anni (art. 29, cpv. 1, della legge suddetta). Il termine per il Consiglio federale scadeva il 9 luglio 1965.

Le Camere hanno però derogato di un anno i due termini.

I Osservazioni preliminari Secondo l'articolo 24, capoverso 1, della legge sui rapporti fra i Consi¬ gli, citata, e l'articolo 3 della legge del 23 marzo 1962 sulle iniziative popo¬ lari, l'Assemblea federale deve dichiarare null^ un'iniziativa qualora accerti che non siano adempiute le condizioni stabilite nell'articolo 121, capoverso 3 o 4, della Costituzione federale. Queste condizioni concernono l'unità di materia e l'unità di forma.

1. La seconda condizione è evidentemente adempiuta, poiché l'ini¬ ziativa fu presentata soltanto in forma di progetto elaborato.

2. L unità di materia è osservata quando i singoli punti della domanda abbiano tra loro un'intrinseca connessione (art. 3, cpv. 2, della legge sulle iniziative popolari). Come ebbe a osservare in Consiglio nazionale il rappre- · sentante del Consiglio federale, questa definizione legale non contribuisce più che tanto all'interpretazione dell'articolo 121, capoverso 3, della Costi¬ tuzione federale (BS: CN1961 310).

La presente iniziativa tende a tre scopi diversi: a. impedire un aumento ingiustificato dei prezzi fondiari; b. prevenire la penuria d'abitazioni; c. promuovere una pianificazione nazionale, regionale e locale che giovi al¬ l'igiene pubblica e all'economia del paese.

Secondo la dottrina, affinchè siavi unità di materia occorre che lo scopo sia uniforme e sufficientemente determinato e concreto (cfr. Manfred Beat Kuhn, Das Prinzip der Einheit der Materie bei Volks initiativen auf Partialrevision der Bundesverfassung, Diss. Zurigo, 1956). Poiché il testo dell'ini¬ ziativa abbraccia tré scopi, non sarebbe sicuro, al lume di tale dottrina, che il principio dell'unità di materia sia osservato. Anche volendo scorgere una siffatta unità
nello scopo di diritto fondiario cui l'iniziativa tende, sembre¬ rebbe che i provvedimenti circa il piano di sistemazione nazionale, regionale e locale vadano oltre gli altri compiti promossi con l'iniziativa.

659 Secondo Fleiner-Giacometti (Bundesstaatsrecht, 732) v'ha intrinseca connessione allorché i provvedimenti proposti abbiano tra loro un'attenenza logica, oppure l'uno sia mezzo necessario all'applicabilità dell'altro. Ci si può chiedere se l'iniziativa sodisfaccia a queste condizioni. Il Consiglio fe¬ derale giudicava però che quest'opinione, già sostenuta da Giacometti in Rivista svizzera di giurisprudenza. 32 (1935) 93, fosse troppo ristretta: « essa limita eccessivamente, il diritto d'iniziativa poiché impedisce di fare delle proposte vaste e radicali » (FF 1939 224). E asseriva, per esempio, che « quando siano proposti un principio e un dato modo d'attuarlo, può facil¬ mente accadere che dei cittadini ammettano il principio ma preferiscano, quanto alla sua attuazione, un altro modo. In questo caso essi peseranno il pro e il contro e accetteranno o rifiuteranno la proposta » {ibidem).

La giurisprudenza- dell'Assemblea federale è generalmente incline a ve¬ dere una « intrinseca connessione » anche in iniziative tendenti a parecchi scopi, e quindi a riconoscervi l'unità di materia. Nel rapporto del Consiglio federale sull'iniziativa popolare per la protezione del paesaggio fluviale tra la cascata.del Reno e Rheinau, si rileva che, fino allora, nessun'iniziativa popolare era stata dichiarata irricevibile per mancanza d'unità della materia (FF 1954 389) e, in un solo caso, le Camere federali ebbero a scindere in due parti un'iniziativa (FF 1921 713). Veramente, secondo il parere del Consiglio federale'nel messaggio del 25 aprile 1960 per la legge sulle iniziative (FF 1960 I ediz. ted. 1440, ediz. frane. 1499), quattro iniziative sarebbero dovute essere dichiarate nulle per l'inosservanza del principio dell'unità di materia, ma le Camere federali preferirono allargare il concetto di tale unità, onde evitare una dichiarazione di nullità, segnatamente per non sconfessare gli autori delle stesse. Trattasi sicuramente d'un'argomentazione meramente po¬ litica.

Nel presente caso, si può scorgere al più un'intrinseca connessione fra i diversi scopi e mezzi perseguiti con l'iniziativa, in quanto i suoi autori inten¬ dono conferire delle nuove ampie competenze alla Confederazione nel campo del diritto fondiario.

Gli scopi che essa persegue sono veramente parecchi; nondimeno le due istituzioni giuridiche
che principalmente propone -- il diritto di prelazione legale e un più ampio diritto d'espropriazione -- sono strettamente apparen¬ tate e possono in realtà, se convenientemente ordinate, servire ai tre scopi.

Nonostante le esitazioni che si potessero avere nel caso, quanto all'unità della materia, la giurisprudenza delle autorità federali sarebbe tale da dissi¬ parle. Ancorché non apparisca chiaramente una connessione intrinseca fra la pianificazione nazionale, regionale e locale e i due altri scopi dell'inizia¬ tiva, non si può necessariamente conchiudere che l'iniziativa debba essere dichiarata nulla per mancanza di tale unità: Per queste considerazioni, sopra tutto data la giurisprudenza delle autorità federali, siamo giunti ad ammettere che l'unità di materia non

660 manchi. In particolare, ricordiamo che, circa l'osservanza di questo principio, v'ha una presunzione legale in quanto, secondo l'articolo 24, capoverso 2, della legge sui rapporti fra i Consigli, un'iniziativa dev'essere considerata valevole allorché, in caso di dissenso, il Consiglio, che l'avesse dichiarata tale, confermi la sua risoluzione. Spetta finalmente all'Assemblea federale definire la questione.

II

>

Introduzione 1. Il rincaro fondiario che, a contare dalla metà del secolo ha assunto fonne sempre più gravi e s'è manifestato in una considerevole ascesa dei prezzi dei fondi situati nelle città e negli agglomerati urbani, ha cagionato una crescente apprensione nei cittadini premurosi del benessere futuro del popolo svizzero. Con l'estendersi del fenomeno ad altri territori del paese, l'assillo di difendersi dalle conseguenze dannose di quest'evoluzione è an¬ dato sempre più diffondendosi in altre cerchie della popolazione. Questa apprensione ha avuto un'eco anche nelle aule consiliari dei Cantoni e della Confederazione.

Poi che dietro al rincaro fondiario ha preso piede sempre più chiara¬ mente la speculazione, il Consiglio federale è stato invitato con due inter¬ venti parlamentari (postulato Spiihler del 25 marzo 1955 e postulato Frei¬ müller del 3 ottobre 1956) a esaminare dei provvedimenti di lotta contro la speculazione nociva sui. fondi e sulle case e il rialzo abusivo dei prezzi. Per ciò, il Dipartimento federale di giustizia e polizia incaricò una commissione di studi, composta di prof. dott. Franz Jenny (Lucerna), prof. dott. Hugo Sieber (Muri/Berna) e prof. dott. Max Weber (Waberri/Berna), d'esaminare la questione della speculazione fondiaria quanto al concetto e agli effetti e di proporre i provvedimenti possibili nell'ambito della Costituzione vigente, per impedirla o arginarla. Quella commissione raccoglieva il risultato delle sue indagini in un rapporto dell'I 1 dicembre 1958. Una sua proposta -- l'allargamento al terreno edificabilc del termine d'attesa applicabile alla rialienazione di fondi agricoli -- fu accolta nel disegno di legge federale modificante le disposizioni del Codice civile e del Codice delle obbligazioni concernenti il diritto di superficie e il trasferimento di fondi (cfr. messaggio del Consiglio federale del 9 aprile 1963 in FF 1963 537). Questo disegno era approvato dalle Camere federali, ma senza il termine d'attesa per il terreno edificarle (RU 1965 443).

2. Nel frattempo il rincaro fondiario aumentava nuovamente e stimo¬ lava a studiare dei provvedimenti di lotta più vasti. S'occuparono del pro¬ blema del rincaro fondiario, la Società svizzera di statistica e d'economia nell'adunanza annuale del 1° e 2 giugno 1962 a Zugo (cfr. Giornale svizzero d'economia e statistica, Fase. 2, giugno 1962, pag. 121 e sgg.) e anche la

661* Società svizzera dei giuristi in un'adunanza del 12 al 14 settembre 1964 a Zermatt (cfr. le relazioni di Jean-François Aubert, Du renchérissement fon¬ der et de certaines questions qu'il pose au juriste, e d'Alfred Kuttler, Die Bodenverteuerung als Rechtsproblem, in Rivista di diritto svizzero 1964 II pagg. 1 e 139). Nei Cantoni di Basilea Città, Ginevra e Zurigo questi sforzi s'esplicarono in iniziative popolari, laddove il Gran Consiglio del Can¬ tone di Basilea Campagna approvava un'iniziativa cantonale per stabilire i fondamenti costituzionali che permettessero alla Confederazione e, occor¬ rendo, ai Cantoni di lottare contro gli effetti sociali ed economici dannosi della speculazione fondiaria. Negli anni dal 1960 al 1963 fu presentata e ac¬ colta nelle Camere federali una sèrie di mozioni e postulati concernenti la questione della lotta contro la speculazione fondiaria, l'ascesa dei prezzi del terreno e degli immobili e una politica fondiaria lungimirante. Trattasi dei seguenti interventi: --- postulato del consigliere nazionale Welter del 21 settembre 1960 sulla lotta contro la speculazione fondiaria; -- postulato della Commissione del Consiglio nazionale dell'8 dicembre 1960 per impedire un'evoluzione malsana dei prezzi dèi mercato fondiario; -- postulato del consiglierè nazionale Raissig del 19 giugno 1963 sulla rile¬ vazione statistica dell'evoluzione dei prezzi fondiari; ,-- postulato del consigliere nazionale Steinmann del 6 marzo 1962 sugli effetti del continuo aumento dei prezzi fondiari; -- postulato del consigliere degli Stati Dietschi del 10 giugno 1963 sul promoviménto del piano di sistemazione nazionale e la conservazione dell'ordinamento della proprietà privata; -- postulato del consigliere nazionale Debétaz dell'I 1 dicembre 1963 sulla , lotta contro la speculazione fondiària; -- postulato del consigliere nazionale Leber del 18 settembre 1963 di con¬ tenuto uguale a quello dell'on. Dietschi; -- postulato del consigliere nazionale Schmid del 19 dicembre 1963 sul diritto fondiario e il piano di sistemazione nazionale.

Per esaminare quest'interventi parlamentari e i problemi posti dall'ini¬ ziativa del Cantone di Basilea Campagna, il Dipartimento federale di giusti¬ zia e polizia riattivava la commissione di studio Jenny-Sieber-Weber, nomi¬ nata nell'anno 1957 e le aggiungeva,
nel luglio 1963, due nuovi commissari nelle persone del prof. dott. Otto K. Kaufmann (San Gallo), oggi giudice fe¬ derale, e del notaio Eduard Morand, sindaco a Martigny. Il Dipartimento fe¬ derale di giustizia e polizia era rappresentato nella commissione dal dott.

Gerhard Eggen, specialista per le questioni di diritto fondiario. Poi che lo stato delle cose risultava mutato, anche i compiti della commissione furono allargati con un'iridaginè sui problemi presenti in materia di diritto fondiario e sulla lotta contro il rincaro fondiario. Secondo il risultato del lavoro la commissione avrebbe dovuto presentare dei disegni di norme giuridiche.

662 Avendo il Consiglio federale, il 1° agosto 1963, dichiarata riuscita, quanto alla forma, l'iniziativa del Partito socialista svizzero e dell'Unione sindacale svizzera del 10 luglio 1963, fu affidata alla Commissione anche la trattazione delle questioni corrispondenti.

3. La commissione, stabilito e rifinito il suo programma di lavoro, esa¬ minò, nelle prime adunanze, gli aspetti generali del rincaro fondiario. Scar¬ seggiando la documentazione statistica concernente l'evoluzione dei prezzi fondiari, essa chiedeva all'Ufficio federale di statistica d'esaminare se non fosse possibile indire, in tempo utile, anche un'indagine ristretta su qualche . regione notevole per l'economia e importante per l'evoluzione dei prezzi fon¬ diari. In due sedute, il dott. h. c. A. Meli, dir. di quell'Ufficio, esponeva le difficoltà d'una rilevazione statistica siffatta, ma si dichiarava. pronto di esperire, come fosse possibile, un'indagine rappresentativa. Poi che l'Asso¬ ciazione svizzera per il piano di sistemazione nazionale s'era diffusamente occupata, nell'assemblea del 7 e 8 settembre 1961 a Soletta, dei problemi concernenti il diritto fondiario (cfr. le relazioni raccolte sotto il titolo Der Boden, Schicksalsfrage unserer Zeit e la pubblicazione Gedanken zum Bo¬ denrecht und zur Bodenpolitik, Schriftenfolge n. 7, autunno 1963), la com¬ missione stimò opportuno dare l'occasione d'una relazione e una discussione sulle vedute dell'Associazione al segretario di questa, dott. R. Stiideli (Zu¬ rigo).

. ' A contare dal principio del 1964 la commissione s'occupò principal¬ mente del contenuto e degli scopi dell'iniziativa popolare contro la specu¬ lazione fondiaria., esaminandola e studiando le possibili conseguenze della revisione costituzionale da essa promossa. All'uopo prendeva partito sulle relazioni dei prof. Weber e Sieber, che ha pubblicato la monografia Die Bodenrechtsinitiative, Berna 1963. Successivamente,> invitava il dott. Walde¬ mar Jucker, segretario dell'Unione sindacale svizzera, a esporre il senso e i motivi dell'iniziativa. In oltre,' la commissione studiava il rapporto della commissione speciale dell'Associazione per uno Stato di diritto e i diritti personali del 23 ottobre 1963 circa il partito da prendersi sull'iniziativa costituzionale contro la speculazione fondiaria e per la creazioné
d'un nuovo diritto fondiario e metteva in discussione lo strumentario per una politica fondiaria svizzera secondo il diritto costituzionale vigènte (cfr. H. P. Frie¬ drich, Zur sozialdemokratischen Verfassungsinitiative betreffend Bekämp¬ fung der Bodenspekulation, in Wirtschaft und Recht, Zurigo 1964, pag. 85 e sgg.). Sebbene, per parecchi aspetti, il diritto vigente permetta di.prendere dei provvedimenti per arginare il rincaro fondiario e conseguire altri scopi di politica fondiaria, la commissione giunse alla conclusione che si dovesse , rinforzare la cerchia di questi provvedimenti con un complemento della . Costituzione federale, il che condusse a elaborare un disegno di contropro¬ getto all'iniziativa.

663 Considerato che il Dipartimento federale dell'interno aveva nominato una speciale commissione di periti per le questioni concernenti il piano di sistemazione nazionale, la commissione del Dipartimento federale di giu¬ stizia e polizia s'accontentò di fermare l'attenzione su provvedimenti di pia¬ nificazione in quanto potessero servire alla lotta contro l'evoluzione dei prezzi fondiari o ad arginarla, e propose nel controprogetto una disposizione sulla pianificazione nazionale, regionale e locale. L'aveva giudicata conve¬ niente, poiché l'iniziativa popolare del 10 luglio 1963 menziona, come scopo, anche questa pianificazione.

La commissione di studio presentò la sua ampia relazione al Diparti¬ mento federale di giustizia e polizia il 15 febbraio 1965. Il nostro rapporto fondasi largamente sulla stessa.

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Il problema dell'ascesa dei prezzi fondiari 1. La strutturazione dei prezzi del mercato fondiario svizzero ha preso nell'ultimo decennio uno sviluppo che deve dare gravi apprensioni.'In larghe regioni del nostro paese l'ascesa di questi prezzi era costante. I provvedi¬ menti anticongiunturali della Confederazione, sopra tutto nel campo del credito, hanno bensì conseguito un certo allentamento o ristagno dell'evo¬ luzione, ma non si può ancora parlare d'un mutamento repentino o d'una regressione tangibile dei prezzi fondiari. Del resto taluni elementi di rincaro operano a lungo. ' 2. Gli effetti nocivi sono innegabili. Il rapporto della commissione del¬ l'I 1 dicembre 1958 nomina una serie d'elementi di quest'addentellato cau¬ sale, come il rincaro delle pigioni delle abitazioni e dei locali commerciali con l'altra conseguenza dell'aumento dei costi di produzione e della vita.

L'aumento dei prezzi fondiari incide, perturbandola, in .tutta la struttura dei prezzi e sociale. I movimenti della spirale dei prezzi e delle pigioni, e l'irre¬ quietudine sociale che determinano, sono da ascrivere per una parte non fa¬ cilmente misurabile, ma non lieve, all'ascesa dei prezzi fondiari. Per im¬ piegare razionalmente i terreni cari occorre costruire degli edifici elevati. Di solito, quanto più ampia ed elevata è la costruzione permessa dal diritto edilizio, tanto più caro è il costo .domandato e pagato per il terreno. Un diritto edilizio che permette la costruzione d'un edificio elevato non può, da solo, compensare sempre, o almeno in parte, un aumento del prezzo del suolo. La proprietà impersonale delle persone, giuridiche e dei trust d'inve¬ stimento cresce a scapito di quella individuale e determina una spersona¬ lizzazione del suolo. A questo riguardo, si può considerare un edificio ele¬ vato come un segno d'esclusione della proprietà urbana individuale e del¬ l'ammassarsi di essa in mano al capitale anonimo e collettivo. Possedere un proprio focolare entro la cerchia urbana è per l'operaio e l'impiegato un

664 sogno d'altri tempi; ciò che dev'essere deplorato dal profilo della politica pubblica e demografica. Anche là nuova proprietà per piani avrebbe effetti problematici sulla struttura dei prezzi fondiari. Le lottizzazioni della pro¬ prietà fondiaria hanno dimostrato che anche tale forma di frazionamento verticale della proprietà determina un aumento dei prezzi. L'affermazione che anche la piccola e media industria soffre sotto l'ascesa dei prezzi ed è soppiantata dalla grande industria di forte capacità finanziaria non è priva di fondamento. Questa spersonalizzazione della proprietà fondiaria, che. in un ordinamento giuridico dovrebbe costituire il centro dello sviluppo del singolo, fa del problema del prezzo fondiario e dell'impiego del suolo un postulato politico di primaria importanza (cfr. Arthur Meier-Hayoz, Zum Bodenproblem, in Schweizerische Zeitschrift für Beurkundungs- und Grund¬ buchrecht, 1964, pag. 21 e sgg.).

3. I prezzi dei fondi non edificati o degli edifici da demolire crescono continuamente. Sfortunatamente, la statistica dell'evoluzione dei prezzi fon¬ diari in Svizzera offre un'immagine molto incompleta (cfr. Kuttler, Op. cit., pag. 141). Per il momento solo i Cantoni di Zurigo, Basilea Città e Berna hanno una buona statistica concernente i mutamenti della proprietà fondia¬ ria, dalla quale si possono trarre indicazioni circa i prezzi fondiari; questi riguardano il suolo non edificato e, in parte, gli edifici da demolire.

Nella città di Zurigo, è riscontrabile, dopo la secónda guerra mondiale, un'ascesa costante dei prezzi fino al 1951, anno a contare dal quale rima¬ sero stazionari fino al 1953. L'aumento immediatamente successivo dei prezzi medi andò fortemente accelerando a contare dal 1959. In tale anno il prezzo medio corrispondeva a poco più di sei volte il prezzo d'anteguerra di circa fr. 13; quattro anni più tardi, ascendeva a tredici volte lo stesso (fr. 170). Nella città di Basilea, i prezzi stagnarono, dopo la guerra, fino al 1949; poi subirono un movimento ascensionale, che rallentava nel 1953 e dal 1956 al 1958, poi accelerò a contare,dal 1959. In tale anno il prezzo medio fu pari a otto volte quello d'anteguerra; nel 1962 ascendeva a quattordici-quindici volte lo stesso, (fr. 145). Nella città di Berna, il movimento ascensionale principiò subito dopo la fine
della guerra; tuttavia, a contare dal 1959, l'ascesa è notevolmente più debole che nelle due altre città.

In generale si può dire che, in ciascuna delle regioni considerate, diviene sempre più precario un aumento dell'edificazione del suolo ancora acquista¬ bile, in quanto trovasi alla periferia, è difficilmente edificabilc, ecc. Dato che il valore statistico medio dei trasferimenti non mostra esattamente l'evo¬ luzione del valore fondiario, ma soltanto quella del valore del suolo ancora acquistabile sul mercato, e la qualità delle aree vendute è sempre meno buona, la statistica mostra un rallentamento nell'ascesa del prezzo fondiario, il quale non rispecchia sufficientemente la realtà. D'altra parte, nelle città, la quantità delle aree fabbricabili vendute diminuisce d'anno in anno, non

665 solo per lo svanire delle riserve di terreno, ma anche per la tendenza a non cedere ormai che il diritto di superficie per i terreni di grande valore.

Sarebbe desiderabile che le rilevazioni statistiche dell'andamento dei prezzi fondiari fossero fatte nell'ambito comunale, cantonale e federale (cfr. Sieber, Das Bodenpreisproblem, Zurigo 1962, n. 6, pag. 3). Una buona statistica dei trasferimenti della proprietà fondiaria servirebbe a parecchi scoph Tra l'altro, vi si potrebbero desumere degli schiarimenti sui prezzi del terreno. Nella discussione di politica fondiaria che è in corso e ben lontana dal suo termine, la mancanza d'elementi statistici sicuri è continuamente sentita. In un postulato del 6 marzo 1962, il consigliere nazionale Raissig chiedeva un'indagine sull'evoluzione dei prezzi fondiari dopo la fine della guerra. Ma un tale studio retrospettivo sembra quasi inattuabile per il grande lavoro che deriverebbe agli ufficiali del registro fondiario già troppo occupati. Si tratterebbe dunque soltanto di'potere, in un futuro non lontano, fare capo a maggiori elementi statistici circa i prezzi fondiari.

4. Come osserva il rapporto della commissione del 1958, un'indagine sulle cause dell'aumento dei prezzi- fondiari deve prendere le mosse dalla considerazione fondamentale che il terreno non è aumentabile. Nel nostro paese densamente colonizzato esso è scarso. D'altra parte, quello edifica¬ bilc non è sufficientemente urbanizzato. Queste circostanze attenenti all'of¬ ferta non bastano da sole a determinare un'ascesa del prezzo. Questa s'av¬ vera perche alla ristrettezza dell'offerta s'aggiungono elementi di rincaro attenenti alla domanda, ossia perchè la domanda di terreno subisce un au¬ mento. Prima cagione ne è il grande aumentare della popolazione. Esso de¬ terminerebbe un aumento del prezzo del terreno anche se gli altri prezzi e la media della domanda pro capite rimanessero stazionari. Naturalmente l'ascesa dei prezzi dovuta all'aumento della popolazione si fa sentire princi¬ palmente dove esso è grande. Tale è il caso nelle città e in altre regioni eco¬ nomiche dove la popolazione s'addensa (Sieber, Bodenpreisproblem, pag. 6), ma anche nei luoghi turistici. Negli anni successivi alla seconda guerra mon¬ diale, il processo d'urbanizzazione accelerò fortemente in Svizzera. Dopo , il
1945 la popolazione urbana è aumentata di circa 50 000 abitanti l'anno.

Nel medesimo tempo, s'è avverato uno spopolamento delle regioni agricole.

Dei circa 5,3 milioni d'abitanti del paese, 3,2 abitano nelle città, nei Comuni suburbani e in quelli industriali con più di 5000 abitanti (cfr. Marti, Pro¬ bleme des schweizerischen Städtebaus, in Archiv für Kommunalwissen¬ schaften, Stoccarda 1964, pag. 103). Ne deriva un aumento della domanda di terreno per la costruzione e l'ampliamento di fabbriche, edifici commer- .

ciali e amministrativi, scuole, strade, ecc., che concorre del pari a determi¬ nare l'ascesa dei prezzi.

Alle suddette cause d'aumento dei prezzi fondiari se ne aggiunge una speciale importante, la costante svalutazione della moneta. Trattasi d'un elemento dovuto all'alta congiuntura, la quale ha determinato l'investimento

666 dei capitali negli immobili e in altri valori reali. Il timore di un'ulteriore inflazione ha aumentato questo flusso. La caccia ai valori immobiliari ha necessariamente accresciuto l'ascesa generale dei prezzi, ond'è che quello che in principio era conseguenza dell'inflazione ne è divenuto la causa (Sieber, Was sagt der Nationalökonom dazu?, Berna.1964, pag. 31). Se fosse possibile riconseguire la stabilità monetaria, la caccia ai valori reali allenterebbe e a poco a poco sparirebbe.

5. Il concorso dei diversi elementi cui abbiamo accennato per sommi capi determina un maggior aumento del prezzo fondiario rispetto a quello del grado generale dei prezzi. Quest'ascesa è rafforzata dalla speculazione fondiaria, la quale, come è noto, si sviluppa particolarmente nei tempi di surriscaldamento economico. Il suo influsso, talora sottovalutato, è stato diffusamente illustrato nel rapporto della commissione dell'I 1 dicembre 1958. Ricordiamo che essa definiva la speculazione « la compera e la ven¬ dita di fondi e di diritti traslativi della proprietà per fruire dell'aumentare del prezzo fra l'acquisto e l'alienazione del fondo oppure per cederne il go¬ dimento a scopo lucrativo nella misura in cui l'utile non corrisponda sol¬ tanto al margine commerciale normale o alla compensazione della dimi¬ nuzione del potere d'acquisto della moneta ».

IV

L'iniziativa popolare contro la speculazione fondiaria Il contenuto dell'iniziativa popolare del 10.luglio 1963 corrisponde am¬ piamente a quello della mozione Freimüller approvata come postulato dal Consiglio nazionale il 3 ottobre 1956 e che condusse al rapporto della com¬ missione di studio dell'I 1 dicembre 1958. Soltanto non vi è nominato il ter¬ mine d'attesa domandato per il terreno edificabilc, poiché la sua introdu¬ zione era stata proposta dal Consiglio federale sul fondamento del diritto costituzionale vigente, in occasione della revisione delle norme sul diritto di superficie, e fu poi successivamente respinta dalle Camere federali.

L'iniziativa intende stabilire nella Costituzione federale le norme fon¬ damentali che permettano il risanamento della politica fondiaria nel senso più largo, un miglior impiego del terreno e una lotta efficace contro l'ascesa dei prezzi fondiari.

' ' Nel suo capoverso 1 sono menzionati gli scopi preseguiti e, nel capoverso 2, i mezzi che sembrano idonei a conseguirli. All'uopo, il capoverso 3 pre¬ vede, nel termine di 3 mesi dall'accettazione dell'articolo costituzionale, la emanazione d'una legge d'applicazione; gli autori stessi dell'iniziativa giudi¬ cano che l'accettazione di questa non farebbe luogo a un diritto costituzio-

667 naie direttamente applicabile; in^ particolare, il nuovo diritto di prelazione previsto per la Confederazione e i Cantoni e l'allargamento del diritto di espropriazione non entrerebbero in vigore che con la legge d'applicazione.

Il testo d'una iniziativa devesi per principio esaminare secondo il suo tenore letterale; tuttavia, il saggio di W. Jucker, Unsere Bodeninitiative, in Gewerkschaftliche Rundschau 55 (1963) 65, dà alcune indicazioni sugli inten¬ dimenti degli autori della stessa: essi sono convinti che i provvedimenti anti¬ speculativi non bastano a risolvere il problema dell'ascesa dei prezzi fon¬ diari, che va piuttosto esaminato nell'ambito più vasto della politica della colonizzazione e dell'abitazione. Essi pongono al centro d'un nuovo orienta¬ mento della politica fondiaria un aumento dell'offerta di terreno urbaniz¬ zato e immediatamente edificabile (Op. cit., 69). I provvedimenti che dovreb¬ bero servire a questo scopo non consisterebbero soltanto in norme giuridi¬ che, ma anche in aiuti finanziari (Op. cit., 67). I poteri pubblici dovreb¬ bero essere posti in grado d'assicurarsi una parte sufficiente del terreno da urbanizzare per la costruzione; se vi riuscissero, potrebbero contenere in limiti ristretti l'ascesa dei prezzi. Secondo il concetto degli autori dell'inizia¬ tiva i due mezzi menzionati nel capoverso 2, l'espropriazione e il diritto di prelazione, sono usuali alla politica della colonizzazione interna della mag¬ gior parte dei paesi europei. Il testo proposto non prevede la competenza a emanare delle prescrizioni sul controllo dei prezzi.

Queste indicazioni, pur non potendo essere vincolanti per l'interpreta¬ zione e l'applicazione del testo costituzionale, devono essere considerate nell'apprezzare l'iniziativa.

2. L'iniziativa popolare è denominata « iniziativa contro la specula¬ zione fondiaria ». Questo titolo è troppo ristretto essendo essa diretta a scopi notevolmente più ampi. Come abbiamo detto nel capo I, il capoverso I nomina tre scopi1 importanti cui dovrebbe tendere il futuro diritto fondiario.

Il Consiglio federale approva questi scopi, che già sono perseguiti dalle istanze cui spetta la formazione dell'opinione politica e della legislazione; se non che gli autori dell'iniziativa stimano che i provvedimenti presenti non bastano'.

Tende alla lotta
contro l'ascesa dei prezzi fondiari, sebbene non in primo luogo, il decreto federale del 23 marzo 1961/30 settembre 1965 con¬ cernente l'autorizzazione per l'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (RU 1961 213, 1965 1240. Cfr. il messaggio del Consiglio federale del 27 novembre 1964 concernente la proroga dell'ordinamento dell'autorizzazione per l'acquisto di fondi da parte di persone all'estero, FF 1964 II 2341). Mi¬ rava indirettamente al medesimo scopo il termine d'attesa, che proponevamo d'introdurre per il terreno edificabilé, giudicando che ne fornisse un fon¬ damento sufficiente l'articolo 64 della Costituzione federale.

668 Tendeva ad alleviare il bisogno d'abitazioni il decreto federale del 31 gennaio 1958/2 ottobre 1964 concernente il promovimento, nell'interesse sociale, della costruzione di abitazioni economiche, cui è ora sostituita la legge del 19 marzo 1965 per promuovere la costruzione d'abitazioni (RU 1966 449). Nel messaggio per quest'ultima (FF 1964 II 1689) il Consiglio federale dava ampio seguito alle raccomandazioni della Commissione fede¬ rale per la costruzione d'abitazione, contenute nel rapporto della stessa su « Il mercato locativo e la politica in materia d'abitazioni », Berna 1963. Que¬ sti provvedimenti si fondano sull'articolo 34 quinquies, capoverso 3, della Costituzione federale (protezione della famiglia).

Le disposizioni che già sono in vigore nel diritto federale per la piani¬ ficazione nazionale, regionale e locale sono state esaminate dalla commis¬ sione di periti già più volte menzionata e'trovate numerose e, in complesso, sicuramente efficaci. Questa commissione deve studiare i provvedimenti che potrebbero completare il diritto federale in questo campo.

3. I pareri sono sopra tutto discordi quanto alla determinazione dei mezzi idonei ad attuare gli scopi menzionati nel capoverso 1 dell'iniziativa.

L'elenco fatto nello stesso non è tassativo. Secondo il commentario sum¬ menzionato di Junker, quei provvedimenti consisterebbero in norme giuridi¬ che, non meno che in aiuti finanziari. Quel capoverso, per tanto, non è una semplice norma dichiarativa, ma una norma vera e propria di compe¬ tenza; il capoverso 2 menziona particolarmente soltanto due mezzi, il di¬ ritto di prelazione legale e l'allargamento del diritto d'espropriazione. Se¬ condo gli autori dell'iniziativa, questi due mezzi sarebbero specialmente ac¬ conci, anzi indispensabili, a conseguire i tre scopi summenzionati. Giova esa¬ minare se tale sia il caso.

' Tanto il diritto di prelazione, quanto l'espropriazione, potrebbero, nel¬ l'ambito dell'articolo 6 costituzionale proposto, essere disciplinati dal legi¬ slatore in modi molto diversi.

a. Il campo d'applicazione del diritto di prelazione nell'ambito dei tre scopi divisati può essere determinato molto diversamente. Il diritto legale
di prelazione della Confederazione e dei Cantoni (i Cantoni potrebbero
sicuramente concederlo ai Comuni) è generale o speciale secondo che con¬ cerna ogni vendita di fondi oppure soltanto la vendita di certi fondi deter¬ minati dalla legge e possibilmente designati prima. D'altra parte, esso può essere illimitato o limitato: nel primo caso, la collettività può esercitare il diritto di prelazione, ma deve pagare il prezzo convenuto con l'acquirente primitivo; nel secondo caso, essa deve pagare soltanto un prezzo oggettivo, stabilito, se occorre, da una commissione di stima, il quale potrebbe essere inferiore a quello convenuto con il compratore primitivo. Il diritto di prela¬ zione illimitato restringe solamente la libertà del proprietario di scegliere il compratore, in quanto deve accettare come contraente la collettività che

669 vuole comperare; nel diritto di prelazione limitato, esso deve sovente accet¬ tare una diminuzione del prezzo di vendita primitivo. Il venditore non riceve per il fondo quanto a suo giudizio corrisponde all'intero valore venale.

b. Per l'espropriazione, occorre distinguere se avvenga mediante piena indennità, ossia con intero compenso del valore venale del fondo in quel momento, oppure mediante un'equa indennità, inferiore al valore ve¬ nale odierno, fortemente aumentato. Al presente l'espropriazione mediante piena indennità è il fondamento della garanzia della proprietà in diritto svizzero; questo principio è consacrato nell'articolo 23 della Costituzione federale. Se una legislazione futura fondata sul nuovo articolo costituzio¬ nale prevedesse per l'espropriazione un'« equa indennità», sarebbe me¬ nomato il diritto fondamentale finora riconosciuto in Svizzera.

. c. In fine è di massima importanza considerare se il legislatore intenda conferire il diritto di prelazione e d'espropriazione all'ente pubblico per l'ac¬ quisto di beni destinati all'amministrazone, ond'è che dovrebbero essere os¬ servate le prescrizioni costituzionali e legali sulle spese amministrative, com¬ preso il referendum finanziario, oppure se l'autorità pubblica possa preva¬ lersi dei medesimi diritti allorché intenda acquistare dei fondi per uno scopo finanziario, ossia operare degli acquisti che secondo il diritto di parecchi Cantoni il potere esecutivo può fare di sua propria competenza.

Su tutti questi punti, il testo costituzionale proposto lascia al legislatore una grande libertà di movimento. È quindi anche difficile prevedere quale sarebbe per essere una legge fondata sul nuovo articolo costituzionale. Il legislatore sarebbe posto innanzi alla seguente alternativa: -- o fare un uso relativamente moderato delle competenze conferitegli dal nuovo articolo costituzionale e scostarsi di poco dall'ordinamento odierno, nel quale caso anche la legislazione sulla lotta contro l'ascesa dei prezzi fondiari avrebbe un effetto modesto, specialmente se non fossero previsti che un diritto di prelazione illimitato e un'espropria¬ zione mediante un'indennità corrispondente all'intero valore venale; -- oppure rimediare all'ascesa dei prezzi fondiari con provvedimenti se¬ veri e intervenire in tutte le vendite che favoriscono «
un rincaro in¬ giustificato dei prezzi fondiari », nel quale caso dovrebbe essere conferito agli enti pubblici un diritto di prelazione limitato e l'espropriazione mediante un'« equa indennità».

È difficile determinare i disegni degli autori dell'iniziativa circa l'ap¬ plicazione dell'articolo costituzionale, ancorché ciò non sia decisivo per l'ap¬ prezzamento dell'iniziativa. Un'interpretazione oggettiva del testo costitu¬ zionale deve procedere dal duplice ufficio cui in sostanza fa capo: modifi¬ care la ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni a favore, della prima e, d'altra parte, determinare meglio i limiti tra il campo d'intervento dello Stato e quello che ne è esente (garanzia della proprietà).

670 Per quanto concerne la ripartizione delle competenze tra la Confedera¬ zione e i Cantoni, si può subito supporre che il legislatore federale farebbe un uso ragionevole della competenza che riceverebbe. Anche se fosse confe¬ rita alla Confederazione una competenza concepita in termini generali, il referendum facoltativo impedirebbe ogni rivolgimento contrario al volere del popolo. Approvata che fosse l'iniziativa, il legislatore sarebbe solamente incaricato di trovare, nel termine di tre anni, una soluzione per l'attuazione dei tre scopi menzionati nel capoverso 1, la quale sia sopportabile dal pro¬ filo politico. Anche le organizzazioni che hanno promosso l'iniziativa rico¬ noscono oggi interamente i vantaggi d'una proprietà privata giustamente intesa, ma vogliono combattere gli abusi e gli eccessi dell'odierno ordina¬ mento della proprietà.

Le cose sono, alquanto diverse per quanto concerne la determinazione della cerchia dell'intervento statale e quella della libertà personale. Le li¬ bertà costituzionali sono diritti fondamentali che vincolano anche il legi¬ slatore. La garanzia della proprietà è appunto una libertà costituzionale. Un nuovo testo costituzionale che la tocchi potrebbe facilmente far temere che le nuove competenze del legislatore non siano definite chiaramente o non abbastanza chiaramente. Nè sarebbe chiara l'attenenza tra il nuovo articolo 31 sexies e l'articolo 23 della Costituzione federale. Se si vuole consacrare nella stessa le possibilità d'intervento della Confederazione, occorre anche stabilirvi espressamente, come polo contrario, la garanzia della proprietà.

\ Se il legislatore non fosse più vincolato a questa garanzia, la Confedera¬ zione potrebbe effettivamente stabilire, nell'ambito della nuova disposizione costituzionale, delle disposizioni legali oltremodo ampie. I tre scopi menzio¬ nati nel capoverso 1 sono così vasti, che sarebbe possibile in moltissimi casi richiamarsi agli stessi per far valere un diritto di prelazione o d'espropria¬ zione.

Queste considerazioni ci hanno fatto concludere che la Confederazione debba tenere conto di tali apprensioni. L'imprecisione del testo costituzio¬ nale proposto è tale da non permettere di raccomandarne l'accettazione al popolo e ai Cantoni. Vero è che per gli autori dell'iniziativa si tratta d'una faccenda seria che
non potrebbe essere semplicemente messa in non cale se l'iniziativa fosse respinta. È diffusa l'opinione che in Svizzera si faccia oggi troppo poco ' -- per combattere l'ascesa dei prezzi fondiari, -- per prevenire la penuria d'abitazioni, -- per promuovere il piano di sistemazione nazionale, regionale o locale.

Tale opinione inciterebbe a opporre all'iniziativa un programma posi¬ tivo che mostri con quali mezzi i tre scopi possano essere conseguiti meglio che con i provvedimenti menzionati nella stessa. Cèrto, devesi riconoscere che, tra i mezzi possibili, anche l'istituzione d'un diritto di prelazione limi-

671 tato a favore dei poteri pubblici e l'allargamento del diritto d'espropriazione hanno una certa importanza, ma dovrebbero essere coordinati ad altri prov¬ vedimenti che la Confederazione, i Cantoni e i- Comuni dovrebbero pren¬ dere.

V La questione d'un controprogetto 1. Le considerazioni recate alla fine del precedente capitolo ci hanno con¬ dotto a esaminare con grande attenzione la questione d'un controprogetto da apporre all'iniziativa popolare del Partito socialista svizzero e dell'Unione sindacale svizzera. Attesi gli scopi di questa, occorre esaminare le vie e i mezzi che possano èssere adatti per combattere l'ascesa dei prezzi fondiari.

Trattasi di chiarire se i provvedimenti che sembrino idonei possano essere attuati in virtù del diritto costituzionale vigente, o se sia necessario, oppure almeno indicato, stabilire a loro fondamento una nuova competenza costi¬ tuzionale.

Nel citato « strumentario giuridico per una politica fondiaria sviz¬ zera », pubblicato da H. P. Friedrich, a Basilea, in Zur sozialdemokratischen Verfassungsinitiative betreffend Bekämpfung der Bodenspekulation, sono esaminate delle misure per frenare l'ascesa dei prezzi fondiari, disciplinare le transazioni immobiliari, ripartire il maggior valore (partecipazione agli utili, imposta sull'utile fondiario, compensazione dei vantaggi in caso di maggior valore), migliorare e razionalizzare l'impiego del terreno e anche si raccomanda d'affinare la politica fondiaria e fiscale per promuovere un diritto fondiario progredito.

La commissione di studio dell'Associazione « per uno Stato di diritto e i diritti personali », sui cui lavori riferisce Friedrich nel commentario sud¬ detto, insiste sulla necessità d'una politica sociale attiva, intesa principal¬ mente a urbanizzare ed edificare sollecitamente i terreni appropriati.

Hanno uguale mira le proposte di una commissione di studio dell'Asso¬ ciazione svizzera per un piano di sistemazione nazionale, che nell'autunno 1963 pubblicava il risultato delle sue deliberazioni con il titolo Gedanken zum Bodenrecht und zur Bodenpolitik. Questo gruppo di studio vede del pari il mezzo più efficace per rallentare l'ascesa dei prezzi fondiari in un'ampia urbanizzazione del terreno edificabilc (pag. 28). Esso riferisce in oltre che sovente, in Svizzera, il terreno edificabilc non è
offerto in vendita, poiché il loro possesso gode d'un privilegio fiscale ed è stimato molto meno del valore venale per l'imposta sulla fortuna. Un'abolizione di «questi privilegi fiscali » per il terreno edificabilc urbanizzato aumenterebbe l'offerta. Pari¬ mente, dovrebbe essere riordinata la riscossione dell'imposta sul plusvalore in maniera che l'esazione avvenga non appena terminati i lavori d'urbaniz¬ zazione, affinchè i proprietari fondiari siano invogliati a costruire. In fine,

672 la detta commissione osserva anche che la sistemazione delle vie di comuni¬ cazione tra l'abitazione e il luogo di lavoro potrebbe determinare un decen¬ tramento dei luoghi d'abitazione e quindi una stabilizzazione dei prezzi fon¬ diari.

Fra le proposte dell'Associazione per uno Stato di diritto e i diritti per¬ sonali e l'Associazione svizzera per il piano di sistemazione nazionale v'ha una differenza importante. Le prime vogliono una politica fondiaria attiva senza modificazione della Costituzione federale; le seconde raccomandano di modificarla menzionandovi la garanzia della proprietà e talune restri¬ zioni. È giudicata necessaria una riforma del diritto d'espropriazione e, op¬ portuno, un diritto di prelazione limitato a favore degli enti pubblici.

Finalmente, s'occupava del «rincaro fondiario come problema giuridico» anche la Società svizzera dei giuristi nell'assemblea del 1964 a Zermatt. Le proposte dei relatori Alfred Kuttler e Jean-François Aubert, di cui abbiamo detto, concordano fondamentalmente con quelle delle due commissioni di studio summenzionate: anch'esse considerano come esigenza politica di pri¬ ma importanza il miglioramento del rapporto tra l'offerta e la domanda sul mercato del terreno edificabilc. Entrambe vedono il mezzo decisivo per lot¬ tare contro l'ascesa dei prezzi fondiari nel miglioramento dell'urbanizza¬ zione e dell'impiego del terreno. Un azzonamento lungimirante con una designazione del terreno edificabilc sarebbe un ottimo mezzo per frenare l'ascesa dei prezzi fondiari. I due relatori trattano anche dell'importanza dei diritti di prelazione legali e dell'allargamento del diritto d'espropriazione, come freno alla stessa. Essi per altro non prendono partito sulla questione della desiderabilità d'una revisione della Costituzione federale a favore d'una futüra politica fondiaria più attiva.

2. La Costituzione permette già di prendere delle misure per frenare l'ascesa dei prezzi fondiari. I Cantoni e i Comuni sono in grado di valersi di diverse possibilità. Questi provvedimenti, in una con la stabilizzazione del valore monetario, potrebbero forse bastare. Ma, oltre agli sforzi per stabiliz¬ zare il valore monetario, parrebbe necessario, dall'un lato, completare la legislazione cantonale e, in parte, anche quella federale nell'ambito della Costituzione vigente,
e, dall'altro, inserire in questa una definizione dei prin¬ cipi supremi del nostro ordinamento della proprietà, in particolare di quella fondiaria, la quale sia adeguata ai tempi. Giudichiamo, per tanto, che sa¬ rebbe indicato sottoporre al popolo e ai Cantoni un controprogetto che com¬ prenda l'elemento positivo dell'iniziativa, ma mantenga la garanzia della proprietà, stabilendo certi limiti all'intervento statale.

Ne invoglierebbe anche una certa qual oscitanza che si riscontra oggi nel popolo svizzero in tutte le questioni fondamentali dell'ordinamento della proprietà. Dall'una parte, numerosi proprietari fondiari pretendono che le leggi fondiarie moderne violino la garanzia della proprietà; dall'altra, sono

673 promesse nei Cantoni delle iniziative la cui costituzionalità è controversa (cfr. l'iniziativa legislativa ginevrina del 1960, respinta nel frattempo, la cui costituzionalità fu ammessa dal Tribunale federale [DTF 88 I 248], e quella zurighese del 1962, parimente respinta, la cui costituzionalità fu negata da A. Meier-Hayoz in Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung 65 [1964], pag. 1 esgg).

Così stando le cose, sarebbe desiderabile che la Costituzione federale definisse almeno le grandi linee dell'ordinamento svizzero della proprietà.

Questa definizione potrebbe ampiamente fondarsi sui principi sviluppati dalla giurisprudenza del Tribunale federale circa la garanzia della proprietà.

Sarebbe anche desiderabile che la nuova disposizione costituzionale ap¬ portasse una certa chiarezza nelle questioni concernenti l'obbligo dell'inden¬ nità per fatti analoghi all'esportazione, l'ammissibilità d'un diritto di prela¬ zione pubblico e i fondamenti giuridici della pianificazione nazionale. Natu¬ ralmente un controprogetto siffatto dovrebbe restringersi a pochi principi; i particolari dovrebbero essere lasciati alla pratica amministrativa e alla giu¬ risprudenza. Potrebbe tuttavia contenere delle specificazioni importanti ri¬ spetto al testo dell'iniziativa.

L'obbligo dell'indennità interessa particolarmente nelle zone agricole.

L'iniziativa non ne accenna, ma esso è domandato in particolare dagli spe¬ cialisti della pianificazione e della politica agraria come provvedimento con¬ tro le costruzioni in ordine sparpagliato e l'inquinamento delle acque, e per mantenere la stima successoria e contrattuale di fondi agricoli. Secondo il Consiglio federale, sarebbe elemento d'un (contro) progetto la statuizione d'un fondamento costituzionale per le zone agricole.

VI Proposta della commissione di studio del Dipartimento di giustizia e polizia La commissione di studio ha presentato un controprogetto del seguente tenore: Art. 31 sexies 1 La Confederazione garantisce la proprietà privata.

2 La Confederazione e i Cantoni possono, in via legislativa, restringere nel pubblico interesse la libertà della proprietà. Di regola, queste restrizioni non ob¬ bligano l'ente pubblico a concedere un'indennità. Sarà nondimeno concessa una equa indennità se le restrizioni colpiscano in maniera straordinariamente
dura singoli proprietari.

3 Le espropriazioni nell'interesse pubblico sono ammesse soltanto mediante piena indennità da stabilirsi da istanze indipendenti e qualora lo scopo non possa essere conseguito sufficientemente in altro modo.

Foglio Federale, 1966, Vol. I .

.48

674 Art. 31 septies La Confederazione promuove, nei limiti delle sue competenze costituzionali e in collaborazione con i Cantoni, lo sviluppo armonico dell'abitato e una buona utilizzazione del suolo.

2 La Confederazione sostiene gli sforzi per lo stabilimento del piano nazio¬ nale di sistemazione e può promuovere i piani di sistemazione regionali e locali.

3 Per tale scopo, per combattere un'ascesa dei prezzi fondiari nociva all'eco¬ nomia e per promuovere delle condizioni d'abitazione vantaggiose, la Confedera¬ zione può stabilire delle restrizioni per il traffico fondiario.

1

1. Principio della garanzia della proprietà La protezione della proprietà è uno dei fondamenti del nostro ordina¬ mento giuridico ed economico. Sebbene la garanzia della proprietà non sia stabilita espressamente che nelle Costituzioni cantonali (escluso il Ticino), è da lungo tempo un principio non scritto del diritto costituzionale svizzero (DTF 35 I 571, 89 I 98). La dottrina giuridica svizzera più recente s'è inten¬ samente occupata del contenuto e della portata di questo diritto costituzio¬ nale non scritto.

Nonostante talune differenze nella definizione della garanzia, la prote¬ zione costituzionale della proprietà è sostanzialmente identica nella Confe¬ derazione e nei Cantoni; la protezione comprende tutti i diritti patrimoniali .

acquisiti, tanto di diritto privato quanto di diritto pubblico (DTF 37 I 503; 74 1 470, cons. 3a).

La garanzia costituzionale della proprietà significa, in primo luogo, che il legislatóre non può abolire l'istituto della proprietà privata (cosiddetta garanzia istituzionale); un ordinamento giuridico senza proprietà privata sarebbe incompatibile con le nostre concezioni. D'altra parte, la' proprietà privata non può essere convertita in proprietà pubblica in virtù d'ampi di¬ ritti di prelazione e competenze d'espropriazione dell'autorità pubblica o, indirettamente, mediante imposte confiscatoci (cfr. Giacometti, Op. cit., 508; Imboden, Die verfassungsmiissige Gewährleistung des Privatseigentiims als Schranke der Besteuerung, in Archiv für schweizerisches Abgaberecht 29 (1960) 2 sgg.).

, , La garanzia costituzionale assicura anche una certa libertà di godi¬ mento e di disposizione, sia pure nei limiti dell'ordine giuridico (cfr. art. 641, cpv. 1, CC). Secondo la dottrina e la pratica ogni intervento statale nei diritti patrimoniali privati deve avere un fondamento legale (DTF 85 I 231; 88 I 84; 89 I 104 é Imboden in Festscrift Fritzsche, 46; Bagi, La garantie constitutionelle de la propriété, Tesi, Losanna 1956,166 sgg.). ' Per garanzia della proprietà, come garanzia d'un bene patrimoniale, \ s'intende innanzi tutto un diritto alla piena indennità nel caso d'espropria-

675 zione formale. Tale diritto è riconosciuto anche nel caso di trasferimento forzato della proprietà a persone di diritto pubblico o a imprese d'economia mista. Per contro, le semplici restrizioni della proprietà, compresa la libertà di costruire, come le prescrizioni di polizia edilizia, non giustificano in generale alcun obbligo di risarcimento, nemmeno se cagionino pregiudizio al proprietario e, talora, un certo deprezzamento del fondo, « poiché la ga¬ ranzia della proprietà non la assicura che per il contenuto quale risulta dal¬ l'ordine giuridico in vigore » (DTF 42 I 204; 69 I 241; 74 I 45 e 245; 82 I 106; 83 1249).

Nondimeno, tra l'espropriazione formale e le restrizioni usuali della proprietà, si danno delle forme di mezzo sotto il nome di fatto analogo alla espropriazione o d'espropriazione materiale. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale è generalmente dovuta, in questi casi, un'indennità « qualora venga vietato al proprietario un uso della cosacche egli praticava fino allora legittimamente o esercitava economicamente, e qualora il divieto ap¬ porti all'uso della cosa una restrizione straordinariamente grave e tocchi in ma¬ niera uno o alcuni pochi proprietari, da richiedere loro un sacrificio a favore della comunità il quale sarebbe troppo grave se non ricevessero alcuna indennità » (DTF 691 242; 81 I 346; 89 I 385). , L'articolo 31 sexies proposto dalla commissione di studio, intendendo consacrare questa giurisprudenza, prevede il diritto a un'indennità « se le restrizioni colpiscano in maniera straordinariamente dura singoli proprie¬ tari ».

2. Interesse pubblico nel caso di restrizione della proprietà e d'espropriazione Dottrina e giurisprudenza sono concordi nell'affermare che la nozione dell'interesse pubblico è molto larga; spetta in principio al legislatore sta¬ bilire quello che sia interesse pubblico in un determinato luogo e momento (DTF 57 I 387; 88 I 252). In particolare, devesi rilevare che lo Stato mo¬ derno non ha soltanto dei compiti di polizia, ma deve anche attendere in diversissimi modi al benessere dei cittadini. Quello che importa è che l'inter¬ vento non tocchi principalmente un interesse privato o fiscale (DTF 57 I 385); ma non si può negare l'interesse pubblico a una restrizione della pro¬ prietà o a una espropriazione perchè avvantaggi anche un
interesse privato.

Secondo una giurisprudenza costante del Tribunale federale, possono, in particolare, giustificare delle restrizioni della proprietà o delle espropria¬ zioni anche dei motivi attenenti al piano di sistemazione locale e al mante¬ nimento dell'aspetto d'un paesaggio.

Ancora recentemente era controverso se la scarsità di terreno edifica¬ bilc per la costruzione d'abitazioni con pigione moderata fosse motivo suf-

676 fidente a giustificare un'espropriazione nell'interesse pubblico, ma ora il Tribunale federale l'ha affermato nella nota decisione nella causa Dafflon contro il Gran Consiglio del Cantone di Ginevra (DTF 88 I 248). In essa, il Tribunale federale doveva risolvere circa la costituzionalità d'una iniziativa intesa a concedere al Cantone di Ginevra il diritto di prelazione su terreni scorporati da zone edificatali per la modificazione dell'azzonamento, e, occorrendo, il diritto d'espropriarli per costruirvi o farvi costruire delle case d'abitazione con pigione moderata. Il Gran Consiglio sosteneva che l'inizia¬ tiva violava la garanzia della proprietà; il Tribunale federale, al contrario, ammise il ricorso di diritto pubblico degli autori dell'iniziativa e dichiarò che l'alleviamento della penuria d'abitazioni mediante la costruzione d'abita¬ zioni con pigione moderata possa affatto costituire un «interesse pubblico» secondo la Costituzione e giustificare un'espropriazione; il legislatore deve nondimeno determinare esattamente i terreni su cui lo Stato può esercitare il diritto di prelazione o l'espropriazione. Tale era il caso di quell'iniziativa, che fu poi respinta.

Non c'è bisogno di specificare in un nuovo articolo costituzionale la nozione di «interesse pubblico». Essa è tanto ampia, che tiene conto di tutti i motivi giustificati in uno Stato moderno di diritto e di benessere. Un ordine giuridico che vuole e deve proteggere la proprietà privata deve restringere l'espropriazione ai casi in cui non sia possibile conseguire lo scopo senza danneggiarla; in altre parole, la lesione non deve eccedere quanto sia neces¬ sario per conseguire lo scopo. Questo principio è contemplato nel capoverso 3 del disegno d'articolo 31 sexies.

Non è superfluo rilevare che i Cantoni hanno piena facoltà di discipli¬ nare il loro diritto d'espropriazione. L'interpretazione estensiva della no¬ zione di pubblico interesse nella nuova giurisprudenza del Tribunale fede- ' rale lascia al legislatore cantonale la possibilità di prevedere l'espropriazione anche per altri casi dove sia in giuoco l'interesse pubblico e privato, per esempio allo scopo di stabilire lina zona industriale concentrata o di per¬ mettere l'ampliamento di imprese.

3. Indennità nel caso d'espropriazione e fatti analoghi all'espropriazione Tutti i
diritti d'espropriazione svizzeri fanno capo al principio che essa npn può avere luogo che verso piena indennità (art. 16 LF sulla espropria¬ zione e Kommentar, di Hess all'art. 16 della stessa), il che è anche detto espressamente nell'articolo 23 della Costituzione federale nel caso d'espro¬ priazione per òpere pubbliche. Della cosa espropriata dev'essere risarcito l'intero valore e per tale s'intende il valore venale della cosa al momento dell'espropriazione. L'espropriato dev'essere messo in grado di poter acqui¬ stare con la somma dell'indennità un fondo equippllente. Allorché i prezzi

677 fondiari variano rapidamente, l'applicazione di questo principio non è scevro di difficoltà per quanto concerne la fissazione del momento determi¬ nante. Tale potrebbe essere quello in cui il proprietario del fondo riceve una offerta equa di compera o di permuta, la quale eviterebbe l'espropria¬ zione, oppure il momento .del deposito dei piani, o quello della decisione di stima in prima istanza, o addirittura il momento della chiusura della pro¬ cedura di stima. Ora, per il diritto federale d'espropriazione, il Tribunale federale ha deciso (DTF 89 I 346) che è determinante il valore al momento della decisione di stima in prima istanza. È tenuto conto degli aumenti del valore fino a tale tempo e non dei successivi.

D'altra parte, il Costituente non dovrebbe ignorare gli sforzi di coloro che non vorrebbero, nemmeno nel caso d'espropriazione formale, il paga¬ mento dell'intero valore venale fortemente cresciuto, ma, in luogo della prima indennità, soltanto il pagamento di un'equa indennità. Questo partito permetterebbe di stabilire un'indennità che tenga conto equamente degli in¬ teressi della collettività e degli interessati. In tempi in cui la Confederazione e i Cantoni devono spendere delle somme straordinariamente elevate per la costruzione delle strade nazionali è per altre spese pubbliche, è comprensi¬ bile l'idea d'alleviare l'obbligo di pagare un'indennità. Ma l'assunto impli¬ cherebbe una rinuncia ai principi riconosciuti della garanzia della proprietà, al che la commissione di studio non poteva risolversi. L'espropriazione me¬ diante un'indennità inferiore al valore venale sarebbe concepibile soltanto nei limiti d'un blocco generale dei prezzi dei fondi, il quale, in tempi nor¬ mali, sarebbe un corpo estraneo nel nostro ordinamento economico.

Le cose sono un poco diverse quanto al fatto analogo all'espropriazione.

In questo caso, il proprietario non è privato del fondo, ma può risultare impedito di farne un impiego più redditizio (p. es. mediante una sopraedificazione). Vi sono casi in cui la restrizione della proprietà non soltanto è « analoga all'espropriazione », ma praticamente le corrisponde, per esempio quando un terreno edificabilc urbanizzato sia assoggettato a un divieto di costruzione, che ne diminuisca notevolmente o perfino ne annulli il valore.

In questi ultimi casi
sembra pienamente giustificata un'indennità corrispon¬ dente all'intero valore venale (DTF 89 1382).

Più difficili a risolvere sono i casi in cui dei terreni virtualmente edificabili, ossia edificabili ma non ancora urbanizzati, siano colpiti da un di¬ vieto di costruzione, per proteggerli e conservarli, nell'interesse pubblico, come superficie libere a ricreazione della gente. Dato che proprio in.quei luoghi non è rara un'intensa speculazione, si dovrebbe, secondo la com¬ missione di studio, poter trovare una soluzione giudiziosa nella prestazione di un'equa, non d'una piena indennità. Se essa fosse negata, il divieto di costruire risulterebbe troppo duro al proprietario; se dovesse essere concessa una piena indennità, il divieto risulterebbe troppo oneroso all'ente pubblico e quindi inattuabile (cfr. Kuttler, Op cit., 161).

678 La mancanza di principi sufficientemente sicuri non permette di dare una definizione esatta di «equa indennità». Occorrerà dunque fare capo alla giurisprudenza, il che non ha nulla di straordinario. Anche in diritto privato spetta sovente al giudice stabilire l'ammontare dell'indennità secondo le circostanze (art. 42, cpv. 2, CO). Nel presente caso, il giudice dovrà tenere conto, oltre che del prezzo di vendita conseguibile, anche del prezzo d'ac¬ quisto, delle difficoltà d'urbanizzazione, dell'interesse del proprietario al fondo da assoggettare all'onere, ecc.

L'articolo 31 sexies, capoverso 3, proposto dalla commissione non con¬ trasta con l'articolo 23, capoverso 2, della Costituzione federale, potendosi considerare quest'ultimo come un caso speciale d'espropriazione.

4. Concorso di competenze della Confederazione e dei Cantoni in materia di restrizioni della proprietà L'articolo 31 sexies, capoverso 3, del controprogetto della commissione, di studio prevede una competenza legislativa concorrente della Confedera¬ zione e dei Cantoni in materia di restrizioni della proprietà. Nè le autorità federali nè quelle cantonali possono fondarsi sull'articolo 702 del Co¬ dice civile per ordinare delle restrizioni della proprietà. In quanto la Costi¬ tuzione federale non conferisca alla Confederazione una tale competenza in campi determinati (cfr. l'elenco in riaab, Kommentar all'art. 702 CC, nota 5), la competenza à dare disposizioni di diritto pubblico a restrizione della proprietà spetta ai Cantoni (cfr. art. 6 CC).

5. Competenze della Confederazione per il piano di sistemazione nazionale, regionale e locale Già al presente la Confederazione deve, nell'applicare il diritto, tenere conto del piano di sistemazione nazionale in numerosissimi casi (cfr. il rap¬ porto provvisorio del comitato giuridico della commissione federale di periti , per le questioni del piano di sistemazione nazionale, del 17 settembre 1964), Quest'obbligo sussiste anche se non è espressamente contemplato nella Costi- · tuzione federale; in parte, esso risulta dalla formulazione dei testi legali e, in parte, corrisponde alle regole d'una pratica amministrativa corretta. Non¬ dimeno l'occupazione giudiziosa del territorio in un paese densamente po¬ polato come la Svizzera è d'una importanza così saliente, da giustificare che il
principio sia stabilito espressamente nella Costituzione federale. Per ciò, l'articolo 31 septies, capoversi 1 e 2, della Costituzione, proposto dalla com¬ missione di studio, contiene una norma d'interpretazione e d'applicazione per la legislazione federale, analoga a quella dell'articolo 34 quinquies della me¬ desima, che impone alla Confederazione di tenere conto « nell'esercizio dei poteri che le sono conferiti e nei limiti della Costituzione » dei bisogni della famiglia.

679 Se il controprogetto della commissione di studio fosse accettato, l'ar¬ ticolo 31 sexies, che assegna alla Confederazione un ampio diritto di restrin¬ gere la proprietà privata nell'interesse pubblico, farebbe parte delle compe¬ tenze in materia di pianificazione nazionale « nei limiti della Costituzione » (cfr. n. 4).

Oltre questa norma d'interpretazione dell'articolo 31 septies, capoverso 1, conviene prevedere una competenza della Confederazione a promuovere e sostenere gli sforzi in materia di pianificazione nazionale, regionale e lo¬ cale (art. 31 septies, cpv. 2), poiché le odierne competenze della Confedera¬ zione non bastano a permettergli di promuovere ampiamente la pianifica¬ zione nazionale in tutti i suoi aspetti.

6. Restrizioni del traffico fondiario, in particolare stabilimento del diritto di prelazione a favore degli enti pubblici In virtù dell'articolo ,64 della Costituzione federale, la Confederazione può, in via legislativa, restringere nell'interesse pubblico la libertà negoziale nel traffico immobiliare, purché, secondo un'opinione dominante, non violi la libertà di commercio e d'industria. Il legislatore civile non può essere im¬ pedito di dare prescrizioni anche di diritto pubblico, allorché queste siano indispensabili all'ordinamento che vuole istituire (cfr. Burckhardt, Kommen¬ tar, pag. 588 in fine). Per ciò è stata ammessa, sia pure non senza contesta¬ zioni, la costituzionalità delle restrizioni del traffico immobiliare da parte di persone domiciliate all'estero e il termine d'attesa di tre anni per il terreno edificabilc (cfr. messaggi del Consiglio federale in FF 1960 1617,1963 I 574, 1964II2353).

Attesa la garanzia della proprietà, un diritto di prelazione a favore del¬ l'ente pubblico implicherebbe in principio il pagamento del prezzo conve¬ nuto fra le parti, il che restringerebbe o impedirebbe ogni diminuzione dei prezzi fondiari, ma corrisponderebbe alle esigenze dello Stato di diritto.

Restringendo adeguatamente il traffico immobiliare nei limiti della garanzia delle proprietà, il legislatore federale dovrebbe poter attuare tutti gli scopi menzionati nell'iniziativa, ossia impedire un'ascesa dei prezzi fondiari no¬ civa all'economia, promuovere un'abitazione con pigione moderata, costi¬ tuire delle riserve di terreno. L'idoneità dei possibili istituti
giuridici intesi a conseguire questi scopi dovrà essere esaminata caso per caso. Si po¬ trebbe innanzitutto divisare l'introduzione d'un diritto di prelazione limitato a favore dell'ente pubblico, il quale restringerebbe la libertà negoziale nel traffico fondiario solo in quanto il venditore non sarebbe più libero nella scelta del compratore. Ma la libertà di scelta non attiene alla garanzia della proprietà.

Quanto al fondamento costituzionale d'un diritto di prelazione degli enti pubblici rinviamo al capitolo Vili.

680 VII Procedura di consultazione 1. Nella primavera del 1965, il Dipartimento federale di giustizia e po¬ lizia, d'intesa con il Consiglio federale, sottoponeva ai Cantoni, ai partiti politici e alle associazioni economiche centrali il controprogetto della sua commissione di studio affinchè dessero il parere; all'uopo era stato fissato un termine brevissimo a cagione delle prescrizioni della legge sui rapporti fra i Consigli. Per approfondire la discussione il Dipartimento allegava una sua variante e un'altra che era stata elaborata da una speciale commissione dell'Associazione svizzera per il piano d'assestamento nazionale.

La maggioranza degli organismi consultati respinse interamente o in parte i tre testi specialmente perchè la pochezza del tempo concesso non permetteva di presentare dei controprogetti bene studiati nè delle risposte adeguate all'importanza della faccenda.

Avendo poi le Camere federali prolungato il termine per la presenta¬ zione del rapporto e di proposte fino al 10 luglio 1966, un gruppo di lavoro del Dipartimento federale di giustizia e polizia, con il concorso dei profes¬ sori di diritto pubblico Bäumlin (Berna) e Aubert (Neuchâtel) cercò d'ela¬ borare un nuovo controprogetto! tenendo conto delle osservazioni ricevute, nella procedura di consultazione. Il medesimo Dipartimento sottopose da prima il nuovo controprogetto al Dipartimento federale dell'interno quanto al piano di sistemazione nazionale, che quel Dipartimento completava, poi ai Cantoni, ai partiti politici e alle associazioni economiche interessate, as¬ segnando loro un termine di tre mesi fino al 24 dicembre 1965. Questo con¬ troprogetto recava: « Articolo 22 ter della Costituzione federale La proprietà privata è garantita nei limiti dell'ordinamento giuridico..

2 La Confederazione e i Cantoni possono, nei limiti delle loro competenze costituzionali, restringere nell'interesse pubblico la proprietà privata mediante la legislazione.-Di regola queste restrizioni non implicano alcun obbligo di indennità da parte degli enti pubblici. Qualora esse tocchino il proprietario in maniera par¬ ticolarmente grave, gli dev'essere pagata un'indennità, salvo che la legislazione federale non preveda un ordinamento diverso. L'indennità ò stabilita tenendo conto degli interessi della collettività e del proprietario toccato.
3 La Confederazione stabilisce i fondamenti per una colonizzazione del paese e un impiego del terreno convenienti. Essa ne promuove l'attuazione con il con¬ corso dei Cantoni ».

1

2. I pareri ricevuti sono diversissimi. Gli organismi consultati sono unanimi nell'affermare che l'iniziativa può e deve essere migliorata; nessuno ne propone l'accettazione. Le proposte tendono a tre fini: reiezione dell'ini-

681 ziativa senza proporre un controprogetto, reiezione dell'iniziativa e proposta d'un progetto, reiezione dell'iniziativa per poter continuare lo studio dei problemi agitati senz'essere vincolati ai termini imposti dalla legge sui rap¬ porti fra i consigli (rapporto e proposte entro il 10 luglio 1966). Finalmente, gli autori dell'iniziativa suggeriscono una quarta possbilità: ritiro dell'ini¬ ziativa a favore d'un controprogetto sodisfacente.

Il controprogetto del Dipartimento federale di giustizia e polizia è ap¬ provato, quanto all'idea, solamente dal Cantone di Lucerna, l'Unione degli indipendenti, il Partito evangelico popolare, il Partito liberale socialista e la Lega svizzera per la protezione della natura e del paesaggio. Pure poche voci, come quella della Stiftung für Schweiz. Rechtspflege affermano che bastano i fondamenti costituzionali in vigore. Nella maggior parte delle ri¬ sposte il controprogetto dipartimentale è criticato e si giunge alla conclu¬ sione che si dovrebbe modificare la Costituzione federale per inserirvi delle disposizioni di diritto fondiario.

Ma non si può dire che la procedura di consultazione permetta di ri¬ scontrare un'unità di dottrina su quello che dovrebbe essere disciplinato dalla Costituzione; al contrario, le opinioni sono assai contrastanti, come lo prova il fatto, dianzi rilevato, che il Dipartimento ha ricevuto venti proposte diverse di controprogetto.

Le principali questioni mosse sono: -- se non convenga rinunciare a menzionare nella Costituzione federale la garanzia della proprietà, dopo che il Tribunale federale in una recentis¬ sima decisione del 2 ottobre 1965, nella causa P. Barret e consorti con¬ tro il Cantone di Neuchâtel (DTF 91 1329), ha ammesso che un divieto di costruire non dà diritto a indennità allorché il fondo toccato non può divenire edificabilc in un prossimo futuro; --- se la garanzia della proprietà, come diritto personale fondamentale, e la ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni non debbano essere regolate in due articoli distinti; -- se nel capoverso 2, il più criticato, non convenga sostituire alla locu¬ zione «interesse pubblico», troppo vaga, una definizione chiara, per esempio « a favore del piano di sistemazione nazionale, regionale e lo¬ cale»; -- se, in un prossimo avvenire, non convenga'
distinguere tre sorte di re¬ strizioni della proprietà: 1. restrizioni non danti diritto a indennità; 2. restrizioni che colpiscono in maniera particolarmente grave il pro¬ prietario e danno diritto a una indennità determinata tenendo conto degli interessi della collettività e del colpito; 3. restrizioni che colpiscono il proprietario come un'espropriazione (fatti analoghi all'espropriazione, cosiddetta espropriazione mate-

682 riale) e quindi, conformemente alla giurisprudenza, obbligano a iin intero risarcimento come nel caso d'espropriazione formale.

Nell'esprimere il desiderio che l'espropriazione materiale sia risarcita, come finora, non altrimenti dell'espropriazione formale, è stato sopra tutto critificato che il controprogetto del Dipartimento federale di giustizia e poli¬ zia dia al legislatore il diritto d'escludere, secondo le circostanze, ogni inden¬ nità per restrizioni della proprietà meno gravi e per espropriazioni materiali.

Durante i lavori di revisione del diritto fondiario rurale, l'Unione svizzera dei contadini ha rilevato che il mantenimento del ceto rurale sviz¬ zero dipende dalla possibilità di fissare, come finora, il prezzo fondiario, e quindi anche dei prodotti agricoli, secondo il valore di reddito. L'attribu¬ zione successoria dei fondi agricoli per questo valore (art. 617 CC) non ba¬ sterebbe, ma dovrebbesi impedire il trapasso per il valore venale mediante lo stabilimento di zone agricole non danti diritto a indennità e con divieto di costruire se non per edifici che servono all'agricoltura e alla selvicoltura.

Queste zone erano previste nel disegno preliminare di revisione del diritto fondiario rurale e messe in discussione nella procedura di consultazione sul¬ lo stesso. Essendo stata contestata la loro costituzionalità, il professor Hans Huber, di Berna, in un parere giuridico al Dipartiménto federale di giustizia e polizia, concludeva che queste zone comprenderebbero la maggior parte del terreno svizzero coltivabile e costituirebbero un sacrificio sociale attua¬ bile soltanto in virtù d'una modificazione della Costituzione federale e d'una , collaborazione tra Confederazione, Cantoni e Comuni, finora nuova (federa¬ lismo cooperativo). Poiché s'assicurava che gli enti pubblici non sarebbero stati in grado di pagare le indennità dovute secondo il diritto in vigore, il Dipartimento federale di giustizia e polizia compilò il disegno in maniera che il legislatore avrebbe potuto tenere conto del,parere dell'Unione svizzera dei contadini e di quello del professor Huber.

Il terzo capoverso del controprogetto proposto dal Dipartimento ha il duplice scopo di conferire alla Confederazione una competenza finanziaria per i provvedimenti di pianificazione e una competenza normativa, segnata¬
mente per coordinare gli sforzi in questa materia sul piano federale, nei rap. porti fra la stessa e i Cantoni e in quelli fra i Cantoni, ma in particolare per assicurare un impiego giudizioso dei mezzi finanziari federali. Gli organismi consultati hanno reiteratamente domandato una determinazione chiara delle competenze federali, onde evitare che il pagamento dei sussidi della Confe¬ derazione non menomi la sovranità dei Cantoni. In particolare, hanno rilevato la mancanza d'una dottrina in materia di coordinazione della piani¬ ficazione.

Per agevolare all'amministrazione federale l'adempimento dei compiti, gli organismi consultati le hanno inviato molte osservazioni, in parte am¬ piamente motivate, e una ventina di disegni per un controprogetto.

683 Dai pareri ricevuti s'inferisce chiaramente che òggi la cerchia delle questioni, sia dall'aspetto scientifico sia quanto al contenuto e agli effetti, non è chiarita a segno da permettere di presentare entro il termine prescritto, ossia per il 10 luglio 1966, un disegno maturo di modificazione costituzionale.

In particolare, non è ancora chiaro quello che devesi disciplinare per legge.

Anche su questo punto i dispareri sono molti. Il mandato da conferire al legi¬ slatore non dev'essere vago e la precisione è segnatamente necessaria se, e in quanto, il diritto costituzionale fosse applicabile direttamente. La natura speciale dell'oggetto, che ha aspetti giuridici, sociologici ed economici, rende più malagevole un giudizio. In molti pareri si fa chiaramente intendere che manca il tempo di presentare, entro il 10 luglio 1966, un controprogetto equilibrato. Ci riferiamo a quelli inviati dai Cantoni di Berna, Glarona, Fri¬ burgo, Soletta, San Gallo e dei Grigioni, dal Partito democratico svizzero, dall'Associazione per uno Stato di diritto e i diritti personali, dalla Società svizzera dei giuristi, dall'Associazione svizzera dei banchieri, dalla Federa¬ zione svizzera dei sindacati evangelici, dall'Unione svizzera delle arti e dei mestieri, dall'Unione centrale delle società svizzere dei proprietari, dall'Unio¬ ne svizzera delle , banche cantonali, dal Direttorio dell'Unione svizzera del commercio e dell'industria, dall'Unione centrale delle associazioni padronali svizzere, dal Redressement national e dall'Unione svizzera delle case di prestiti.

Vili Conclusione Come nella maggior parte delle risposte ricevute niella procedura di consultazione, siamo del parere che occorra elaborare un buon disegno costi¬ tuzionale di diritto fondiario e che ci troviamo di fronte all'alternativa: se proporre al popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa, presentando loro un controprogetto, nonostante le condizioni oltremodo sfavorevoli di cui s'è detto; o se proporre agli stessi di respingere l'iniziativa, senza proporre un controprogetto, ma con, l'assicurazione precisa che proseguiranno senz'in¬ dugio i lavori per un disegno costituzionale a sè stante, affinchè sia possibile presentare quanto più presto alle Camere federali una proposta.

Per risolvere, devonsi esaminare i due punti seguenti: 1. L'urgenza
è veramente tale da esigere immediatamente, nonostante tutto, un nuovo ordinamento? , 2. Come si potrebbe giungere quanto più presto a un'adeguata modifica¬ zione costituzionale di diritto fondiario? .

^ Quanto a 1, consideriamo: Occorre avantutto riconoscere che i provvedimenti presi per arginare la congiuntura hanno permesso d'allentare in maniera l'ascesa dei prezzi fondiari e la conseguente speculazione fondiaria, che queste non costituì'-

684 scono più un grave pericolo. In particolare, non sarebbe necessaria una mo¬ dificazione della Costituzione per permettere ai Cantoni d'istituire un diritto legale di prelazione, illimitato quanto al prezzo e ordinato, quanto al con¬ tenuto, in conformità della decisione di principio data dal Tribunale federale nella causa Dafflon (DTF 88 I 257)1. La questione controversa, segnata¬ mente per la Società svizzera dei giuristi, circa la possibilità della Confede¬ razione d'istituire un siffatto diritto legale di prelazione senza che sia modi¬ ficata la Costituzione federale può provvisoriamente rimanere sospesa.

Il secondo scopo dell'iniziativa, ossia la lotta contro la penuria d'abita¬ zioni, può essere attuato con provvedimenti fondati nell'articolo 34 quìtiquies, capoverso 3, della Costituzione federale sulla protezione.della fami¬ glia (cfr. FF 1964 II 1708 e LF del 19 marzo 1965 per promuovere la costru¬ zione d'abitazioni, RU 1966 449).

Il problema delle restrizioni della proprietà e del loro risarcimento è posto più chiaramente in rilievo nel controprogetto del Dipartimento fede¬ rale di giustizia e polizia, che non nel testo dell'iniziativa,' per effetto del parere giuridico del professor Huber sulle zone agricole. La maggior parte del terreno coltivabile non è pronto per una prossima sopraedificazione.

Poi che il Tribunale federale ha affermato, nella decisione del 13 ottobre 1965 nella causa Barret (DTF 91 I 329), che il divieto di costruire su terreno il quale non sia per essere edificabile in un prossimo futuro non dà diritto a indennità, le questioni delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà e del loro risarcimento nell'ambito costituzionale non sono da considerare tan¬ to urgenti da esigere l'allestimento d'un controprogetto entro il 10 luglio 1966. A tale riguardo, conviene anche osservare che taluni Cantoni ottengono indirettamente- gli effetti d'una zona agricola senza stabilire un divieto di costruire,, con l'obbligare i proprietari a urbanizzare a loro spese i terreni, il che rende economicamente proibitiva una costruzione.

In fine, non occorre dilungarsi a dimostrare che solo ora si comincia ad avere un'idea chiara della coordinazione tra autorità federali, rispetto anche ai Cantoni e ai Comuni, quanto al piano di sistemazione, e dell'assegnazione di sussidi
federali per la pianificazione nazionale, regionale e locale. La Commissione della pianificazione, del Dipartimento federale dell'interno, è stata chiamata a collaborare alla preparazione d'un articolo costituzionale 1 Secondo questa decisione, allorché l'interesse pubblico, ancorché indiretta¬ mente toccato, sia sufficientemente importante, un Cantone può, senza violare la Costituzione federale, né segnatamente la garanzia della proprietà, ordinare per legge l'espropriazione o dei provvedimenti implicanti degli effetti analoghi (p. es.

il diritto legale di prelazione), a favore di provvedimenti d'interesse generale atte¬ nenti alla politica sociale o economica, come la costruzione d'abitazioni con pi¬ gione moderata, purché l'espropriazione e il diritto di prelazione siano contenuti entro certi limiti nò la proprietà privata sia conculcata oppure scalzata.

685 in questa materia allorché i suoi lavori non le permettevano ancora di chia¬ rire le questioni che vi si attengono.

Dato che per nessuno dei tre scopi l'urgenza è tale da esigere la presen¬ tazione immediata d'un controprogetto, è preferibile sottoporre alla vota¬ zione l'iniziativa, senza un controprogetto.

Per tutte queste considerazioni siamo giunti alla conclusione che devesi rinunciare a un controprogetto. Rileviamo però di nuovo che questa rinun¬ cia non significa che i lavori di preparazione d'un disegno costituzionale di diritto fondiario saranno sospesi e le cose saranno lasciate nello stato in cui sono. Siamo persuasi della necessità d'un tale disegno (diritto fondiario rurale e non rurale, piano nazionale di sistemazione) e sempre, finora, ab¬ biamo trattato favorevolmente questo problema. Così, già nella primavera del 1965, abbiamo autorizzato il Dipartimento federale di giustizia e polizia a sottoporre al parere dei Cantoni e dei partiti politici un controprogetto della sua commissione di studio. Nell'autunno 1965, seguiva una seconda consultazione su un nuovo disegno. Vi diamo per tanto l'assicurazione for¬ male che, pur rinunciando ora, per i motivi suddetti, a un controprogetto, perseguiremo senz'indugio i lavori per una proposta di revisione a sé stante.

Ci preme di proporre, nel termine più breve, una soluzione che permetta di stabilire un buon ordinamento fondiario. Per questi lavori ci fonderemo sui risultati delle procedure di consultazione e sui futuri schiarimenti. Oltre che a cavare un'« unità di dottrina » quanto più vasta, condizione indispensa¬ bile per arrivare allo scopo, la quale cosa non poteva essere fatta entro il 10 luglio 1966, questi schiarimenti potranno servire a delucidare certe questioni ancora aperte. Pensiamo, fra l'altro, a quella delicata dell'unità della mate¬ ria, a quella se convenga prevedere un ordinamento di diritto federale sulle zone agricole, a quale scaglione e in quale senso debba essere regolata la questione dell'indennità, se in materia di pianificazione nazionale siano da stabilire delle competenze federali oppure sia preferibile prevedere un arti¬ colo inteso esclusivamente a promuoverla. A questo scopo sarà costituito senza indugio un gruppo di studio, al quale saranno associati anche periti di diritto costituzionale ed economia
pubblica. La nostra chiara volontà, d'ela¬ borare quanto più rapidamente un disegno costituzionale di diritto fondiario dovrebbe fare certi anche coloro che credono di vedere, nella rinuncia a pre¬ sentare un controprogetto, un misconoscimento dell'importanza dell'intero problema e della necessità di stabilire un fondamento giuridico corrispon¬ dente.

Osserviamo, di sfuggita, che la rinuncia a presentare un controprogetto ci permetterebbe d'includere nei lavori di preparazione d'un disegno costi¬ tuzionale a sé stante, evitando così una duplice procedura, anche l'iniziativa depositata il 27 settembre 1962 dal Cantone di Basilea Campagna. Come è noto, quest'iniziativa cantonale, presentata in forma di proposta generale, chiede all'Assemblea federale una revisione della Costituzione per conferire

686 alla Confederazione la competenza a stabilire una legge per combattere le conseguenze socialmente ed economicamente nocive della speculazione fon¬ diaria; una tale competenza, ove non fosse esercitata dalla Confederazione, dovrebbe spettare ai Cantoni.

Per questi motivi vi raccomandiamo di sottoporre alla votazione del popolo e dei Cantoni l'iniziativa popolare del 10 luglio 1963, con la proposta di respingerla. A questo disegno aggiungiamo nondimeno l'assicurazione formale di proseguire senz'indugio i lavori per un disegno costituzionale di diritto fondiario conformemente alle considerazioni, che precedono, per poterlo presentare quanto più presto alle Camere federali.

Vogliate gradire, onorevoli signori presidente e consiglieri, l'espressione della nostra distinta considerazione.

Berna, 31 maggio 1966.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione: Schaffner li Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser

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Rapporto del Consiglio federale all`Assemblea federale su un`iniziativa popolare contro la speculazione fondiaria (Del 31 maggio 1966)

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