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Foglio Federale Berna, 19 dicembre 1969

Anno LII

Volume II

N° 50 Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento annuo fr. 18, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co.

(già Tipo-litografia Cantonale) Bellinzona -- Telefono 092/5 18 71 -- Ccp 65-690

10406 , Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente la proroga dell'ordinamento dell'autorizzazione per l'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (Del 19 novembre 1969) Onorevoli signori, presidente e consiglieri, Vi proponiamo di prorogare fino al 31 dicembre 1975 il termine di validità, stabilito presentemente al 31 dicembre 1970, del decreto federale del 23 marzo 1961 concernente l'autorizzazione per l'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (RU 1961 213), di adeguare conseguentemente il tenore dell'articolo 19 e, contemporaneamente, di rielaborare quello del¬ l'articolo 6 concernente i motivi di rifiuto e di autorizzazióne. Nel merito si notino le seguenti argomentazioni: I. Antefatti Trattasi della seconda proroga della durata di validità del decreto fe¬ derale del 21 marzo 1961; originariamente, nel suo articolo 19, il decreto era stato dichiarato urgente e valido dal 1° aprile 1961 al 31 dicembre 1965 (messaggio del 15 novembre 1960, FF 1960 1617 e segg; Boll. uff. CN 1960 714 e segg., 1961 96 e segg., CS 1961 24 sgg.). Il decreto federale del 30 set¬ tembre 1965 sulla proroga dell'ordinamento dell'autorizzazione (RU 1965 1240) disponeva già, al suo articolo 19, un nuovo termine di validità, ossia il 31 dicembre 1970; una proroga fino al 31 dicembre 1975, come si era proposto a suo tempo, non venne accettata. Nel merito si trattava anche della revisione di alcune disposizioni del decreto primitivo e tutto gravitava Foglio Federale 1969, Vol. II

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1066 attorno al nuovo tenore dell'articolo 5 lettera a che, in una forma ancora accettabile in riguardo al diritto pubblico internazionale, escludeva gli sviz¬ zeri all'estero dal sistema dell'autorizzazione. Quanto all'articolo 6 (motivi di rifiuto e di autorizzazione), la revisione concerneva unicamente il capo¬ verso 3 lettera a riordinato nell'articolo 5 come nuova lettera b bls.

Obiezioni di fondo non furono mosse né contro l'articolo 5 lettera bhit né contro le altre disposizioni oggetto della revisione. E questo fu anche il caso per la questione della costituzionalità del decreto il cui fonda¬ mento (art. 64 Cost.), accanto alla problematica dello statuto degli svizzeri all'estero, fu il punto centrale delle discussioni giuridiche negli ambiti par¬ lamentari ed extraparlamentari (messaggio del 27 novembre 1964, FF 1964 II 2341 e segg.; Boll. uff. CS 1965 23 e segg., CN 1965 376 e segg.; RU 1965 1240). Non esiste però alcun motivo per riaprire il discorso su tali disposizioni di provata efficacia o agevoli invero. La revisione che oggi vi proponiamo di pari passo con la proroga del termine di validità non intacca l'esito delle precedenti modificazioni; essa si estende infatti a quelle parti dell'articolo 6 rimaste allora invariate, intese ad ovviare all'increscioso e preoccupante sviluppo, fin dal 1968, dell'acquisto di fondi da parte di persone all'estero.

II. Evoluzione degli acquisti Le statistiche annuali pubblicate nella rivista «La Vie économique» a contare dal 1962 (conformemente all'art. 10 del decreto di cui si tratta) e più minutamente a contare dal 1966, provocarono all'inizio un certo grado di rosee previsioni da noi esplicitate nel 1964 e condivise dalle Camere nel1 anno seguente. Ecco il quadro generale della situazione: 1. a. Autorizzazioni accordate e rifiutate Richieste 1961* 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969** Totale * 6 mesi ·* 8 mesi

Autorizzazioni accordate Prezzo Numero Superficie Mio fr.

ettari

1112 1852 1478 1230 1362 1538 1563 2427 1839

1026 1680 1283 1099 1274 1450 1495 2349 1788

241 479 272 222 349 308 202 265 195

117 198 161 130 168 293 217 366 377

14401

13444

2533

2027

Autorizzazioni rifiutate Prezzo Numero Superficie ettari Mio fr.

#

86 172 195 131 88 88 68 78 51

38 69 61 68 29 27 21 12 35

21 35 61 23 13 18 24 22 28

957

360

245

1067 1. b Autorizzazioni rifiutate in % delle richieste

in '/· delle superficie richieste

1961* 8 8 1962 9 13 1963 13 18 1964 11 23 1965 6 8 1966 6 8 1967 4 9 1968 3 4 1969** 3 15 * 6 mesi »* 8 Mesi / c. Applicazione dell'art. 6 cpv. 1 lettera a DF (rifiuto per mancanza di un interesse legittimo) Richieste Autorizzazioni accordate Autorizzazioni rifiutate Numero Superficie Numero Superficie ettari ettari 1964 1965 1966 1967 1968

1082 1208 1433 1502 2309

979 1131 1357 1434 2236

103 77 76 68 73

138 129 128 152 176

64 13 25 21 12

1 d. Autorizzazioni rifiutate in applicazione dell'art. 6 cpv. 1 lett. a DF in % delle richieste in ·/» del)e superficie richieste 10 6 5 5 3

1964 1965 1966 1967 1968

Transizioni 1966 1967 1968

' 773 981 1637

«

32 9 16 12 6

2 a. Acquisti attuati Superficie ettari 223 94 180

Prezzo Milioni Fr.

204 102 175

1068 2 b. Acquisii in proprietà per piani Transizioni .

Prezzo Milioni Fr.

1966 410 41 1967 413 41 1968 849 84 2 c. Transizioni tra persone domiciliate all'estero Numero Superficie Prezzo ettari Milioni Fr.

1966 143 173 139 1967 105 11 11 1968 107 11 11 2 d. Transizioni tra acquirenti domiciliati in Svizzera é alienanti all'estero Numero Superficie Prezzo ettari Milioni Fr.

1966 186 63 32 1967 188 46 29 1968 133 26 42 3. Aumento netto dell'acquisto di fondi da parte di persone all'estero Transizioni Superficie Prezzo ettari Milioni Fr.

1966 444 13 53 1967 ' 688 37 62 1968 1397 143 122 A questo aumento netto d'acquisti di fondi da parte di persone al¬ l'estero -- svizzeri all'estero esclusi -- vanno ancora aggiunti gli acquisti, in forma di parti presso società immobiliari, non ancora singolarmente cen¬ siti ed il cui rilevamento statistico è difficilmente attuabile; le autorizza¬ zioni di questo tipo nel 1968 furono 174 per un importo totale di 74 milioni di franchi, nel 1967 125, per un importo totale di 24 milioni e nel 1966 75, per un importo totale di 12 milioni di franchi. È consigliabile quindi di computare i dati ancora occulti di questa forma d'acquisti: si potrà in tal modo valutare il corrispondente incremento di ogni aumento netto, que-

1069 st'ultimo in riguardo al primo, qualificabile come aumento netto minimo.

Per quanto concerne gli oggetti di questo aumento minimo, si noti che l'acquisto di terreni da costruzione e di case d'abitazione, accordato per l'esistenza di un interesse legittimo giusta l'articolo 6 capoverso 1 lettera a, è di norma preponderante sull'acquisto fatto in considerazione dello stabi¬ limento di un'impresa esercitata nella forma commerciale, cui è garantita l'autorizzazione giusta l'articolo 6 capoverso 3 lettera b.

Nel 1966, quest'ultima forma di acquisto ha superato ampiamente la prima, e questo soprattutto a causa dell'autorizzazione accordata a una grande impresa per il trasferimento di circa 150 ettari. Nel 1968, il maggior aumento netto è stato riscontrato nei Cantoni del Vallese, del Ticino, dei Grigioni e di Vaud. Nello stesso anno i principali gruppi d'acquirenti pro¬ venivano dalla Repubblica federale di Germania, dalla Francia, dal Belgio e dall'Italia.

Il movimento acquisti è caratterizzato da due opposte tendenze: la prima, stazionaria o retrograda, fino al 1964, la seconda fino al 1967, an¬ data via via aumentando nel corso del 1968. Le cause di questa evoluzione risiedono innanzitutto nella crescente e continua domanda estera; di poi, paradossalmente, nel tàcito allentamento della prassi d'autorizzazione di prima istanza per quanto concerne l'autorizzazione degli acquisti fondati su interessi legittimi a tenore dell'articolo 6 capoverso 1 lettera a. Il Consiglio di Stato di un Cantone ha annunciato espressamente e scientemente un allentamento della prassi sul fare di altri Cantoni (decisione del 4 settembre 1969 nella causa W. e M.).

L'interesse legittimo, come tipico concetto giuridico indeterminato, ri¬ chiede un'adeguata interpretazione. Questo non è sempre il caso presso le autorità di prima istanza le quali, a torto, stimano di poter giudicare se¬ condo il libero apprezzamento.-L'interpretazione guida della Commissione federale di ricorso non sembra d'altronde destare la dovuta* attenzione presso le autorità cantonali di ricorso, davanti alle quali, giusta l'articolo 7 lettera a, può essere impugnata la decisione dell'autorità di prima istanza; e sì che il Dipartimento federale di giustizia e polizia notifica loro regolar¬ mente, a titolo informativo, le decisioni della Commisisone. Non
ci si mera¬ vigli dunque se le decisioni federali e cantonali diminuiscono col passar degli anni il ché riconferma senz'altro l'allentamento della prassi vigente. I rapporti di gestione del Consiglio federale sono nel merito indicativi (ediz.

frane.: 1963 239,1964 151, 1965 147, 1966 141,1967 150,1968 149): di cui Decisioni Ricorsi cantonali alla Commissione federale del DFGP Fino al e compreso il 1962 1963 1964

160 77 52

13 14 10

4 7 5

1070 Decisioni cantonali 1965 1966 1967 1968

Ricorsi alla Commissione federale

di cui del DFGP

8 7 11 3

6 3 5 2

39 24 33 16

È anche pertanto inevitabile e notorio che la prassi d'autorizzazione di prima istanza diverga notabilmente da Cantone a Cantone. Tali disparità esulano sempre più dall'ambito delle varie libertà d'azione che solitamente si è inclini a concedere alle autorità cantonali anche là dove il diritto fede¬ rale è da loro applicato.

Reputiamo insoddisfacente questa situazione; e non siamo soli in que¬ sta nostra inquietudine (cfr. l'interrogazione Staehlin del 9 ottobre 1969).

Le condizioni presenti minacciano infatti di frustrare o perlomeno di con¬ trariare gli scopi di politica fondiaria che si intende conseguire con l'obbligo dell'autorizzazione; pensiamo segnatamente all'arginatura dell'eccesso di proprietà fondiaria straniera, fattore primo dell'aumento generale dei prezzi degli immobili con tutte le sue nefaste conseguenze di ordine economico (messaggio del 24 novembre 1960, FF 1960 1621-1623). Questo intento con¬ serva più di prima la sua attualità nei confronti dei nuovi articoli costitu¬ zionali sul diritto fondiario.

III. Possibilità d'intervento A nostro dire, il mantenimento del sistema dell'autorizzazione è quindi opportuno e auspicabile; la proroga.qui innanzitutto proposta della durata di validità, ancorata nell'articolo 19 per un nuovo periodo di 5 anni, indiscutibilmente s'impone. Contemporaneamente vi proponiamo una revi¬ sione dell'articolo 6. Quest'ultima deve da un lato porre freno al progressivo allentamento della prassi d'autorizzazione e pertanto definire legalmente, precisandola, la nozione di interesse legittimo come motivo d'autorizzazione a tenore dell'articolo 6 capoverso 1 lettera a (ci riferiamo nel merito agli atti della Commissione federale di ricorso la cui prassi, da noi codificata, avrebbe potuto dimostrarsi efficace se, coerentemente, fosse assurta a norma generale d'azione); dall'altro, essa deve essere intesa a un racconcio sistematico dell'articolo 6 il cui ambiguo tenore ha dato adito ad accese critiche dottrinali (Junod, l'acquisition d'immeubles par des personnes domi¬ ciliées à l'étranger, revue de droit administratif et de droit fiscal, 21 1965 173 e segg.). Le due modificazioni, fautrici della sicurezza e dell'unità del diritto, ripropongono quindi il sistema dell'autorizzazione come strumento efficace; e non vogliamo dubitare che le autorità cantonali non ne facciano uso.

1071 In questo ordine di idee rinunciamo dunque anche oggi a prevedere una facoltà d'impartire istruzioni e un diritto di ricorso dell'amministra¬ zione federale contro le autorità di prima istanza, diritto e facoltà già d'al¬ tronde rigettati nel 1965.

Prima ancora di orientarci sulla situazione delle cose e di comunicarci le sue vedute circa le pretese possibilità d'intervento, il 24 febbraio 1969, il Dipartimento federale di giustizia e polizia ha sollecitato le osservazioni dei Governi cantonali. Durante questa fase di consultazione, il Dipartimento non tralasciò di menzionare la proposta intesa a privilegiare l'acquisto di appartamenti, già discussa nelle interrogazioni Fischer-Berna del 4 ottobre 1968 e Bärlocher del 19 dicembre 1968 e prima ancora nella stampa (Meyer, Der Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, NZZ N. 464 del 30 luglio 1968, pag. 3). L'esito di questa procedura non è facilmente riducibile a un denominatore comune; si può costatare tuttavia che circa i due terzi dei 23 Governi cantonali che hanno risposto sono propensi a una proroga del termine di validità; circa la metà di essi auspica un'agevolazione dell'acquisto d'abitazioni di vacanza o di altri oggetti destinati al soggiorno personale dell'acquirente, mentre l'altra metà è incline al mantenimento dello statu quo auspicando nondimeno una revisione della sistematica e una definizione dell'interesse legittimo fondate sulla prassi vigente. Un terzo circa dei Governi cantonali rigetta più o meno categoricamente la proposta di proroga: trattasi dei Cantoni di Soletta, Friburgo, Ticino, Vallese e Gi¬ nevra, quest'ultimo riferendosi segnatamente al fatto che il sistema dell'auto¬ rizzazione si oppone al collocamento di capitali esteri in case d'abitazione ed è di pregiudizio alla lotta contro la penuria d'abitazioni esistente a Ginevra.

Questo timore non è però fondato in rispetto alla prassi della Commis¬ sione federale di ricorso e all'articolo 6 capoverso 2 lettera c del nostro di¬ segno in cui detta prassi è codificata. Si avvera poi che quest'ultima non re¬ puta come interesse legittimo i collocamenti, particolarmente indesiderati, di capitali in immobili e restringe d'un poco anche l'acquisto di case d'abi¬ tazione o di altri oggetti destinati al soggiorno personale dell'acquirente; tale restrizione, ancorata
nell'articolo 6 capoverso 2 lettera a del disegno al¬ legato, appare indispensabile per poter padroneggiare la situazione (un'age¬ volazione di cui forse si sarebbe tenuto conto in circostanze di maggior sta¬ bilità, appare oggi inattuabile). E questo vale anche per l'acquisto di case di abitazione (lo abbiamo già dichiarato nella nostra risposta del 20 agosto1969 alle interrogazioni Fischer-Berna e Bärlocher). Considerando infine il j problema nel suo aspetto più generale, appare chiaro che il promovimento I dell'acquisto d'appartamenti da parte di persone all'estero equivarrebbe ad un dubbio incentivo della proprietà per piani e contrasterebbe con gli in¬ tenti di politica sociale e fondiaria di quest'ultima. Si vuol infatti, nel dub¬ bio, riservare agli abitanti del nostro Paese il suolo e lo spazio abitabile pro¬ curato dalla proprietà per piani.

1072 IV. Commento al disegno Materialmente l'articolo 6 non contiene nulla di interamente nuovo. La novità consiste da un canto nella sistematica più chiara e dall'altro nella definizione dell'interesse legittimo, centro di gravitazione di tutta la revi¬ sione. La definizione di cui si tratta si riallaccia alla prassi giuridica della Commissione federale di ricorso; tale procedura, ne siamo convinti, do¬ vrebbe bastare e, se coerentemente applicata, non dovrebbe richiedere al¬ cun inasprimento. Nel merito si osservi segnatamente quanto segue: I capoversi 1 e 4 dell'articolo 6 corrispondono al primitivo capoverso 1 lettera a.

II capoverso 2 lettera a rispecchia la giurisprudenza concernente il pri¬ mitivo capoverso 1 lettera a, nella misura in cui trattasi dell'acquisto di oggetti -- terreni da costruzione e case d'abitazione -- destinati al sog¬ giorno personale dell'acquirente (cfr. le decisioni della Commissione fede¬ rale di ricorso del 21 dicembre 1967 nella causa Aubertin, del 10 maggio 1967 nella causa Frank & Co., Revue suisse du notariat et du registre fon¬ cier (RNRF) 49 1968 pagg. 231 e segg. e nella causa Goldstern & Co., RNRF 49 1968, pagg. 33 e segg.).

I luoghi destinati al cosiddetto turismo residenziale giusta la lettera a numero 3 non comprendono incondizionatamente tutte le regioni turistiche a tenore dell'articolo 4 dell'ordinanza d'esecuzione della legge federale per il promovimento del credito all'industria alberghiera e alle stazioni clima¬ tiche (RU 1966 1708) (cfr. da ultimo la decisione della Commissione di ricorso del Cantone di Vaud del 31 ottobre 1969 nella causa Lanaras).

II capoverso 2 lettera b corrisponde al vecchio capoverso 3 lettera b, eccettuata la precisazione, confermata nella giurisprudenza, che l'impresa deve essere esercitata dall'acquirente stesso e non da una terza persona (decisione della Commissione federale di ricorso (CFR) dell'I 1 novembre 1964, nella causa Maraschi & Co).

Nel capoverso 2 lettera c è ancorato il principio essenziale che gli scopi del collocamento di capitali in fondi non costituiscono un interesse legitti¬ mo; esistono però due eccezioni: la prima proviene dal primitivo capoverso 3 lettera b, la seconda dalla giurisprudenza (decisioni della CFR del 12 luglio 1967 nella causa von Oppenheim & Co., RNRF 50 1969 pagg. 122 e segg. e
nella causa Liegenschaften-Contor AG & Co., RNRF 49 1968 pagg.

235 e segg.).

Il capoverso 3, in cui si prescrive che l'interesse dell'alienante -- eccet¬ tuato il caso del corrispondente interesse pubblico al movimento turistico -- non è reputato legittimo,, racchiude un altro principio fondamentale (deci¬ sioni già menzionate della CFR del 12 luglio 1967 nella causa von Oppen¬ heim & Co., RNRF 50 1969 pagg. 122 e segg. e nella causa LiegenschaftenContor AG & Co., RNRF 49 1968 pagg. 235 e segg.).

1073 Il capoverso 5 lettere a-c, corrispondente ai primitivi capoversi 1 let¬ tera b e 2, è applicabile senza riguardo a un interesse legittimo a tenore del capoverso 3 (decisioni della CFR del 10 luglio 1963 nella causa Weitmann & Co. e del 20 marzo 1963 nella causa Ritter). È assai comprensibile che l'autorizzazione deve essere concessa se non si può tener conto di un rifiuto secondo i capoversi 4 o 5; approfittiamo tuttavia dell'occasione per preci¬ sarlo nel capoverso 6. · \ Il capoverso 7 corrisponde al primitivo capoverso 4.

L'articolo 8 capoverso 5 lettera b è adattato al tenore dell'articolo 6 capoverso 5 lettera c. Il Tribunale federale sostituisce la Commissione fede¬ rale di ricorso a contare dal 1° ottobre 1969; l'articolo 8 capoversi 1 a 4 è già stato conformato alla nuova organizzazione nella cifra II capoverso 1 numero 7 della legge federale del 20 dicembre 1968 che modifica quella sull'organizzazione giudiziaria (RU 1969 803).

L'articolo 19 proroga fino al 31 dicembre 1975 la durata di validità del sistema dell'autorizzazione.

Fondandoci sulle argomentazioni che precedono vi proponiamo di en¬ trare nel merito e di approvare il disegno allegato.

Gradite onorevoli signori, presidente e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

Berna, 19 novembre 1969.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il presidente della Confederazione: L. yon Moos Il cancelliere della Confederazione: Hubcr >

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Messaggio del Consiglio Federale all`Assemblea federale concernente la proroga dell`ordinamento dell`autorizzazione per l`acquisto di fondi da parte di persone all`estero (Del 19 novembre 1969)

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19.12.1969

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