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10365 . Rapporto del Consiglio federale all'Assemblea federale sulla seconda inziativa popolare contro l'inforestierimento (Del 22 settembre 1969)

Onorevoli signori, presidente e consiglieri, Ci pregiamo di presentarvi il nostro rapporto sulla seconda domanda d'iniziativa popolare concernente l'inforestierimento. La domanda d'inizia¬ tiva (la cui riuscita è stata riscontrata nella nostra risoluzione del 19 giu¬ gno 1969 - FF 1969 I, 1026) è stata presentata, corredata di 70 292 firme valide, il 20 maggio 1969 alla Cancelleria federale, ad opera d'un comitato formato nell'ambito delibazione nazionale contro l'inforestierimento». Essa ha il seguente tenore: Testo tedesco (unico testo originarimnente depositato) «Die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 wird wie folgt ergänzt: I Artikel 69 quater a. Der Bund trifft Massnahmen gegen die bevölkerungsmässige und wirtschaft¬ liche Ueberfremdung der Schweiz.

b. Der Bundesrat sorgt dafür, dass die Zahl der Ausländer in jedem Kanton, mit Ausnahme von Genf, 10 Prozent der schweizerischen Staatsangehörigen, gcmäss der letzten Volkszählung, nicht übersteigt. Für den Kanton Genf be¬ trägt der Anteil 25 Prozent.

c. Bei der Zahl der Ausländer unter Ib nicht mitgezählt und von den Mass¬ nahmen gegen die Ueberfremdung ausgenommen sind: Saisonarbeiter (welche sich jährlich nicht länger als 9 Monate und ohne Fa¬ milie in der Schweiz aufhalten), Grenzgänger, Hochschulstudenten, Touri¬ sten, Funktionäre internationaler Organisationen, Angehörige diplomatischer und konsularischer Vertretungen, qualifizierte Wissenschafter und Künstler, Altersrentner, Kranke und Erholungsbedürftige, Pflege- und Spitalpersonal, Personal internationaler charitativer und kirchlicher Organisationen.

d. Der Bundesrat sorgt dafür, dass keine Schweizerbürger wegen Rationalisierungs- oder Einschränkungsmassnahmen entlassen werden dürfen, solange im gleichen Betrieb und in der gleichen Berufskategorie Ausländer arbeiten.

426 e. Als einzige Massnahme zur Bekämpfung der Ueberfremdung durch die er¬ leichterte Einbürgerung kann der Bundesrat bestimmen, dass das Kind aus¬ ländischer Eltern von Geburt an Schweizerbürger ist, wenn seine Mutter von Abstammung Schweizerbürgerin war und die Eltern zur Zeit der Geburt ihren Wohnsitz in der Schweiz haben. BV Art. 44/3.

II a. Artikel 69 quater tritt sofort nach Annahme durch Volk und Stände und dem Erwahrungsbcschluss der Bundesversammlung in Kraft.

b. Die Massnahme gemäss Ib: Der Abbau ist innert 4 Jahren, nach dem Erwahrungsbcschluss der Bundes¬ versammlung, durchzuführen».

Testo italiano (quale è stato presentato)1 «La Costituzione della Confederazione Svizzera de 29 maggio 1874 sia com¬ pletata come segue: I Art. 69 quater a. La Confederazione prende misure contro l'esagerata penetrazione nel campo etnico ed economico della Svizzera.

b. Il Consiglio federale fa il necessario affinchè in tutti i cantoni salvo Ginevra il numero dei stranieri non superi il 10% dei cittadini svizzeri, l'ultimo censo federale preso per base di calcolo.

c. Non sono considerati come stranieri nel senso della cifra I.b e per conse¬ guenza esclusi delle misure contro l'esagerata penetrazione straniera: confi¬ nanti stagionali i quali si trattengono in Svizzera meno di 9 mesi all'anno e senza famiglia, confinanti annuali, studenti universitari, turisti, funzionari delle Organizzazioni internazionali, membri delle rappresentanze diploma¬ tiche e consolari, scienziati qualificati, artisti, pensionati, infermi e persone rimettendosi in salute, personale ospidaliero, personale di organizzazioni in¬ ternazionali a carattere caritativo ed ecclesiastico.

d. 11 Consiglio federale provvede quel che occorre affinchè nussun cittadino svizzero possa essere licenziato in seguito a misure di razionalisazionc o di restrizione tanto che, nella medesima impresa e nella medesima categoria professionale ci sono impiegato dei stranieri.

e. Per ridurre l'esagerata penetrazione straniera mediante naturalizzazione il Consiglio federalo può determinare come misura unica: la discendenza di padre straniero è cittadino svizzero di nascita a condizione che sua madre è di stirpe svizzera e che i genitori sono domiciliati in Svizzera al momento della nascita. Cost. fed. Art. 44/3.

II a. Articolo 69 quatetr entra in vigore
immediatamente dopo l'accettazione dal t Qui, il testo deve essere riprodotto nella forma stessa in cui è stato presentato; per la fase delle deliberazioni del Legislativo, la Cancelleria provvede a dargli una forma corretta, quale già è proposta nell'allegato disegno di decreto federale.

427 popolo e dal cantoni e dopo la sentenza confermatoria dell'Assemblea fede¬ rale.

b. Le misure conformemente a cifra I. b: La riduzione deve essere realizzata entro 4 anni dopo la sentenza conferma¬ toria dell'Assemblea federale».

La domanda reca una espressa rinuncia a qualsiasi clausola di ritiro.

Per dare un giudizio sull'iniziativa occorre innanzitutto considerare lo sviluppo recente dell'effettivo allogeno, l'attuale livello d'inforestierimento (per quanto traducibile in cifre) nonché la natura e l'efficacia dei provvedimenti già presi. Successivamente passeremo ad esaminare l'inizia¬ tiva dal profilo dell'adeguatezza ed applicabilità; faremo in merito alcune considerazioni economiche e politiche circa la soluzione proposta dagli ini¬ ziatori. Chiuderemo l'esposto presentando la nostra futura politica rispetto alla corrente immigratoria.

I. L'evoluzione dell'effettivo degli stranieri e la politica d'ammissione successivamente al 1967 Nel nostro rapporto del 29 giugno 1967 (FF 1967 li, 65 segg.) concer¬ nente la prima iniziativa popolare contro l'inforestierimento, presentata dal partito democratico del Canton Zurigo il 30 giugno 1965 e ritirata il 18 marzo 1968, già abbiamo tracciato l'andamento dell'effettivo di stranieri e presentato, sino a tutto il 1967, la politica concernente la popolazione allo¬ gena. Ci limitiamo quindi a mostrare qui l'evoluzione successiva.

Nel detto rapporto avevamo posto, come scopo immediato, quello di prevenire ogni ulteriore aumento della manodopera straniera. Con¬ temporaneamente dichiaravamo (giusta il nostro ' esposto del 9 febbraio 1965 alla Commissione estesa del CN per gli affari esteri) che ci saremmo sforzati di dare all'ordinamento attuale del settore una reimpo¬ stazione più consona ad un'economia di mercato (FF 1967 II 97 e 99).

Per il raggiungimento di questi due scopi, abbiamo provveduto, il 28 febbraio 1968, ad emanare il decreto che limita e riduce l'effettivo dei la¬ voratori stranieri sottoposti a controllo (RU 1968 386). Per allentare pro¬ gressivamente la stretta limitazione aziendale della manodopera straniera, prescrivemmo, da un lato, che gli stranieri dimoranti in Svizzera in modo regolare e ininterrotto da almeno 7 anni (poi, dal 1969, da almeno 5) potessero venir stralciati dal pertinente effettivo; d'altro lato, disponemmo che
si dovesse conseguire la stabilizzazione del numero degli stranieri con attività lucrativa e permesso di dimora annuale, o domicilio, e all'uopo formulammo il divieto di assumere stranieri neoimmigrati o dimoranti, ma computabili, al posto degli stranieri che lasciano l'azienda dopo essere pas-

428 sati nel novero di quelli stralciati dall'effettivo. Infine le aziende sono state obbligate a diminuire il loro effettivo di stranieri, entro il 30 novembre 1968, di una prima aliquota del 3%.

Per l'impiego degli stagionali, fu tralasciata ogni limitazione aziendale, analogamente a quanto già s'era fatto per l'edilizia, e si passò quindi, per tutti i rami economici, a definire dei contingenti settoriali. I massimi nazio¬ nali comportano: per l'edilizia, 115 000 unità; per il settore alberghiero, 21 000 e per l'insieme degli altri settori impieganti regolarmente degli sta¬ gionali, 16 000. Siccome i contingenti settoriali non sono ripartiti fra i Can¬ toni, i permessi stagionali (tolto un contingente di riserva) possono essere conferiti sino ad esaurimento del massimo nazionale, purché venga dimo¬ strato un bisogno di manodopera, non si trovino Svizzeri idonei e risultino rispettate le condizioni di retribuzione e lavoro usuali nella regione e nel ramo.

Infine il contingente a disposizione per rispondere ai casi eccezionali fu portato, nel 1968, dalle 7200 unità alle 9000; in tal modo si venne in certo senso incontro al caldo desiderio dei Cantoni e dell'economia di veder un poco allentati gli stretti vincoli entro i quali la politica di stabiliz¬ zazione chiudeva la nostra azione.

Com'è mostrato nella seguente tabella, la meta della stabilizzazione non potè essere, per la fine del 1968, pienamente conseguita: Effettivo degli stranieri attivi 1967 e 1968 1967 433 034 131 750

Annuali Domiciliati Totale Rifug. cecoslovacchi

.

·

1968 Incremento 434 908 1 874 146141 14 391

564 784 581049 16 265

.

5 070

Il rinnovato aumento degli stranieri attivi deriva, in prima linea, dal fatto che molte aziende, alla promulgazione del nuovo decreto, disponevano ancora di un certo margine libero sul loro contingente di stranieri. Tali contingenti, fissati nella primavera del '65, vennero, sotto la spinta della ripresa economica, pienamente usati nel '68. Inoltre va avvertito che, per ragioni amministrative, lo stralcio dall'effettivo straniero avviene per lo più solo in connessione con una domanda di prolungamento od una do¬ manda di cambiamento di posto o professione; ne viene un certo differi¬ mento della contrazione dei contingenti aziendali di stranieri e quindi l'emergere di risultati meno buoni nelle rilevazioni statistiche. Va poi ag¬ giunto che i domiciliati e gli annuali stralciati sono rimpatriati in numero

429 molto minore di quanto s'era originariamente presupposto. Infine l'aliquota degli stranieri, attivi nelle aziende non sottoposte alle norme limitative, è venuta espandendosi più del previsto.

Fu per contro raggiunto il secondo scopo prefisso, quello cioè di aprire più largamente al gioco delle leggi di mercato il settore della ripartizione della manodopera tra rami economici e singole aziende. Come appare dalle cifre relative agli stranieri stralciati dall'effettivo, il numero dei prestatori d'opera disponibili sul mercato del lavoro è aumentato, nel 1968, secondo le previsioni, di circa 55 000 unità.

Siccome, per prima cosa, va stabilizzata unicamente l'aliquota globale degli stranieri attivi, occorre ammettere che la popolazione allogena resi¬ dente, continuerà pur sempre ad aumentare nei prossimi anni. I livelli raggiunti nel 1968 sono i seguenti: Stranieri residenti nel 1967 e 1968 Annuali Domiciliati Rifugiati cecoslovacchi Totale

.

.

1967 626 816 263 500 264

1968 632 863 292 282 7 997

Incremento 6 047 28 782 7 733

890 580 '

933 142

42 562

Già nel nostro decreto 28 febbraio 1968 avevamo ordinato che l'effet¬ tivo straniero aziendale dovesse essere diminuito, nel corso del 1969, di un ulteriore 2%, qualora a fine 1968 si fosse costatato che la stabilizzazione del numero degli stranieri attivi, annuali o domiciliati, non era stata conse¬ guita né poteva esserlo con altri mezzi di pari efficacia. Poscia, fatta appun¬ to quella costatazione (come già detto, l'aliquota degli stranieri attivi era ve¬ nuta crescendo durante il 1968) e mancando ogni altro mezzo, abbiamo dovuto porre in atto tale contrazione del 2%, e vi abbiamo proceduto me¬ diante il decreto del 26 marzo 1969 (RU 1969 317). Ma dovendo presu¬ mere, dall'andamento riscontrato lo scorso anno, che nemmeno detta con¬ trazione suppletiva del 2% sarebbe valsa a conseguire la stabilizzazione, de¬ cidemmo inoltre di ridurre la riserva per i casi d'eccezione da 9000 a 7000 unità.

Per il 1969 si valutano a 110 000 gli stranieri che, per aver varcato la soglia dei 5 anni di dimora, verranno stralciati dagli effettivi stranieri delle aziende. Conseguentemente, aggiungendo gli stranieri attivi domiciliati, si arriverà, già per fine anno, ad avere a disposizione sul mercato del lavoro circa il 55% della manodopera allogena. L'allentamento, sinora attuato, della delimitazione degli effettivi stranieri, non ha peraltro apportato alla economia generale alcun svantaggio grave: segnatamente, non si è riscon-

430 trato quell'impennata dei livelli salariali, temuta da diverse cerchie, né il massiccio esodo di prestatori d'opera da taluni rami o settori economici.

II. Grado attuale dell'inforcstierimento 1. Effettivo degli stranieri residenti alla fine del 1968 Come lo rileva la tavola 1, alla fine del 1968 risiedevano nel nostro Paese 933 142 stranieri, ovvero 42 562 (4,8%) in più dell'anno precedente.

Il numero dei dimoranti è aumentato a 640 860, cioè di 13 780 unità in cifre assolute e del 2,2 in percentuale, mentre quello dei domiciliati è salito a 292 282 (28 782 in cifre assolute e 10,9 in percentuale). La quota degli stranieri sulla popolazione totale residente, a sua volta, si è accresciuta dal 14,8% al 15,3%.

Facendo astrazione dei rifugiati cecoslovacchi, entrati in Svizzera dopo il 21 agosto 1968, l'aumento assoluto corrisponde a 34 829 unità ed è infe¬ riore di 10 764 unità a quello dell'anno scorso. Questa flessione è precipua¬ mente dovuta ai provvedimenti restrittivi adottati.

La quota percentuale dei dimoranti sull'effettivo totale (73,0 nel 1966 e 70,0 nel 1967) è scesa al 69,0. Questa tendenza non muterà nei pros¬ simi anni e provocherà pertanto un ulteriore aumento percentuale dei do¬ miciliati.

La tavola seguente reca indicazioni sulla composizione dell'effettivo degli stranieri secondo la nazionalità.

Popolazione straniera residente secondo la nazionalità 1967 e 1968 1 Effettivo a fine 1967 Assoluto in %

Effettivo a fine 1968 Assoluto in %

Assoluto

in Te

Italia Germania Spagna Francia Austria Jugoslavia Altri

509 930 111 945 81450 44 968 40617 10 803 90 867

522 638 114 658 87 724 47 233 41 911 16 098 102 880

56,0 12,3 9,4 5,1 4,5 1,7 11,0

12 708 2713 6 274 2 265 1 294 5 295 12013

2.5 2.4 7,7 5,0 3.2 49,0 13.2

Totale

890 580

42 562

4.8

Stato d'orìgine

1

57,3 12,6 9,1 5,0 4,6 1,2 10,2 100

933 142

100

Aumento

Senza stagionali, frontalieri, funzionari internazionali e le loro famiglie.

431 Circa il 78% di tutti gli stranieri sono originari di Stati limitrofi. L'ef¬ fettivo degli Italiani, che nel 1967 si era accresciuto di 26 277 unità, nel 1968 è aumentato di 12 708 unità, ovvero del 2,5%. Un accrescimento re¬ lativamente forte è riscontrato presso gli Jugoslavi, il cui effettivo ha in¬ fatti registrato un incremento di 5 295 unità (49%) ed è salito a 16 098. Con il 7,7%, anche gli Spagnuoli sono notevolmente aumentati. L'incremento relativamente importante della categoria «altri stranieri» (13,2%) è partico¬ larmente dovuto all'afflusso dei rifugiati cecoslovacchi.

Con il 31% e, ove s'includano anche i funzionari internazionali, il 34%, il Cantone di Ginevra ospita l'effettivo più alto di stranieri. Seguono il Cantone Ticino con il 24%, Vaud con il 20%, Neuchâtel con il 19%, Argovia, Basilea-Campagna, Sciaffusa e Zurigo con, ciascuno, il 17%, éd infine Basilea-Città, Glarona e Turgovia con il 16%. Le quote degli altri 14 Cantoni sono inferiori alla media nazionale del 15,3%. Gli effettivi per¬ centuali più bassi sono riscontrati nei Cantoni di Uri (5%), Sottoselva (6%), Friburgo e Appenzello Interno (7%).

Secondo lo stato civile, i 933 142 stranieri residenti si suddividono in 491 145 (53%) celibi e 441 997 (47%) coniugati. Tra i celibi, 230973 sono minori di 16 anni e, tra questi, circa due terzi sono in età prescolàstica.

Degli stranieri coniugati, circa 13 000 residenti e 29 000 domiciliati hanno sposato una cittadina svizzera.

La ripartizione dell'effettivo degli stranieri secondo le regioni lingui¬ stiche svizzere è la seguente: Popolazione straniera residente secondo le regioni linguistiche il 31 dicembre 19681 Popolazione straniera residente Svizzera tedesca ......

Svizzera francese Ticino Svizzera 1

· 625 929 250 782 56 431 933 142

67,1% 26,9% 6,0% 100 %

% stranieri sulla popolazione totale 13,8 18,9 24,2 15,3

Senza stagionali, frontalieri, funzionari internazionali e loro famiglie

Circa i due terzi degli stranieri risiedono pertanto nella Svizzera tedesca, ancorché la loro quota percentuale sulla popolazione totale ivi residente sia unicamente del 13,8. Per contro, gli stranieri residenti nella Svizzera francese (un quarto circa dell'effettivo) rappresentano il 18,9% della popo¬ lazione e quelli residenti nel Cantone Ticino (il 6% dell'effettivo) vengono a raggiungere addirittura il 24,2% della popolazione cantonale.

432 2. Modificazioni, nel 1968, nell'effettivo degli stranieri residenti Come sempre, la rotazione per migrazione permane considerevole. In¬ fatti, ai circa 135 000 immigrati nel 1968 si contrappongono 105 500 dimo¬ ranti, che, nello stesso periodo, hanno lasciato il nostro Paese. Su 100 neo¬ immigrazioni si registrano quindi 78 emigrazioni. Conseguentemente, au¬ menta la percentuale degli stranieri residenti da lunga data; in altri termini, lo spontaneo rimpatrio di questi ultimi si va rallentando. Infatti, dei dimo¬ ranti con attività lucrativa, il 56% soggiorna da più di 3 anni e il 38% da più di 5 anni in Svizzera. Nel 1959 soltanto il 25% dimorava da più di 3 anni e solo l'I 1% da più di 5 anni nel nostro Paese.

Un considerevole moto interno nell'effettivo degli stranieri è provo¬ cato pure dal passaggio dei dimoranti nella categoria dei domiciliati. Que¬ sta evoluzione è stata agevolata dalla conclusione di numerose conven¬ zioni bilaterali sulla dimora e il domicilio, grazie alle quali è parimente assicurata la posizione giuridica dei nostri concittadini all'estero. Nel 1968, ben 31 464 stranieri hanno ottenuto il permesso di domicilio, ancorché si sia registrata una contrazione delle cifre assolute d'incremento, di 59S3 unità rispetto all'anno precedente. Nondimeno, il numero dei nuovi per¬ messi di domicilio aumenterà ancora a contare dal 1970 a cagione della considerevole immigrazione all'inizio degli anni 60. La tendenza ascendente toccherà il suo acme negli anni 1973/74, poiché a quel momento inizieranno ad incidere gli anni d'immigrazione fortemente regressiva dal 1964 in poi.

L'eccedenza dei nati (1968: 25 517), costantemente elevata a cagione dell'attuale struttura della piramide d'età della popolazione allogena, negli ultimi 4 anni è rimasta praticamente stabile. Poiché i.provvedimenti restrittivi unitamente alla crescente sedentarietà provocheranno un progressivo au¬ mento della quota degli stranieri anziani, l'eccedenza dei nati tra gli stranieri dovrebbe diminuire nei prossimi anni. A tale riguardo, occorre osservare che la rotazione è notevole anche tra i figli di stranieri: l'anno scorso infatti, ben 13 000 bambini sotto i 16 anni hanno lasciato la Svizzera. Inoltre, il fatto che numerosi fanciulli stranieri sono di madre svizzera diminuisce la ten¬ sione, in quanto essi
possono senz'altro fruire della naturalizzazione age¬ volata.

La seguente tavola dà indicazioni sul numero degli stranieri naturaliz¬ zati negli anni 1967 e 1968.

Naturalizzazioni 1967 e 19681

1

Anni

Totali

Naturalizza¬ zione ordinaria

Reintegrazione

Naturalizza¬ zione agevolata

1967 1968

4700 4838

3532 3606

98 92

1070 1140

Degli stranieri residenti in Svizzera

433 I cambiamenti di cittadinanza avvenuti nel 1968, per matrimonio o naturalizzazione, hanno ridotto di circa 9000 unità l'aumento della popola¬ zione straniera residente.

3. Valutazione del grado cTinforestierìmento Nel corso degli ultimi due anni, l'effettivo della popolazione straniera residente è aumentato, ma va osservato che l'aumento, per circa la metà, è da attribuire ai minori di 16 anni, il cui processo di assimilazione risulta, di regola, più facile di quello degli adulti. Nel rimanente, si è particolar¬ mente accresciuto il numero degli stranieri soggiornanti da lunga data, che si sono più o meno adeguati alle nostre condizioni di vita. Non si può quindi affermare che il pericolo d'inforestierimento si sia aggravato rispetto al 1967. Oggi ancora non v'è motivo alcuno per eccessiva inquietudine, precorritrice di provvedimenti troppo drastici nonché dimentichi delle ne¬ cessità economiche.

III. L'iniziativa contro rinforcsticrimento /. Provvedimenti contro l'injorestierimento sui plani demografico ed economico (n. I lett. a) Nel numero I lettera a, viene data alla Confederazione l'indicazione generale di prendere adeguati provvedimenti contro l'inforestierimento de¬ mografico ed economico; nello stesso numero, lettere b-e, è dato mandato al Consiglio federale di porre in atto definite misure per lottare contro l'ec¬ cesso di popolazione allogena. Orbene, dalla sistematica del numero I non emerge se la lettera a vada intesa unicamente come una direttiva generica ad uso dell'Esecutivo oppure vada assunta cóme vera norma costituzionale di competenza, facoltante lo Stato centrale ad interventi economico-politici fondamentali, volti a combattere l'inforestierimento. La costatazione che gli iniziatori, nelle lettere b-e, richiedono poi esclusivamente dei provvedi¬ menti di lotta contro l'inforestierimento demografico, porterebbe ad infe¬ rire che la lettera a altro carattere non ritenga se non quello d'una indica¬ zione programmatica, onde se ne dovrebbe concludere che la Confedera¬ zione sarà tenuta ad adottare provvedimenti di lotta contro l'inforestierimen¬ to economico, soltanto nel quadro delle attuali disposizioni costituzionali.Sennonché resta lo stesso pensabile che la lettera a intenda porsi sul massimo piano normativo e conferisca pertanto allo Stato centrale la vera competenza di
emanare provvedimenti di lotta contro l'inforestierimento demografico ed economico per la via maestra della legislazione, cosicché la competenza data all'Esecutivo si configurerebbe in qualche modo bome competenza concorrente ai fini delle misure singole definite nelle lettere da b ad e. Qualora questa fosse l'interpretazione esatta, ne verrebbe che, acFoglio Federale, J969, Voi. Il

25

434 cettata l'iniziativa, la Confederazione si troverebbe dotata del potere basi¬ lare di emanare norme di politica economica, le quali potrebbero divenire veicolo di massicci interventi statali.

Un tale enfiamento delle competenze federali non risponde a necessità alcuna e risulterebbe del resto anomalo. Già il fatto che il testo, su un tale punto, appare completamente equivoco, sì da dar adito, secondo i vari in¬ teressi, alle più diverse interpretazioni strumentali, mostra palese quanto trascuratamente l'iniziativa sia stata formulata.

2. Effettivo massimo accettabile della popolazione allogena residente cJ attuazione della riduzione (n. I leti, b, c; n. Il lett. b) L'iniziativa esige che il numero degli stranieri in ciascun Cantone (ec¬ cetto Ginevra) non abbia ad eccedere il 10% dei cittadini svizzeri, secondo l'ultimo censimento. Per Ginevra, attese le particolari contingenze, la per¬ centuale è portata al 25%. D'altro canto, diverse categorie di stranieri sono escluse dall'ambito applicativo del provvedimento. La riduzione dev'essere attuata entro 4 anni dalla data del decreto federale d'accertamento.

Siccome, ove l'iniziativa passasse, ci si dovrebbe riferire al censimento del 1970, torna opportuno qui impostare la nostra argomentazione non già sui risultati della rilevazione del 1° dicembre 1960, bensì sulle cifre più recenti rilevate a fine 1968.

a. Categorie escluse daltapplicazione dei provvedimenti L'iniziativa esclude dall'ambito dei provvedimenti contro l'inforestierimento le seguenti categorie di stranieri, tassativamente elencate1: «gli stagionali (non dimoranti annualmente, senza familiari, più di 9 mesi in Svizzera), i frontalieri, gli studenti universitari, i turisti, i funzionari di organizzazioni internazionali, i membri di rappresentanze diplomatiche e consolari, gli scienziati ed artisti qualificati, i beneficiari di rendite per la vecchiaia, i malati o convalescenti, il personale di cura ed ospedaliero e quello d'organizzazioni internazionali filantropiche o ecclesiastiche».

Ma tale elencazione risulta oscura, anzi contraddittoria: così non si ca¬ pisce perché mai vi figurino i frontalieri ed i turisti, i quali, non risiedendo in Svizzera, non contribuiscono quasi per nulla all'inforcstierimento del Paese; e neppure i funzionari internazionali o i membri delle rappresen¬
tanze diplomatiche e consolari possono essere annoverati nella popolazione allogena. V'è dunque qui, innanzi tutto, una aberrante formulazione pleo¬ nastica.

1

Dopo aver dato all'inizio, per necessità formale, il testo italiano presentato dagli iniziatori, ci serviamo qui, come anche nelle ulteriori citazioni, di un testo italiano già corretto.

435 Occorre poscia chiedersi perché mai l'iniziativa eccettui, fra gli stu¬ denti, solo gli universitari e non già anche i numerosi giovani stranieri che popolano ginnasi, scuole tecniche ed istituti privati; anch'essi, infatti, rimpa¬ triando in grandissimo numero, espandono il pensiero elvetico in tutto il mondo, collaborando pertanto a rafforzare i legami internazionali della Confederazione.

Inoltre è evidentemente impossibile trarre dalle statistiche, condotte in modo da informare sul «numero» di ingegneri, clinici, agronomi, profes¬ sori, assistenti ecc., delle informazioni che consentano di concludere circa la loro «qualificazione» e, conseguentemente, circa il loro trattamento pre¬ ferenziale ai termini dell'iniziativa. Anche la locuzione usata per i benefi¬ ciari di rendite è imprecisa.

Appare poi misterioso assai perché il testo eccettui solo gli stranieri figuranti fra «il personale di cura ed ospedaliero» e non invece tutti quelli attivi nell'intero settore della sanità: non unicamente l'esercizio di ospedali o cliniche è massicciamente tributario del lavoro straniero, bensì anche il resto del settore, ché, da anni, v'è carenza di medici, dentisti, veterinari, odontotecnici, ortopedici, farmacisti, fisioterapeuti e massaggiatori. È im¬ pensabile che senza l'aiuto anche di questi stranieri, il Paese possa mante¬ nere il suo alto livello sanitario.

E non rientrano tra le categorie liberate, elencate dal testo dell'inizia¬ tiva, nemmeno gli stranieri immigrati come rifugiati e beneficiami del di¬ ritto d'asilo. Se ne trae che, onde evitare un ulteriore gonfiarsi dell'effettivo allogeno, il nostro Paese dovrebbe o chiudere le frontiere in faccia ai pro¬ fughi oppure ridurre, proporzionalmente alla loro ammissione, l'effettivo della manodopera straniera: nella prima alternativa, la politica elvetica d'asilo verrebbe revocata in dubbio nonché vanificata la nostra adesione alla convenzione internazionale del 28 luglio 1951 (RU 1955 469) sullo statuto dei rifugiati; nella seconda alternativa si arriverebbe all'assurdo di espellere impietosamente un certo numero di lavoratori stranieri con le loro famiglie nello stesso istante in cui si farebbe l'opera umanitaria d'ac¬ cogliere un pari numero di fuggiaschi.

Viste tali aporie interpretative, la quantità degli stranieri liberati dal¬ l'applicazione
delle misure contro l'inforestierimento può essere soltanto largamente stimata. Sulla base dei dati statistici disponibili (segnatamente di quelli riferiti allo scopo del soggiorno degli annuali) si può presumere che, tralasciati gli stagionali, nel computare l'effettivo determinante ai fini della limitazione, si potranno defalcare, dal complesso della popolazione allogena, circa 100 000 unità. .

Trattasi però solo di una longanimità fittizia, in quanto l'iniziativa esige poi una riduzione degli allogeni riferita al totale dei cittadini svizzeri

436 residenti, contrariamente alla prima iniziativa, la quale partiva invece dal totale di tutta la popolazione residente. L'effettivo allogeno, dunque, non andrebbe ricondotto solo al decimo di 6 115 000 (popolazione totale a fine ' 1968) bensì al decimo di 5 163 000 (cittadini svizzeri, a fine 1968), onde i 100 000, «liberati» in virtù del nuovo testo, verrebbero praticamente com¬ pensati.

b. Trattamento degli stagionali Tra le categorie di stranieri, escluse dal computo dell'effettivo massimo accettabile e pertanto liberate dai provvedimenti restrittivi, l'iniziativa an¬ novera anche gli stagionali che si trattengono in Svizzera, senza i familiari, non oltre i nove mesi all'anno.

Orbene, per l'edilizia (107 000 stagionali nell'agosto 1968, sul totale di 144 000), la limitazione dei permessi a 9 mesi l'anno non poteva più essere mantenuta già negli anni cinquanta, in quanto, da un lato i progressi tecn'ci consentivano ormai il lavoro anche nei mesi invernali e, dall'altro, l'effettivo indigeno di molte aziende s'era talmente ridotto, a cagione d'un continuo esodo professionale, da non poter più assicurare lo svolgimento degli usuali lavori invernali propriamente detti. Per i detti motivi, in que¬ sto settore, come pure in quello alberghiero, si dovette passare a rilasciare dei permessi di durata maggiore dei 9 mesi l'anno. Il disciplinamcnto impostato dall'iniziativa, col tagliare alla radice la prassi dei permessi lun¬ ghi, verrebbe quindi a colpire approssimativamente 80000 stagionali.

L'edilizia, che conta, senza i frontalieri, un buon 50% di stranieri (ultimo censimento aziendale), potrebbe quindi lavorare a pieno regime solo 9 mesi all'anno, con conseguenze (per la costruzione di abitazioni, ma an¬ che per la costruzione viaria, per la protezione delle acque, per l'edilizia pubblica - ospedali, scuole ecc.) di cui gli iniziatori manifestamente non si rendono affatto conto. Ritardi e rincari, riflessi poi sulle pigioni, diverreb¬ bero fatali; insorgerebbe una certa disoccupazione invernale a danno degli ausiliari svizzeri anziani; negli altri settori, specie quello alberghiero, impie¬ ganti regolarmente degli stagionali, le già grosse difficoltà di reclutamento aumenterebbero intollerabilmente, senza contare che gli stagionali verreb¬ bero indotti a trasferirsi in Paesi ove non viga una
tale limitazione.

La limitazione dei permessi stagionali a 9 mesi non è attuabile. D'altro canto il rilascio di permessi annuali a tutti gli stagionali superanti quel ter¬ mine, avrebbe come conseguenza primaria che l'effettivo degli annuali su¬ birebbe un'impennata e, come conseguenza secondaria, che l'afflusso di familiari si intensificherebbe, in quanto gli annuali hanno il diritto di averli presso di sé. In conclusione la popolazione allogena aumenterebbe di circa 150 000 unità; ma andrebbe poi ridotta successivamente in virtù del limite massimo del 10%, posto dall'iniziativa.

437 c. Attuazione della limitazione Affinché il numero degli stranieri per Cantone -- Ginevra escluso -- non ecceda il 10% dei cittadini elvetici, 17 Cantoni dovrebbero procedere, entro 4 anni dal decreto federale d'accertamento, a contrarre globalmente di 309 100 unità i loro effettivi stranieri (livelli rilevati a fine 1968); senza contare però gli 80000 stagionali superanti i 9 mesi (lett. b, qui sopra) i quali pure dovrebbero essere inclusi nella riduzione. Qualora poi la con¬ trazione, per evitare collisioni con le norme dei trattati di domicilio, fosse attuata solo a scapito degli annuali, i 17 Cantoni (assumendo le cifre rile¬ vate nel 1968) dovrebbero procedere a ridurne l'effettivo dalle 531 700 unità a 222 600. Come si desume dalla tavola 2, Zurigo, per esempio, do¬ vrebbe estromettere 81 900 annuali, Vaud 47000, Argovia 30 400 e il Ti¬ cino 29 500; persino Ginevra (nonostante la percentuale preferenziale del 25%) dovrebbe rimpatriarne 29 200.

Date le categorie esentate, la riduzione potrebbe praticamente venir attuata solo a scapito dei lavoratori, e dei loro familiari, beneficianti d'un permesso di dimora, I familiari di lavoratori stranieri già qui residenti pos¬ sono essere obbligati al rimpatrio solo qualora si rinunci a tenere il capo¬ famiglia in quanto lavoratore. Ma, anche ipotizzando un nutrito afflusso sostitutivo di nuovi stranieri senza i familiari, la soluzione sarebbe illusoria poiché, stante il permesso di dimora che i neoimmigrati riceverebbero, i loro familiari potrebbero essere tenuti lontano solo per un breve periodo di prova. Una prassi più rigorosi urterebbe contro i principi minimi applicati oggigiorno nell'Europa occidentale nonché contro i precisi disposti fonda¬ mentali della convenzione europea sui diritti dell'uomo. Non si potrebbe dunque evitare di realizzare la riduzione massimamente attraverso la ri¬ nuncia all'opera dei lavoratori stranieri sottoposti a controllo.

Assumendo che i ^ dei predetti 309 100 stranieri sono professional¬ mente attivi, si inferisce che la defalcazione degli effettivi di lavoratori an¬ nuali, nei 17 Cantoni, supererebbe la metà, tali effettivi scendendo dalle 365 000 unità alle 160 000, il che comporterebbe, per Zurigo una caduta da 90000 a 35 000 (61%), per Argovia da 39000 a 18 000 (54%), per Vaud da 43 000 a 11 000 (74%),
per Ginevra da 38 000 a 18 000 (53%). Nel Ti¬ cino, l'intero effettivo di lavoratori annuali (di 19 000 unità) verrebbe ri¬ dotto a zero. E tutto ciò entro 4 anni!

3- Disposti protettivi per i lavoratori svizzeri (n. I lett. d) L'iniziativa esige che il Consiglio federale abbia a provvedere che nes¬ sun lavoratore svizzero possa essere licenziato, per motivi di razionalizza¬ zione o a cagione di provvedimenti restrittivi, fintanto che nella stessa azienda e categoria professionale siano occupati degli stranieri. Ma sic¬ come, ove l'iniziativa fosse accettata, s'avrebbe un'ondata di cessazioni di esercizio (vedi capo IV), un tale prescritto protettivo risulterebbe ben fra-

438 gilè. Ed anche laddove le chiusure di aziende fossero meno massicce, i la¬ voratori svizzeri, nonostante la protezione, dovrebbero pur contare con un 'peggioramento della propria situazione. Quando la produzione fosse ri¬ dotta, ovviamente perderebbero il lavoro anche taluni svizzeri impiegati nell'amministrazione dell'azienda. Né sinora s'è osservato che i nostri con¬ nazionali siano molto desiderosi di assumere le attività già svolte da stra¬ nieri. I lavoratori d'alta qualificazione e gli specialisti, poi, non potranno in nessun modo essere protetti, allorché il licenziamento dei lavoratori stra¬ nieri generici li avrà resi del tutto superflui. L'iniziativa prescrive quindi alle autorità un compito irrealizzabile, onde il prescritto stesso si configura come un vero inganno teso all'elettore.

4. Limitazione della naturalizzazione agevolata (cifra I lett. e) Contrariamente alla prima iniziativa contro l'inforestierimento, la presente considera anche la naturalizzazione: in merito propone infatti che il Consiglio federale abbia a combattere l'inforestierimento, mediante l'«unico provvedimento» della naturalizzazione agevolata, disponendo che ì figli di genitori stranieri assumono la cittadinanza svizzera sin dalla nascita, se la madre era cittadina svizzera per origine ed i genitori, al momento della nascita, avevano il domicilio in Svizzera.

Ma il nuovo testo, ove come articolo 69 quater dovesse entrare nella Costituzione, altro non farebbe se non ripetere, salvo due punti, un disposto che già vi si trova, quello dell'articolo 44.3. Ne verrebbe un doppione nor¬ mativo, fonte di grave insicurezza giuridica: infatti la legislazione federale già ora può stabilire, in base all'articolo 44.3, ciò che il proposto articolo 69 quater vorrebbe rendere possibile, attribuendo direttamente al Consiglio federale la stessa competenza che quel primo articolo assegna al Legislativo.

Tale divergenza nell'attribuzione può ritenere forse un senso giuridico?

Presumibilmente, la facoltà di disporre del Consiglio federale è intesa come limitata nel tempo, mentre una legge federale è normalmente emanata a lunga scadenza. 11 doppione solleverebbe comunque gravi problemi di com¬ petenza. S'aggiunga inoltre che la disposizione prevista nell'iniziativa non dovrebbe, secondo la sistematica della Costituzione, essere
recepita in un ar¬ ticolo 69 quater, bensì essere inserita nell'articolo 44 che tratta unicamente della cittadinanza svizzera.

Ma, continuando l'analisi di questo doppione normativo, quale signifi¬ cato ritiene mai la limitazione (contraria al senso dell'art. 44.3), espressa nella locuzione «unico provvedimento per combattere l'inforestierimento»?

L'innovazione vuol forse consistere proprio nell'unicità del disposto? In tal caso essa si configurerebbe come un mezzo per impedire la naturaliz¬ zazione agevolata, ancorata nella legge federale su l'acquisto e la per¬ dita della cittadinanza svizzera ed in particolare nell'articolo 27. Oppure la limitazione si volge contro il supposto intendimento delle autorità fede-

439 rali di dare eventualmente maggior spazio alla naturalizzazione agevolata?

Il concetto della naturalizzazione agevolata secondo l'articolo 27 della suddetta legge federale è fondato sull'articolo 44 capoverso 3 della Costitu¬ zione federale, il quale, sempre secondo l'iniziativa, non dev'essere abro¬ gato, e d'altronde è già stato ampiamente realizzato. Secondo i principi che reggono l'attività legislativa è impensabile abrogare parzialmente una legge federale mediante una nuova disposizione costituzionale fintanto che il fondamento della prima permane nella Costituzione. L'iniziativa si pro¬ pone presumibilmente soltanto di impedire l'attuazione di altri provvedi¬ menti federali nel campo della naturalizzazione agevolata.

Dal profilo materiale, la tendenza ad introdurre un jus soli limitato è sempre stata respinta negli ultimi tempi. Rinviamo, a tale riguardò, al no¬ stro messaggio del 9 agosto 1951 a sostegno di un disegno di legge su l'ac¬ quisto e la perdita della cittadinanza svizzera e alla nostra risposta alla mozione Borei, sollecitante un disegno di legge per l'articolo 44 Cost. Nei due testi abbiamo essenzialmente eccepito che lo jus soli nella forma del¬ l'articolo 44 subordina l'acquisto della cittadinanza a talune casualità; accennavamo inoltre al pericolo di conferire automaticamente la cittadi¬ nanza svizzera a giovani cresciuti all'estero e quindi non assimilati.

Nella vigente legge federale (del 1952) su l'acquisto e la perdita della cittadinanza, il legislatore, fondandosi su queste cohsiderazioni, tuttora va¬ levoli, ha rinunciato a sancire l'acquisto automatico della cittadinanza sviz¬ zera ed optato in favore della naturalizzazione agevolata. Secondo l'articolo 27 infatti i figli di madre nata svizzera che sono vissuti durante almeno 10 anni nella Svizzera acquistano gratuitamente la cittadinanza cantonale e l'attinenza comunale e pertanto la cittadinanza svizzera, se risiedono nella Svizzera e fanno la loro domanda prima di aver compiuto i ventidue anni.

· Questa disposizione, che ha dato buona prova (e conformemente alla quale vengono naturalizzati quasi esclusivamente dei nati in Svizzera, non appena hanno compiuto il 10° anno di età) esaurisce praticamente l'articolo 44 capoverso 3 Cost., se anche non del tutto, in quanto non si estende ai giovani cresciuti fuori
del paese. Per di più la suddetta disposizione persegue una costante finalità della nostra politica di naturalizzazione, ovvero quella d'una accurata scelta dei candidati.

Il campo d'applicazione della nuova disposizione costituzionale propo¬ sta risulterebbe quindi assai limitato e il successo insoddisfacente per quanto riguarda la qualità. Tuttavia, anche l'istituto della naturalizzazione agevolata secondo l'articolo 27 della legge suindicata non può soddisfare pienamente, poiché dalla sua introduzione, il 1? gennaio 1953, alla fine del 1968, ha servito a naturalizzare soltanto 16 257 giovani (dei quali 835 nel 1967 e 887 nel 1968). Parimente non soddisfa il fatto che, secondo la legi¬ slazione vigente, non sussista alcuna possibilità di naturalizzazione agevo¬ lata per i figli stranieri di madre non nata svizzera, cresciuti nel nostro Paese e quindi assimilati (vedi in merito pag. 21).

440 IV. Conseguenze dell'accettazione dell'iniziativa Sin dall'inizio dell'industrializzazione, a metà Ottocento, il nostro Paese, nei momenti d'espansione economica e di potenziamento infrastnit¬ turale, ha sempre avuto bisogno di molta manodopera straniera, il cui ap¬ porto di lavoro ha assunto grande peso per quasi tutti i settori: dallo scavo della galleria del San Gottardo all'approntamento delle strade nazionali, innumerevoli sono gli esempi di costruzioni pubbliche le quali, senza i la¬ voratori stranieri, non sarebbero mai state realizzate. Senza di essi, del re¬ sto, non sarebbe stato possibile nemmeno il rinnovo delle città, in questi ultimi decenni, né il loro ampliamento con vasti quartieri residenziali; sa¬ rebbe mancato l'allestimento delle attrezzature energetiche, imprescindibile per lo sviluppo dell'economia ed il benessere del cittadino; non avremmo avuto, in quest'ultimo dopoguerra, l'incomparabile rifiorire dell'industria e del commercio, con il massiccio potenziamento dell'apparato produttivo, pur senza che prezzi e salari avessero a far registrare, sul lungo periodo, un'ascesa eccessiva in paragone coll'estero. Con ciò, i lavoratori stranieri hanno dunque contribuito al rapido espandersi del reddito nazionale ed all'elevamento del livello di vita generale; inoltre l'ampliarsi delle aziende ha offerto, agli Svizzeri, molteplici possibilità di promozione professionale o di passaggio nel terziario: i posti così lasciati, poco rimunerativi, faticosi o sgradevoli, sono stati in gran parte presi da stranieri.

Nondimeno, alla lunga, in un'ulteriore fase d'accelerato sviluppo, una tal politica liberale d'ammissione ha fatto emergere taluni svantaggi specie rispetto all'andamento della produttività e alla strutturazione dell'economia.

Per tale ragione, ma anche per l'acuirsi del pericolo d'inforestierimcnto (e cioè per una ragione politica), abbiamo preso nella primavera del '63 i primi provvedimenti, impostanti una nuova politica d'ammissione. In merito, im¬ perativi economici dettano tuttavia estrema cautela: il recente potenzia¬ mento dell'apparato produttivo e il profondo sommovimento dell'impianto professionale sono ormai irreversibili: al punto di sviluppo cui è giunta ne¬ gli ultimi anni, l'economia non può ormai più funzionare senza le centinaia di migliaia di lavoratori
stranieri. Conseguentemente, i provvedimenti adottati secondo la nuova direttrice tendevano envnentemcnte alla stabi¬ lizzazione dell'effettivo dei lavoratori stranieri. Tuttavia, ancorché mo¬ deratissimi, essi hanno imposto all'economia non lievi sacrifici, anzi, in molti casi, hanno provocato eccessive difficoltà: alquante aziende si man¬ tengono a stento, a cagione della mancanza di personale, e le domande di permessi d'eccezione, presentate, negli ultimi tempi, in numero spiccata¬ mente crescente (e solo in piccola parte accoglibili) rappresentano un chiaro indizio del crescente disagio.

Orbene, l'iniziativa travalica di molto l'amb'to della nuova politica di ammissione, dacché esige la contrazione dell'effettivo dei lavoratori stra¬ nieri d'oltre 200 000 unità. Quale sia per essere il risvolto economico d'un

441 simile salasso, si può facilmente inferire dai dati seguenti (statistica indu¬ strie 1967): Rami economici Alimentari e foraggi . . . .

Tessili Abbigliamento e calzature . .

Legno e sughero Grafica Chimica Terre e pietre Metallurgia Macchine, apparecchi, veicoli .

Orologi .........

Rimanènti settori ....

Effettivo straniero io assoluto in percento 15 200 33 . · 31 500 48 39 900 57 14 600 33 10000 20 11 100 20 46 13 800 36 43 300 32 83 900 23 16 600 20500 33

Per le arti e mestieri mancano i dati paralleli, tuttavia, argomentando in base a stime attendibili, l'effettivo straniero dovrebbe salire, in estate, al 60% nell'ediliza ed al 50% nel settore alberghiero. L'iniziativa, dunque, con quella sua riduzione dei 200 000, verrebbe a privare l'economia di quasi la metà dei suoi lavoratori annuali, rispettivamente d'oltre un terzo dei la¬ voratori stranieri residenti. Siccome poi nella sola industria, tolti gli stagio¬ nali cd i frontalieri, i lavoratori stranieri toccano il 32%, ne viene che tale settore dovrebbe rinunciare all'I 1% circa del proprio personale. Anzi, in singoli rami (specie tessili ed abbigliamento, materiali edili, alberghi), nei quali gli stranieri salgono al 40-60%, il decremento di personale rappresen¬ terebbe persino il 20%. Sono perdite, queste, che non possono venir com¬ pensate da un'accresciuta razionalizzazione e che comportano quindi la chiusura d'intere imprese o di singoli reparti.

Ma anche nelle aziende con esigue percentuali di manodopera stra¬ niera insorgerebbero difficoltà insormontabili, in quanto gl'immigrati, in gran parte, svolgono certi lavori ben determinati, disdegnati dai nostri con¬ cittadini: privata degli addetti ad un'intera e ben definita zona lavorativa, tutta l'azienda verrebbe a soffrirne. Per passare ad esempi concreti, baste¬ rebbe la caduta d'una sciolta per far sì, in molti casi, che i costi di produ¬ zione più non siano coperti e che quindi l'esercizio dèbba cessare; tutta l'inventiva esplicata per la creazione di nuove apparecchiature potrebbe venir d'un colpo vanificata dalla partenza dei numerosissimi stranieri im¬ piegati nei reparti di montaggio, i quali ne sarebbero pressoché paralizzati; gli alberghi dovrebbero chiudere, ove i cuochi svizzeri più non fossero se¬ condati dagli ausiliari di cucina stranieri, senza contare poi il servizio di camera ancora maggiormente sensibile ad una riduzione troppo drastica.

Ma gli esempi d'una caduta della produzione, dovuta alla paralisi d'un singolo reparto, si potrebbero ovviamente moltiplicare. Certo è che ciò può

412 portare alla chiusura dell'esercizio, non appena l'azienda più non riesca a coprire i costi fissi od anche soltanto venga a perdere le sue posizioni di mercato per diminuita competitività.

Come già l'indicammo nel nostro rapporto sulla prima iniziativa (cfr.

FF 1967 II 94), la regressione eccessiva degli stranieri avrebbe inoltre gravi conseguenze, poiché essi non solo sono occupati in massa in talune grandi aziende, ma anche, singolarmente o in gruppi esigui, in quasi tutte le azien¬ de subordinate, che tuttavia adempiono compiti importanti. Orbene, a ca¬ gione della struttura fortemente imbricata della nostra economia, l'elimina¬ zione di una sola azienda marginale può pregiudicare il buon andamento dì tutto un insieme "di altre imprese.

E neppure vanno esclusi gravi riflessi immediati, ché non poche aziende del commercio a minuto degli alimentari funzionano solo grazie agli stra¬ nieri, segnatamente le macellerie ed i panifici che per di più non trovereb¬ bero Svizzeri disposti allo sgradevole lavoro della mattazione o squama¬ tura od al lavoro notturno della panificazione. Già nel nostro precitato rap¬ porto avevamo mostrato che l'utilizzazione dei raccolti sarebbe divenuta incerta e che le industrie di trasformazione si sarebbero trovate nell'impossi¬ bilità di far giungere i prodotti al consumatore, qualora nel ramo conserve ed imballaggi si fosse dovuta attuare una massiccia riduzione di manodopera straniera. Non riesce a vedere come l'approvvigionamento della popola¬ zione, in generi di prima necessità, potrebbe essere assicurato senza l'im¬ piego dei lavoratori stranieri. Con la riduzione proposta, anche molti esercizi pubblici dovrebbero limtiare assai gli orari d'apertura.

La rigida contrazione domandata dall'iniziativa cagionerebbe perciò gravi danni economici: l'apparato produttivo giacerebbe in parte inutiliz¬ zato, con la conseguente perdita di milioni e nvlioni; molti nostri concitta¬ dini perderebbero il lavoro o dovrebbero assumerne uno sgradevole e meno pagato; diminuirebbero, in parallelo coi posti di lavoro, anche le possibilità di formaz'one con grave jattura specie delle zone rurali; il reddito dell'eco¬ nomia calerebbe rovinosamente trascinando in basso anche il gettito delle imposte, onde non pochi Cantoni e Comuni cadrebbero in difficoltà finan¬ ziarie e dovrebbero
aumentare gli indici di tassazione; i Comuni, i cui introiti fiscali provengono da un'unica grossa azienda, vedrebbero, cessando questa l'esercizio, seriamente messa in pericolo la propria autonomia finan¬ ziaria.

Come si può desumere dalla tavola 2, ben 8 Cantoni non raggiungono la quota massima di stranieri, rispetto alla popolazione residente, consentita dall'iniziativa; per essi non vi sarebbe contrazione alcuna, bensì la possibi¬ lità d'aumentare l'effettivo straniero se anche, globalmente, di sole 23 600 unità (lavoratori e familiari). Ma per la maggioranza di questi Cantoni, tale possibilità non è di grande momento. Prima di tutto essa non è data a

443 tutti i Cantoni economicamente depressi o minacciati dallo spopolamento; inoltre v'è da presumere che le aziende potenti, site in Cantoni soggetti a forte contrazione dell'effettivo straniero, tenderanno a compensare le per¬ dite di manodopera assumendo Svizzeri, che verranno proprio da quei Cantoni ove già è in atto un esodo di popolazione, onde i vantaggi loro de¬ rivanti dal non cadere sotto le limitazioni dell'iniziativa saranno problema¬ tici; infine sarebbe avventato impiantare in quei Cantoni nuove aziende solo per usufruire del margine libero di manodopera straniera, senza ba¬ dare agli svantaggi di una collocazione economicamente non funzionale, in quanto quelle aziende perderebbero ogni competitività non appena, in fu¬ turo, si giungesse ad una normalizzazione del mercato del lavoro.

Va aggiunto che gli iniziatori sembrano aver trascurato il fatto che, coll'attenersi ai confini cantonali, si crea una nuova ingiustizia. Non si comprende infatti perché solo pochi Cantoni depressi debbano essere pro¬ tetti dall'esodo dei lavoratori stranieri mentre le regioni depresse dei Can¬ toni fortemente industrializzati (ad es. lo Zürcher Oberland, la Val de Travers) non sarebbero affatto protette dall'esodo dovuto all'attrazione delle grandi metropoli.

Considerate tali gravi conseguenze economiche, la contrazione vio¬ lenta ed eccessiva dell'effettivo allogeno, domandata dall'iniziativa, non può essere ammessa. Del resto dei provvedimenti tanto rigorosi non ap¬ paiono richiesti nemmeno da considerazioni politiche generali, in quanto il grado d'inforestierimento non è deternrnabile sulle mere cifre statistiche, e si può parlare di livello di pericolosità solo allorché risulti eccessivo ed inammissibile il numero di quegli stranieri i quali, a cagione della loro posizione professionale e sociale, delle loro conoscenze e capacità, sono in grado di influenzare in modo determinante il loro ambiente od add:rittura la popolazione stessa. In linea del tutto generale, la presenza di un ingente numero di stranieri residenti, totalmente inconsapevoli od addirittura volu¬ tamente estranei ed impartecipi rispetto ai fondamenti storici e giuridici del Paese ed ai suoi istituti politici, comporta certo pericoli che non vanno sot¬ tovalutati; ma specialmente in tempi politicamente turbati tali stranieri sarebbero
particolarmente esposti alle influenze ed alle manipolazioni dal¬ l'estero e potrebbero agire contro lo Stato e le sue istituzioni.

Se consideriamo il pericolo d'inforestierimento da questa visuale, dob¬ biamo pure ammettere che oggi la gran maggioranza degli stranieri qui soggiornanti occupano posizioni piuttosto modeste ed hanno esigue possi¬ bilità d'esercitare un qualche influsso: ben diversa era la situazióne innanzi la prima guerra mondiale, allorché gli stranieri erano tanto numerosi tra gli intellettuali e i dirigenti! Inoltre va avvertito che la percentuale degli an¬ nuali sta scemando, mentre progredisce quella degli stranieri domiciliati; orbene questi ultimi, qui stabiliti da molti anni, si sono già ampiamente

444 adattati alle nostre condizioni onde, rispetto all'inforestierimento, contano, d'anno in anno, sempre meno. L'argomento vale specialmente per i nati in Svizzera, i quali, dopo aver frequentato le scuole e un tirocinio qua da noi, sono di regola da considerare assimilati. Pertanto, contenuto che fosse il flusso immigratorio, il grado d'inforestierimento verrebbe, nei prossimi anni, progressivamente a decrescere.

La vittoria dell'iniziativa potrebbe anche, in molti casi, tradursi in una sconfitta dei più owii imperativi umanitari. Senza contare che le misure sollecitate sarebbero in contraddizione con gli sforzi per l'unità europea e potrebbero altresì indebolire rispetto all'estero la posizione del Paese e danneggiarne il buon nome.

V, Politica futura riguardo agli stranieri /. Stabilizzazione delf effettivo dei lavoratori stranieri; riserva di ulteriori provvedimenti Muovendo da considerazioni politiche e dall'oggettiva valutazione del¬ l'interesse economico del Paese, s'amo giunti, già due anni fa nel nostro rapporto sulla prima iniziativa, alla conclusione che l'effettivo globale degli stranieri attivi (dimoranti e domiciliati) dovesse venir stabilizzato (FF 1967 II, pagg. 97 segg.). Oggi ancora ci atteniamo a questa linea.

Per conseguire la meta abbiamo emanato il già citato decreto del 2$ febbraio 1968, il quale però, per i motivi esposti all'inizio del presente rapporto, non è risultato bastevole a realizzare la stabilizzazione entro la fine di quell'anno. Abbiamo quindi dovuto promulgare il decreto del 26 marzo 1969, recante ulteriori provvedimenti volti sempre verso la stessa meta, e già ora appaiono necessarie, per la prima metà dell'anno prossimo, altre misure analoghe. Tutta questa attività normativa dovrà rimaner impo¬ stata sulla politica che consiste nell'affidare sempre più alle leggi del mer¬ cato la ripartizione aziendale e settoriale della manodopera estera. Infine se questa serie di provvedimenti dovesse fallire lo scopo, occorrerebbe passare a studiarne altri, più drastici, intesi a ridurre l'aliquota di popola¬ zione allogena residente.

Date queste prospettive, l'economia dovrà pur rassegnarsi a veder viep¬ più iugulata la corrente immigratoria. Sul mercato del lavoro questo fatto si tradurrà, nei prossimi anni e ipotizzando la permanenza dell'attuale congiuntura; in
una notevole tensione, tanto che la funzionalità dell'apparato produttivo finirà per essere determinata proprio dalla situazione di quel mercato. Siccome il numero dei lavoratori indigeni non è destinato ad accrescersi di molto, la forza-lavoro offerta in Svizzera conti¬ nuerà, anche in futuro, a non coprire la domanda. L'economia, se vuol ri-

445 manere sul terreno della realtà, dovrà programmare tenendo conto di tale circostanza; il necessario sviluppo dovrà avvenire usufruendo dello spazio ancor libero per un incremento della produttività, ottenibile mediante un rigoroso studio dei piani produttivi ed il miglioramento dei metodi opera¬ tivi. Né sarà possibile salvare artificialmente rami economici egocentrici, condizionati come sono dal continuo afflusso di manodopera straniera; occorrerà invece promuovere quei rami che non richiedono se non un mi¬ nimo di forza-lavoro. Ma per quest'ampia opera di riconversione, bisogna pur lasciare all'economia un adeguato lasso di tempo, se non si vuol arri¬ schiare di indurre gravi squilibri, i quali potrebbero poi risultare esiziali proprio per le regioni industrialmente più deboli.

2. Assimilazione e naturalizzazione L'andamento dei due ultimi anni dimostra che è il gruppo degli stranieri con lunga presenza quello che continua maggiormente a crescere. Paralle¬ lamente alle misure di contenimento, bisognerà dunque, giusta le considera¬ zioni già svolte nel rapporto sulla prima iniziativa, promuovere anche l'as¬ similazione, cosi da facilitare l'integrazione degli stranieri da lungo qui resi¬ denti. I nostri sforzi in merito devono indirizzarsi segnatamente verso i giovani della seconda generazione, ai quali va agevolata l'acquisizione della cittadinanza, ogniqualvolta si pone l'opportunità d'una naturalizzazione.

Al tempo delle deliberazioni sulla legge 29.IX.1952 per l'acquisto e la perdita della cittadinanza svizzera, la quota di stranieri sulla popolazione el¬ vetica residente superava a malapena il 6%: non si prlava ovviamente di pericolo d'inforestierimento. L'Esecutivo lo ribadiva, nel pertinente messag¬ gio, aggiungendo che comunque tal pericolo non si sarebbe dovuto com¬ battere ricorrendo alla naturalizzazione, bensì ricorrendo a funzionali mi¬ sure di polizia degli stranieri. Del resto, siccome c'è il comune consenso sul fatto che s'abb'ano a naturalizzare esclusivamente stranieri sufficientemente inseriti nel nostro mondo, è chiaro che tale istituto non potrà mai assumere il ruolo di barriera contro l'inforestierimento; esso potrà solo assumere quello ausiliario di freno per mantenere, sul lungo periodo, il fenomeno entro limiti sopportabili. La sua ragion d'essere rimane quella
d'impedire che i figli degli immigrati, benché cresciuti nel nostro Paese, vi restino stranieri e che tali restino poi anche i loro discendenti. Ove si ponga mente all'alta natalità della popolazione allogena, si vede quanto ciò possa con¬ tare.

Nel rapporto sulla prima iniziativa (FF 1967 II 102) si suggeriva di modificare la succitata legge concernente la cittadinanza inserendovi il seguente disposto: «Agli stranieri che, dopo il sesto anno di età, hanno vissuto almeno 10 anni in Svizzera, può essere agevolata la naturalizzaz'onc, se essi abitano in Svizzera e presentano la domanda innanzi il com¬ pimento del ventiduesimo anno d'età. Essi acquisiscono la cittadinanza del

446 Cantone e del Comune nei quali, al momento del conferimento, vivono inin¬ terrottamente da almeno 2 anni».

Considerato però che questa naturalizzazione verrebbe conferita gra¬ tuitamente dallo Stato centrale, i Cantoni (ancorché fosse previsto il loro diritto d'essere consultati) l'hanno osteggiata come interferenza-nell'ambito di sovranità, i Comuni, a lor volta, come restrizione della loro autonomia.

Va poi aggiunto che l'istituto abbisognerebbe comunque d'un suo addentel¬ lato costituzionale. In ogni modo i Cantoni devono rendersi conto che, nelle cond'zioni attuali, tocca a loro di avviare il problema a soluzione, tra¬ mite una longanime prassi di naturalizzazione appoggiata ad una legisla¬ zione adeguata all'uopo.

Vale la pena di esaminare anche quest'altra via, volta verso la stessa meta. Si potrebbe, cioè, completare l'articolo 12 della legge sulla cittadi¬ nanza prescrivendo: «La naturalizzazione di uno straniero nato in Svizzera che vi abbia frequentato le scuole svizzere durante 5 anni è gratuita, pur¬ ché il naturalizzando abiti in Svizzera e presenti l'apposita istanza tra il 18.mo ed il 22.mo anno d'età, -v- La naturalizzazione può essere negata, dal Cantone e dal Comune nei quali il naturalizzando abbia vissuto per 5 anni, solo per manifesta indegnità morale o politica». Con tale dettato, lo Stato centrale non deve decidere, non deve nemmeno assentire, e, quindi, il federalismo è fatto pienamente salvo. Resterebbe solo da riscontrare se tale completamento della legge (comportante solo lievi modifiche altrove) abbia una sua base suffic:ente nell'articolo 44,2 della Costituzione che defi¬ nisce appunto i sommi principi validi in merito. Comunque non si potrà alla lunga difendere l'opinione che stranieri degnissimi, cresciuti in Svizzera, non si debbano senz'altro naturalizzare.

Ribadiamo però che la naturalizzazione agevolata, nell'una o nell'al¬ tra forma, mai potrà porsi come fattore determinante nella lotta contro l'inforestierimento; il suo quadro «quantitativo» rimane esiguo e, per di più, non abbraccia, per definizione, gli elementi responsabili del fenomeno, almeno fino a quando non si abbandonasse -- né si dovrebbe abbando¬ narlo -- il sacrosanto principio di conferire la cittadinanza tenendo l'oc¬ chio fisso alla scelta qualitativa e non cedendo alle tentazioni della
quan¬ tità.

VI. Ricapitolazione e conclusioni 1. L'aumento della popolazione allogena residente, riscontrato anche nei due ultimi anni, deriva per una metà dalla crescita del gruppo dei mi¬ nori di 16 anni e, per l'altra, dalla crescita del gruppo degli stranieri con lungo periodo di presenza. Siccome però gli stranieri nati, cresciuti ed istruiti qui sono di regola da ritenere assimilati allorché entrano nella vita professionale e, d'altro canto, gli stranieri con lunga presenza ben poco contribuiscono all'inforestierimento, quest'ultimo pericolo non può dirsi

447 maggiore rispetto al 1967. Come già l'asserimmo nel rapporto sulla prima iniziativa non v'è dunque alcun motivo per esagerate inquietudini né per provvedimenti drastici, immemori delle necessità economiche. ' 2. La pretesa degli iniziatori di ridurre entro 4 anni il numero degli stranieri, in ciascun Cantone (eccetto Ginevra), al 10% di quello dei cit¬ tadini svizzeri, avrebbe come conseguenza che in 17 Cantoni l'effettivo degli annuali attivi andrebbe defalcato d'oltre la metà (da 365 000 a 160 000). Un tale salasso violento è economicamente insostenibile in quanto comporterebbe gravi squilibri e numerose chiusure d'aziende, fenomeni che coinvolgerebbero anche i lavoratori svizzeri. Il provvedimento del resto non s'impone neanche per motivi politici. La presente iniziativa, dunque, più grave della prima nelle sue conseguenze, dev'essere respinta; 3. Nella lotta contro l'inforestierimento, dev'esser posto, come scopo prossimo, quello della stabilizzazione del numero degli stranieri attivi (di¬ moranti e domiciliati). Inoltre va continuata l'attuale politica di dar spazio sempre maggiore alle leggi del mercato per la ripartizione aziendale e set¬ toriale della manodopera straniera. Qualora tali provvedimenti rimanessero inferiori allo scopo dovremmo studiarne altri intesi alla diretta contrazione dell'effettivo allogeno.

4. Come misura suppletiva nella lotta contro l'inforestierimento, va promossa l'assimilazione degli stranieri con lungo periodo di presenza.

Considerato che l'effettivo dei figli di stranieri, minori di 16 anni, rap¬ presenta già oggi un quarto della popolazione straniera residente (e do¬ vrebbe rappresentare una frazione ancor maggiore nei prossimi anni) è op¬ portuno ricorrere inoltre alla naturalizzazione agevolata degli stranieri cre¬ sciuti in Svizzera.

Per queste ragioni vi proponiamo di sottoporre la presente iniziativa popolare contro l'inforestierimento al voto del popolo e dei Cantoni, senza alcun controprogetto, raccomandando loro di respingerla. Alleghiamo al¬ l'uopo il relativo disegno di decreto federale.

Gradite, onorevoli signori presidente e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

Berna, 22 settembre 1969.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il presidente della Confederazione: L. von Moos Il cancelliere della Confederazione: Ilubcr

.

Stranieri residenti (senza stagionali) il 31 dicembre 1968, per Canton Percentuali approssimative

Cantoni

Zurigo Berna Lucerna Uri Svitto Soprasselva Sottoselva Glarona Zugo !

Friborgo Soletta Basilea-Città Basilea-Campagna.

Sciaffusa Appenzello Esterno Appenzello Interno San Gallo Grigioni Argovia Turgovia Ticino Vaud Vallese Neuchàtel Ginevra Totale

Annuali i Rif ,2 cecoslovacchi Domiciliati Variazione Variazione Varia¬ rispetto all'anno rispetto all'anno zione innanzi innanzi Totale Totale rispetto Totale all'anno in in in % innanzi assoluto assoluto in % 120 429 65 395 18 499 1 096 6 577 I 072 1 379 4 742 6 700 9 235 22 232 25 743 22 308 8 490 4 535 766 34 823 12 092 54 691 21 500 31 101 69 770 9 997 21 365 58 326 632 863

+ 509 + 1 390 + 26 - 6 + 56 + 78 - 202 - 61 + 77 + 76 + 79 + 1 732 -r 826 + 223 - 231 - 4 + 971 + 225 + 1 511 + 145 + 298 - 362 + 446 - 696 -1 059 + 6 047

+ 0,4 + 2,2 + 0.1 - 0,5 + 0.8 + 7,8 -12,3 - 1,3 4- 1,2 +- 0,8 +- 0,4 +- 7,2 + 3,8 + 2,7 - 4.8 - 0,5 + 2,9 +- 1,9 + 2,8 + 0,7 +- 1,0 - 0,5 + 4,7 - 3,2 - 1.8 + 1.0

' Sen/j rifugiati cecoslovacchi 'Con permesso di dimori «tränier« lu.Vj p'ipiifa/iore g("Hale * fr
2 312 1 153 269 13 58 21 24 42 96 153 314 568 302 148 43 5 625 122 534 195 35 575 5 52 333 7 997

+ 2 236 + 1 119 + 261 + 13 + 57 + 21 + 24 + 39 + 95 + 151 + 313 + 537 + 300 + 148 + 41 + 5 + 615 + 117 + 520 + 194 + 32 + 538 + 1 + 48 + 308 + 7 733

63 752 22 826 8 094 506 2 516 439 637 1 751 2 531 2 503 8 278 12 186 9 288 3 752 1 745 204 16 065 6 866 16 465 8 115 25 295 30 634 5 138 9 434 33 262 292 282

+ 5 896 + 2 662 + 655 + 49 + 67 + 6 + 96 + 118 + 264 + 61 + 603 + 860 + 899 + 207 + 143 + 16 + 843 + 405 + 1795 + 927 + 1 886 + 4 007 + 360 + 1 601 + 4 356 + 28 782

+ 10,2 1 + 13,2 + 8,8 + 10,7 -1- 2,7 + 1.4 + 17,7 + 7,2 + 11,6 4- 2,5 + 7,9 + 7,6 + 10,7 + 5.8 + 8,9 + 8,5 + 5,5 +- 6,3 + 12.2 + 12,9 + 8.1 + 15.0 1 + 7,5 + 20.4 + 15,1 + 10,9 9

fun/iomri interna/, uff. e »mm. estere.

familiari inclusi, appro««.

tnizinrivxt cinturo tìnfortxtìerùnento 1969 Valutazione delle conseguenze sulla base degli stranieri rilevati a fine d Popolazione allogena a line 1968

Cantoni

1 Zurigo Berna Lucerna Uri j Svitto Soprasselva Sottoselva .......

Glarona Zugo ;..

Friborgo Soletta Basilea-Città Basilea-Campagna.

Sciaffusa Appenzello Esterno Appenzello Interno San Gallo Grigioni Argovia Turgovia Ticino Vaud Vallese Neucb&tel Ginevra Totale 1' Senza

Computo dell'effettivo straniero.

ipotizzando realizzata l iniziativa degli sv:zzeri, 3 Domici¬ Quota Non Massim a fine 1968 Annuali Totale cant. 3, liati dall'ini¬3 ammis¬ 10% sibile di col. 2 ziativa 2 4 3 5 6 7 8 896 200 122 700 63 800 186 500 89 600 15 000 104 600 900 400 22 800 66 600 89 400 90 000 9 000 99 000 233 100 18 800 8 100 26 900 25 300 2900 28 200 31 700 1 100 500 1 600 3 200 200 3 400 73 300 6 600 2 500 9 100 7 500 1 000 8 500 23 500 1 100 400 1 500 2 400 200 2 600 22 500 1 400 '600 2000 2 300 200 2 500 35 300 4 800 1 800 6600 3600 700 4 300 55 700 6 800 2 500 9 300 .

S 600 1 000 6 600 160100 9400 2 500 11900 16 000 1 300 17 300 194 200 22 600 8 300 30 900 19 400 3000 22400 196 000 26 300 12 200 38 500 19 600 4 100 23 700 162 600 22 600 9 300 31 900 16 300 3 400 19 700 60 000 8 600 3 800 12 400 6 000 1 300 7 300 44 200 4 600 1 700 6 300 4400 700 S 100 12 400 800 200 1 000 1 200 100 1 300 321 400 35 500 16 100 51 600 32 100 5 500 37 600 126 900 12 200 6 900 19 100 12 700 2 000 14 700 343 300 55 200 16 500 71 700 34 300 7000 41 300 156 200 21 700 8 100 29 800 15600 3000 . 18 600 178 800 31 100 23 300 56 400 17 900 9 000 26 900 398 800 70 300 30 600 100900 39 900 14 000 53 900 170 900 10 000 3 100 15 100 17 100 1 600 18 700 134 200 21 400 9 400 30 800 13400 16 700 3 300 209 100 58 700 33 300 92000 52 300 62 800 10 500 5163 000 640 900 292 300 933 200 547 700 100 000 647 700

funzionari internaz. uff. e amm. esteri Valutazione * Cantone di Ginevra 23 % * L'effettivo straniero attuale è già di tanto minore del massimo ammissibile secondo l'iniziativa

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Rapporto del Consiglio federale all`Assemblea federale sulla seconda iniziativa popolare contro l`inforestierimento (Del 22 settembre 1969)

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1969

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Volume Volume Heft

41

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17.10.1969

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