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MESSAGGIO del

Consiglio federale all'Assemblea federale per l'approvazione della convenzione d'emendamento della convenzione riveduta per la navigazione sul Reno firmata- a Mannheim (Del 4 settembre 1964)

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Ci pregiamo di sottoporvi con il presente messaggio un disegno di de¬ creto federale che approva la convenzione conchiusa il 20 novembre 1963, tra il Belgio, la Francia, la Repubblica federale di Germania, la Gran Bre¬ tagna, i Paesi Bassi e la Svizzera, allo scopo di rivedere la convenzione per la navigazione sul Reno, firmata a Mannheim il 17 ottobre 1868.

I. Il Reno e l'ordinamento giuridico della navigazione sul Reno (Atto di Mannheim) 1. II Reno è l'unica via navigabile naturale che collega la Svizzera al mare. La libertà della navigazione sulla stessa è e rimarrà sempre di vitale importanza per il nostro paese continentale. Dal 1950, oltre un terzo delle merci del commercio svizzero esterno è stato trasportato sili Reno e il loro tonnellaggio è raddoppiato. Dal 1904, anno in cui giungeva a Basilea il primo convoglio, al 1963, la quantità annua delle merci L'asportate è ascesa da 470 tonnellate a più di 8 milioni di tonnellate. Gli investimenti negli im' pianti portuari, nella regolazione e nella flotta mercantile del Reno ammon¬ tano, fino a oggi, a oltre 540 milioni di franchi. È dunque evidente l'impor¬ tanza del presente trattato il quale assicura formalmente alla Svizzera il libero accesso al mare. lì progresso della navigazione svizzera sul Reno è dovuto in gran parte «all'ordinamento liberale istituito con l'atto di Mann¬ heim.

1602 2: Tra i fiumi navigabili d'Europa, che attraversano o toccano il terri¬ torio di parecchi Stati e possono quindi essere chiamati internazionali (Elba, Oder, Niémen, Danubio, Reno), il nostro ha oggi un posto particolare. Il di¬ ritto in materia di navigazione sul Reno ha sopravvissuto a tre grandi guerre (quella franco-prussiana e le due mondiali) e vale ancora nelle grandi linee e nella struttura. Certamente, gli sconvolgimenti occorsi nelle compagini statali e i ripetuti cambiamenti di sovranità hanno, nel corso del tempo, interrotto la collaborazione, ma mai in maniera durevole.

· Quest'ordinamento giuridico deve l'origine al bisogno di liberalizza¬ zione, ossia del libero esercizio della navigazione, ognora più sentito con lo svilupparsi del traffico, essendo un tempo intralciata su tutto il fiume da impedimenti e limitazioni, come i diritti di transito, l'ordinamento corpo¬ rativo della navigazione, tasse, ecc. L'atto di Mannheim dell'anno 1868, tut¬ tora in vigore e quindi d'importanza non solamente storica, rispecchia tale sviluppo e consacra le libertà conseguite; gli articoli 15 a 21 trattano dell' abolizione delle restrizioni all'esercizio della professione di battelliere del Reno e sono stati ripresi, secondo il testo modificato dell'anno 1922, in lina speciale convenzione sul rilascio delle patenti di barcaiuolo del Reno; gli articoli 3, 5, 6 e 8 concernono la franchigia di tasse sui trasporti e sulle mçrci e di diritti e tasse d'uso; gli articoli 30, 31 e 28, tutelano la fluidità del traffico da impedimenti materiali e, gli articoli 9, 11 e 14, da impedimenti amministrativi.

3. Il diritto in materia di navigazione sul Reno fondasi nei principi del trattato di pace di Parigi del 30 maggio 1814 (art. 5) e nell'atto finale del Congresso di Vienna del 9 giugno 1815 (art. 108 a 117 -- pubblicati nel FE 1922, li, ediz. ted. pag. 1014, ediz. frane, pag. 988; l'edizione italiana del FF 1922 reca soltanto, a pag. 200, il rapporto sull'operato nella questione sul Reno -- e allegalo XVI B concernente l'ordinamento della navigazione sid Reno). In applicazione di questi principi sul diritto della navigazione in¬ terna europea, gli Stati rivieraschi del Reno (eccetto la Svizzera) conchiu¬ devano, il 31 marzo 1831, il cosiddetto atto di Magonza e, il 17 ottobre 1868, là convenzione riveduta
per la navigazione sul Reno (chiamata atto di Mann¬ heim) i Furono allora firmatari il Baden, la Baviera, THessen, la Prussia, la Francia e i Paesi Bassi.

4. Secondo la struttura odierna e in quanto, sia'-disciplinato conven¬ zionalmente e concerna i principi giuridici della navigazione e altre disposi¬ zioni generali relative alla stessa, l'ordinamento della navigazione sul Reno è contemplato negli accordi seguenti: . a; la convenzione riveduta .per la navigazione sul Reno (allo di Mann¬ heim) del 17 ottobre 1868 e protocollo finale del 18 settembre 1895; b. le modificazioni e i complementi secondo gli articoli 354.a 362 del trat¬ talo di pace di Versailles del 28 giugno 1919;

1603 c. la convenzione del 14 dicembre 1922 concernente l'ordinamento delle patenti di barcaiuolo del Reno, completata con il protocollo, addizio¬ nale del 22 dicembre 1923, che modificava, gli articoli Ì5 a 21 dell'atto di Mannheim del 1868; d. il modus vivendi del 4 maggio 1936. .

, Alla conclusione dei primi due accordi (atto di Mannheim e trattalo di pace di Versaillès) la Svizzera non aveva partecipato. Aveva, per altro, fir¬ mato e ratificato la convenzione concernente l'ordinamento delle patenti' di barcaiuolo del Reno, recata in un'ordinanza del Consiglio federale del 1° agosto 1924 (CS 7, 406) e pubblicata, secondo un nuovo testo della stessa, entrato in vigore il 1° gennaio 1957, nella Raccolta delle leggi federali (cfr.

RU 1956, 1393). Nemmeno, la Svizzera partecipava al modus vivendi, di cui parleremo più innanzi.

Il testo dell'alto di Mannheim e le disposizioni corrispondenti del trat¬ tato di Versailles sono allegati al presente messaggio e saranno del pari com¬ mentali qui appresso, essendo, per espressa disposizione, parli costitutive della nuova convenzione. Non viene, in vece, allegalo il moduè vivendi, poi¬ ché diverrà caduco con l'entrare in vigore di quest'ultima e, d'altro canto, è già stato pubblicato nella Raccolta delle leggi federali (cfr. CS l'i, 482).

5. In sostanza, il vigente statuto del Reno concerne: a. la libertà della navigazione (art. 1 dclhalto di Mannheim e art. 356 del trattato di Versailles) e l'esenzione d'intralci tecnici, fiscali, doganali, professionali, amministrativi, ecc.; h. la parità di trattamento dei navigli e dei loro càrichi, qualunque ne sia la nazionalità, o non discriminazione degli stessi (art. 4); c. la franchigia di tasse (art. 3, 5, 6 e 8) ; <1. la libertà di transito per tutte le merci^e alleggerimenti delle formalità doganali in caso di transito diretto (art. 7, 9 e 5); e. la parità di trattamento fra i trasporti sul Reno e quelli su altre vie, _ quanto ad agevolezze per l'importazione, l'esportazione e il transito delle merci (art. 14); f. 1 obbligo degli Slati rivieraschi di provvedere alla manutenzione dei porti franchi (art. 8) e all'apertura di porti e approdi (art. 11); e sull'esecuzione di opere (art. 29), di rimuovere gli impedi¬ menti alla navigabilità del fiume (art. 30) ; lì. la statuizione in comune e unitaria di nonne di polizia della naviga¬ zione (art. 32);

1604 i. la speciale giurisdizione nelle cause civili o penali concernenti la navi¬ gazione sul Reno (art. 33 a 40) ; k. l'istituzione d'un ente centi-ale, come organo di vigilanza e luogo della collaborazione internazionale per le questioni concernenti la naviga¬ zione sul Reno: la Commissione centrale della navigazione sul Reno, nella quale sono rappresentati i Governi interessati (art. 43 a 46 del¬ l'atto e art. 355 del trattato di Versailles), i cui Stati provvedono alle spese dei loro rappresentanti e, in parti uguali, alle spese di cancelleria (art. 47); /. il diritto,degli Stati interessati di fare proposte e proporre reclami alla Commissione centrale per quanto concerne l'atto di Mannheim e, so¬ pra tutto, la navigazione sul Reno (art. 45); in. l'indissolubilità dell'accordo internazionale, rispettivamente dell'atto di Mannheim, come è prevista nell'articolo CXVI dell'alto, finale del Congresso di Vienna. .

È evidente che l'unità dell'ordinamento giuridico e la comunione di scopi fra gli Stati rivieraschi, in tale modo consacrati, e che un commercio di traffico talmente unitario e autonomo, implicano necessariamente una limita¬ zione dei diritti sovrani di questi Stati a favore della fluidità della naviga¬ 1 zione.

6. La Commissione centrale della navigazione sul Renò hà l'ufficio di tutelare l'osservanza dei principi convenuti per la navigazione sul Reno, come quelli della libertà di navigazione, della franchigia di tasse, dell'ugua¬ glianza di trattamento dei navigli e dei carichi e dell'unità dell'ordinamento giuridico. Essa è l'organo internazionale determinante; nel quale gli Stati interessati si obbligano di regolare tutto quanto concerne la/navigazione (art. CXVIII dell'atto finale di Vienna). Vi sono discussi, al grado dei rappre¬ sentanti governativi, non solò i problemi correnti della politica della naviga¬ zione sul Reno, ma anche le questioni numerose, e continuamente nuove, dell'applicazione pratica delle prescrizioni tecniche. La Commissione cen¬ trale costituisce nello stesso tempo una conferenza permanente dei rappre¬ sentanti governativi. Essa ha competenze giudiziarie e amministrative .e sta¬ bilisce le prescrizioni di poliza necessarie alla sicurezza generale, che sono poi messe in vigore, nei singoli Stati interessati, in conformità degli ordina¬ menti guridici
nazionali. Ricordiamo tra esse il regolamento di polizia per la navigazione, le disposizioni concernenti l'ispezione del naviglio, la chiu¬ sura doganale e il trasporto di materie pericolose.

La summenzionata giurisdizione renana, con il proprio foro (non quel¬ lo del domicilio del debitore, come prevede l'articolo 59 della Costituzione federale, ma, per esempio, quello del luogo dell'evento), e i propri rimedi giuridici, esclude l'applicazione di disposizioni federali o cantonali contra¬ rie. Per.ciò, il Cantone di Basilea Città, già nel 1924, istituiva uno speciale tribunale della navigazione sul Reno (legge del 13 marzo 1924). Poiché l'at-

1605 to di Mannheim sarà inserito nella Raccolta ufficiale delle leggi insieme con là nuova convenzione, come parte costitutiva di questa, le sue disposizioni circa'il foro e l'esecuzione saranno obbligatorie per i singoli, immediata¬ mente, ossia in forza del trattato stesso. Così, le sentenze del tribunale basilese dèlia navigazione sul Reno potranno, a scelta, essere impugnate in¬ nanzi al tribunale d'appello del Canton di Rasilca Città oppure innanzi alla Camera d'appello della Commissione centrale (cfr. art. 34 dell'atto di Mann¬ heim e art. I, lett. d, della convenzione). Questo diritto d'appellazione a una istanza giudiziale internazionale è nuovo in diritto svizzero e vale poiché il diritto.nazionale può essere abrogato o modificato da un trattato interna¬ zionale. La derogazione all'articolo 59 della Costituzione federale e alle di- .

sposizio'ni delle leggi federali, che prevedono il diritto a un giudizio d'ultima istanza reso dal Tribunale federale, dev'essere ammesso nell'interesse dello statuto del Reno, il quale mira all'unità del diritto e della giurisprudenza; la Svizzera come ogni altro Stato partecipante, non potrebbe pretendere alcuna eccezione. ^ 7. 11 trattato di pace di Versailles apportò alcune modificazioni all' atto di Mannheim e ne intraprese la revisione (cfr. art. 354 a 362). Anche la composizione della Commissione centrale fu modificata. Il Consiglio fede¬ rale profittava dell'occasione fornitagli dalla conferenza della pace del 1919 per sostenere la vecchia pretesa della Svizzera ad essere riconosciuta come Stato rivierasco (cfr. rapporto del Consiglio federale all'Assemblea federale .

dell'I 1 agosto 1922, FF 1962 199, specialmente 205, e risoluzioni dell'As¬ semblea federale del 24 e 26 aprile 1923, in Salis-Burkliardt Diritto federale III, n. 1164). Come tale, la Svizzera può segnatamente fruire,del principio' internazionale, generalmente riconosciuto, della libertà di navigazione, coo¬ perare all'elaborazione e allo sviluppo del diritto sulla navigazione e avere diritto alla rappresentanza nella Commissione centrale. L'istanza della Sviz¬ zera fu accolta e questa ricevette un seggio e un voto nella* Commissione (art. 355 e 358, n. 2, del trattato di pace). Il rappresentante svizzero vi par¬ tecipava, la prima volta,1 nella prima seduta dopo l'entrala in vigore
del trattato, tenuta a Strasburgo il 21 giugno 1920.

8. Il Consiglio federale, considerato, che il trattato di Versailles preve¬ deva che i lavori di revisione dell'atto di Mannheim sarebbero dovuti inco¬ minciare sei mesi dopo l'entrata in vigore del trattato stesso (art. 354, cpv.

.3), aveva avuto l'intenzione di sottoporvi, per l'approvazione, gl'impegni internazionali assunti circa la partecipazione svizzera alla Commissione centrale e di pubblicare i testi corrispondenti nella Raccolta delle leggi fe¬ derali, non appena fosse portata a compimento la nuova convenzione sul Reno (cfr. FF 1922, 199 e Salis-Burkliardt Diritto federale III, n. 1164). Ma, contrariamente all'attesa, i lavori di revisione durarono degli anni. La fase finale si svolse in .un'atmosfera densa di minacce di guerra. Ancora nella primavera del 1936 si cercò di salvare il risultato dei laboriosi dibattiti di

1606 parecchi, anni con un modus vivendi. Questo, per altro, pur essendo stato firmato da tutti gli Stati rappresentati nella Commissione centrale, com¬ presa la Svizzera, ma esclusi i Paesi Bassi, non riusciva allo scopo, ossia all'introduzione d'una nuova convenzione sul Reno obbligatoria per tutti .gli Stali interessati.

9. In virtù del modus vivendi del 4 maggio 1936, gli Stati contraenti si obbligavano ad applicare, a contare dal!0 gennaio 1937, una parte delle disposizioni della nuova convenzione riveduta per la navigazione sul Reno, designata come atto di Strasburgo, sulle quali era stato conseguito un ac¬ cordo. Per le materie che erano state escluse dal modus vivendi, rimaneva "applicabile, ,,senza mutazioni, l'atto di Mannheim. Tosto che le circostanze avessero permesso di mandare interamente in vigore l'atto di Strasburgo, il modus vivendi sarebbe decaduto. Firmando quest'ultimo, ci eravamo espressamente obbligati a una parte notevole d'una convenzione riveduta per la navigazione sul Reno e, nello stesso tempo, avevamo riconosciuto anche le disposizioni non rivedute dell'atto di Mannheim dell'anno 1868.

'Il 14 novembre 1936, sei mesi dopo la firma, il terzo Reich dichiarava di non riconoscere per obbligatorie le disposizioni contenute nel trattato di Versailles sulle vie navigabili esistenti in territorio germanico, nò le conven¬ zioni sul Reno fondate sulle stesse, e di disdire il modus vivendi. Sùbito dopo, anche la Francia, il Belgio e l'Italia recedettero da quest'ultimo, il quale non rimase in vigore che tra la Svizzera e la Gran Bretagna, laddove gli altri Stati, Germania esclusa,' continuarono a considerare valevoli come fondamento giuridico l'atto di Mannheim del 1868, che era stalo confermato in virtù d'un accordo del 3 aprile 1939 tra la Francia, i Paesi Bassi e il Belgio.

Con la nuova convenzione del 20 novembre 1963, il modus vivendi è decaduto anche per la Svizzera e la Gran Bretagna (cfr. art. III) e gli sono sostituite le disposizioni dell'atto di Mannheim del 1868, nel testo risultante .dalle mutazioni e complementi successivi, compresa la revisione del 1963.

Ritornano per tanto in vigore fondamenti giuridici identici per tutti gli .Stati interessati. 1 10. Terminata la seconda guerra mondiale, la Commissione centrale riprendeva i suoi lavori il 29 novembre 1945. Gli
Alleati avevano innanzi tutto risolto di collaborare sul fondamento dell'alto di Mannheim. Il 15 aprile 1950, il Governo della Repubblica federale di Germania dichiarava d'essere nuovamente vincolato all'atto di Mannheim e alle modificazioni dello stesso. L'11 luglio 1950 la delegazione germanica ricominciò a parte¬ cipare alle deliberazioni della Commissione centrale, nella quale erano del resto rappresentati anche gli Stati Uniti. d'America a contare dal 1945.

11. Nell'anno 1957, la delegazione della Repubblica federale di Germa¬ nia alla, Commissione centrale presentava la proposta di revisione dell'atto

160 7 di Mannheim. Essa veniva accolta con riserbo dalle altre delegazioni. I rap¬ presentanti svizzeri diedero il loro accordo soltanto dopo che fu'sicuro che non sarebbe stato menomato in alcun modo.il principio di libertà contenuto nell'atto. Le discussioni della Commissione sulle nuove disposizioni dura¬ rono dal giugno del 1958 al novembre del 1963. Si convenne d'una cosid¬ detta «piccola revisione«, clic adeguasse ai tempi taluni punti di natura or¬ ganizzativa. Ne risultò la presente convenzione, firmata il 20 novembre 1963.

II. Convenzione (l'emendamento dell'atto di Mannheim La convenzione, come afferma il preambolo, non tócca i principi fon¬ damentali'dell'ordinamento del Reno. Questi principi e le disposizioni es¬ senziali dell'atto di Mannheim sono stati esposti succintamente più sopra.

Possiamo dunque essere brevi e restringerci a porre in rilievo le innovazioni più importanti. .

12. Il numero dei delegali d'ogni Stato contraente alla Commissione centrale ò stabilito a quattro e, il numero dei supplenti, a due. Ciò pone su pari piede lutti gli Stati, laddove prima soltanto la Francia e la Germania avevano diritto a quattro delegati. D'altra parte, la presidenza, che prima spettava in permanenza alla Francia, ora è assegnala a turno per un periodo di due anni.' A ciascun Stato spetta però un solo vólo, còme finora (efr.

art. 1, leti, f, g c h).

13. Per le .deliberazioni è slato abbandonalo il principio della maggio¬ ranza e sostituito quello dell'unanimità, il. che corrisponde all'uso intro¬ dottosi sopra tutto negli ultimi vent'anni. Una proposta di conferire alla Commissione centrale competenze superstatali fu respinta. La regola intro¬ dotta ha il vantaggio d'impedire ogni voto maggioritario. Le risoluzioni unanimi sono vincolanti per tutti gli Stati. Ogni S lato può tuttavia, nel ter¬ mine di un mese, negarne l'approvazione oppure l'aria dipendere dalla con¬ sultazione degli organi legislativi nazionali. Gli altri Stati sanno in tal modo, al decorso del termine, se la risoluzione sia divenuta obbligatoria e debba essere applicata da loro, il quale caso non s'avvererebbe se l'approvazione fosse negala (art. I, lelt. cerf).

Sono però possibili anche risoluzioni prese soltanto a maggioranza, valevoli negli affari interni della Commissione, oppure come semplici rac¬ comandazioni
non aventi forza obbligatoria. Le risoluzioni prese all'una¬ nimità, per le quali sia negata -l'approvazione nel termine d'un mese; val¬ gono come raccomandazioni (art. I, leti. li).

IL Una nuova istituzione è anche la Camera d'appello (art. 45 bis): Essa è sostituita nelle funzioni della Commissione centrale come istanza di appello. Quest'innovazione è inlesa ad assicurare la continuità della giurisi prudenza e la separazione dei poteri. S'era obiettato contro l'ordinamento

1608 finora in vigore che i commissari rappresentassero nella Commissione cen¬ trale i Governi ed esercitassero nelle risoluzioni in materia di polizia della navigazione una funzione di natura legislativa; d'altia parte, si temeva che il mutare frequente delle persóne dei delegati e la numerosità del collegio non fossero di pregiudizio alla giurisprudenza.

15. Per adattare l'ammontare delle multe alla svalutazione monetaria, l'ammontare massimo è aumentato da 300 a 600 franchi ed è introdotto il franco oro (franco Poincaré) (art. I, lett. e e d). Le disposizioni dell'atto di Mannheim concernenti la giurisdizione sono completate da quattro nuovi articoli, i quali regolano alcune speciali questioni di procedura (art. 34 bis, 35 bis, 35 ter e 37 bis).

16. Anche la maniera di lavoro della Commissione centrale è stata disciplinata più minutamente con disposizioni addizionali: così, l'articolo 44 bis determina nuovamente i compiti del presidente e del suo supplente; l'articolo 44 ter regola l'organizzazione della segreteria, il numero delle ses¬ sioni e la costituzione di comitati di lavoro. Queste disposizioni si restrin¬ gono a confermare la pratica in vigore. L'articolo 44 quatcr designa le lin¬ gue ufficiali e l'articolo 44 quiquies stabilisce che possono essere strette relazioni con altri organismi internazionali o europei, come già è stato fatto con la Comunità economica europea.

17. Poiché gli Stati UnitL d'America non potevano risolversi se firmare la convenzione e conservare il loro seggio nella Commissione centrale, il numero IV della convenzione prevede la possibilità di accordi intesi a con¬ tinuare la loro partecipazione. La disposizione è slata concepita in maniera che l'accessione d'altri Stati non rappresentati nella Commissione centrale sia possibile soltanto in virtù d'una modificazione dell'atto risolta all'una¬ nimità.

· 18. Per là Svizzera, la nuova convenzione offre l'opportunità d'inserire nella Raccolta delle leggi federali l'intero trattato, quindi anche l'atto di Mannheim, compresi i complementi e le modificazioni, con l'effetto di ren¬ derlo obbligatorio per tutti. L'articolo V della convenzione, introdotto se¬ condo una proposta della delegazione svizzera, stabilisce che l'atto di Mann¬ heim, nel testo presente, è parte costitutiva della stessa.

III. Apprezzamento Per 43
anni là Svizzera ha partecipato attivamente ai lavori della Com¬ missione centrale e apportato anche il suo contributo finanziario. La con¬ venzione che vi presentiamo, non implica praticamente impegni più ampli di quelli che sono oggetto della piccola revisione odierna, la quale non sol¬ tanto mantiene in sostanza un ordinamento che ha fatto le sue prove, ma vi apporta alcuni progressi. In una parola, la convenzione corrisponde alla condotta politica da noi tenuta finora in materia di navigazione sul Reno-

1609 Fondandoci su queste considerazioni, vi . proponiamo d'approvare la convenzione d'emendamento del 20 novembre 1963 della convenzione rive¬ duta per la navigazione del Reno, firmata a Mannheim il 17 ottobre 1868.

La costituzionalità del disegno di decreto federale che vi presentiamo fondasi sull'articolo 8 della Costituzione federale, che conferisce alla Con¬ federazione il diritto di stipulare trattati con l'estero. La competenza dell' Assemblea federale risulta dall'articolo 85, numero 5, della Costituzione fe¬ derale. Poiché il trattato è a tempo indeterminato e non può essere disdetto, il decreto federale è soggetto alle disposizioni dell'articolo 89, capoverso 3, della medesima Costituzione, sul referendum in materia di trattati interna¬ zionali.

Vogliate gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'espressio¬ ne della nostra alta considerazione.

Berna, 4 settembre 1964.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione: L. von Moos.

Il Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser.

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Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale per l'approvazione della convenzione d'emendamento della convenzione riveduta per la navigazione sul Reno firmata a Mannheim (Del 4 settembre 1964)

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