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FOGLIO

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FEDERALE

Anno XLVII Berna, 6 febbraio 1964 Volume I Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento : annuo fr. 12.--, con allegaia la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co. S. A., a Bellinzona (Telefono 6 18 71) '-- Conto corrente postalo XI 690.

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MESSAGGIO del

Consiglio federale all'Assemblea federale concernente dei provvedimenti per il mercato monetario, dei capitali e del credito e dei provvedimenti anticongiunturali per l'edilizia (Del 24 gennaio 1964)

·

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Ci progiamo proporvi, con il presente messaggio, due disegni di de¬ creti federali urgenti, il primo sui provvedimenti pei' il mercato moneta¬ rio, dei capitali e del credito ed il secondo .sui provvedimenti anticongiun¬ turali nell'edilizia.

PARTE GENERALE I. Lo sviluppo economico a contare dal 1959 1.

La situazione iniziale.

La recessione economica del 1957/58 ebbe in Svizzera solo leggere ripercussioni: diminuì il valore assoluto degli ordinativi, indigeni ed este¬ ri, delle esportazioni e degli investimenti, mentre, anche in piena fase recessiva, le spese interne per d beni di consumo continuarono ad aumen¬ tare. Inoltre sul mercato del lavoro la diminuzione della domanda di mano d'opera indigena rimase insignificante grazie alla -riserva d'ordinativi. li decremento della mano d'opera straniera, pure di scarsa importanza, Foglio federale, 1964a

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122 colpì inizialmente solo gli operai stagionali. Comunque, nel periodo a ca¬ vallo degli anni 1958 e 1959 la fase di ristagno1 economico già cessava.

2. Vipercongiuntura europea.

Durante il secondo trimestre del 1959 l'economia riprendeva con uno slancio progressivo. Molti erano gli stimoli.

Il iristabilimento (fine 1958) della convertibilità delle più importanti monete europee favoriva il ritorno dei capitali in Europa aumentandone il potenziale espansivo. Le nuove agevolazioni commerciali e i progressi integrativi accrebbero il campo e le tendenze dell'espansione. Con l'allargarsii del mercato molti esportatori videro crescere le possibilità di smercio e, per prqpararvisi procedettero a degli investimenti di am¬ pliamento delle costruzioni e dell'attrezzatura. Contemporaneamente co¬ loro che si sentivano minacciati dalla concorrenza effettuavano degli inve¬ stimenti inlesi a razionalizzare la produzione. Le imprese situate fuori dello spazio integrativo europeo cercavano, mediante la fondazione idi »filiali in esso, di beneficiare del regime preferenziale che andava formandosi. L' aumento della popolazione e dell'economia richiedeva notevoli investimenti secondari anche per migliorare l'infrastnittura (educazione, istruzione, sanità, turismo, ecc.). Concludendo, il gioco di tutti questi fattori causò in Europa un'iperattivltà mai conosciuta negli investimenti e nella fonda¬ zione di nuove imprese.

3. La domanda dei mercati esteri.

La forte domanda dei mercati esteri, causata dall'Integrazione euro¬ pea, fu l'impulso originario della ripresa1 congiunturale in Svizzera. Taluni settori motto important« della nostra economia registrarono urna maggiore richiesta d'esportazione già prima, di risentire te conseguenze della pre¬ cedente recessione. L'incremento subito dall'economia mondiale si rispec¬ chia nell'aumento del valore delle esportazioni che rispetto alla cifra del¬ l'anno precedente fu dell'11,8%> nel 1960, 8,5°/o nel 1961, e del(l'8,60/o nel 1962. Da gennaio a novembre del 1963 esso fu dell'8,5%) rispetto a quello dell'uguale periodo dell'anno precedente.

Le nostre esportazioni si svilupparono in generale di pari passo con quelle degli altri paesi industriali importanti.

L'aliquota d'aumento medio delle nostre esportazioni si mantenne fra i valori registrati nei paesi in cui
l'esportazione s'era molto accresciuta (Italia, Germania occ., Francia) e quelli degli altri paesi europei. Si con¬ stata pertanto che lo slimolo congiunturale fornito dalle esportazioni è stato un fenomeno non solo svizzero, ma europeo.

Diverse sono le cause che hanno permesso alla Svizzera di seguire una si rapida espansione nonostante la crescente discriminazione doganale applicatale dai principali paesi con i quali essa commercia: anzitutto, al-

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.

l'inizio -della J'ose espansiva, l'aumento dei salari e dei prezzi fu meno ra¬ pido che «egli altri paesi industriali, ciò -clic compensò quella discrimina¬ zione; in secondo liuogo, le disponibilità di mano d'opera straniera e idi capitali s'avverarono notevolissime. L'agevolezza d'attingere alla mano d'o¬ pera straniera permise di a degli aire la produzione alla domanda in modo più rapido che non all'estero. Il rimpatrio di capitali e l'afflusso di quelli stranieri mantennero il -saggio d'interesse sotto la media europea nono¬ stante una spiccata attività d'investimento. Tutto iciò rafforzò ila nostra competitività e ci permise di superare più facilmente gli ostacoli nel com¬ mercio con. l'estero aumentando così lo smercio. Questo, a. sua volta, fo¬ mentò una ulteriore meccanizzazione e razionalizzazione della produzione con conseguente calo dei costi unitari. Aggiungasi, che la struttura del no¬ stro apparato produttivo è relativamente idonea alla esportazione, grazie alla grande importanza che i boni d'investimento hanno per l'industria di esportazione come anche alla superiorità qualitativa di nostri singoli pro¬ dotti necessari allo sviluppo economico.

U.

L'aumento degli investimenti.

All'inizio della ripresa economica le esportazioni furono spinte fino al limite delle possibilità di fornitura. Le riserve d;i capacità, esigue al momento dell'espansione, e l'intensa domanda dall'estero provocarono già noi 1959 un aumento degli investimenti industriali e artigianali.

Molte imprese stimolate dallo sviluppo delie esportazioni decisero di rin¬ novare e ingrandire l'apparato produttivo per sfruttare le possibilità che si offrivano loro di mantenersi concorrenziali.

.L'espansione si estese in seguito agli altri settori economici che do¬ vettero pure aumentare di. capacità, gonfiando così la domanda di mano d'opera e di capitali. I progressi tecnici e le contingenze congiunturali e redditive favorevoli fomentarono gli investimenti e acquistarono impor¬ tanza melilo sviluppo economico. Dall'indagine svolta annualmente dal de¬ legato alle occasioni di lavoro e concernente l'attività di costruzione ri¬ sulta che le somme destinate alle costruzioni industriali dal 1958 al 1962 sono aumentate del 100% - da 1045 a 2177 milioni di franchi. Pure forti' aumenti furono registrati negli investimenti per istallazioni e attrezzature.

L'istituto per la ricerca economica della Scuola politecnica federale giu¬ dica che essi siano passali, dal 1958 al 1963, da 2000; a 4320 milioni di franchi, con un aumento di circa il 115%.

Conseguentemente all'aumento della popolazione e dei redditi come anche a una mutazione nello schema dei Insogni -crebbe anche la richie¬ sta d'abitazioni. Il numero d'abitazioni costruite nei Comuni di oltre 1000 abitanti salì dal 1958 al 1962 da 23 176 a 52 359, ossia del 126%, mentre che la spesa edile per lo stesso periodo aumentava di circa il 170%, da 1203 a 3226 milioni di franchi.

124 Diversa fu l'evoluzione dell'edilizia pubblica. Siccome in questo settore glitìinveslimenti 'sono in generale di carattere secondario, tresi necessari da una previa espansione dell'economia privata, essi seguono normalmen¬ te con un cèrto ritardo l'attività dell'edilizia privata. Cosi, nel settore pub¬ blico, l'ascesa delle costruzioni incominciò ad accentuarsi solo a contare dal 1962. Dal'1-958 al 1962 la spesa edilizia passò da 1571 milioni a 2523 milioni di franchi, con un aumento di circa il 60°/o, di cui la metà regi¬ strata nel 1962. Benché inferiore a quello del settore privato l'aumento tende ora ad eguagliarsi.

Complessivamente l'attività edilizia' annua è passata tra il 1958 e il 1962 da 4226 milioni di franchi a 8515 mhioni.

D'importante programma d'investimento operato dalla nostra econo¬ mia è risultato .realizzabile sólamente grazie alla mono d'opera straniera é alila,possibilità pralioamente illimitata d'importare materie prime e beni industriali. L'importazione è aumentata globalmente dal 1958 al 1962, del 75%. Quella dei prodotti finiti registrava da sola un aumento di oltre il 110%. Tuttavia l'eccezionale aumento delle importazioni lui portato il .di¬ savanzo della bilancia commerciale a dei valori non mai raggiunti innanzi.

Esso >è salito dal 1958 al 19i>2 da 686 a 3406 milioni di franchi cui sono da aggiungere probabilmente più di 100 milioni per il 1963. Nel 1962 so¬ lamente il 74% delle'' importazioni era compensato dalle esportazioni in confronto al 90% del Ì958, e per il 1963 tale rapporto non sarà certa¬ mente stato più vantaggioso. Negli ultimi tre anni la nostra bilancia dei redditi con l'estero ha accusato un progressivo disavanzo dovuto alla pas¬ sività della posta « commercio estero ».

La domanda nel settore delle costruzioni, esplosa con l'espansione delle esportazioni ed alimentata da fattori economici .interni tra cui 1 au-, rilento della popolazione e dei redditi, ha sin dal 1960 superato la capa¬ cità produttiva dell'industria edile. Questo eccesso di domanda permise agli impresari dii stabilire dei prezzi di gran lunga più elevali dei costi di produzione. Inoltre la continua ascesa dei cos hi di costruzione stimola¬ va la domanda di lavori perchè ogni attesa significava una perdita annua del 10% dovutaci rincaro, mentre che la proprietà d'un edificio
riteneva le apparenze d'un guadagno assiemato. Queste tendenze si sono recipro¬ camente esasperate nel fomentare la domanda di costruzioni fino ad un grado di estrema ipcrattività.

L'aumento effettivo dei costi di cosi razione è .tale da destare preoccu¬ pazioni. L'indice zurighese dei costi di costruzione (1939 = 100) ha regi¬ strato dal 1958 al 1963 un aumento annuo medio (indagine primaverile e autunnale) da 215,2 a 280,8 punti, pari al 30% ca. L'uguale indice bernese è salito nel primo semestre dèi 1963 nientemeno che dèi 9,2% di cui l'7,2 %; ossia il maggiore aumento, fu registrato per i lavori di sterro, muratura, cemento armato e canalizzazione. Aggiungiamo che il rincaro effettivo potrebbe superare quello stabilito statisticamente. L'in¬ dice del costo della vita per lo stesso periodo è aumentato dell'11%-

126 5.

L'incremento dei consumi.

L'alia congiuntura nell'esportazione, iprima, e poi, più ancora, negli investimenti teneva il mercato del lavoro sotto tensione continua. La di¬ soccupazione regrediva fino al minimo mentre che il numero degli occu¬ pati s'accresceva grazie all'afflusso della mano d'opera straniera.

Il grado d'occupazione nell'industria clic si trovava al valore minimo nel primo trimestre del 1959 ha continuamente progredito raggiungendo il valore massimo finora conosciuto nel secondo trimestre ; del 1963. L' aumento per tutto il periodo è stato del 26 °/o. Nell'industria dèlie coslrut rioni persino del 61%, e cioè più del doppio di quello registrato .per, .la industria in generale.

Contemporaneamente la tensione sul mercato del lavoro esercitava una forte pressione salariale. I guadagni medi sono aumentali in modo accelerato e, dal 1959, il saggio d'aumento è passato da un.minimo di 2,9% a 7,6% per gli operai e da 2,8% a 6,6% per gli impiegati.-Nel 1963 la accelera ri on e è stata ancora più forte.

La crescente occupazione ed il miglioramento dei redditi individuali hanno aumentato il potere d'acquisto delle masse avviando cosi l'espan¬ sione nella domanda di beni di consumo. L'aumento dele spese di con¬ sumo si rispecchia nelle cifre di smercio del commercio al minuto. Il loie valore è aumentalo del 9,2% nel 1960, 10,4% nel 1961 e dell'I 1% nel 1962. Tra il .1958 e il 1962 il commercio al minuto s'è accresciuto del .41% e da gennaio a novembre 1963 dell'8,7%. Lo smercio è.stalo inoltre favorito dal turismo the fino al 1962 è stato in aumento continuo.

L'espansione della domanda di beni di consumo rappresentò un nuo¬ vo impulso congiunturale sul mercato interno. L'aumento dèi potere-di acquisto delle masse creò così un bisogno d'investimenti suppletivi nel¬ l'industria e nell'artigianato e .contribuì inoltre, con l'afflusso di mano d'opera straniera, ad accrescere la domanda d'abitazioni e le esigenze po¬ ste all'infrastruttura e al settore dei servizi. Ne consegui una nuova ri¬ chiesta di mano d'opera. Questo incremento è stalo inoltre rafforzato da¬ gli sforzi intesi a ridurre la durata del lavoro.

Dal 1961, la tendenza allo spostamento del nucleo espansivo dalla esportazione verso gli investimenti ed i consuini è visibile nel rapporto tra lo sviluppo delle esportazioni e l'espansione econòmica generale. Nel
1950 l'esportazione ammontava al 21,4% del prodotto nazionale netto. Essa salì negli ultimi anni 1951, 1953, 1956 e 1957, nonostante alcune inflessioni negli anni intermedi, fino al 23 % por raggiugere quasi, nel 1960, il 24 %. Re¬ gredì tuttavia nei due anni susseguenti a poco mono del 23 %. Tenuto conto del forte accrescimento del numero dei lavoratori stranieri ci si doveva aspettare un conseguente aumento dell'esportazione. Invece il so¬ praccitato rapporto rimaneva pressoché costante, dimostrando quanto de-

126 cisamente la nostra espansione, nata dall'asportazione, si «sia spostata sul .

menoato interno. E ormai è probabile che i fattori secondari (ad esempio gli investimenti degli enti pubblici) siano divenuti uno slimolo congiuntu¬ rale di maggiore effetto di quelli primari.

6.

L'evoluzione del mercato monetario e dei capitali.

' Dal 1959 .la posta debitori delle banche, costituita dai debiti a brave e media scadenza, è aumentata in misura maggiora dei risparmi interni.

Ne consegui che tanche gli 'investimenti s'accrebbero oltre i risparmi di¬ sponibili. La differenza fu coperta icon moneta avventizia. Il nesso tra attività creditizia e invcstitrice è costituito dal fatto che di regola i fondi d'investimento sono anticipati mediante il credito bancario e vengono poi ricuperati con l'emissione di prestili ipotecari, obbligazioni o azioni. Ma a questo punto normalmente ci si accorge che i capitali a lunga scadenza non bastano per coprire l'investimento fatto con d credili a breve sca¬ denza.

Le poste debitori delle 02 banche, di cui la Banca nazionale cura il bilancio mensile, sono salite, dalla fine del 1957 al novembre 1963, da 8,7 a 18,9 (miliardi di franchi, ossia del 117°/o. Non è certamente per una pura coincidenza che questo aumento corrisponde esattamente a quello registrato nelle costruzioni durable lo stesso periodo. Sempre per questo periodo, il credito generale dèlie banche, comprese le anticipazioni agli enti pubblici ed i prestiti ipotecari, è aumentato del 79% passando da.

23,7 a 42,4 miliardi di franchi.

Nella tabella seguente sono indicati gli aumenti annui del credito ban¬ cario secondo le diverse poste.

Aumento dei crediti bancari rispetto all'anno precedente Anticipazioni Debitori % a enti pubblici Ipoteche 6,7 1958 6,1 -- 2,7 15,0 1959 13,2 6,1 23,5 1960 4,1 7,8 24,5 9,1 1961 15,5 14,5 5,4 1962 9,0 14,7 7,7 1963 * 19,8 * Da fine novembre 1962 fino a fine novembre 1963.

TotaJe 2,9 9,6 13,3 15,5 11,2 11,3

L'espansione dei crediti segui un ritmo accelerato fino alla primavera del 1962; indi si allentò, iin seguito alla limitazione operata dalle banche, poi riprese, a contare dall'estate 1963, specialmente con le anticipazioni agli enti di diritto pubblico e con i crediti a conta e media scadenza. Nell'argomentare su queste cifre dobbiamo tener presente che .1 aumento del

127 volume creditizio causa
L'aumento della domanda di capitali ha accentuato, come è visibile dalla tabella seguente, l'Importanza del mercato d'emissione.

Domanda di capitali sul mercato svizzero mediante emissioni pubbli¬ che nette (Nuova emissione in milioni di franchi, dedotti i rimborsi).

Azioni Total© Obbligazioni generale svizzere totale estere svizzere 424 105 137 319 182 1958 1405 376 480 1029 549 1959 1374 182 1192 558 634 1960 2196 365 860 1831 971 1961 1979 654 440 1325 885 1962 2701 2197 504 1664 533 1963 Dal 1958 al 1963 la domanda si è jxiù che sestuplicata. L'importo netto delle emissioni di obbligazioni era, nel 1953, di nove -voiltc, e quel¬ lo delle emissioni d'azioni di cinque volte, superiore a quello del 1958.

La formazione di capitale indigeno non potè tenere il passo con l'au¬ mento della domanda di capitali clic s'era invece incrementala parallela¬ mente al reddito nazionale. Il divario tra gli investimenti e i «risparmi sviz¬ zeri fu colmato mediante moneta avventizia, a carattere inflatorio, che contribuì pure a sanare il disavanzo nel bilancio dei redditi senza far di¬ minuire l'offerta di capitali e con ciò l'attività creditizia delle banche. Il volume della moneta circolante in Svizzera ha subito, con l'afflusso mo¬ netario straniero, un aumento di circa 1,5 miliardi di franchi, nel 1961, e rispettivamente di 2 miliardi nel 1962 e 1963. L'afflusso totale sarebbe stato ben maggiore se una parte di esso non fosse stata prontamente rie¬ sportata oppure sterilizzata. ^ .

La stabilità delle condizioni politiche ed economiche e l'apprezza¬ mento internazionale della nostra moneta hanno sempre, ma specialmente negli ultimi anni, esercitato mia forte attrazione sul danaro straniero. Que¬ sto fenomeno, accompagnato dal rimpatrio di capitali, è stato particolar¬ mente sentito durante le crisi politiche, economiche e monetarie estere.

La crisi congolese del 1960 causò, ad esempio, un notevole afflusso di ca¬ pitali che s'intensificò nell'ottobre .dello stesso anno con la crescente sfi¬ ducia mondiale nei confronti del dollaro americano. Inoltre le rivaluta¬ zioni monetarie del marzo 1961 nella Repubblica federale tedesca e in Olanda, la crisi berlinese
dell'agosto dello stesso anno, il crollo dei valori alla borsa di New York a fine maggio e la orisi di Cuba dell'ottobre del 1962 causarono ingenti fughe di capitali verso il nostro paese.

Nonostante j provvedimenti per impedire o neutralizzare quest'af flusso monetario, sul mercato si registrò un rigurgito di liquidità che ac-

128 crebbe la capacità creditizia delle nostre banche. Perciò la liquidità sul mercato si mantenne fino al 1962 senza che i saggi d'interesse mostrassero variazioni (importanti. > Tuttavia la necessità di spingere gli investimenti tanto oltre il rispar¬ mio interno e la conseguente dipendenza dai capitali esteri doveva, col di¬ minuire dell'afflusso di moneta avventizia, necessariamente condurre ad un disavanzò nella bilancia dei redditi e alla rarefazione del mercato mo¬ netario e dei capitali.

I primi segni di tale fenomeno si manifestarono nel primo semestre del 1963. Ne conseguì una diminuzione della liquidità bancaria, un ral¬ lentamento nell'afflusso di mezzi e un irrigidimento dei saggi d'interesse.

Inoltre l'accrescimento degli investimenti in beni stabili e l'aumentalo bi¬ sogno da parte delle grandi banche, di deposili a scadenza ancora più pro¬ lungata (onde poter affrontare lo sviluppo della domanda di crediti di esportazione della nostra industria) misero il mercato sotto tensione. La rarefazione del mercato monetario e dei capitali sarebbe apparsa prima, e in modo molto palese, se non fosse stata mascherata dalla moneta av¬ ventizia che ha impedito l'autoregolazione del mercato dei capitali.

7. Spinta inflazionistica e sue conseguenze II giuoco dei fattori espansivi ha eccessivamente forzato la struttura produttiva svizzera. Ciò è reso evidente dall'incessante accrescimento delle importazioni e della mano d'opera straniera, da un'acuta carenza d'ope¬ rai, da xin prolungamento dei termini di consegna con conseguente accu¬ mulazione degli ordinativi e da un ricorso costantemente allo al credito..

In quest'eccedenza della domanda risiede il vero motivo del rialzo del li¬ vello dei prezzi e dei costi finora registrato e la minaccia di una rapida diminuzione, in avvenire, del potere d'acquisto della nostra moneta.

All'inizio della nuova ifase espansiva i prezzi tendevano al. ribasso.

Dopo il secondo semestre del 1959 subirono dapprima un rialzo leggero, fin verso la fine del 1961, e quindi accelerato, tanto da raggiungere, negli anni 1962 e 1963, un livello inabituale per la Svizzera.

(Questa poco rallegrante evoluzione è dovuta a fattori interni; infatti, i prezzi all'importazione, dapprima, tendevano al ribasso, come è dimo¬ strato dall'indice dei prezzi all'ingrosso, e sólo negli
Ultimissimi tempi mostrano una tendenza al rialzo. L'aumento dell'indice dei prezzi al con¬ sumo è slato determinato dal rincaro delle derrate alimentari e delle pi¬ gioni. In questi due settori la spinta inflazionistica, dovuta alla domanda eccessiva, è stata rafforzata da un vero meccanismo di scatto dei prezzi.

L'aumento dei prezzi industriali e artigianali si ripercuote, in virtù della parità salariale richiesta dai contadini, sui prezzi dei prodotti agricoli e, segnatamente, delle derrate alimentari. Questo rialzo dei prezzi comporta

129 a sua volta quello dei salavi e così di seguito. L'aumento dell'indice delle pigioni è dovuto all'incidenza, nel computo, delle pigioni molto elevate chieste per le nuove abitazioni.

· Il rincaro continuo nei settori dell'abbigliamento e dei servizi contri¬ buisce egualmente ad elevare l'indice del costo della vita. Durante l'ultimo quinquennio si è registrato un modesto aumento in tutti i gruppi determi¬ nanti l'indice del costo della vita, ma dalla metà del 1959 ada fine del 1963 l'indice generale è aumentato del 14% Il balzo rapido e pronunciato dei prezzi nell'ultimo biennio ha solle¬ vato l'inquietudine di larghe cerchie, la Svizzera, dalla d'ine della seconda guerra mondiale, non avendo mai conosciuto un rincaro di si lunga du¬ rata. Tra il 1945 e il 1960, l'aumento medio dell'indice dei prezzi al con¬ sumò è stato solamente dell'I %°/o mentre il saggio di rincaro dell'ultimo biennio è salito al 4%>.

Quest'accelerazione è resa più evidente dalla comparazione delle no¬ stre condizioni Con quelle di altri Stati industriali, nostri concorrenti sul mercato mondiale. Le cifre qui riportale sono state pubblicate dal « Bol¬ lettino statistico » dell'OECE del novembre 1903. Esse ci danno un'idea della tendenza dei prezzi anche se il confronto è talvolta impossibile, in quanto singoli indici 'non sono calcolali in modo uguale.

Tra il 1958 e il settembre 1959 il minor rinarro b istalo registrato ne¬ gli SUA (+ 6,5°/o) e nel Canada (6,6°/o). Seguono Gran Bretagna, Germa¬ nia e Svizzera con un aumento tra 1' 11 °/o e l'I 1,5%. Per la Norvegia, l'Olanda, l'Austria e la Svezia esso varia fra il 13% e il 16%. Le maggiori quote di' rincaro sono infine state registrate in Italia (+ 17,7%) e in Fran¬ cia'(+'27,7%). ' Meno favorevole per il nostro paese è l'esame comparato del rincaro nel periodo settembre 1962 - settembre 1963. Il minor aumonto è quello registrato lin Norvegia (+ 0,7%) e negli SUA (+ 0,9%). Seguono Gran Bretagna e Canada con saggio appena inferiore al 2%. Molto più pro¬ nunciata è la progressione in Austria e in Germania con il 2,9%, in Sve¬ zia con il 3%, nella Svizzera con il 3,3% e in Olanda con il 3,9%. La Francia (+ 7,0%) e l'Italia (+ 7,3%) si trovano sempre nella situazione più «vantaggiata. Tra 11 Stati industriali, 7, fra i quali troviamo i nostri, maggiori concorrenti, hanno
registrato un rincaro inferiore al nostro, ma va notato che gli altri tre hanno recentemente adottato dei severi prov¬ vedimenti intesi a limitare il1 rincaro. Incombe perciò sulla Svizzera il pe¬ ricolo di divenire il paese con il maggior rincaro, pericolo che si tradurrà in atto qualora non si prendano dei provvedimenti per ridurre quella domanda eccedente che lo provoca.

Orbene, il nostro paese, fortemente tributario dell'esportazione non può sopportare a lungo un simile rincaro senza pregiudicare durevol¬ mente la sua competitività sul mercato internazionale, compromettendo

130 così il suo sviluppo economico. I dazi discriminanti, che colpiscono sem¬ pre più duramente la nostra esportazione verso i paesi della CEE, c'im¬ pongono di sforzarci affinchè i nostri costi di produzione tnon superino, nei prossimi anni, quella soglia oltre la quale non sarebbe più possibile compensare il nostro radicale svantaggio di fronte alla produzione di mas¬ sa della CEE ed alle potcnzinliilù enormi della sua s tr ut tura.

Il rincaro incessante e la svalutazione monetaria non deteriorano uni¬ camente la nostra competitività internazionale; lo spostamento della ri¬ partizione deli redditi e della sostanza in seguito al deprezzamento mone¬ tario causa anche tensioni sociali, scuole la fiducia nella moneta e para¬ lizza la tendenza al risparmio. L'indebolimento del potere d'acquisto del franco potrebbe inoltre indurre a delle manovre errate nel settore produt¬ tivo e degli investimenti, compromettendo così il progresso economico e minacciando di capovolgere la situazione .

Infine la sovraespansione attuale ci rende economicamente dipendenti dall'estero, in un anodo crescente e finora sconosciuto, per il procaccia¬ mento di mano d'opera e di capitali. Se pensiamo clic i sostegni della no¬ stra attività potrebbero crollare da un momento all'altro per ragioni po¬ litiche o economiche, risulta ancor più evidente l'urgenza di provvedi¬ menti, intesi a riancorare la nostra ipertrofica economia alle forze pro¬ duttive del paese.

II. Provvedimenti adottati dalla Confederazione e dalla Banca nazionale per ridurre la sovrespansione e allentare i prezzi Il Consiglio federale si è sempre sentito in dovere di lottare contro, gli effetti nocivi del surriscaldamento economico ed anche la Banca na¬ zionale svizzera ha sempre adottato una politica tendente allo stesso scopo.

In quest'azione essi hanno però sempre avuto a disposizione soltanto mezzi ridotti.

Per questa carenza, gli sforzi nella lotta contro il rincaro si sono do¬ vuti limitare ad alcuni provvedimenti clic (la iBanca nazionale lia adottato sul mercato monetario e dei capitali, a delle disposizioni concernenti le finanze e le spese federali e a degli appelli indirizzati ai datori di lavoro, ai salariati e a tutta la popolazione.

1.

Politica del mercato \mouelario e dei capitaii.

Considerata la liquidità del mercato, le autorità si sforzarono, durante gli anni dal 1:960 al 1963, sia di impedire clic la moneta avventizia pene¬ trasse nella nostra economia sia dii riassorbire l'eccesso di liquidità. Perciò la Banca nazionale conchiuse, nell'agosto 1960, un gentlemen's agreement con le altre banche per contenere l'afflusso di capitali stranieri. Detto ac¬ cordo fu poi più'volte prorogalo ed è attualmente ancora in vigore. Per pro-

131 sciugare il mancato, la Banca nazionale piazzò presso le altre banche delle rescrizioni di sterilizzazione, per un imporlo di 400 milioni di franchi, e congelò la contropartita su un conto speciale. All'inìzio del 1961, le grandi banche si dichiararono d'accordo di depositare su di un conto apposito presso la Banca nazionale la maggiior parte dei capitali affluiti in seguito alla rivalutazione monetaria avvenuta in Germania e in Olanda. In tal modo venivano tolti dalla libera circolazione 1 035 milioni di franchi.

Questi accoi-gimenti sono rimasti in vigore fino aii'nostri gioi-ni. Altri 600 milioni di franchi furono smaltili mediante transazioni eseguite dalla Ban¬ ca nazionale con l'autorità monetaria americana, la banca internazionale dei pagamenti e le grandi banche svizzere (operazioni SWAP). Inoltre, nell'aprile 1962, mediante un accordo (fra la Banca nazionale e le altre Banche, tutti gli istituti con una somma di bilancio di almeno 10 milioni di franchi s'impegnavano ad aumentare il loro credito secondo un'aliquota stabilita in base ai rispettivi aumenti negli anni 1960 e 1961. Detto accoido fu poi pi'olungato fino all'inizio del 1964.

Nonostante che il denaro avventizio aumentasse la liquidità del mer¬ cato, premendo così sui saggi d'interesse, la Banca nazionale evitò seien-.

temente di adottare dei provvedimenti intesi a rincarare detti saggi. Con un mei-cato ricco di mezzi liquidi era mollo più opportuno mantenere un saggio d'interesse inferiore a quello estero, cercando così d'avviare un certo deflusso dei capitali avventizi e riducendo inoltre lo stimolo per nuovi afflussi. Col medesimo scopo, la Banca nazionale si è sforzata di lenci'e aperto il mercato d'emissione di prestiti all'estero, adeguandolo ai fondi disponibili. E se essa, anche in fase già avanzata d'alta congiuntura, s'è attenuta ferinamente ad una politica di moderazione per quanto con¬ cerne i saggi d'interesse, è stalo (in considerazione dell'inflessione congiun¬ turale, che andava delineandosi all'estero già dal secondo semestre del 1932 e che doveva poi durare fino agli inizi del 1963. Inoltre, in attesa dell'effetto delle disposizioni antinflazionistiche adottate dalla Confedera¬ zione, dalla Banca nazionale e dall'economia tutta, sarebbe slato certa¬ mente controindicato praticare una politica d'elevamento
dei saggi d'inteicsse, nell'imminenza d'una fase di rallentamento economico.

Quando, nel secondo semestre del 1963, si sentirono in Svizzera i pri¬ mi sintomi della ripresa economica-estera, il problema dei saggi d'inte¬ resse si presentò sotto un nuovo aspetto. Il bisogno d'investimenti, non che diminuire andò aumentando. Già nell'estate del 1963, anche pea* la diminuzione dell'afflusso monetario estero nella primavera dello stesso ·anno, s'avvertì una rarefazione sul mercato monetario e dei capitali. I saggi d'interesse, sotto, la pressione dello sviluppo economico generale, tesero così al rialzo: continuare con una politica intesa a mantenerli costanti sarebbe slato pertanto ingiustificato. Nò si poteva combattere la l'arefazione aumentando artificialmente l'offerta di fondi, come ad esem¬ pio 'liberando ingenti somme di denaro sterilizzato o neutralizzalo, che

132 sarebbe sta/to nefasto dal punto di vista della politica congiunturale, in quanto avrebbe aumentato ancora la domanda di moneta già eccessiva ed avrebbe fomentato l'attività d'investimento.

2. Politica finanziaria La Confederazione si è sforzata di svolgere una politica finanziaria intesa a moderare l'espansione. Tale compito è stato particolarmente ar¬ duo, specialmente durante la nuova fase espansiva, essendo risultato pressoché impossibile contenere le spese nei limiti desiderati e adeguare i saggi d'imposta alla situazione congiunturale. Gli accresciuti compili della Confederazione hanno, dal 1959, fatto continuamente aumentare le spese.

Il gettito delle imposte federali, molto sensibile alla congiuntura, ha au¬ mentato considerevolmente e rapidamente le entrate. I saldi dei conti del¬ la Confederazione, più o meno fortemente attivi, salvo poche eccezioni,, rientrano nella linea d'una adeguata politica congiunturale.

L'incidenza congiunturale dei saldi attivi dipende essenzialmente dal fatto che le eccedenze vengano riassorbite o meno dall'ordine economico.

Come per il passato, la Confederazione ha fatto uso della facoltà di steri¬ lizzare le eccedenze impiegandole solo parzialmente per l'ammortamento dei debiti.

Dalla fine del 1959 sino alla fine del 1903, le somme sterilizzate dalla Confederazione sono passate da 1,2 a 2 miliardi di franchi. Un deposito di questi fondi in Svizzera è escluso poiché esso causerebbe lo stesso ef¬ fetto espansivo come l'ammortamento dei debiti. Questi fondi sono stati perciò depositati all'estero in modo sicuro e redditizio alfine di ridurre ï costi della politica di mercato della Confederazione. La parte di questi depositi effettuata in moneta straniera ha il corso garantito. La politica di mercato e di rimborso dei debiti praticata dalla Confederazione non é mai stata rigida. Se compariamo i rimborsi netti, che la Confederazione ha effettualo con le eccedenze, tenendo conto dei maggiori pagamenti fatti all'estero -- che sono anche fondi sottratti alla circolazione interna -- otteniamo la tabella seguente: 1962 196?

I960 1961 in milioni di franchi (stimai) Saldo attivo . . ...

Maggiori pagamenti fatti all'estero Totale .

.

.

.

.

Dedotto il rimborso nettò di debiti p,.~.

Mezzi assorbiti dalla Confederazione .

:i

715 140 855 305 550

140 460 eoo 200 400

430 180 610 260 350

90 200 290 90 200

Negli ultimi anni, la Confederazione ha dunque assorbito, dalla cirolazione interna, degli importi considerevoli! Nel 1903, però, la somma ssorbita è notevolmente diminuita, e se si tien conto del rimborso del

133 prestilo delle FFS, essa si riduce a 50 milioni di franchi: somma beri mo¬ desta se comparata all'afflusso monetario dall'estero.

3.

Altri provvedimenti

Siccome i fattori espansivi si erano fatti subitamente attivi nel set¬ tore delle costruzioni, nel settembre 1960 il Consiglio federale invitava i Dipartimenti, le FFS e le PTT ad usare gran parsimonia nell'assegna¬ zione di lavori, per riguardo alla tensione esistente sul mercato dell'edi¬ lizia. Contemporaneamente si invitavano i Cantoni ed i Comuni ad ap¬ poggiare lo sforzo della Confederazione. Inoltre la delegazione del Consi¬ glio federale per le questioni finanziarie ed economiche si metteva in con¬ tatto con i rappresentanti delle cerchie'economiche, alfine di indurre alla moderazione anche gli impresari. Oggi constatiamo che quésti interventi sono stati.insufficienti.

Nel dicembre 1961 il Consiglio federale incaricava un gruppo inter¬ dipartimentale di lavoro d'allestire un programma di provvedimenti intesi a ridurre il rincaro dei eosti e dei prezzi. Questo programma fu appro¬ valo nel marzo 1962. Uno dei suoi punti principali consisteva nel «gen¬ tlemen's agreement» di cui abbiamo parlato prima, fra la Banca nazio¬ nale e le banche svizzere, per un contingentamento dei crediti. Affinchè l'effetto di questo agreement risultasse potoriziato, il Consiglio federale disponeva che anche le PTT, il fondo dell'AVS e l'INSAI non dovessero investire i loro capitali in modo dannoso alla situazione economica. Nel campo della garanzia contro i rischi d'esportazione si è pure tenuto conto delle condizioni corigiunturali del momento riducendo la somma garan¬ tita. Buoni risultati furono ottenuti con le.agevolazioni doganali per il tra¬ sferimento all'estero di fasi produttive per noi poco interessanti. Ciò ri¬ dusse l'importazione della mano d'opera.

Per assecondare gli sforzi delle associazioni dirigenti l'economia pri¬ vata, intesi a stabilizzare gli effettivi del personale, il Consiglio federale decideva che tutte le divisioni dell'amministrazione centrale della Confe¬ derazione, per la durata d'un anno a coniare dal 1° maggio 1962, rinun¬ ciassero alla creazione di nuovi irripieghi. Della decisione fu in seguito prorogata.

.

Altro freno congiunturale furono le disposizioni prese per limitare in modo diretto e coordinalo le costruzioni private e pubbliche. Per tale scopo, i Cantoni furono invitati a costituire dei comitati regionali di periti, incaricati di esaminare tutti i progetti. di costruzione,
il Cui preventivo fòsse, superiore ad una somma stabilita. Qualora la realizzazione di que¬ sti .lavori avesse minacciato di sovraccaricare l'industria edilizia, il comi¬ tato doveva, mediante negoziati e appelli d'adeguarsi alla situazione eco¬ nomica, ottenerne una riduzione.

134 Il Dipartimento dell'economia pubblica, dal canto suo, interveniva presso l'economia privata affinchè essa si sottoponesse a dei provvcdimoniti autoclisciplinari. Circa trenta rami, fra cui quelli dell'industria di base, determinante per la formazione dei prezzi, rilasciarono dichiara¬ zioni inlese a bloccare i prezzi. Dei rami importanti si sono obbligati a li¬ mitare gli investimenti oppure la maino d'opera: menzioniamo special¬ mente la meritevole convenzione conchiusa, per contingentare la mano d'opera, fra le imprese affiliate all'associazione padronale svizzera dei costruttori di macchine e degli industriali metallurgici. Infine per ridurre l'infiltrazione straniera e gli squilibri economici il Consiglio federale pub¬ blicò un decreto concernente la limitazione della mano d'opera straniera (1° marzo 1963). In detto decretò è previsto il contingentamento della mano d'opera (svizzera ed estera) nelle aziende.

I provvedimenti e gli appelli dell'autorità e le disposizioni adottale volontariamente dall'economia privata per frenare la congiuntura hanno senz'altro contribuito ad evitare che lo sviluppo ipertrofico e la svaluta¬ zione monetaria divenissero più gravi.

Gli sforzi dell'economia privata meritano un encomio particolare.

Tuttavia, come lo dimostra là recente evoluzione, essi si sono avverati in¬ sufficienti per contenere l'espansione scatenata dalle forze del mercato.

Necessitano perciò delle misure ufficiali più efficaci e metodiche, che li completino temporaneamente.

III. Apprezzamento della situazione economica attuale e pronostici L'economia svizzera dipende tanto fortemente dall'estero da risultare strettamente influenzata dalle condizioni economiche e dalla politica com- .

merciale degli altri paesi.

L'America del Nord e, soprattutto, gli SUA, si trovano in fase di netta ripresa economica. L'Europa per contro ha subito, durante gli, anni 19621963, un allentamento dell'espansione che fu più o meno sentilo dai di¬ versi Stati. Tuttavia, a contare dalla primavera del 1963, si nota nuova¬ mente un'accelerazione dell'espansione. La tensione del mercato dei oa-, pitali, l'insicurezza regnante nel settore delle direttive commerciali e le polarità pòlitiche interne di taluni paesi frenano gli investimenti e ren¬ dono impossibile pronosticare con, cortezza se ci si stia avviando
verso una vera espansione economica generale. Il rinvigorimento della domanda estera dovrebbe, come nel passato, stimolare le nostre esportazioni. Sa¬ rebbe perciò controindicalo' tollerare che i costi raggiungano un livello tale da pregiudicare l'attuale andamento dei redditi. La nostra competiti¬ vità va continuamente indebolendosi a cagione delle crescenti, discrimina¬ zioni ai nos'tri danni, operate dai paesi nostri clienti e della scarsezza di

135 elasticità fra l'offerta di lavoro e quella di capitale. Questo indebolimento potrebbe evidenziami bruscamente per una perdita di clientela e per l'av¬ vento della produzione di massa.

Contrariamente a quanto è accaduto nei paesi da lungo tempo indu¬ strializzati, in Svizzera l'afflusso di mano d'opera e di capitali esteri, sotto la pressione d'un'incessante domanda, ha fatto durare ininterrottamente dal 1959 l'espansione e la tensione economica. Conseguentemente, l'evo¬ luzione dei prezzi non potè essere moderata, ed anzi, negli liltimi tempi, essa risultò molto più pronunciata che non negli Stati nostri concorrènti..

L'unica, conseguenza dell'allentamento economico all'estero fu ùna diminuzione dei nostri ordinativi d'esportazione e della produzione ed oc¬ cupazione in quella parte della nostra -industria dei beni d'investimento che lavora per l'esportazione.

La domanda generale operante nel nostro spazio economico, dopo un'inflessione transitoria, è, negli ultimi tempi tornata ini aumento. Ciò è dovuto preponderantemente a fattori economici interni, propri, segna¬ tamente, ai settori delle costruzioni, delle spese pubbliche e dell'adegua¬ mento infrastrutturale, come anche ad un accrescimento del consumo privato, fomentato dal rialzo di salari. Sono questi gli effetti ultimi del¬ l'espansione dei fattori primari. A questi si aggiunge ora una ripresa degli ordinativi d'esportazione, foriera d'un rinvigorimento degli investimenti industriali.

Il risutato dell'evoluzione congiunturale degli anni recenti s'è con¬ cretato nel fatto che la domanda generale ha superato la nostra capacità di produzione, nonostante l'assorbimento di mano d'opera e di capitali stranieri. Inoltre, ancorché la capacità lavorativa dovrebbe essere esaustivamenle sfruttata, permane pur sempre la tendenza alla diminuzione della durata del lavoro. L'aumento dei salari e dei saggi d'interesse po¬ trebbe si frenare, col tempo, l'espansione, ma questo fenomeno interver¬ rebbe comunque con troppo ritardo, soprattutto sul increato interno, e solo dopo aver indebolito la competitività, richiesto una mutazione acce¬ lerata delle strutture e cagionato una diminuzione di opere d'importanza vitale. Ciò ' causerebbe un nuovo aumento generale del livello dei prezzi, dei salari e dei costi. ' Uno sfrenato sviluppo delle tendenze
attuali condurrebbe cortamente all'accentuazione dal movimento inflatorio, in quanto gli effetti secondari potrebbero svilupparsi ancora per un auno o due anche senza lo stimolo d'un fattore primario. 8i dovrebbe inoltre contare su una maggiore infil¬ trazione di elementi stranieri, un'industrializzazione e un'urbanizzazione accelerate. Aggiungiamo che l'indebolimento della competitività è un fe¬ nomeno difficilmente accertabile che però può esplicare i propri effetti in modo massiccio ed inatteso.

136 Qualora i fattori espansivi, sempre crescenti, dovessero scatenare un nuovo boom economico in Europa --ciò che non è da escludere -- i mo¬ tivi di squilibrio economico verrebbero ad accentuarsi. Una nuova espan¬ sione partirebbe, per la Svizzera, da uno stadio d'iperoccupazione e di ipertensione in tutti i settori. Particolarmente sensibile ad una; nuova espansione sarebbe l'Incre¬ mento dei costi. Siccome appare attendibile una progressiva rarefazione della mano d'opera, l'aumento dei salari in seno alla CEE si estenderebbe rapida-mente alla Svizzera. La-.conseguente inflazione, dei costi e dei prezzi non potrebbe più essere jugulata dalla Svizzera, mancando essa dei van¬ taggi strutturali che caratterizzano i paesi concorrenti, i ' IV. Scopo e schema generale dei provvedimenti urgenti per. ridurre la sowraespansione e mantenere il potere d'acquisto del franco Lo scopo principale della nostra politica -congiunturale deve essere di regolare l'evoluzione economica impegnando pienamente la manodo¬ pera indigena, sfruttando in grado ottimale i mezzi produttivi disponibili e conservando la stabilità monetaria. Si -tratta, in breve,! di conseguire un'evoluzione equilibrata.

, Questo scopo -è ottenibile solamente se sapremo conservare la nostra competitività in campo internazionale, mantenendo il potere d'acquisto della nostra moneta e la fiducia nella sua stabilità, e se sapremo ridurre la nostra dipendenza dall'estero, specialmente per quanto concerne la fornitura di mano d'opera è di capitali.

Si tratta anzitutto di comprimere la domanda generale ad un livello che possa essere normalmente soddisfatto dalle nostre forze produttive. Un problema condizionato da tante componenti strettamente imbricate non può essere risolto con un unico provvedimento schematico o d'effetto immediato, tanto più che talune componenti, almeno a breve scadenza, sono, in certo qual modo,1 contradditorie, come, ad esempio, 11 bisogno di mantenere la nostra competitività internazionale, e quello, essenzialmente politico, di moderare l'inforestieramento. Occorre perciò procedere me¬ diante provvedimenti differenziati, combinando i diversi mezzi a disposi¬ zione.

Questo modo di -procedere s'addice inoltre meglio alla fase -congiun¬ turale attraversata attualmente dal nostro paese. L espansione è, al mo¬ mento, originata da
cause economiche interne, attive, segnatamente, nel¬ l'industria dei servizi e delle costruzioni; settori che non sono sottoposti alla concorrenza straniera. I fattori espansivi che li agitano sono raffor¬ zati dall'afflusso di capitali avventizi, nonostante la modicità -degli inte¬ ressi, e dall'attività imposta alla nostra economia dalla mano d opera stra¬ niera. Per i motivi indicati e soprattutto perchè gli squilibri economici

137 finora registrali impongono un intervento urgente, è impossibile agire secondo le leggi del mercato. In taluni settori è ormai necessario l'inter¬ vento diretto e finalistico, trattandosi ora di ridurre principalmente le in¬ fluenze infialane secondarie nel settore delle costruzioni e dell'economia interna in generale nonché di impedire un'ulteriore infiltrazione straniera.

A prescindere dal concetto della stabilità dei cambi, che è direttiva importante della nostra politica monetaria ed economica, i motivi e le cause dell'odierna ipercongiuntura ci partano a concludere che sarebbe errato rivalutare il franco, chè con ciò si verrebbero a ridurre le espor¬ tazioni gravandole d'un artificiale rincaro, senza peraltro influenzare (o influenzandoli solo tardivamente) gli. investimenti Secondari, che sono i fattori più pericolosi della nostra ipertrofia economica. La rivalutazione colpirebbe in modo duro e immedialo l'industria d'esportazione: molto probabilmente le aziende marginali dovrebbero cessare l'attività, i prezzi non coprendo più i costi di produzione. Anche l'industria turistica subi¬ rebbe enormi svantaggi. Orbene, lo scopo non è di paralizzare le forze espansive, ma solamente di contenerle, adeguandole alla capacità della nostra struttura produttiva. Inoltre con la rivalutazione del franco ver¬ rebbe annientato quel vantaggio sui costi di produzione die ci permette di competere con l'estero e che è già fortemente diminuito dalla discri¬ minazione doganale. Questo fatto è messo in evidenza dalla bilancia com¬ merciale e dei redditi che presenta, nelle esportazioni, un saldo passivo tendente ad aumentare. Non siamo perciò di fronte a uno squilibrio struttu¬ rale del nostro commercio esiterò che possa essere ristabilito con un'ade¬ guata rivalutazione. Va poi notato che la nostra capacità competitiva risul¬ terà ancora più scemata dalla formazione, in Europa, di blocchi econo¬ mici. Infine la rivalutazione del franco arrecherebbe un danno irrepara¬ bile alle nostre relazioni finanziarie con l'estero, all'attività delle banche e delle società d'assicurazione e comprometterebbe il buon nome interna¬ zionale della nostra moneta.

A queste condizioni, e visto l'incertezza che regna nel commerico in¬ ternazionale, sarebbe arrischiato compromettere la fiducia' nella stabilità del franco onde
risolvere una situazione transitoria, per dover poi af¬ frontare una svalutazione in un prossimo avvenire.

I provvedimenti finalistici sono inoltre preferibili. per il fatto che il surriscaldamento economico ha creato una deformazione tale delle con¬ dizioni di reddito da impedire in gran misure l'autoregolazione del mer¬ cato, cosicché, per ristabilirne d'equilibrio, occorre proprio l'intervento, diretto. Questo deve essere operato in modo da ridurre al minimo le con¬ seguenze secondarie indesiderate derivanti dalla limitazione della mano d'opera straniera in seguito alla contrazione voluta della domanda.

Segnaliamo inoltre che i provvedimenti previsti tendono a creare una situazione in cui, presto o tardi, le forze del mercato potranno intervenire.

Qualora l'economia europea dovesse conoscere un nuovo sviluppo, la maFoglio federale, 1964.

9

138 no d'opera straniera da noi occupata troverebbe lavoro in patria ed anche l'afflusso di. capitali stranieri verrebbe a diminuire. Se dovesse poi pro¬ dursi una crisi politica, sia i lavoratori sia i capitali stranieri lascerebbero il nostro paese che verrebbe còsi a trovarsi in una situazione precaria. I provvedimenti previsti tengono conto di situazioni che presto o lardi po¬ trebbero realizzarsi e danno perciò la possibilità alla nostra economia di .

ritirarsi per tempo da un terreno incerto.

Considerato il presente'stato di cose, il Consigilo federale ha deciso, alfine di conseguire gli scopi prestabiliti sul mercato monetario e dei ca¬ pitali e nel settore edilizio, di proporre alle Camere federali dei provvedi¬ menti urgenti, intesi a ridurre il surriscaldamento economico, a frenare l'aumento dei prezzi e a limitare la quantità di mano d'opera straniera.

·Inoltre si cercherà, anzitutto nell'amministrazione federale, ma anche in quelle 'cantonali e comunali, di svolgere una politica del personale che allenti il mercato del lavoro e che contribuisca a frenare le spese. Oc¬ corre anche esaminare fino a qual punto l'abbattimento dei dazi pòssa con¬ tribuire a ridurre il rincaro. Taluni provvedimenti possono già essere presi in virtù delle leggi in vigore* altri invece, segnatamente quelli concernenti il mercato monetario e dei. capitali e l'industria delle costituzioni, richie¬ dono nuove basi legali.

1.

Provuedimenti concernenti il mercato monetario, dei capitali e del credito.

Lo scopo di questi provvedimenti consiste nell'ottenerc un miglior equilibrio fina il risparmio e l'investimento e nel moderare la creazione di denaro: · . , Essi dovrebbero fondarsi sul sistema della collaborazione facoltativa tra le autorità e le cerchie economiche. Il Consiglio federale è dell'idea che questo sistema, di cui si sono già sperimentati i risultati, ancorché limitati, nella politica d'emissione della Banca nazionale durante gli anni passati, rappresenti una soluzione particolarmente adatta alle condizioni del nostro paese. Tuttavia è data la facoltà al Consiglio federale, insieme con la Banca nazionale, di completare e rendere più severe talune dispo¬ sizioni .delle convenzioni facoltative tuttora esistenti fra le altra banche e quella Nazionale. ' .

Occorre anzitutto allargare la cerchia degli istituti soggetti a dette convenzioni perchè, oltre alle banche; anche le società, d'assicurazione, le casse d'assicurazione e d'assistenza pubbliche e private, le società di collo¬ camento di capitali e le persone e società che si occupano d'investimenti immobiliari rivestono una grande importanza nel settore monetario e cre¬ ditizio.

139 I provvedimenti sinora adottati mediante accordi facoltativi non so¬ no cogenti. Si prevede perciò di conferire al Consiglio federale la facoltà dii dichiarare d'obbligatorietà generale quelle convenzioni che siano stale approvate dalla maggioranza degli intei'cssati, e, qualora non si giungesse ad una convenzione facoltativa oppure essa si rivelasse insufficiente o non potesse essere presa in considerazione date le circostanze, di ordinare di¬ rettamente i provvedimenti del caso. Questi avranno sempre carattere ur¬ gente e temporaneo e non dovranno vanificare le disposizioni in prepa¬ razione per ampliare i mezzi d'azione della Banca nazionale.

II commento ai singoli articoli del disegno di decreto federale forni¬ sce tutte le spiegazioni circa i diversi provvedimenti, fra cui i principali mirano ad impedire l'infiltrazione di capitali stranieri nella nostra eco¬ nomia ed a limitare l'attività creditizia.

. Come già detto innanzi, l'approvvigionamento monetario e creditizio del nostro mercato è fortemente influenzato dalla moneta avventizia. Que¬ sta ha consentito, negli ultimi anni, di investire oltre la capacità fornita dalla formazione di capitale indigeno. Perciò è fondato' ritenere che l'af¬ flusso monetario estero abbia mollo contribuito, negli ultimi anni, a crincarai'c i prezzi ed i costi. Lo conferma l'aumento vertiginoso dei prezzi, sul mercato fondiario, dovuto al collocamento di «{pitali stranieri. Anche il corso delle jizioni e dei certificati rilasciati dalle società di collocamento di capitali è stato negli ultimi anni fortemente influenzalo dai capitali stranieri in cerca d'investimento.

I provvedimenti per limitarle l'attività creditizia prevedono, da una parte, il contingentamento del credito bancario, conformemente alla con¬ venzione facoltativa, dell'aprile 1962, tra gli istituti di credito e la Banca nazionale, e dall'altra, la fissazione d'un limite per i prestili edilizi e ipotecari. Quest'ultimo provvedimento concerne sia le banche sia .le so¬ cietà d'assicurazione e le casse d'assicurazione e d'assistenza pubbliche e private. Infatti se l'attività creditizia fosse regolata solamente presso le banche, non sarebbero compresi i crediti concessi dalle società di colloca¬ mento di capitali. Il mcircato d'emissione sarà sottoposto a una certa vigilanza alfine d'evitare
che la sua capacità venga forzala dalle richieste pubbliche e private e d'impedire disordini sul mercato dei capitali.

Le autorità terranno conto, nell'oirdinare i provvedimenti dei bisogni nell'agricoltura e della richiesta d'abitazioni.

II Consiglio federale è cosciente di come il controllo dei volumi mo¬ netari e creditizi potrebbe causare un aumento dei saggi d'interesse: tut¬ tavia, nelle condizioni congiunturali attuali, esso non può assumersi la responsabilità di adottare dei provvedimenti intesi a mantenerli artificial¬ mente bassi. Perciò la politica di sterilizzazione delle eccedenze' sarà con¬ tinuata, nei limiti del possibile, anche nell'avvenire.

140 Siamo però certi che qualora mon si riuscisse a frenare l'espansione economica e a ristabilire l'equilibrio fra la domanda e l'offerta di capitali, i saggi d'interesse aumenterebbero in modo molto più pronunciato. Frat¬ tanto la limitazione diretta della domanda sul mercato delle costruzioni è appunto intesa a contenere tale aumento.

In materia d'esportazione di capitali l'autorità continuerà a controllare l'emissione di prestiti all'estero in modo clic l'approvvigionamento di ca¬ pitali per la nostra, economia non ne abbia a soffrire. Attualmente, e fin¬ tanto che dura l'afflusso mo«netario estero, l'esportazione della contro¬ partita non è solo auspicabile ma è anche una necessità economica.

2. Provvedimenti concernenti il settore edilizio Le statistiche sull'evoluzione economica dimostrano come le forze di espansione abbiano agito prevalentemente nel settore delle costruzioni, particolarmente esposto alle fluttuazioni congiunturali. Possiamo qui rias¬ sumere brevemente i fattori che hanno determinalo questo fenomeno.

Dui-ante la fase d'espansione economica, la necessità d'operare investi¬ menti nell'edilizia aumenta in modo esponenziale. L'avvio, dato dal settore dell'industria · e dell'artigianato, è stato poi preso, in seguito al migliora¬ mento dei redditi e delle condizioni, di vita, anche dal mercato delle abita¬ zioni e infine dal settore dei servizi e dell'infrastruttura. Già sin dall'inizio dell'ultima fase espansiva, la capacità .produttiva della nostra industria edilizia era completamente adoperata.

Il ritardo nell'offerta d'abitazioni, cagionato dai tempi relativamente lunghi di costruzione, la limitatezza della produttività, dovuta alle diffi-, coltà dii reclutare ulteriore mano d'opera, e il fatto che la domanda di costruzioni può essere soddisfatta unicamente dall'industria indigena, han¬ no aperto una corsa all'accaparramento delle prestazioni, che doveva per forza comportare un aumento dei prezzi di costruzione. Il timore di au¬ menti maggiori ha inoltre contribuito ad anticipare la domanda. L'esiguità delle rendite dei terreni e delle costruzioni esistenti e la corsa all'acquisto d'immobili, onde sfuggire alle conseguenze dell'inflazione, stimolano pure la domanda: effetto, questo; che è rafforzato dall'afflusso di capitali esteri.

L'aumento dei prezzi di costruzione trascina poi quello delle pigioni e dei prezzi nell'industria e nell'artigianato, avviando così la spirale dei prezzi e dei salari.

,

I provvedimenti da prendersi nel settore monetario dovrebbero con¬ correre a ridurre la domanda di costruzioni, ma essi avranno un effetto parziale e ritardato, siccome buona parte dei fóndi, come quelli investiti dalle imprese stesse, sfuggono al loro influsso. Urgono perciò, per il mer¬ cato edilizio, delle misure ad effetto im/mediatò che consentano di riade¬ guare la domanda alla capacità e frenino il rinfcaro cumulativo. Tale scopo può essere raggiunto procrastinando le costruzioni meno urgenti.

141 Ciò può essere attuato solamente mediante l'istituzione del regime dei permessi di costruzione da parte dell'autorità. Dobbiamo tuttavia segnalare che l'alt nib uzionc dei permessi secondo un ordinamento prioritario, per ben studialo che fosse, non offrirebbe nessuna garanzia circa la limi¬ tazione del numero delle costruzioni rispetto alla capacità edilizia.

Ora l'autorità . non può certamente assumersi, la responsabilità d'un intervento simile nel mondo economico quando già sin dall'inizio è dubr bio ch'esso conseguirà lo scopo.

L'adeguamento della domanda all'offerta, nel settore delle costru¬ zioni, mediante il regime dei permessi è possibile .solamente se il volume delle costruzioni, entro i cui limiti detti permessi possono, essere accor¬ dali, è prestabilito e poscia adeguato alle capacità del momento. Senza questa limitazione le costruzioni autorizzate potrebbero risultare inferiori alla capacità disponibile e causare una sottoccupazione oppure, e ciò è molto più probabile, superarla ancora.

Sia per motivi d'ordine politico sia per altri d'ordine, tecnico ammini¬ strativo, l'esecuzione di questi- provvedimenti dóve spettare ai Cantoni.

Perciò non basta una limitazione del volume delle costruzioni valida per tutta la Svizzera, ma ne occorre una per ogni singolo Cantone computata fondandosi sulla sua partecipazione all'attività edilizia in generale. Si évita così che un Cantone possa aumentare la propria aliquota a scapito d'un altro. L'assegnazione delle aliquote a ogni singolo Cantone avviene se¬ condo la sua partecipazione, determinata in base al mercato, al volume globale delle costruzioni. Occorre però che sia tenuto debitamente conto dell'influenza esercitata, sull'aliquota di partecipazione, dall'esecuzione di gx-andi opere.

Se si dovessero soddisfare i desideri di taluni Cantoni i quali chie¬ dono che si considerino i bisogni specifici del proprio sviluppo economico, si dovrebbe adottare addirittura un sistema di pianificazione centralizzata.

L'osservanza del regime dei permessi di costruzione ha senso sola¬ mente se tutti gli interessati alle costruzioni contribuiscono equamente a far diminuire la domanda. Alfine di garantire ciò, oocoitc che l'aliquota di costruzioni clic, rispetto al volume globale, spetta alla Confederazione, come anche le aliquote dei volumi cantonali
che spettano alle costruzioni pubbliche, alle costruzioni dell'industria e del commercio e alle costru¬ zioni d'abitazione siano scrupolosamente osservate, evitando così che si modifichi arbitrariamente là ripartizione effettuatasi secondo le condizioni di mercato.

Alfine di sóppei-ire alla penuria d'abitazioni e di contenere l'aumento delle pigioni, la costruzione di abitazioni sussidiate non è sottoposta al regime dei permessi. I Cantoni hanno inoltre la facoltà di liberare anche la costruzione di abitazioni non sussidiate. Queste agevolaziioni permette¬ ranno di mantenere la costrizione d'abitazione all'aliquota attuale, rela¬ tivamente assai alta. Si evita così di compromettere, per insufficienza di

1

142 attività edilizia, il passaggio dal regime di controllo delle pigioni a quello della vigilanza sulle stesse e il ritorno alla liberllà idi mercato, da tempo auspicato.

Particolarmente arduo è il problema concernente i criteri per giudi¬ care un progètto ed eventualmente autorizzarne l'esecuzione. La pratica ci ha insegnato che mediante l'ordinamento prioritario l'apprezzamento dell'autorità competente non è sufficientemente limitato.

Già la diversità delle condizioni regionali non permette un tratta¬ mento unitario per le moltissime categorie di priorità. Inoltre le difficoltà nell'attribuire le diverse costruzioni a quest'ultime minano la base di detto ordinamento. Ad esempio la priorità accordata dai comitati cantonali alle costruzioni di razionalizzazione rispetto a iquclle d'ampliamento ha avuto scarso successo poiché nell'ampliamento è generalmente compreso l'ef¬ fetto razionalizzante.

In base dunque all'esperienza e per motivi di praticità le costruzioni soggette al regime dei permessi sono state ripartite soltanto in itre cate¬ gorie.

La prima categoria, di priorità assoluta, comprende certi tipi di co¬ struzione, non soggetti al regime dei permessi, ma clic vengono contati nel volume concesso. Nella seconda categoria sono incluse quelle costru¬ zioni senza particolare designazione che sono sottoposte al regime dei per¬ messi e per le quali ci si restringerà a stabilire dei criteri per giudicarne l'urgenza. Della terza categoria fanno parte infine quelle costruzioni di carattere ancor meno urgente, soggette dapprima per un anno, al divieto di costruzione, indi.al regime dei permessi.

Infine la demolizione di opere è soggetta a un divieto parziale por evi¬ tare che anticipandola si forzi la mano all'autorità incaricata di rila¬ sciare i permessi di ricostruzione o di trasformazione. È però ammessa la demolizione di opere per permettere l'esecuzione di costruzioni già auto¬ rizzate. Questo per non limitare la procedura di autorizzazione.

3. Provvedimenti che non richiedono una nuova base legale a) Limitazione della) Inano d'opera straniera Il numero dei permessi di soggiorno rilasciati pei- la prima volta e l'effettivo della mano d'opera straniera sottoposta al controllo hanno avuto dal 1959 il seguente sviluppo: Aumento dell'effettivo Permessi di rispetto all'anno , Effettivo
soggiorno precedente in agosto rilasciati per Anno Assoluto % la prima volta 365 000 274 000 1959 435 000 70000 19,4 342 000 1960 118 000 25,9 548 000 423 000 1961 645 000 96 000 17,6 456 000 1962 45 000 7,0 690 000 442 000 1963

143 Por motivi politici e anche per ragioni economiche a lungo termine bi¬ sogna escludere l'accrescimento dell'effettivo della mano d'opera stra¬ niera. Il Consiglio federale ha perciò incaricato i Dipartimenti federali di giustizia e polizia e dell'economia pubblica di allestire un progetto di de¬ creto inteso a contingentare la mano d'opera straniera. Esso deve sosti¬ tuire quello del 1° maTzo 1963 che scade il 29 febbraio 1964: Il decreto federale dèi 1° marzo 1963 tendènte a. mantenere è genera¬ lizzale i provvedimenti autodisciplinari adottati dalla nostra economia stabiliva il contingentamento del personale delle aziende. Esso ammetteva però talune eccezioni e permetteva inoltre che uno straniero occupasse il posto lasciato libero da uno svizzero. Ciò ha ridotto ma non impedito l'aumento della mano d'opera straniera. Nonostante il divieto di nuove assunzioni secondo il censimento dell'agosto 1963 l'aumento dell'ultimo ainno è stato di 45 000 operai stranieri soggetti a controllo. D'altra parte l'effettivo di quelli liberati dall'obbligo dii controllo . è stimato a circa 800 000.

.

. I servizi competenti dell'amministrazione, hanno esaminato coi rap¬ presentanti dell'economia la possibilità idi introdurre, con il contingenta¬ mento, la liberazione graduale dal regime dei permessi per cambiare posto e professione, (consentendo così che ih mercato regoli l'a rotazione della mano d'opera straniera. Essi hanno però concluso che sia l'autorità sia l'economia non sono ancora sufficientemente preparate per adottare que¬ sto provvedimento. Il idecireto federale che scade alla fine di febbraio 1964 sarà perciò prorogato, per altri 6 o 9 mesi, e reso più efficace con una riduzione delle eccezioni ammesse.

· s Questa proi'oga deve consentire alla nostra economia di prepararsi ad affrontare le difficoltà di reclutamento e conservazione della mano d'ope¬ ra straniera. I Cantoni dovranno creare l'organizzazione tecnica capace di censire, rapidamente e più frequentemente, l'effettivo degli operai strancr.i. .

Nell'attesa degli effetti dei provvedimenti anticongiunturali, la pro¬ roga del decreto causerà una diminuzione della mano d'opera, dopo di che esso sal'à sostituito da provvedimenti meno rigidi e più conformi al mercato.

Dal punto di vista economico queste misure intese a impedire l'au¬ mento di
mano d'opera straniera avranno conseguenze positive e nega¬ tive. Da una parte sarà frenata la domanda generata, dagli operai stra¬ nieri nel settore dei beni di consumo, e segnatamente, di quelli d'investi¬ mento se si tien conto che la creazione d'un posto di lavoro nell'industria è subordinala all'investimento d'una somma da 10 000 a 50 000 franchi, cui vanno aggiunti le spese d'alloggio e d'adattamento dell'infrastruttura..

D'altra parte però la limitazione di mano d'opera straniera può esercitare una pressione salariale transitoria.

144 b) Politica del personale /

Il Consiglio federale vuole che la politica del personale, nell'amministrazione federale e in quelle cantonali e comunali, miri all'allentamento del mercato del lavoro. A tale scopo esso ha deciso di prorogare d'un anno a contare dalla fine d'aprile del 1964, la durata del . decreto che limita la assunzione di personale da parte dell'amministrazione federale. Le lacune dovranno essere colmate mediante la riassunzione di personale pensionato.

La centrale per le questioni organizzative dell'amministrazione fede¬ rale è stata incaricata di faire delle proposte concernenti le semplificazioni e le limitazioni attuabili per conseguire economia nonché razionalità nel¬ l'impiego del personale, f Cantoni sono stali informati e invitati a fare rapporto, innanzi la sessione straordinaria primaverile, su quanto essi già hanno svolto in materia e sui loro progetti per l'avvenire; ' c) La politica delle spese Mai come oggi merita di essere qui richiamato quel principio della po¬ litica finanziaria secondo cui nei periodi di grande prosperità le spese pubbliche hanno* da essere ridotte al minimo necessario alfine di non in¬ crementare ancora lo stimolo espansivo. Prime fra tutte hanno da essere moderate quelle spese che conducono ' direttamente all'investimento, come le costruzioni pubbliche ed i loro sussidiamenti. Dunque i provvedimenti restrittivi per l'industria delle costruzioni vanno estese anche all'edilizia pubblica.

Tuttavia potrebbe trattarsi di opere indispensabili allo svolgiménto dei compiti federali la cui realizzazione fosse divenuta urgente in seguito alla politica di moderazione osservata finora, come lo sono in effetti la mag-, gior parte delle costruzioni d'interesse generale, sussidiate. Una restri¬ zione in questo campo avrebbe delle ripercussioni sfavorevoli sulla nostra economia come ad esempio la limitazione delle costruzioni che servono ai trasporti pubblici e alle comunicazioni.

Aggiungasi che la Confederazione ha già promesso sussidi per diverse centinaia di milioni in favore d'opere, da poco, o non ancora iniziate tì la cui esecuzione coprirà un notevole lasso di tempo. La maggior parsi¬ monia nell'attribuire nuovi sussidi comincerà quindi a portar fruito solo fra qualche.anno.

Abbiamo incaricato il Dipartimento delle finanze, e delle dogane di esaminare, con gli altri Dipartimenti,
tutti gli atti legislativi recanti delle disposizioni sui sussidi *cosl da averne una smossi che ci consenta, poi di decidere se non convenga proporre alle Camere di ridurre le aliquote dû soyvenzionamento o addirittura, in determinati casi, di sopprimere tempo-

145 rancamente i sussidi. Siamo perfettamente consci che l'atteggiamento dei poteri pubblici assume, dal profilo .psicologico, un'importanza particolare.

d) Riduzione dei dazi d'entrata

4

All'estero si è ripetutamente cercato di contribuire al contenimento della congiuntura col ridurre i dazi. La nostra tariffa è. però già stata ri¬ dotta, questi ultimi anni, più volte, vuoi in seguito a' negoziati interna¬ zionali, vuoi a titolo autonomo, per togliere degli onori economicamente eccessivi. In particolare, i dazi sulle importazioni dalla Zona dell'AELS sono stati abbattuti del 60% e si è proceduto ad accelerare l'attuazione di tutto il programma di smantellamento doganale adottato dall'AELS.

Dal punto di vista d'una politica anticongiunturale, sarebbe oppor¬ tuno prevedere, come prima cosa, una nuova diminuzione lineare di quei dazi che sono stati elevati a protezione del pieno impiego. Il « Kennedy round », da negoziare nel primo semestre di quest'anno, condurrà già, ove abbia successo, a quel risultalo, tanto che converrebbe esaminare se non si debba addirittura mettere anticipatamente in vigore le agevolazioni do¬ ganali ch'esso comporterà.

Siamo disposili ad estendere ad altri le agevolezze doganali accordate in taluni rami per favorire il trasferimento all'estero d'una parte del pro¬ cedimento di fabbricazione. Esamineremo inoltre se certi dazi, che sono stati innalzati molto al di sopra del livello normale per garantire una pro¬ tezione, ora congiunturalmente inopportuna, non possano essere provvi¬ soriamente abbattuti nell'attesa del «Kennedy - round».

COMMENTO AGLI ARTICOLI DEI DUE DISEGNI I. Osservazioni sul decreto concernente il mercato monetario ecreditizio Artìcolo 1 Nel primo capoverso è indicato lo scopo, del decreto. La politica mo¬ netaria e creditizia dev'essere innanzi tutto intesa a contrastare quella espansione del volume monetario e creditizio, che fatalmente opera come incentivo nell'aumento della congiuntura e dei prezzi, nonché a consen¬ tire di tenere sotto controllo le disponibilità di finanziamento per l'eco¬ nomia, specialmente quelle a .scopo d'investimento. Col presente ' decreto, il Consiglio federale è autorizzato a prendere le necessarie misure, in unione con la Banca nazionale; esso, però, le dovrà ordinare e mantenere solo nella misura e per il tempo indispensabili ad assicurare il pieno rag¬ giungimento dello scopo. ,

.146 Il nuovo ordinamento dovrà avere la dovuta considerazione per i giu¬ sti interessi Idei settori dell'abitazione e dell'agricoltura. Anzi un tratta¬ mento prioritario va;fatto al finanziamento degli investimenti agricoli e della costruzione d'abitazioni, di quella costruzione d'abitazioni, effettuata a costi tali, da lasciarne la proprietà, o l'affitto, accessibili a vasti strati -della popolazione.

Articolo 2 t.

Per quanto possibile, lo scopo prefisso dovrà essere raggiunto me¬ diante la conclusione facoltativa di convenzioni tra le cerchie interessate.

La Banca nazionale ha già, in passato, conchiuso tutt'una serie di tali convenzioni con altre banche, talvolta anche con altri enti operanti nel settore, che poi, in molti casi, si sono rivelate assai funzionali, ancorché, per 'loro natura,, d',ambito applicativo limitato.

Quando la Banca nazionale riesce a far sì che la maggioranza delle persone e società (ad cs. banche), entranti in considerazione per un de- .

terminato disciplinamento, partecipino alla convenzione, il «Consiglio fe¬ derale può elevare quest'ultima sul piano dell'obbligatorietà generale, as¬ sicurandole in tal modo un'applicazione onnicomprensiva. La dichiara¬ zione d'obbligatorietà generale eleva la convenzione a diritto pubblico fe¬ derale, il cui mantenimento è sorveglialo amministrativamente e le cui ·violazioni sono penalmente perseguile (ofr. art. 8-11 del disegno). All'uopo il' Consiglio federale può, a fortiori, rendere d'obbligatorietà generale anche quelle convenzioni cui hanno aderito tutte le persone e ^società sol¬ lecitate. , Qualora invece non si raggiunga una convenzione, o sembri di non potòria raggiungere in tempo utile, lò necessarie misure potranno esser prese, nell'ambito del. decreto, dal Consiglio federale d'accordo con la Banca nazionale.

Articolo 3 .

.

.

Tra le misure monetarie per il contenimento della sovraespansione, quelle rivolte ad arginare l'afflusso di danaro estero verso lo spazio econo¬ mico svizzero rivestono decisiva importanza. Il libero trasferimento del danaro non ne sarà però inceppato, e il franco continuerà a rimanere una valuta pienamente convertibile, in quanto solo l'impiego di fondi esteri qui da noi farà oggetto di delle misure limitative.

Le banche possono essere obbligate, giusta il capoverso 1, a sotto¬ porre ad un
.tèrmine di disdelta ed a sterilizzare il denaro estero affluito dopo il 1° gennaio 1964. Queste due misure, già contenute nel gentlemen's agreement dell'agosto. 1960 tra la Banca nazionale e-le altre banche ed inteso a tener lontano o almeno a diminuire il, danaro straniero, dovreb¬ bero smorzare le tendenze a costituire fondi presso banche svizzere. Inol-

147 tre il Consiglio federale, ove occorra, può indurre le banche, a versare su un'conto speciale presso la Banca nazionale, o a collocare fuori del Paese in valuta estera, il controvalore del denaro straniero ad esse affluito a contare dall'inizio del 1964. Con ciò s'impedisce che tale danaro trovi im¬ piego,' all'interino, nella concessione di credili. Potranno però, sempre che appaiano economicamente ammissibili, essere consentite eccezioni per ta¬ lune categorie di danaro estero, come, per esempio, per gli avori dei la¬ voratori stagionali o frontalieri.

Le misure contro l'immissione di danaro estero nell'economia elve¬ tica risulterebbero però monche, qualora, non fossero completate con al¬ tre, dirette iad impedirne il collocamento in cartevalori indigene, in fondi ed ipoteche. In merito s'era fatto alle banche un preciso dovere già con il succitato gentlemen's agreement, tuttavia si potè presto accertare che tale disciplina veniva frustrata segnatamente dall'opera di cerchie estra¬ nee al sistema bancario. Orbene, se si vuole strutturare efficacemente la difesa dell'afflusso di danaro straniero, occorre chiudere ogni falla. A ciò è rivolto il capoverso 2. Contrariamente al capoverso che lo precede, que¬ sto non discririiina fra danaro estero «vecchio» e «nuovo», in quanto l'interesse maggiore del mantenimento del valore monetario indica che è necessaria .una limitazione generale del collocamento di danaro estero in valori svizzeri, senza che si stia a distinguere tra afflusso recente o meno.

Per contro anche qui devono essere previste le eccezioni economicamente giustificale, come quella, principale, per il rioollocamehlo del ricavo della vendita di valori svizzeri che già erano in mani straniere. Naturalmente il collocamento di danaro straniero in obbligazioni straniere stilale in franchi svizzeri rimane ammesso.

Il capoverso 3 dispone espressamente che le Società di collocamento di capitali possono essere obbligate a non consegnare buoni di partecipa¬ zione a cittadini stranièri. Lo straniero, cui è precluso l'acquisto diretto di valori d'investimento svizzeri, non deve, ovviamente, potervi accedere per via indiretta. Le società di collocamento di capitali, le quali acquistano esclusivamente, o preponderantemente, titoli e fondi .esteri, non incappano invece in questa limitazione.
Articolo 4 A contare dal 1° aprile 1962, vige, tra la Banca nazionale e le banche con un bilancio d'alrhcno 10 milioni di franchi, una convenzione por la limitazione del credito, che fa obbligo ai partecipanti di contenere le loro' concessioni creditizie entro detcrminati limiti. Nello stabilire i lassi d'in¬ cremento creditizio si è operato con la prospettiva di rallentare l'espan¬ sione esplosiva del credito avveratasi nel biennio 1960/61, così da contri-, buire a moderare l'attività d'investimento pur lasciando spazio al soddi¬ sfacimento delle domande di credito urgenti nonché economicamente giù-

148 * stificate tanto del settore privato quanto di quello piubblico. Nella gerar¬ chia delle misure previste per il mercato monetario e dei capitali, il con¬ tingentamento dei crediti occupa, in verità, un posto di primo piano.

Articolo 5 . Il disposto prevede la determinazione di limiti d'investimento nel mer¬ cato ipotecario e dei crediti edilizi/Esso è destinato a contrastare quelle concessioni di crediti eccedenti i costi, che facilitano gli acquisti di ter¬ reno e le costruzioni a scopo speculativo e che operano come incentivo dei prezzi sul mercato immobiliare.

Nel settennio 1951/57 era stato in vigore un gentlemen's, agreement sul finanziamento dell'edilizia, recante adeguate norme per la concessione dei crediti in detto campo. Avevano partecipato alla convenzione, oltre alle banche, anche le società d'assicurazione controllate e la maggioranza delle casse d'assicurazione pubbliche o private. Questi enti dovranno even¬ tualmente essere di nuovo inclusi nel pertinente diseiplinamento.

Articolo 6 Se le banche devono tenere la loro attività creditizia globale entro de¬ terminati limiti e inoltre subire le strettoie poste al mercato ipotecario e dei crediti, anche le società di collocamento di capitali devono pur vedere la propria attività fermata da qiiaKche barriera. Devesi evitare che laddove le banche sono impedite d'assicurare il finanziamento, a cagione della limi¬ tazione .creditizia o della politica anticongiunturale, abbiano ad insinuarsi dette società. In proposito, l'ordinamento attuale di contenimento del cre¬ dito è notevolmente lacunoso; tuttavia un1 ·contingentamento, degli inve¬ stimenti delle società in parola, parallelo alla limitazione dell'attività creditizia delle banche, non risulterebbe, dal punto di vista delle possi¬ bilità tecniche d'applicazione, per nulla funzionale. Siccome però queste società possono essenzialmente procedere ad investimenti solo nella mi¬ sura in cui ne ricavano i mezzi dalla vendita dei buòni di partecipazione, basta, per contrarre quelli, provvedere, se necessario, a limitare l'emis¬ sione di questi. È infatti previsto di consentire l'emissione di buoni di partecipazione solo nella misura in cui il loro ricavo serve a finanziare la costruzione normale di abitazióni.

Articolo 7 ' ' La convenzione sulla limitazione del credito tocca solò gli
investi¬ menti il cui finanziamento dipende dal credito bancario ma essa è inope. rante laddove gl'investimenti vengono finanziati mediante il ricorso al mer¬ cato dei capitali. Restringendosi - ora le possibilità di credito, numerosi grossi beneficiari del mercato creditizio potrebbero sentirsi indotti a cer¬ care i mezzi necessari prendendo la via del mercato d'emissione. Anche

149 prescindendo dalla discriminazione onde avrebbero a soffrire i piccoli be¬ neficiari del credito, cui quella via rimarrebbe preclusa,' resta che questa, in certe condizioni, dcpolenzierebbe notevolmente le misure creditizie. Per¬ ciò è previsto di sottoporre ' a un certo controllo l'emissione pubblica di obbligazioni, azioni, buoni di godimento ed altri valori analoghi, nonché di scalarla nel tempo, così da evitare che il mercato dei capitali sia ecces¬ sivamente sollecitato e da prevenire vin aumento a scatti dell'interesse, economicamente dannoso. I. competenti organi delle banche che curano il settore dell'emissione, e cioè il Cartello delle banche svizzere e l'Unione delle banche cantonali svizzere, devono essere chiamati a collaborare.

Articolo 8 L'esecuzione deille norme prese in virtù del presente decreto è affi¬ data alla Banca nazionale la quale, giusta l'articolo 39 icost., lia il com¬ pito principale « di svolgere, nei limiti della legislazione federale, una politica di credito e una politica monetaria utili agli interessi generali della Svizzera ». Orbene," le misure concernenti il mercato monetario, dei capitali e del credito rientrano puntualmente in detto ambito. , La funzione di controllo, da esplicarsi dalla Banca nazionale, sarà agevolata dal fatto che le attuali autorità di vigilanza sulle banche, società d'assicurazione e casse d'assicurazione, saranno tenute il più possibile a coadiuvare. Analoga opera dovranno prestare gli uffici di revisione, cui la legge federale dell'8 novembre 1934 (C-S 10, 331 - A XVII C) sulle ban¬ che e le casse di risparmio assegna il compito di vigilare sugl'istituti barn cari (cfr. specialmente l'art. 21). Il decreto indica esplicitamente solo quelle autorità di vigilanza che non sono parti dell'amministrazione fe¬ derale.

Articolo 9 L'obbligo d'informare lega tutte le pollone ed enti che, in virtù dèi decreto, sono tenuti ad un comportamento determinato. Conseguentemente essi devono rendere conto del compimento di quanto loro incombe, né possono eccepire in merito il segreto bancario o la massima del segreto professionale a' sensi degl'articolo 321 CPS (cfr. infatti il n. 3 di detto articolo).

Gli annunci, i documenti e le informazioni devono unicamente ser¬ vire all'esecuzione ed al controllo delle norme poste dal decreto e per¬ tanto,
sia-la Banca nazionale, sia gli uffici e le società di revisione che la coadiuvano, sono obbligati a mantenere su di essi il segreto.

Articolo 10 , · Le convenzioni facoltative, non rivestite dell'obbligatorietà generale, dovranno prevedere un adeguato apparato di, sanzioni, tale da assicurare

150 il dovuto rispetto degli obblighi assunti dai firmatari e da reprimere even¬ tuali violazioni.

Quando dette convenzioni sono rese d'obbligatorietà generale, occor¬ re provvederle delle necessarie disposizioni penali; il conferimento del¬ la validità erga omnes, eleva infatti la convenzione facoltativa al rango d'atto di diritto pubblico della Confederazione, cui inerisce la necessità di una protezione penale. <.

'Considerata l'entità delle pene comminate nel numero 1, le infrazioni al decreto si qualificano come contravvenzioni a' sensi del Codice penale sviz¬ zero. Va notato iche anche il tentativo e la complicità sono punibili. Se *a lato dell'arresto è prevista anche la multa d'un ammontare massimo di 100 000 franchi, è perchè si è voluto tener conto della circostanza che la infrazione intenzionale, di regola, è qui commessa per .sete di lucro.

Articolo il L'estrema specializzazione della materia ci ha indotto ad affidare al Dipartimento federale delle finanze e delle dogane il perseguimento e il giudizio delle infrazioni. L'incolpato può tuttavia richiedere che se ne oc¬ cupi l'autorità giudiziaria, nel qual caso la causa passa al competente tri¬ bunale cantonale (art. 324 e 325 LF procedura penale). Quando poi il succitato dipartimento reputa che sono dati i jnesupposti per l'inflizione dell'arresto, esso deve già, comunque, trasmettere l'inserto al tribunale cantonale (art. 322,* cpv. 2, della LF cit).

Articolo 12

"

Dopo Qa descrizione esaustiva, data più sopra, della situazione attuale, non occorre altra giustificazione del fatto che il decreto sia proposto co¬ me urgente. Quanto alla durata di validità, il Consiglio federale ne ri¬ tiene idonea una di due anni, prorogabile d'un altro anno dall'Assemblea federale, che all'uopo dev'essere facoltata di procedervi escludendo il re¬ ferendum. In questo conlesto va, notato che sia.il.decreto sul mercato mo¬ netario e creditizio, sia quello sull'edilizia faranno sentire i loro pieni ef¬ fetti solo dopo un certo tempo: il grado di sovraespansione è oggigiorno tale che l'azione dei decreti dovrà pur esplicarsi per un certo periodo se si vuol raggiungere lo scopo cui si tende. · , Comunque il Consiglio federale non vuol lasciar sussistere nessun dubbio sulla isua determinazione di non mantenere le previste gravi re' scrizioni della libertà economica più di quanto sia indispensabile.

151.

II. Osservazioni sul decreto concernente i provvedimenti anticongiunturali nell'edilizia . 1. Permesso e divieto Lrtir.ain 1 Il primo capoverso istituisce l'obbligo del permesso per l'esecuzionedi lavori edilizi. Il testo esplicita nel contempo clic la norma concerne il committente dei lavori e non, per esempio, le imprese incaricate dell'ese¬ cuzione dell'opera; esso infatti, precisando che è vietato «far eseguire», senza permesso, delle costruzioni, non può se non indirizzarsi al commit¬ tente.

Il secondo capoverso elenca sei categorie d'opere che, per la loro im¬ portanza ed urgenza, devono essere esentate dall'obbligo del permesso e ' che,conseguentemente, rispettate le norme legali, e segnatamente gli ordi¬ nari .requisiti di polizia edilizia, potranno (senz'altro essere eseguite anche durante la validità del decreto. (Il disposto intende unicamente conseguire un'agevolazione' per gli uffici deputati al rilascio dei permessi, sottraendo alla procedura quei progetti edilizi, ai quali, per la loro importanza ed urgenza, il permesso non potrebbe comunque essere rifiutato. Sulle sin¬ gole categorie ci limitiamo olle glosse seguenti: La lettera a esenta i lavori di manutenzione. L'accezione del termine è ormai ben definita dalla scienza e dalla prassi come comprensiva delleopere non già intese, ad un aumento del valore, ma, umicamente, al man¬ tenimento del valore attuale della costruzione. Nonostante che questi -la¬ vori rappresentino, ogni anno,'una 'somma di alcune centinaia di milioni, appare assolutamente escluso di sottoporli all'obbligo del permesso. Inol¬ tre,,per la più,parte, trattasi, nei singoli ..casi, di lavori di scarsa entità fi¬ nanziaria, dei quali è opportuno non caricare l'autorità di rilascio, per non compremetterne la ifuiizionalità: Quanto ai lavori' di manutenzione di¬ maggior mole, essi, d'ordinario, sono assai rari e comunque sempre fra¬ zionabili in una serie .di piccoli lotti, cosicché risulterebbe in ogni caso vano sottoporli all'obbligo del permesso. L'esenzione di questi lavori non progiudica pùnto, del resto, l'efficacia del decreto.

Le lettere b - f concernono le opere, niiove o di rifacimento, esenta-, bili per il loro carattere d'urgenza. Il Consiglio federale ne ha compilato l'elenco con un estremo rigore, dettato da diverse ragioni, ancorché fosse conscio
che una maggiore larghezza avrebbe grandemente facilitato ai Cantoni i loro compiti applicativi. Ma l'edilizia è oggigiorno così estrema¬ mente sollecitata, che proprio solo queile categorie di costruzioni, pratica¬ mente impossibili da procrastinare, vanno liberate dall'obbligo del per¬ messo. Tale, per esempio, non è sembrato essere generalmente il caso per le scuole, cui pure si pensò allestendo l'elenco. Un Cantone infatti; che dispone d'un ottimo comitato per il disciplinamento spontaneo dell'attività

152 edile, ha, nella fase preparatoria del decreto, segnalato che quel suo co¬ mitato ha dovuto più volte opporsi a progetti d'edifici scolastici manife¬ stamente superdimensionati. Quest'esperienza ha indotto il Consiglio fede¬ rale ad escludere dall'elenco gli edifici scolastici e le altre costruzioni de¬ stinate all'educazione. Ogni ampliamento dell'elenco comporta del resto il pericolo che s'insinuino, ira 'le esenti, anche opere d'urgenza minore. Que¬ ste, venendo inoltre a restringere lo spazio decisionale assegnato dall'arti¬ colo 4 (rilascio di permessi entro il contingente) ai Governi can tonali, po¬ trebbero anche condurre, di riflesso, al forzato rinvio di opere ben più urgenti ma non più .includibili nel contingente cantonale, troppo facil¬ mente'esaurito. Inoltre un'elencazione più estensiva comprometterebbe o addirittura impossibiliterebbe l'attuazione della massima data nel numero I dell'articolo 5, la quale impone die sia mantenuta l'incidenza propor¬ zionale, sul volume edilizio globale, dei tre settori capitali: costruzioni pubbliche, costruzioni commerciali e industriali e costruzioni d'abitazione.

II pericolo diverrebbe particolarmente attuale qualora si esentasse dall'obbligo del permesso tutta la costruzione di abitazioni (inclusa dunque anche la costruzione di case di lusso). Infine per le ulteriori categorie -edilizie, clic teoricamente potrebbero pure essere incluse nell'elenco d'esenzione, si è constatato che sussistono regionalmente tali differenze, nel grado d'urgenza, dà precludere ogni pos¬ sibilità di un disciplinamento generale. Ciò vale, di nuovo, per la costru¬ zione d'abitazioni nel suo complesso, la cui urgenza non è ordinariamente pari, in campagna, a quella ch'essa ritiene nelle grandi città.

, Il capoverso 3 risponde invece a tutt'altre-considerazioni. È pensabile che, durante la validità del decreto tra l'altro anche per effetto delle ul¬ teriori" misure anticongiunturali, la situazione del mercato edilizio abbia a mutare così notevolmente, da togliere alle ragioni restrittive, or ora alle¬ gate, non poco del loro valore e da fair prevalere l'interesse d'una (sem¬ plificazione il più possibile spinta dell'apparato amministrativo istituito per moderare (l'edilizia. Perciò si è disposto nel capoverso 3, che il Con, sigliò federale ha la facoltà d'ampliare
l'elenco d'esenzione, includendo in esso altre categorie edilizie.

Giusta il capoverso 4 i Governi cantonali sono inoltre autorizzati ad esentare dall'obbligo del permesso le costruzioni dal costo inferiore a 100 000 franchi, Come anche,, totalmente o parzialmente, quelle' d'abita¬ zione, inizialmente sottoposte à detto obbligo. Questa disposizione è intesa a consentire ai Cantoni d'allungare l'elenco d'esenzione, adattandolo alle condizioni speciali regnanti sul loro terri torio.

Il capoverso 5 istituisce l'obbligo della notifica come elemento, irri¬ nunciabile del metodo d'adeguamento della domanda alle capacità della edilizia incentralo precipuamente sugli articoli 4 e 6. La notifica ò del resto essenziale-per stabilire lo spazio di manovra nel rilascio dei per¬ messi. · .

153 Articolo 2 Il capoverso I reca l'elenco di quelle costruzioni, le quali, come meno urgenti, si sono potute vietare per la durata d'un anno. 11 divieto è intèso a restringere l'ambito del regime del permesso e, pertanto, ad apportare uno sgravio amministrativo ai Cantoni pei* tutto il primo anno idi validità del decreto. Inoltre esso cagiona, ovviamente, un parallelo allargamento delle possibilità d'esecuzione di opere edilizie più importanti ed urgenti.

Anche nella compilazione dell'elenco di divieto è api parso indicato un estremo rigore. Il divieto, infatti, essendo una rigida (norma schematica, potrebbe, anche inel suo breve spazio di. validità d'un solo anno, risultare, in detcrminate circostanze, inadeguato, ora ledendo interessi validi, ora sortendo effetti contrari allo scopo, col far procrastinare, per'esempio, l'esecuzione d'un edificio in realtà più urgente di qualche altro cui sia stalo dato di superare le strettoie del permesso. La considerazione costante di questo pericolo d'inadeguatezza ha dunque fatto sì che l'elenco risul¬ tasse estremamente conciso.

Ciononostante il Consiglio federale è conscio che l'elenco dato nel pri¬ mo ; capoverso può ancora pregiudicare importanti interessi pubblici e privati. Quest'asserzione rale per ognuna, delle 7 categorie elencate, ma sa¬ rebbe poco ragionevole di voler apportare una correzione, procedendo, entro ognuna, a sottili discriminazioni, secando l'entità del pregiudizio ap¬ portalo ad interessi ben fondati. Comunque t'elenco non contiene alcuna ca¬ tegoria1 di costruzioni, per la quale il divieto d'un anno appaia come asso¬ lutamente insostenibile. Inoltre, grazie al capoverso 3, mutando le condi¬ zioni del mercato edilizio, il Consiglio federale potrà sempre, anche prima della fine del termine annuale, liberare determinate categorie di costru¬ zioni dal regime del divieto per sottoporle a quello del permesso.

Articolo 3 L'articolo regola le questioni di competenza connesse coi due regimi.

Il capoverso I stabilisce la competenza per il rilascio dei permessi.

La ragione che ha dettalo una dicotomia della competenza tra Confedera¬ zione e Cantone è stata già lumeggiata più sopra. Aggiungiamo qui sol¬ tanto, come complemento,, che il Governo cantonale rimane autorizzato a delegare la competenza così ricevuta ad un ufficio che'gli sia
sottoposto.

La delega s'imporrà senz'altro ai Governi dei grossi Cantoni, in cui le pro¬ cedure di permesso risulteranno numerosissime, innanzi tutto già per ra¬ zionalizzare il lavoro. Naturalmente le decisioni dell'istanza subordinata devono poter essere impugnate innanzi al Governo, il quale, come è detto nel capoverso 1, numero 2, decide definitivamente.

Il Consiglio federale ha esaminato attentamente la questione a saperó se si dovesse dare ai committenti il diritto d'inoltrare ricorso, presso .una istanza federale, contro le decisioni del Governo cantonale. L'importanza Foglio federale, 1964.

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154 economica d'ima decisione rapida ha però suggerito il rigetto d'una tale soluzione. Inoltre essa risulterebbe anche poco sistematica, in quanto la istanza federale, così soprammessa al Governo, verrebbe, con le sue deci¬ sioni sui ricorsi, ad interferire indebitamente coll'autorità cantonale nel¬ l'uso dell'ammantare assegnato al Cantone giusta l'articolo 4, nonché a togliere a questa, radicalmente, la responsàbilità del rispetto di detto con¬ tingente cantonale. Stante l'estremo valore di quest'ultimo per l'efficienza delle misure introdotte dal decreto, è sembrato al Consiglio federale oltre¬ modo importante d'evitare, in sede applicativa, ogni occasione per i*cvocare in dubbio la responsabilità circa il rispetto del contingente.

L'attribuzione al Consiglio federale della competenza di rilasciare i permessi, per le strade nazionali (cpv. 1, lett. a) merita qualche chiari¬ mento. Questa vasta opera stradale si pone su un piano eminentemente na¬ zionale; senza una. pianificazione éd una direzione centralizzate essa non potrebbe mai attuare il suo carattere di unitario armonico complesso, né potrebbe essere compiuta entro termini economicamente convenienti.

La significazione nazionale della nuova rete viaria diviene-poi concreta¬ mente palese nell'altissima partecipazione finanziaria della Confedera¬ zione, die in media va dall'85 al 90 per cento. Per. non .rovinare questo necessario ordinamento accentrato, occorreva pertanto attribuire là com¬ petenza di rilasciare i permessi, come s'è detto all'inizio, al Consiglio fe¬ derale.

Seguendo precedenti raccomandazioni del Consiglio federale sono stati istituiti, da molti Cantoni, dei comitati d'esperti per la libera mode?

razione dell'edilizia (già vi accennammo innanzi). Il capoverso 2, pur senza farne obbligo, suggerisce che questi comitati siano chiamati a col¬ laborare alla procedura del permesso, ed inseriti così nel quadro del pre¬ sente decreto, vantaggio tanto maggiore in quanto, per loro tràmite, si ha modo di sentire anche la voce dell'economia privata.

Il capoverso S regola i casi in cui le opinioni divergono circa l'appli¬ cabilità, ad un singolo progetto di costruzione,, dell'esenzione dal permes¬ so, a' sensi dell'articolo 1, capoverso 2, oppure del divieto, giusto l'arti¬ colo 2, capoverso 1. Analoghe divergenze potrebbero
insorgere qualora il Consiglio federale, o un Governo cantonale, dovessero usare delle compe¬ tenze loro attribuite dall'articolo 1, capoversi 3 e 4, e dall'articolo 2, ca¬ poverso 3. Su tutte queste divergenze, il Governo cantonale si pronuncia , inappellabilmente. Il Consiglio federale è conscio che questo disciplinamenito è imperfetto: innanzi tutto il Governo cantonale può avere un pro¬ prio concrèto interesse a decidere in un senso o nell'altro la questione; in secondo luogo la decisione definitiva del Governo cantonale comporto, il pericolo di un'applicazione non uniforme del diritto tra Cantóne e Can¬ tone. Ne viene che, in sé, l'istituzione d'un ricorso ad un'istanza federale può apparire desiderabile. Tuttavia il Consiglio federale ha preferito ri¬ nunciarvi, essendo prevedibile che all'istanza sovrapposto al Governo can-

155 tonale i ricorsi sarebbero giunti in numero più che sufficiente a cagiò nare un ritardo, economicamente insopportabile, di tutta la procedura.

Occorre inoltre considerare che i ricorsi pendenti presso l'istanza supe riore inceppano fatalmente l'autorità cantonale nell'espletamento delle sue funzioni: un ricorso inevaso rappresenta infatti, per l'autorità can¬ tonale, una potenziale diminuzione del settore ancor libero del contingente (cfr. aut. 4) entro il quale quell'autorità può manovrare nel rilasciare i permessi.

Articolo 4 L'articolo formula il principio del contingente cantonale ed indica co¬ me quest'ammontare debba essere calcolato. Lo scopo anticongiunturale del deorelo non va affatto configurato come un contenimento di quelle richieste di prestazione cui l'edi.izia sarebbe comunque, albi lunga, in grado di rispondere coi propri mezzi, bensì come l'eliminazione di quel¬ la . domanda eccedente che, oggi, senza speranza d'alcun soddisfacimento, preme sul mercato edile unicamente come incentivo di rincaro. Questa configurazione dello scopo pone immediatamente la domanda a sapere quale sia la capacità dell'edilizia, È una domanda cui ovviamente non si può dare una risposta precisa, in quanto, a determinare detta capacità, concorrono, accanito all'evoluzione presumibile dell'offerta di manodo¬ pera, all'andamento del mercato monetario e creditizio, all'incremento della produttività e del rincaro, anche fattori extra-economici, come le condizioni meteorologiche.

.

Nel quadro del presente decreto non occorre però af fait to' determinare la capacità edilizia esattamente al millesimo; pertanto si può dire che, gra¬ zie a'lie annualii rilevazioni statistiche delle costruzioni in corso e in progetto, operate dal Delegato alle occasioni di lavoro, le autorità sono informate a sufficienza sullo sviluppo della capacità edilizia e della produttività del settore. Ed anche per le possibili modificazioni dei costi extrasettoriali e dei salari, che vanno pur considerati nello stabilire numericamente l'am¬ montare attribuito al Cantone, è possibile ritrovare qualche punto fermo che consenta un tempestivo orientamento. Ricordiamo in proposito che quella dei muratori ò l'unica categoria per la quale l'entrata di lavoratori stranieri sia contingentala sul piano, federale. Inoltre le nuove misure che
disciplinano l'afflusso dei lavoratori stranieri (suite quali riferiamo al¬ trove) accresceranno anch'esse la precisione del calcolo della manodopera di cui l'edilizia può disporre. Concludendo il Consiglio federale è senz'al¬ tro in grado di valutare, con sufficiente sicurezza, la capacità dell'edilizia, almeno dal punto di vista delle finalità pratiche.del decreto.

Ogni anno, parte della capacità edilizia è assorbita dalle costruzioni, incominciate l'anno o gli anni innanzi e da continuare o da terminare. Il volume di questi lavori, che è, d'anno in anno, pressoché invariante, pur¬ ché il grado d'occupazione del settore sia stabilmente buono, dovrebbe

156 essersi espanso, questi ultimi tempi, in modo non indifferente per effetto della straordinaria ipeicongiunlura. Il gran numero d'opere avviate, ma procedenti solo molto lentamente verso il compimento, col conseguente di¬ sperante allungarsi dei tempi di costruzione, costituisce uno degli aspetti meno lieti della situazione attuale del settore.

Fintanto che non v'ò probabilità di modificare il volume dei lavori in corso, il contingente cantonale, nel quale, vanno computate anche le co¬ struzioni esenti dall'obbiigo del permesso, può essere derivato diretta¬ mente dal calcolo della capacità edilizia. Le autorità preposte al rilascio dei permessi devono unicamente curare che il ritmo dell'attività edile, conse¬ guito con la politica dei permessi, comporti effettivamente un volume di anno in anno costante di lavori in corso d'esecuzione. All'uopo il rilascio dei permessi dovrebbe avere, lungo l'arco dell'annata, un andamento stret¬ tamente parallelo (ancorché anticipato nel tempo) a quello dell'inizio delle nuove costruzióni. Per contro, ove si volesse avviare un decremento del Volume, oggi indubbiamente eccessivo, dc\ lavóri incompiuti, bisognerebbe abbandonare il nesso fra capacità edilizia e ^contingente cantonale, e sta-, bilire questo ad mi livello inferiore. A ciò, il Consiglio federale si determi¬ nerebbe comunque solo dopo aver accuratamente esaminalo la pertinente problematica ed essersi consultato coi Cantoni! , Per specificare meglio come debba essere calcolato il contingente, ag¬ giungiamo che dalle capacità edilizie cantonali, rilevabili dai rispettivi vo¬ lumi della costruzione, vanno tolte quelle aliquote che saranno al servizio dei bisogni della Confederazione, delle regie e delle FFS, nonché à quello dell'opera del.e strade nazionali. Inoltre taluni progetti di straordinaria importanza incidono sul' volume cantonale della costruzione. Le opere di questo tipo hanno sempre portato all'espansione anormale dell'attività edilizia di talune regioni. Ma queste punte d'attività non potranno essere considerale nella determinazione del contingente cantonale, già per il fatto ' che l'ambito'd'attività delle imprese che si occupano delle grandi costru¬ zióni _ (ad esempio sbarramenti e centrali idroelettriche) non è quasi mai legato ad un territorio cantonale: queste imprese, finiti i lavori,
passano sovente, con tutto il loro imponente apparato tecnico e con il loro effet¬ tivo di manodopera, ad operare in un altro Cantone, privando il primo di quella porzione di capacità edilizia clic, per un certo tempo, gli avevano fornito.'Per contro, stabilendo il contingente giusta l'articolo 4, occorrerà tener conto anche di questi grandi lavori progettati, qualora il Cantone pòssa provare che essi sono improrogabili e che per la loro esecuzione ésso sarà in grado di « importare » tempestivamente la necessaria capacità edilizia. Senza questa mobilità inlercantonale della capacità edilizia, ri¬ sulterebbe impossibile anche di conferire alla Confederazione la competénza'di rilasciare i permessi per la costruzióne delle strade nazionali.

157 'Articolo 5 L'articolo traccia le dirctlive per il rilascio dei permessi da parte dei Cantoni. Queste appaiono necessarie poiché, per principio, il regime del permesso, ove non fosse disciplinato, verrebbe a conferire alle autorità la possibilità di favorire un settore edilizio a scapito degli altri. Allorché si crearono i comitali cantonali per il libero disciplinamenlo dell'edilizia, ad esempio, le cerchie dell'economia privata non mancarono di dire il loro timore che questi organi fossero tentati d'agevolare l'edilizia pubblica comprimendo quella privala. Pertanto l'instaurazione del regime del per¬ messo è accettabile da coloro che vi dovranno sottostare, solo se sia ben chiaro che ciascun settore edile sopporterà equamente le conseguenze del contenimento della domanda. Le quote che, sul mercato edilizio globale, toccano al settore pubblico, a quello commercialc-industrialei e a quello dell'abitazione, devono quindi essere essenzialmente rispettate. La perti¬ nente massima è data dal numero 1 dell'articolo. 11 calcolo delle quote spettanti ai tre siiddetti settori va fatto in base alla situazione di mercato degli anni 1959-1962. Si dovrà comunque lasciare in merito al Cantone, in sede applicativa, un certo spazio di manovra, soprattutto in considera¬ zione del fatto che i grandi lavori possono implicare una certa alterazione dell'importanza' relativa dei diversi settori.

Segnaliamo, ancona una volta, che, grazie a questa formulazione -- ammessa una certa costanza della capacità edilizia -- dovrebbe risultarci possibile di mantenere, durante la validità del decreto, il livello di pri¬ mato, toccato, nel 1961 e nel 1962, dalla costruzione di abitazioni.

Quando, per rispettare il limite segnalo dal contingente, occorresse rifiutare dei permessi, l'autorità cantonale competente dovrebbe poterlo fare in base ad una chiara lista di criteri di priorità, allestita in modo da assicurare un suo esatto giudizio circa l'urgenza delle singole opere.. Tale sarebbe l'ideale; ma l'esperienza di quei comitali, di cui già si è ripe Ili la¬ mento parlato, insegna che é illusorio pensare di ritrovare uh sistema uni¬ voco di criteri di priorità. In parte, detti criteri generali risultano inap-' plicabili già per il fatto che le condizioni regionali sono affatto diverse; sovente poi è impossibile classificare
i progetti edilizi entro categorie ben distinte e ordinate (come, ad esempio, distinguere tra le opere di razio¬ nalizzazione e quelle d'ampliamento, unite da nessi funzionali obbligati?) ;: infine risulterà sempre arduo di riconoscere la natura speculativa di un progetto edilizio sulla scorta di criteri prestabiliti.

Por tutte queste ragioni, il Consiglio federale ha dovuto abbandonare 1 idea della compilazione di'una chiara lista di criteri di priorità, per li¬ mitarsi a tracciare alcune direttive generali per il rilascio dei permessi, atte ad indirizzare adeguatamente la'prassi. Deve poro èssere rilevalo che, fondamentalmente, una certa gerarchia delle priorità é già esplicita nella .struttura stessa del decreto, che distingue tra costruzioni esenti dal regime del permesso, costruzioni ad esso sottoposte e costruzioni addirittura vie-.

158 tate. All'interno del gruppo delle costruzioni sottoposte all'obbligo del pormesso, ogni tentativo di formulare i criteri di priorità con maggior con¬ cretezza avrebbe fatalmente portato ad una schematizzazione pericolosa e, conseguentemente, ad un vero ginepraio interpretativo.

Articolo 0 :' ' l * ' Se non può essere dubbio che le costruzioni della Confederazione, delle sue regie e delle 'FFS, .come anche l'approntamento delle strade na¬ zionali, debbano subire (le stesse limitazioni che valgono per lutti gli altri committenti di lavori edilizi, deve però essere ammesso che il contingen¬ tamento di quelle costruzioni comporta difficoltà straordinarie.

.» Basti, per giustificare l'affermazione, richiamare il bisogno d'ade¬ guare l'attrezzatura che assilla le Ferrovie federali, e che è tanto cruda¬ mente venuto in luce l'anno scorso; il bisogno di colmare le lacune edili¬ zie, avvertito dalle PTT e, in molti luoghi, fin troppo palese ad ogni utente; la necessità di por mano al vasto programma di urgenti costru¬ zioni militari, tracciato nel recente messaggio del 13 settembre 1963 sulle costruzioni militari e i balipedii. L'estensione delle norme di moderazione dell'attività edilizia alla Confederazione,'alle sue regie e alle FFS, con in¬ clusa l'opera delle strade nazionali, è sancita nell'articolo 6.

2. Demolizione vietata .

Articolo 7 L'emanazione d'un divieto di demolizione degli edifici adibiti all'abi¬ tazione o al commercio rappresenta di certo una pesante interferenza nella libera disposizione caratteristica della proprietà privala. Se, ciono¬ nostante, il Consiglio (federale si è determinato a questo passo, per la du¬ rata del decreto, è perchè vi è stato spinto dalle seguenti considerazioni: Innanzi tutto il divieto è idoneo a favorire un certo allentamento del¬ l'attuale tensione del .mercato edilizio; in secondo luogo, la demolizione d'edifici ancora in buono stato, equivale proprio'allo sperpero di mezzi di produzione, irrazionale dal punto di vista dell'economia.politica ed oggi¬ giorno, nella situazione d'iperimpiego di tutte le nostre iforze produttive, particolarmente indesiderabile; infine il divieto deve servire ad impedire che, per la via indiretta di una demolizione, si possa forzare il rilascio di un permesso per una nuova costruzione, un rifacimento o un amplia¬ mento. Le
eccezioni previste nell'articolo sono d'immediata comprensione e non richiedono commenti.

3. Attuazione Anche per quest'articolo (8), die tratta dell'attuazione del decreto, ogni spiegazione risulterebbe superflua.

159 4. Pone e misure Articoli 9-12 Il numero 3 dell'articolo 9 consente al Consiglio federale di allargare Ita teerchia delle fattispecie recate nel numero 1, ipurchè se ne dia, la ne¬ cessità in vista delle condende disposizioni esecutive. Nonostante la com¬ minazione d'una multa relativamente alta, che trova la sua giustificazione nell'entità degli interessi economici che possono essere in gioco, le viola¬ zioni del decreto si qualificano come contravvenzioni nel senso del Codice penale svizzero. Notiamo che il tentativo e la complicità sono pure pu¬ nibili, ciò che può avere importanza segnatamente per la procedura del permesso. Parimente appare giustificato di portare a. due anni la prescri¬ zione dell'azione penale che, per le contrawenzioni, sarebbe normalmente d'un anno soltanto.

Articolo 13 È poi di primaria importanza il fatto che sia consentito di fermare l'esecuzione dei lavori illecitamente intrapresi, che, altrimenti, risulterebbe '!talora impossibile ai Cantoni.di .rispettarne il contingente.

5. Disposizioni transitorie e finali Articolo H La determinazione dell'inizio della validità del regime del permesso e del divieto solleva difficoltà non trascurabili. Per sò sembrerebbe intui¬ tivo di eccettuare dall'applicazione del! decreto tutte quelle costruzioni che, alla sua entrata in vigore, già sono state approvate dalla polizia edi¬ lizia e che il committente avrebbe pertanto, con pieno diritto, già potuto iniziare. Ma questa soluzione avrebbe largamente depotenziato, per tutto l'anno in corso, if deoreto proposto: non solo, infatti, i lavori di continua¬ zione delle opere iniziate gli anni addietro, ma praticamente anche l'in¬ sieme delle costruzioni avviale durante la primavera sarebbero sfuggiti all'obbligo del permesso ed al divieto. Il (Consiglio federale ha (reputato necessario di prevenire una tale conseguenza ed ha quindi preferito una soluzione che procura al decreto la massima efficacia possibile. Secondo questa soluzione, solo i lavori già avviati sfuggiranno all'applicazione del¬ le nuòve disposizioni. È chiaro che un tale ordinamento potrà, in qualche caso, apparire eccessivamente rigoroso; spetterà all'autorità cantonale, nel quadro del nuovo regime del permesso, di trattare quei casi con speciale attenzione e benevolènza. Ci si potrebbe inoltre aspettare che, durante
le prime settimane di validità del decreto,. l'occupazione nell'edilizia tenda, qua e là, ad essere a mala pena sufficiente, l'apparato amministrativo pòr il rilascio dei permessi non potendo ancora funzionare .con la dovuta ce¬ lerità. Parimente, sgradevole sarebbe se, nell'irreqtuietezza dell'avviamento

160 e nella disordinata preoccupazione d'evitare l'eccessivo calo iniziale del¬ l'occupazione edilizia, l'autorità rilasciasse dei permessi a delle costruzioni che potrebbero poi porsi proprio come esempio di opere senz'aPtro procrastinabili. Il Consiglio federale crede però di poter ovviare a questi peri¬ coli connessi con la soluzione prescelta: esso, durante le deliberazioni sul nuovo decreto, sorveglierà accuratamente, in una coi Cantoni, 'l'evoluzione del settore edilizio e se apparisse, qua o là, veramente possibile qualche sen¬ sibile insufficienza, ancorché passeggera, dell'occupazione edile, assieme ai Cantoni non mancherebbe di ricorrere, per rimediarvi, ai disposti del ca¬ poverso 3, rispettivamente del capoverso 4, dell'articolo 1. Per colmare le possibili falle iniziali si potrebbe anche procedere, per esempio, .ad esen¬ tare dall'obbligo del permesso tutte le costruzioni approvale dalla polizia edile innanzi il 1° febbraio 1964.

Articolo 15 ' Il dettato dell'articolo 15 .ripetei tranne in un passo, quello dell'arti¬ colo 12 del decreto sul mercato monetario e creditizio. Rimandiamo per¬ tanto alle spiegazioni già date in proposito. Il passo divergente concerne la facoltà che questo articolo 15 conferisce al Consiglio federale di revot care il decretò sull'edilizia anche prima dello scadere del termine stabilito.

In materia edilizia quest'autorizzazione appare necessaria poiché una im¬ prevedibile, profonda mutazione della situazione economica, piiò sempre vanificare il decreto o addirittura renderlo controproducente.

m. Costituzionalità e urgenza Come esplicitamente appare dall'articolo 15 del decreto edilizio e dal¬ l'articolo 12 del decerto monetario, noi vi proponiamo di seguire, neila emanazione dei due decreti urgenti, la via tracciata dall'articolo 89 bis, capoverso 3, della Costituzione.

Abbiamo studiato esaustivamente il problema della base costituzio'nale dei due decreti. Sembrerebbe, ad una prima considerazione, imme¬ diatamente assumibile che l'articolo cost. 31 quinquies serva all'uopo, in -quanto esso dà alla Confederazione la competenza di preridere assieme ai Cantoni e all'economia privata, le necessarie misure « inlese a prevenire crisi economiche». Ma siccome ambedue i decreti recano norme contraddicenli la libertà di commercio e d'industria, insorge iirimediatamente
la domanda se il legislatore, nell'applicare l'articolo 31 quinquies sia o no vincolalo, alla massima che sancisce detta libertà. Se ci'si attiene pura¬ mente all'espressione linguistica dei due articoli citati, si può inferire che la Confederazione non è privala ,di alcun mezzo idoneo ad attuare il com¬ pito affidatole, in quanto, secondo un'interpretazione puramente gram¬ maticale, essa potrebbe toccare anche la libertà di commercio e d'indu-

161 stria, rimanendo vincolata solo dalle norme .fondamentali dell'adeguatezza e dell'eguaglianza giuridica. Ma delle disposizioni costituzionali che, come quelle, in parola, riposano largamente sulla ragione politica, non possono, anche quando l'espressione linguistica appare univoca, venir interpretate senza riferimento alla loro genesi storica, e ciò vale massimamente per il diritto economico. Orbene, se si procede in tal modo ad interpretare l'articolo 31 quinquies, si constata che è inammissibile di fondare costi¬ tuzionalmente su di esso i due decreti, proprio perchè questi prevedono di ledere il principio della liberila di commercio e d'industria. A questa stessa, conclusione negativa si giunge del resto sia con l'interpretazione logica sia con quella teleologica.» La dottrina dominante nega, essa pure, l'ammissi¬ bilità di norme, fondate' nell'articolo 31 quinquies e a uh tempo opposte alla libertà di commercio e d'industria., Nè vi sono altri disposti costitu¬ zionali atti a prestar fondamento ai due decreti.

.. Il fatto che i due decreti si richiamino àll'articolo cost. 89 bis, capo¬ verso 3, non pregiudica punto la decisione da prendere circa al fonda¬ mento costituzionale della futura revisione della legge federale sulla (Ban¬ ca nazionale, revisione la cui portata è del resto ancóra ih esame.

La necessità di porre subito in vigore i due decreti, dichiarandoli con¬ seguentemente urgenti, si deduce direttamente dalla situazione concreta clic, essa stessa, richiede assolutamente rimedi immediati. Rimandiamo in ciò agli argomenti avanzati nella parte generale del messaggio, specialmene lad¬ dove lumeggiamo lo scopo e le caratteristiche di rapide .misure per mode¬ rare la sowaespansione e difendere il potere d'acquisto del franco (cap.

IV della Parte generale).

.

In proposito va ancora notato che la procedura proposta, giusta l'ar¬ ticolo 89 bis, capoverso 3, cosi., implica che i due decreti, di validità più che annuale, dovranno sottostare, entro l'anno, alla ratifica del popolo e dèi Cantoni.

IV. Considerazioni finali Tutti ci rendiamo conto dell'inquietante progressivo rincaro ed am¬ mettiamo 'die la deteriorazione dèi potere d'acquisto del franco minaccia l'avvenire dell'economia e, conscguentemente, del Paese. Questa comune costatazione richiede categoricamente delle misure atte
a jugulare l'in¬ flazione. È per questo che vi proponiamo dei disciplinamenti muniti della clausola d'urgenza. La loro giustificazione sta nella viva preoccupazione di mantenere e rinforzare il potere d'acquisto della nostra moneta. Con ciò renderemo un segnalato servizio ai cittadini in,quiescenza e, segnata¬ mente, a quegli anziarii che vivono d'una rendita. Ancorché i decreti pro¬ posti, e gli altri clic stiamo disegnando, siano tali da cagionare già forti ripercussioni, essi tuttavia sono ancora insufficienti. Lo scopò cui ten¬ diamo'non potrà venir conseguilo se non con la collaborazione dei Can-

162 toni, dei Comuni e dell'economia iprivata: datori di lavoro e prestatori di opera. Come sempre è accaduto nelle circostanze più, ardue, i Consigli le¬ gislativi e il pòpolo si ritroveranno unanimi per provvedere, con,il Con¬ siglio federale, a quelle misure che l'interesse superiore della Patria ri¬ chiede.

<-.

* *(* ' Fondandoci su quanto siam venuti esponendo, vi proponiamo d'ac¬ cettare il disegno di decreto federale urgente sui provvedimenti per il mercato monetario, dei capitali e del eredito e il disegno di decreto fede¬ rale urgente sui provvedimenti anticongiunturali nell'edilizia.

Gradite, onorevoli signori, Presidente e · Consiglieri, l'espressione della nostra massima stima.

Berna, 24 gennaio 1964.

.<

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione: L. von Moos.

Il Cancelliere della Confederazione: CH. Oser.

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MESSAGGIO del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente dei provvedimenti per il mercato monetario, dei capitali e del credito e dei provvedimenti anticongiunturali per l'edilizia (Del 24 gennaio 1964)

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