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Foglio Federale Berna, 6 dicembre 1968 Anno LI Volume II N° 49 Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento annuo fr. 18, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co.

(già Tipo-litografia Cantonale) Bellinzona -- Telefono 092/5 18 71 -- Ccp 65-690

10089 Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente l'aiuto alla «Polizia mobile intercantonale» (Del 27 novembre 1968) Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Abbiamo l'onore di sottoporvi, con il presente messaggio, il disegno di un decreto federale concernente l'aiuto alla «Polizia mobile intercantonale» (appresso: «PMI»). La PMI dev'essere costituita mediante un concordato intercantonale inteso a rafforzare i provvedimenti di sicurezza della polizia.

L'istituzione di un corpo di polizia mobile è giustificata dalla necessità di organizzare più razionalmente il servizio d'ordine e di protezione della polizia nel caso in cui le forze di un Cantone non fossero bastevoli.

I. Introduzione e cenni storici 1. Nella misura in cui non è limitata da prescrizioni di diritto federale, la sovranità sulla polizia è una parte integrante della sovranità cantonale.

Ai Cantoni infatti spetta di risolvere circa l'organizzazione, l'equipaggia¬ mento, l'istruzione e l'impiego dei loro rispettivi corpi di polizia. In di¬ versi campi però, la collaborazione tra i corpi cantonali di polizia è assai intensa; in effetti, talune istituzioni cantonali possono essere utilizzate dai rimanenti corpi di polizia; delle commissioni intercantonali elaborano i problemi di interesse comune e, in casi particolari, i Cantoni s'assistono vi¬ cendevolmente, scambiandosi il personale e il materiale occorrenti. Questi contatti e questa assistenza sono, in vasta misura, facoltativi e perseguono lo scopo di assicurare una certa coordinazione dei provvedimenti cantonali, Foglio Federale, 1968, Vol. Il

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, 850 in quanto trattisi d'interessi comuni, e di razionalizzare l'impiego dei mezzi disponibili.

L'unica polizia operante sul piano nazionale è la polizia federale. Essa assicura il servizio delle indagini e delle informazioni allo scopo di tutelare la sicurezza interna ed esterna della Confederazione e, a tale riguardo, col¬ labora strettamente con i servizi cantonali di polizia. La polizia federale è numericamente esigua e non ha le caratteristiche di un corpo di polizia.

Rispetto alla popolazione complessiva, l'effettivo dei funzionari di polizia è, in Svizzera, inferiore alla media europea.

2. Il compito essenziale della polizia consiste nel mantenimento del¬ l'ordine pubblico ovvero nella prevenzione dei pericoli minaccianti la sicu¬ rezza pubblica. La polizia è pertanto formata ed equipaggiata per svolgere tali compiti ed è senz'altro in grado di soddisfare le esigenze ordinarie e, in misura limitata, anche di far fronte a situazioni particolari. Nondimeno, taluni compiti posti ai Cantoni non possono essere svolti senza ricorrere al¬ l'aiuto esterno.

L'insufficienza degli effettivi locali di polizia si manifesta precipua¬ mente in occasione di conferenze internazionali importanti. Secondo il grado del pericolo da prevenire (protezione contro gli elementi di disordine e i terroristi) e la durata della conferenza, la polizia dev'essere adeguatamente rafforzata. L'ospitalità offerta alle delegazioni straniere dal nostro Paese fa parte dei buoni servizi che uno Stato neutrale può e deve prestare a favore della comunità delle Nazioni. Accettando lo svolgimento di tali conferenze sul nostro territorio, la Svizzera assume però, in diritto interna¬ zionale, l'obbligo di provvedere convenientemente per la sicurezza dei partecipanti. In un recente passato; provvedimenti di sicurezza particolarmente vasti si resero necessari segnatamente per la conferenza asiatica del 1954, la conferenza dei Quattro Grandi del 1955 (con circa 1600 partecipanti) e le conferenze del Laos e dell'Algeria, del 1961/62. Anche in avvenire la Sviz¬ zera avrà probabilmente occasione di accogliere altre importanti conferenze internazionali. Non è inoltre escluso che l'Assemblea generale delle Nazioni Unite, presto o tardi, sia convocata a Ginevra. In tale caso, occorrerà pre¬ vedere l'arrivo di 2500 delegati oltrè a quelli
già normalmente residenti.

L'effettivo della segreteria di un'assemblea generale è valutato a 1350 per¬ sone. I seguenti dati concernenti il fabbisogno del servizio di sicurezza del quartiere generale dell'ONU a New York evidenziano l'importanza del problema. Il quartiere generale 'delle Nazioni Unite dispone in permanenza, per il servizio di guardia e di sicurezza, di una truppa propria, formata se- ( condo i requisiti di un corpo di polizia, che normalmente consta di 150 uomini e, ove occorra, può essere raddoppiata. Tale truppa è in grado di assumere tutte le funzipni di polizia di sicurezza nell'edificio del¬ l'ONU; per contro, i provvedimenti di sicurezza fuori dell'edificio spet¬ tano alle autorità americane. Durante lo svolgimento di conferenze impor-

851 tanti, accade che alla polizia municipale può essere chiesto, per la prote¬ zione di personalità temporaneamente soggiornanti a New York, un effet¬ tivo sino a 2000 uomini.

Oltre agli eventuali provvedimenti di sicurezza presi durante conferenze importanti, alla Svizzera spetta parimente di provvedere alla protezione delle rappresentanze diplomatiche e consolari estere, delle organizzazioni internazionali, come anche delle delegazioni permanenti presso le istituzioni internazionali di Ginevra. Orbene, laddove le misure di sicurezza prese dagli organi competenti della polizia locale risultano. insufficienti, s'impone un adeguato rafforzamento dei dispositivi. L'importanza della presenza d'or¬ ganizzazioni internazionali nella Svizzera è già stata sufficientemente illu¬ strata nel nostro messaggio del 5 giugno 1967 concernente lo stanziamento di altri mutui a organizzazioni internazionali in Svizzera, cosicché non riteniamo necessario indugiarci su tale argomento nel presente messaggio.

Anche nel caso di gravi disordini minaceianti l'ordine costituzionale e legale, che possono improvvisamente insorgere per i motivi più disparati e nei luoghi più imprevisti, le forze di polizia cantonali non bastano talvolta a ristabilire l'ordine. I mezzi d'intervento dei singoli Cantoni sono parimente troppo deboli per adottare tutti i provvedimenti preventivi necessari per la protezione della popolazione, delle autorità, degli edifici, delle vie di comu¬ nicazione e d'approvvigionamento d'importanza vitale, ecc. contro atti di sabotaggio estesi a vaste regioni. Dal loro canto infine, le catastrofi possono esigere l'impiego di un servizio d'ordine ben superiore alle possibilità dei corpi di polizia competenti.

I Cantoni non assumono nella stessa misura i compiti straordinari per il mantenimento dell'ordine e della sicurezza. Infatti, avantutto a Ginevra occorre prendere misure di protezione durante le conferenze internazionali, ancorché non sia escluso che anche altre città svizzere potranno essere desi¬ gnate come luoghi di conferenza; principalmente a Berna ed ancora a Gi¬ nevra s'impone l'adozione di provvedimenti particolari in favore delle rap¬ presentanze diplomatiche straniere e d'organizzazioni internazionali con sede permanente in Svizzera; per contro, l'intervento della polizia in caso di disordini
o di catastrofi può ovviamente rendersi necessario in tutto il territorio della Confederazione. L'entità del gruppo di rinforzo e la durata dell'intervento dipendono dalle circostanze. In taluni casi ad esempio, l'in¬ tervento rapido di ingenti forze di polizia sperimentata assumerà un'impor¬ tanza decisiva per prevenire danni o almeno per ridurne le conseguenze.

Inoltre, qualora gli eventi esigano l'intervento di tutte le forze locali di polizia per un tempo indeterminato, occorrerà prevedere la loro sostitu¬ zione.

Gli eventi dovuti all'adozione di provvedimenti irrazionali, insuffi¬ cienti o inadeguati possono avere gravissime conseguenze per i servizi re¬ sponsabili dell'ordine.

852 3. Nel passato, le forze di polizia localmente competenti furono ripe- · tutamente potenziate dai Cantoni limitrofi, nell'ambito dell'assistenza facol¬ tativa, in occasione di conferenze, manifestazioni importanti o catastrofi.

Questa utile quanto accetta collaborazione è tuttavia subordinata, quanto alla sua ampiezza, alla volontà del Cantone che l'accorda, varia notevol¬ mente per quanto concerne l'istruzione e l'equipaggiamento degli effettivi offerti ed è incerta riguardo all'inizio e alla durata dell'intervento.

Va aggiunto inoltre che sovente il problema del comando non può es¬ sere risolto in modo soddisfacente e che una tale assistenza improvvi¬ sata non rappresenta ovviamente la soluzione ideale di compiti straordinari e urgenti. A tale riguardo, ci sembra opportuno rammentare le trattative svoltesi a suo tempo tra le delegazioni francese e algerina come anche la conferenza ginevrina sul Laos. In quell'occasione, fu possibile ottenere da¬ gli altri Cantoni solo un contingente di 110 funzionari, benché la situazione esigeva l'apporto di un multiplo di tale effettivo per poter assicurare, unita¬ mente alla polizia ginevrina e alle unità militari presenti, un servizio di protezione efficace e non improvvisato. Per tale ragione, il capo della polizia ginevrina, in un rapporto redatto nel settembre del 1961 sulle misure di sicurezza adottabili durante le conferenze internazionali, era del parere che occorreva assolutamente risolvere in altro modo le difficoltà cui il Cantone doveva far fronte, secondo i principi vigenti, per ottenere da altri corpi di polizia un aiuto numericamente sufficiente e conservarlo , per una durata bastevole.

4. Attualmente, qualora la polizia non sia in grado di svolgere da sola i compiti assegnatile, è necessario ricorrere all'esercito. La truppa interviene, per la protezione d'una conferenza o compiti analoghi, generalmente nel quadro d'un servizio distruzione e, per il mantenimento dell'ordine in caso .

di ribellione armata contro i poteri legali, nell'ambito d'un servizio attivo (art. 196 della legge sull'organizzazione militare).

Come già accennammo, il mantenimento dell'ordine pubblico spetta avantutto ai Cantoni, i quali dispongono, in più della polizia, anche delle forze militari del loro territorio (art. 13, cpv. 2, e 19, cpv. 4, Cost.). La Con¬
federazione è competente solo sussidiariamente, ovvero qualora un Cantone non fosse in grado di soddisfare i propri obblighi. Questa ripartizione di competenza è fondata sull'articolo 16 della Costituzione federale.

All'esercito incombe in primo luogo di provvedere alla tutela della indipendenza del Paese contro minacce esterne e, in secondo luogo, di man¬ tenere la tranquillità e l'ordine all'interno (art. 195 della legge sull'orga¬ nizzazione militare). Per ragioni di politica interna ed esterna, l'intervento di reparti della truppa, per mantenere l'ordine o assicurare la protezione, non sarebbe opportuno e occorrerebbe pertanto possibilmente evitarlo. È infatti nell'interesse della popolazione che la responsabilità per la sicurezza e l'ordine pubblico, anche in periodi di guerra, spetti all'autorità civile.

853 L'intervento militare potrebbe precipuamente rivelarsi opportuno per soffo¬ care un'insurrezione organizzata e generalizzata, essendo l'esercito avantutto formato per il combattimento vero e proprio. I compiti manifestamente di polizia, che vanno possibilmente eseguiti senza l'impiego di armi da fuoco, dovrebbero essere affidati a distaccamenti specializzati. L'impiego di forze militari, che, già solo per considerazioni d'ordine psicologico, è difficilmente sopportabile tanto dai militi, quanto dalla popolazione, ha sovente provocato gravi incidenti e talvolta anche la morte di persone. A tale riguardo, rinvia¬ mo, fra altri, agli avvenimenti del 9 novembre 1932 a Ginevra, durante i quali, purtroppo, ben 13 concittadini furono uccisi e parecchi altri feriti.

Ancorché da quell'epoca siano già trascorsi 36 anni, tali incidenti potrebbero ancora ripetersi. Oltre agli inconvenienti derivanti dalla mancanza d'idoneità dei reparti militari e ai rischi dovuti all'intervento dell'esercito, occorre pari¬ mente tener conto del fattore tempo. Infatti, ove non sia possibile ricorrere a unità , già in servizio, una mobilitazione parziale della truppa, l'appronta¬ mento dell'intervento e la preparazione degli effettivi al compito specifico esigono un certo periodo di tempo. Secondo le circostanze, un tale aiuto, potrebbe manifestarsi anche troppo tardi, ove insorgessero eventi improvvisi suscettivi di provocare danni considerevoli. Una brusca chiamata in ser¬ vizio attivo porrebbe inoltre non soltanto importanti problemi d'organizza¬ zione, bensì anche gravi problemi politici; per i militi colpiti dal provvedi¬ mento, essa avrebbe gravi conseguenze senza contare le perturbazioni sensibili della vita economica nelle regioni di reclutamento.

Non va infine dimenticata l'irrazionalità dell'intervento militare al posto delle forze di polizia nell'adempimento dei compiti concernenti il ser¬ vizio d'ordine. Infatti, agli agenti di polizia, grazie alle loro attitudini perso¬ nali e alle loro conoscenze, possono essere affidati compiti ben più variati di quelli attribuiti alla truppa. L'esperienza insegna inoltre che occorrono meno agenti di polizia che militi per svolgere le mansioni del servizio d'or¬ dine, purché trattisi evidentemente di formazioni di polizia organizzate, uni¬ formemente equipaggiate e
particolarmente preparate ai compiti loro asse¬ gnati.

5. Per le ragioni suddette, la maggior parte dei paesi europei dispon¬ gono di forze di polizia speciali, formate appositamente per il servizio d'or¬ dine. Il nostro Paese invece non dispone di alcun mezzo analogo per far fronte ai futuri compiti e avvenimenti e per tale motivo è stato ripetuta¬ mente chiesto un disciplinamento migliore in questo campo. In parte, sif¬ fatte proposte provengono dai Cantoni; tuttavia, anche le Camere federali si sono occupate di questo problema. Infatti, il deplorevole incidente avve¬ nuto I'll marzo 1962 presso il segnale di Bougy, nell'adempimento del ser¬ vizio di vigilanza richiesto dai negoziati sull'Algeria, provocò l'interroga¬ zione Germanier del 12 marzo 1962 al Consiglio nazionale; essa invitava il Consiglio federale ad esaminare l'opportunità d'affidare i compiti di vigi-

854 lanza a corpi di truppa professionali addestrati invece che a truppe di mi¬ lizia. Una mozione Borei del 13 marzo 1962 chiedeva l'istituzione di un piccolo corpo di polizia federale, idoneo ad assumere, da qualsiasi aspetto, i servizi speciali richiesti dal numero crescente delle conferenze indette nel nostro paese e dai compiti molteplici e delicati della nostra politica di neu¬ tralità attiva. La mozione è stata poi cancellata dall'ordine del giorno, l'au¬ tore avendo abbandonato il Consiglio nazionale; tuttavia, gli studi avviati sul problema posto sono stati proseguiti.

Dopo uno studio approfondito delle diverse soluzioni militari nell'am¬ bito dell'organizzazione dell'esercito, delle soluzioni di polizia sul piano federale e di soluzioni miste, un gruppo di lavoro istituito dal Consiglio fe¬ derale propose, come primo potenziamento delle polizie cantonali, la costi¬ tuzione di un.corpo mobile di polizia federale, considerando che la collabo¬ razione dei reparti militari doveva essere limitata ai casi di gravi disordini.

Inoltre, il gruppo di lavoro suddetto suggerì di preparare, mediante una istruzione ed esercizi appropriati, l'esercito o taluni suoi reparti, previamente assegnati al servizio d'ordine, a svolgere, tale compito.

6. Sulla base di. queste proposte, furono dapprima avviati provvedi¬ menti intesi a preparare la truppa ad assumere compiti di servizio d'ordine.

Successivamente furono emanate le prescrizioni pertinenti [ordinanza del 6 dicembre 1965 sul servizio d'ordine (A I D); direttive del DMF del 6 dicem¬ bre 1966 sul servizio d'ordine].

Furono inoltre prese misure affinché il servizio d'ordine possa disporre più rapidamente dei reparti di truppa attribuitigli. Attualmente si esamina, nel quadro d'esercizi di stato maggiore e in collaborazione con le autorità civili competenti, le difficoltà che potessero sorgere nel caso d'impiego di reparti di truppa.

7. Mediante decreto del 7 gennaio 1964, il Consiglio federale ha inca¬ ricato il Dipartimento federale di giustizia e polizia di studiare con i Can¬ toni l'istituzione di un corpo di polizia mobile sul piano civile. Tale que¬ stione fu trattata, per la prima volta, il 2 marzo 1964, in una seduta straordi¬ naria della conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia; durante la stessa, le autorità federali posero
in discussione il progetto d'istituire una polizia federale d'intervento, offrendo però la garanzia che tale provvedi¬ mento non avrebbe affatto infirmato la sovranità cantonale in materia di polizia. Le ponderazioni che avevano suggerito l'istituzione di una truppa di polizia federale riguardavano esclusivamente le esigenze poste dal co¬ mando, dall'amministrazione e dall'organizzazione di un corpo di polizia.

Nondimeno, gli inconvenienti di tale soluzione non furono tralasciati.

I direttori cantonali di polizia ricusarono siffatta soluzione per ragioni politiche e parimente per importanti motivi pratici. Fu invece favorevol¬ mente accolta la controproposta, presentata nella. Conferenza, intesa a

855 istituire, coti l'aiuto finanziario della Confederazione, un corpo di polizia compatto, ma composto di contingenti cantonali, che all'occorrenza sarebbe messo a disposizione della Confederazione per i suoi interventi e dei Can¬ toni che ne facessero richiesta. Contro l'istituzione di una polizia federale d'intervento e per i contingenti cantonali furono fatti valere i seguenti motivi: -- considerevoli difficoltà di reclutamento dei quadri e degli uomini di un corpo di polizia federale; -- difficoltà d'occupazione dei membri del Corpo di polizia federale nei momenti d'inattività, tenuto conto che gli interventi saranno rari; -- difficoltà di mantenere nell'effettivo del corpo suddetto gli agenti d'età superiore ai 30-35 anni. Vantaggio della soluzione cantonale: gli agenti più anziani potrebbero rivestire una qualsiasi altra funzione nel corpo di polizia del proprio Cantone; -- per il corpo federale, gli oneri della Confederazione risulterebbero più gravosi; . -- l'intervento di contingenti provenienti da Cantoni limitrofi sarebbe sop¬ portato, dall'aspetto psicologico, assai più facilmente dell'intervento federale.

La proposta dei direttori cantonali di polizia presuppone che i Cantoni forniscano un contingente adeguato al loro effettivo, tenuto però conto che l'esecuzione degli importanti compiti di polizia debba essere continuamente assicurata, anche in assenza del contingente. Questa proposta tiene pertanto ampiamente conto degli effettivi disponibili.

II. Istituzione di una polizia mobile intercantonale (PMI) A. Principi Una commissione peritale composta di direttori dei dicasteri cantonali di polizia, di comandanti della polizia e di rappresentanti della Confedera¬ zione, una sottocommissione tecnica comprendente comandanti di polizia e una commissione giuridica formata di direttori di -polizia e di rappresentanti dei dipartimenti. federali interessati si occuparono dei diversi aspetti che presenta l'istituzione di una .polizia mobile intercantonale.

Tale studio s'articola nei punti seguenti: 1. Poiché la Confederazione come anche i Cantoni sono tenuti costitu¬ zionalmente ad assicurare l'ordine e la tranquillità pubblica, l'istituendo corpo di polizia mobile promuove tanto l'interesse della Confederazione, quanto quello dei Cantoni. La necessità e l'urgenza d'istituire tale corpo sono
pertanto incontestabili.

2. Un corpo di polizia mobile o suoi elementi possono prestare un aiuto immediato e prezioso anche in caso di catastrofi; il suo campo d'atti-

856 vità dev'essere quindi esteso a tale compito, ancorché la PMI non sia un corpo di salvataggio propriamente detto e il suo impiego debba pertanto essere diretto solo ad agevolare l'intervento d'altri servizi.

3. La costituzione di un corpo di polizia mobile composto di circa 600 uomini e alimentato da contingenti cantonali è unicamente attuabile se anche i corpi di polizia delle maggiori città contribuiscono a formarne l'ef¬ fettivo.

4. L'istruzione di base degli agenti di polizia cantonali e urbani, asse¬ gnabili ai contingenti, sarà impartita, come finora, dai Cantoni e dalle città, i quali ne assumono le spese.

5. Questa formazione. di base sarà seguita d'una istruzione centrale e uniforme a spese della Confederazione, la quale prowederà parimente all'equipaggiamento.

6. I membri della PMI, terminata l'istruzione centrale, saranno nuova¬ mente assegnati al loro corpo d'origine e si terranno a disposizione del Con¬ siglio federale ove siano richiesti. Nella misura in cui non siano richiesti dalla Confederazione, i contingenti cantonali rimangono a disposizione dei Cantoni.

7. Per quanto concerne l'organizzazione, risulta opportuno conferire al corpo di polizia mobile l'importanza di un battaglione, articolato in uno stato maggiore, un distaccamento di stato maggiore e 3 compagnie (formate per regione), composte ognuna,di tre sezioni di polizia, una sezione speciale e una sezione comando. Per agevolare la cooperazione anche dei corpi di polizia numericamente deboli, più Cantoni possono unirsi per costituire una sezione. Il comandante della PMI è responsabile dell'istruzione del corpo e del suo impiego e, tenuto conto delle nozioni richieste, dev'essere un coman¬ dante di polizia attivo.

8. L'equipaggiamento dev'essere limitato alle esigenze del compito e deve possibilmente consistere, per ragioni pratiche e finanziarie, in mate¬ riale proveniente dallé riserve dell'esercito e della protezione civile.

Per disporre della necessaria mobilità, la PMI dev'essere completa¬ mente motorizzata. Allo scopo di adunare i membri e di farli intervenire senza considerevoli perdite di tempo, il materiale di corpo leggero, com-, presi i veicoli necessari, dev'essere affidato ai contingenti cantonali; per contro, il materiale pesante va approntato per regione.

Agli agenti della PMI non dev'essere consegnata un'uniforme speciale; in servizio, essi indosseranno abiti di lavoro uniformi e, in uscita, abiti civili.

857 B. Concordato 1. I promotori della soluzione prevista sono i rappresentanti dei sin¬ goli Cantoni, sui quali è fondata la struttura della PML Per istituirla, i go¬ verni cantonali hanno diritto di conchiudere una convenzione giusta l'arti¬ colo 7, capoverso 2, della Costituzione federale. In virtù di tale disposizione, i Cantoni contraenti sono autorizzati, sempreché il concordato nulla con¬ tenga di contrario ai diritti della Confederazione o a quelli di altri Cantoni, a chiedere la cooperazione delle autorità federali per l'esecuzione.

2. Mediante la circolare del 12 ottobre 1966, il Dipartimento federale di giustizia e polizia sottopose ai governi cantonali un disegno di concor¬ dato intercantonale, elaborato dalla Commissione giuridica, inteso a raffor¬ zare i provvedimenti di polizia di sicurezza. I pareri espressi dai Cantoni possono essere essenzialmente compendiati come segue: La grande maggioranza dei Cantoni si è pronunciata di massima, in parte con riserva d'approvazione del loro parlamento o popolo, per la rea¬ lizzazione del concordato suddetto. Finora, soltanto un Cantone non ha ancora espresso il proprio parere, mentre un secondo ha sollevato motivi di ordine politico contVo l'invio del proprio contingente in un altro Cantone per ristabilirvi l'ordine e la tranquillità; questo Cantone si dichiara pertanto fautore di un ampliamento dell'assistenza spontanea tra Cantoni limitrofi, ad eccezione del servizio d'ordine in caso di disordini.

Può ovviamente aocadere che un Cantone sia tenuto ad inviare il pro¬ prio contingente in un altro Cantone per mantenervi l'ordine e la tranquil¬ lità. Ancorché i timori sollevati da questa eventualità siano comprensibili, non va loro attribuita un'importanza eccessiva. In tali casi infatti, spettereb¬ be al Consiglio federale, e non a un Cantone partecipe del concordato, di mobilitare totalmente o parzialmente la PMI, conformemente all'articolo 4, capoverso 1. Il Consiglio federale, nel caso specifico, terrà indubbiamente conto dei timori giustificati d'ordine politico, nel limite delle sue possi¬ bilità. Ad esempio, esso rinuncerà a prelevare il contingente di un Cantone nel momento in cui quest'ultimo abbisogna di tutte le sue forze di polizia; d'altro canto, sarà appunto nell'interesse di questo Cantone di poter contare sull'intervento federale
con la PMI proprio nel momento in cui il suo corpo di polizia non è più in grado di dominare la situazione oppure si riveli ne¬ cessario di sostituirlo dopo un periodo d'intervento eocessivamente lungo.

L'aiuto facoltativo dei Cantoni limitrofi, per determinati compiti, può bensì fornire agli organi di polizia locali un utile contributo e risultare bastevole in molti casi; nondimeno, secondo il parere della grande mag¬ gioranza dei direttori cantonali di giustizia e polizia, esso non rappresenta un valido istrumento per risolvere tutti i problemi posti. Come già accen¬ nammo, questa assistenza è improvvisata, lenta, complicata quanto alla direzione delle operazioni e pertanto poco efficace, senza contare la diver¬ sità d'equipaggiamento e di formazione.

858 3. Il testo del concordato, appurato in base ai pareri espressi dai Can¬ toni, è allegato al presente messaggio. Esso consiste essenzialmente nella determinazione dei punti più importanti della concezione proposta, ovvero: a. lo scopo e il nome della PMI (art. 1); b. il diritto di chiedere l'intervento della PMI. Tale diritto spetta a Governi cantonali partecipi del concordato e al Consiglio federale, quest'ultimo però essendo poziore (art. 2); c. il principio secondo cui la PMI è composta di contingenti,' che i Cantoni partecipi del concordato formano con gli agenti delle loro polizie canto¬ nali e urbane (art. 3, cpv. 1 e 2); d. la norma secondo cui la PMI può essere unicamente mobilitata dal Consiglio federale, sia a richiesta del Governo di un Cantone partecipe del concordato, sia come provvedimento dell'Esecutivo stesso per la cura della sicurezza interna, il mantenimento della tranquillità e dell'or¬ dine, conformemente all'articolo 102, numero 10, della Costituzione federale (art. 4, opv. 1 e 2); · e. le disposizioni disciplinanti l'esercizio del comando e delle competenze degli agenti di polizia nei singoli casi (art. 4, cpv. 3, 4 e 5); nel capoverso 6 è riservata l'ordinanza del 6,dicembre 1965 sul servizio d'ordine; f. il principio secondo cui agli agenti di polizia è pagato il soldo e al co¬ mandante un'indennità suppletiva di funzione (art. 5, cpv. 1); g. la disposizione secondo cui agli agenti di polizia, durante le loro pre¬ stazioni nella PMI, sono integralmente pagati i salari e le indennità che essi ricevono dal corpo di polizia cantonale o cittadino cui appartengono (art. 5, cpv. 2); h. il diritto degli agenti di polizia alle prestazioni in caso di malattia o infortunio al servizio della PMI (art. 5, cpv. 3); /. il versamento di un'indennità ai Cantoni (art. 7, cpv. 3; rinvio al de: creto federale concernente l'assistenza alla PMI, ovvero al suo art. 4); tale indennità corrisponde a una somma uniforme stabilita dal Consiglio federale, per uomo e giorno, durante il periodo d'incorporazione nella PMI. Trattasi di un'indennità globale intesa a coprire gli oneri finan¬ ziari suppletivi che i Cantoni devono sopportare, sotto forma di spese . d'organizzazione e di personale, per gli effettivi messi a disposizione del¬ la PMI. Tale indennità non va corrisposta ai singoli agenti,
bensì al Cantone o alla cità, i quali ne possono disporre liberamente; j. la ripartizione delle spese: --' secondo l'articolo 7, capoverso 1, il Cantone che ha domandato l'in¬ tervento (art. 4, cpv. 1, lett. a), deve sopportare tutte le spese deri¬ vanti dai servizi resi;

859 -- le prestazioni, versate all'agente per malattie o infortunio nel servizio della PMI (art. 5, cpv. 3), vanno addossate al Cantone cui egli è attribuito; tali spese non devono essere rifuse dal Cantone che ha domandato l'intervento, né dalla Confederazione (art. 7, cpv. 2); -- del rimanente, la ripartizione delle spese è disciplinata secondo gli articoli 2 e 3 del decreto federale concernente l'assistenza alla PMI (vedi rinvio all'art. 7, cpv. 3); secondo gli articoli 2 e 3 del suddetto decreto, la Confederazione mette a disposizione l'equipaggiamento personale dei membri della PMI come anche il materiale di corpo necessario e provvede alla sostituzione e alla rinnovazione; essa sop¬ porta inoltre le spese d'istruzione e le spese dell'intervento federale, conformemente all'articolo 102, numero 10, della Costituzione fede¬ rale; per disciplinare la responsabilità per danni causati, occorreva inserire nel concordato, ancorché parzialmente, una pertinente disposizione; per alleggerirne il testo essa fu infatti completata nell'allegato. Material¬ mente va osservato quanto segue: -- in caso d'intervento federale giusta l'articolo 102, numero 10, della Costituzione, i membri della PMI, come «persone che sia loro diret¬ tamente commesso un compito di diritto pubblico della Confedera¬ zione», sono parificati ai funzionari federali (art. I, cpv. 1, lett. /, e 2, della 'legge federale del 14 marzo 1958 sulla responsabilità (RU 1958, 1489; 'A III G). Conseguentemente, la Confederazione risponde secondo le disposizioni della predetta legge del danno cagionato ille¬ citamente a terzi da un funzionario, durante un tale intervento. Non è dunque necessario di disciplinare direttamente nel concordato la responsabilità per i danni insorti durante lo svolgimento di interventi federali.

--· occorreva pertanto regolare unicamente la responsabilità per danni causati illecitamente a terzi da funzionari della PMI durante un intervento cantonale (art. 4, opv. 1, lett a e cpv. 3), oppure durante un corso d'istruzione, nell'esercizio delle loro funzioni. A tale ri¬ guardo si giudicò opportuno d'inserire nel concordato un ordina¬ mento uniforme, secondo i principi della legge sulla responsabilità.

Le disposizioni materiali del diritto federale furono recepite nel te¬ sto del concordato e responsabili furono pertanto
dichiarati: il Cantone che chiede l'intervento della PMI, se l'atto dannoso è stato cagionato durante un intervento cantonale (cfr. I, cpv. 1, lett. a, dell'allegato) e, solidalmente tutti i Cantoni partecipi del concordato, rappresentati dalla commissione di vigilanza, se l'atto dannoso è stato cagionato durante un servizio d'istruzione (cfr. I, cpv. 1, lett.

b, dell'allegato). La Confederazione assume l'esecuzione degli ob¬ blighi risultanti ai Cantoni dalla responsabilità solidale (cfr. III, cpv.

1, dell'allegato e art. 3, cpv. 2, del decreto federale concernente la

860 assistènza alla PMI). Il danneggiato non ha azione contro il fun¬ zionario che ha causato il danno (cfr. I, cpv. 4, dell'allegato; analoga disposizione dell'art. 3, cpv. 3, della legge federale sulla responsa¬ bilità); -- come autorità giudiziaria competente per le vertenze circa la respon¬ sabilità è stato designato il Tribunale federale (cfr. II, cpv. 2, del¬ l'allegato), poiché, occorrendo avantutto assicurare una giurispru¬ denza uniforme, il Tribunale federale già risolve, come istanza unica, su qualsiasi pretesa controversa emanante dalla legge federale sulla responsabilità (art. 10 della suddetta legge). Tale procedura è fondata sull'articolo 114 bis, capoverso 4, della Costituzione federale, secondo cui i Cantoni possono, con l'approvazione dell'Assemblea federale, deferire al Tribunale amministrativo federale la decisione di conte¬ stazioni amministrative che sono di loro competenza (vedi anche art. Ì16 della legge federale sull'organizzazione giudiziaria, il quale stabilisce che le contestazioni amministrative deferite al Tribunale amministrativo federale sono giudicate secondo la procedura da se¬ guire dal Tribunale federale come giurisdizione unica nelle contesta¬ zioni amministrative, salvo che l'Assemblea federale disponga diver¬ samente); --* riguardo a tale questione d'attribuzione, è stato parimente consultato il Tribunale federale che ha espresso il seguente parere: «Come un singolo Cantone può provvedere, in virtù della propria legislazione, a ·tale attribuzione, anche parecchi Cantoni possono essere autorizzati a procedere analogamente mediante un concordato; in quest'ultimo caso, il conferimento di tale attribuzione risponde perfino ad un'esi¬ genza maggiore, occorrendo infatti assicurare l'applicazione uniforme del diritto concordatario nei Cantoni interessati. Non sussiste pertanto alcuna opposizione di principio contro la soluzione prevista»; 1. il testo del concordato non contiene nessuna disposizione concernente la responsabilità penale dei funzionari di polizia; la responsabilità è quindi disciplinata secondo le .pertinenti norme federali e cantonali; m. il concordato affida il disciplinamento delle questioni di dettaglio alla commissione di vigilanza (art. 3, cpv. 3, art. 5, cpv. 1, e, segnatamente, la clausola generale contenuta nell'art. 8, cpv. 3, lett. b),
ancorché sta¬ bilisca che detta commissione debba decidere d'intesa con il Consiglio federale circa la determinazione dei contingenti, la scelta dell'equipag¬ giamento e l'organizzazione dell'istruzione, ovvero riguardo alle que¬ stioni di particolare importanza finanziaria per la Confederazione (art.

3, cpv. 3). Inoltre, l'articolo 8, capoverso 4, stabilisce che i regolamenti e le decisioni implicanti obblighi finanziari per la Confederazione entrano in vigore soltanto dopo essere stati approvati dal Consiglio federale.

Questo disciplinamento è parimente applicabile alle condizioni cui è su-

861 bordinato l'aiuto federale (art. 5 del decreto federale), unitamente al diritto del Consiglio federale di ricorrere, in ogni momento, all'inter¬ vento della PMI, nei limiti degli articoli 1, 2 e 4 del concordato. Il diritto della Confederazione di concorrere con il .proprio parere costi¬ tuisce il compenso delle prestazioni assistenziali che essa deve accordare.

Gli articoli 8 e 9 determinano la composizione e i compiti della com¬ missione di vigilanza e del comitato del concordato. La commissione di vigilanza è composta dei direttori di polizia dei Cantoni partecipi del concordato e dei direttori di polizia delle città che' contribuiscono, con almeno una sezione, a formare il contingente del rispettivo Cantone. La Confederazione può autorizzare dei funzionari federali a partecipare a sedute della commissione. Un compito importante spetta alla commis¬ sione peritale composta di comandanti di polizia (art. 8, cpv. 3, lett. a); n. l'articolo 10 contiene le disposizioni sull'adesione e il ritiro dei Cantoni, mentre l'articolo 11 disciplina l'entrata in vigore del concordato come anche l'inizio degli effetti delle dichiarazioni d'adesione posteriori; o. la cooperazione delle autorità federali all'esecuzione del concordato, menzionata più volte, è conforme, come già accennammo, all'articolo 7, capoverso 2, seconda frase, della Costituzione federale. Il capo della po¬ lizia federale sarà l'organo di coordinazione, tra Confederazione e Can¬ toni, per l'attuazione del disegno, come già lo fu durante la fase prepa¬ ratoria. L'istituzione di una segreteria permanente per il disbrigo degli affari amministrativi si rivela indispensabile. Tale segreteria sarà attri¬ buita al corpo della polizia federale.

4. Il 28 marzo 1968, la conferenza dei capi dei dicasteri cantonali di giustizia e polizia ha approvato il tenore appurato del concordato intercan¬ tonale volto ad intensificare i provvedimenti di sicurezza della polizia, che d'altronde aveva già favorevolmente accolto, nella sua maggioranza, du¬ rante sedute anteriori. Essa ha inoltre preso atto del disegno di decreto fe¬ derale sull'assistenza alla PMI e risolto d'invitare il Consiglio federale ad approvare il concordato, conformemente all'articolo 102, numero 7, della Costituzione federale. Simultaneamente, essa ha proposto al Consiglio fe¬ derale di
presentare alle Camere un messaggio a sostegno di un decreto federale sull'assistenza alla PMI e di un decreto federale concernente l'ap¬ provazione della disposizione prevista alla cifra II dell'allegato al concordato che attribuisce al Tribunale federale la competenza di cui all'articolo 114 bis, capoverso 4, della Costituzione.

Il 27 novembre 1968, il Consiglio federale ha approvato il concor¬ dato, esprimendo nondimeno la riserva che l'Assemblea federale accetti, a sua volta, il disegno di decreto federale sull'assistenza alla PMI e il disegno di decreto federale che approva la cifra II dell'allegato al concordato, annessi al presente messaggio.

862 C. Decreto federale sull'assistenza 1. Il Consiglio federale è stato il promotore dell'ampliamento delle misure di, sicurezza della polizia. Ancorché all'Esecutivo spetti la cura della sicu¬ rezza interna, compito affidatogli dall'articolo 102, numero 10, della Costi¬ tuzione federale, manca finora una forza specialmente formata di cui poter disporre immediatamente, ove occorra, per proteggere conferenze interna¬ zionali, rappresentanze diplomatiche o consolari e organizzazioni interna¬ zionali, per mantenere e rispettivamente ristabilire l'ordine e la tranquillità e per accelerare i primi soccorsi in caso di gravi catastrofi.

Poiché l'istituzione della PMI giova avantutto alla Confederazione, quest'ultima dovrebbe, di massima, sopportare tutte le spese. Della PMI fruiscono però anche i Cantoni partecipi del concordato, poiché essi dispongono d'un mezzo suppletivo per fronteggiare compiti particolari.

Inoltre, i Cantoni interessati traggono profitto anche dall'istruzione data ai loro contingenti come anche dal materiale messo a loro disposizione tra due interventi. Il principio dello svolgimento in comune dei compiti si esprima segnatamente nel modo di ripartizione delle spese.

I Cantoni e le città partecipi della PMI mettono a disposizione i quadri e gli uomini ed assumono le spese per il reclutamento e l'istruzione di base e segnatamente quelle cagionate dall'impiego degli effettivi. " La Confederazione deve principalmente finanziare l'istruzione centrale (art. 3, cpv. 1, lett. a e cpv. 2, art. 6), come anche il materiale e l'equipaggia¬ mento (art. 2). Per quanto concerne l'equipaggiamento, si ricorrerà avan¬ tutto al materiale disponibile dell'esercito e della protezione civile, allo scopo di ridurre al minimo le operazioni e le spese d'acquisto, di deposito e di rinnovo. La Confederazione verserà 'inoltre indennità globali, calcolate per uomo e per giorno d'impiego (art. 4) come anche un'indennità annua ai comandanti della PMI per le loro prestazioni di servizio suppletive (art. 3, cpv. 3).

L'autorità che domanda l'intervento della PMI sopporta le spese ine¬ renti nonché gli oneri cagionati da eventuali pretese di risarcimento. L'inter¬ vento della PMI a protezione di conferenze internazionali straordinarie è considerato un intervento federale.

2. Secondo il concordato, la commissione
di vigilanza, che dev'essere ancora costituita, deve emanare tutti i regolamenti necessari all'esecuzione del concordato e all'organizzazione della PMI. Qualsiasi regolamento e de¬ cisione implicante oneri finanziari per la Confederazione devono essere approvati dal Consiglio federale (art. 5, lett. b).

La sottocommissione tecnica, composta di comandanti di polizia, ha elaborato d'intesa con l'amministrazione federale, un programma quadro come base di discussione. Secondo tale programma, la Confederazione,

863 quando la PMI avrà raggiunto il massimo sviluppo, dovrà prevedere le se¬ guenti spese approssimative.

a. Spese di personale e distruzione: fr -- spese annue: --- corso di ripetizione di 14 giorni ........ 775 000 --- indennità (al tasso previsto di 2 franchi per uomo e per giorno) .......... 438000 --· indennità al comandante . . . . .

12 000 Totale delle spese annue 1 225 000 -- spese periodiche (ogni 3-5 anni): -- istruzione speciale dei comandanti e di altri membri della PMI 50 000 --' istruzione dei quadri di 14 giorni 135 000 -- istruzione di base di 4 settimane 1 550 000 Totale delle spese periodiche ' 1 735 000 b. Spese di materiale: -- spese d'acquisto: -- equipaggiamento personale -- materiale di corpo Totale spese d'acquisto -- spese annue: --1 spese di manutenzione --- sostituzione del materiale Totale spese annue

. .

90 000 1 680000 1770 000

100 000 200000 300000

Nelle cifre suindicate non è compreso il prezzo del materiale, che sarà messo a disposizione dall'esercito e dalla protezione civile, valutato a 4 milioni di franchi secondo la tariffa. Non è stato parimente tenuto conto delle spese per l'uso degli edifici e degli impianti militari, a scopo d'istruzione della PMI; queste prestazioni non saranno infatti messe in conto. Non sono inoltre comprese nell'elenco suddetto le spese concernenti le sedute del comitato e della commissione peritale come anche le spese di amministrazione della PMI; tutti questi oneri finanziari sono addossati alla Confederazione.

Tenuto conto che la procedura d'adesione può variare tra Cantone e Cantone ed esigere talvolta un lungo periodo di tempo, l'istituzione della PMI dovrà svolgersi gradatamente; conseguentemente, lo stanziamento dei crediti necessari dovrà corrispondere alle esigenze finanziarie delle diverse fasi. Le Camere federali avranno pertanto la possibilità, durante le discus¬ sioni annuali sul preventivo, di stabilire le singole voci d'uscita e, rispetti-

864 vamente, di accordare i necessari crediti d'opera per le ordinazioni di mate¬ riale.

Le seguenti spese non possono ancora essere valutate: le spese concer¬ nenti un eventuale intervento chiesto dal Consiglio federale (art. 3, cpv. 1, lett. b), gli obblighi derivanti dalla legge .federale sulla responsabilità per danni causati durante un tale intervento come anche le spese dovute all'as¬ sunzione degli obblighi inerenti alla responsabilità dei Cantoni partecipi del concordato per danni insorti durante i corsi d'istruzione (art. 3, cpv. 2, del disegno e cfr. Ill, cpv. 1, dell'allegato al concordato).

3. Le spese preventivate devono7 essere prese in considerazione nel piano finanziario per gli anni 1970-1974.

4. Il decreto sull'assistenza si fonda sull'articolo 85, numero 7, della Costituzione federale, secondo cui all'Assemblea federale spetta, tra altro, di prendere «le misure per la sicurezza interna, per il mantenimento della quiete e dell'ordine». Per la sua natura, esso non contiene alcuna norma di diritto giusta l'articolo 5 della legge federale del 23 marzo 1962 sui rapporti fra i Consigli (RTJ 1962, 831 --A III D) e può quindi rivestire la forma di un decreto federale semplice (art. 8 della legge sui rapporti fra i Consigli).

Fondandoci su quanto precede, vi raccomandiamo di approvare a. l'allegato disegno di decreto federale sull'assistenza alla PMI e b. l'allegato disegno di decreto federale concernente l'approvazione della cifra II dell'allegato al concordato intercantonale inteso a rafforzare i provvedimenti di sicurezza della polizia. Per quanto concerne la costi¬ tuzionalità, rinviamo alle considerazioni esposte nei capitoli II/B, cifra 3 (lett. k) e cifra 4, nonché II/.C, cifra 4.

Vogliate gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

Berna, 27 novembre 1968.

In nome dèi Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione: Spiihler Il Cancelliere della Confederazione: Huber

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente l'aiuto alla «Polizia mobile intercantonale» (Del 27 novembre 1968)

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