20.037 Messaggio concernente la concessione alla Fondazione per gli immobili delle organizzazioni internazionali di un mutuo destinato a finanziare la demolizione e la ricostruzione di un edificio della sede dell'Unione internazionale delle telecomunicazioni a Ginevra del 22 aprile 2020
Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di decreto federale concernente la concessione alla Fondazione per gli immobili delle organizzazioni internazionali (FIPOI) di un mutuo di 95,6 milioni di franchi, senza interessi e rimborsabile in 50 anni, destinato a finanziare la demolizione e la ricostruzione di un edificio della sede dell'Unione internazionale delle telecomunicazioni (UIT) a Ginevra.
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
22 aprile 2020
In nome del Consiglio federale svizzero: La presidente della Confederazione, Simonetta Sommaruga Il cancelliere della Confederazione, Walter Thurnherr
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Compendio Il Consiglio federale chiede alle Camere federali di accordare alla Fondazione per gli immobili delle organizzazioni internazionali (FIPOI) un mutuo, sotto forma di credito d'impegno, di 95,6 milioni di franchi destinato a finanziare la demolizione e la ricostruzione di un edificio della sede dell'Unione internazionale delle telecomunicazioni (UIT) a Ginevra.
Il Consiglio federale intende consolidare e sviluppare ulteriormente la posizione della Svizzera quale Stato ospite di organizzazioni internazionali e primo centro di governance mondiale. Da oltre 150 anni la Svizzera accoglie sul proprio territorio organizzazioni e conferenze internazionali. Questo ruolo di Stato ospite è fortemente radicato nella tradizione del nostro Paese e nella sua politica dei buoni uffici, ed è parte integrante della sua identità. Tutto ciò garantisce alla Svizzera una visibilità importante nel contesto internazionale e costituisce un aspetto fondamentale della sua immagine nel mondo. Questo successo deve molto alla politica attiva di Stato ospite condotta dalla Confederazione e alla stretta collaborazione con i Comuni, le Città e i Cantoni coinvolti.
Questa posizione privilegiata non è tuttavia una garanzia per il futuro. Considerate le sfide a cui deve far fronte, in particolare una concorrenza molto forte da parte di altre città e Stati ospiti e un elevato costo della vita, la Svizzera deve cercare di restare interessante e competitiva. Una sfida notevole è costituita inoltre dal cattivo stato nel quale versa buona parte del patrimonio immobiliare delle organizzazioni internazionali con sede in Svizzera, che richiede importanti interventi di ristrutturazione.
Per far fronte a queste sfide, il 19 novembre 2014 il Consiglio federale ha presentato per la prima volta al Parlamento un messaggio concernente le misure per rafforzare il ruolo della Svizzera quale Stato ospite. Il messaggio illustrava la strategia e chiedeva mezzi finanziari per la sua attuazione nel quadro di un limite di spesa relativo al periodo 20162019. Il secondo messaggio, per il periodo 20202023, è stato approvato dal Parlamento nel settembre del 2019. In questi messaggi il Consiglio federale ha sottolineato l'importanza cruciale di sostenere i progetti immobiliari delle organizzazioni internazionali che hanno sede in Svizzera.
Scopo del presente messaggio è pertanto la concessione di un mutuo senza interessi di 95,6 milioni di franchi alla FIPOI di Ginevra a favore dell'UIT. Il mutuo servirà a finanziare la demolizione e la ricostruzione dell'edificio più vecchio della sede dell'UIT.
Il credito d'impegno di cui si chiede l'approvazione, destinato a finanziare il mutuo senza interessi rimborsabile in 50 anni, corrisponde per la Confederazione a un onere finanziario di 95,6 milioni di franchi ripartito su sette anni (20212027).
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Messaggio 1
Situazione iniziale
1.1
Il ruolo della Ginevra internazionale
Come illustrato nel nostro messaggio del 20 febbraio 2019 concernente le misure per rafforzare il ruolo della Svizzera quale Stato ospite nel periodo 202020231, grazie alla sua straordinaria concentrazione di attori internazionali, la cosiddetta Ginevra internazionale è diventata nel tempo uno dei più importanti centri della governance mondiale. Questa situazione rappresenta un punto di forza per la politica estera svizzera e ha ricadute economiche importanti per la regione e per il Paese nel suo complesso.
Le attività delle organizzazioni internazionali che hanno sede in Svizzera contribuiscono al raggiungimento degli obiettivi di politica estera sanciti dall'articolo 54 della Costituzione (Cost.)2. Offrendo un'ospitalità ottimale alle organizzazioni internazionali, la Svizzera contribuisce in modo efficace al buon funzionamento delle relazioni internazionali e alla ricerca di soluzioni alle grandi sfide del nostro tempo. Questo ruolo di Stato ospite rafforza la nostra posizione di Stato membro all'interno di queste organizzazioni e viceversa.
Ciononostante, la Ginevra internazionale deve affrontare varie sfide, a partire dalla concorrenza a livello mondiale, che resta molto forte, sia per quanto riguarda l'insediamento di nuovi organismi sia per l'organizzazione di conferenze internazionali. Alcuni Stati sono pronti a investire somme considerevoli in questo ambito.
Inoltre, la frammentazione della governance mondiale è oggi ancora più marcata che in passato e si sviluppa anche al di fuori del sistema delle Nazioni Unite: cresce sempre di più il potere di nuovi attori, tra cui grandi imprese e città, e nascono forum di discussione e di decisione in cui la Svizzera è poco presente.
Questa evoluzione può spingere le organizzazioni internazionali a delocalizzare una parte delle loro attività, in particolare amministrative, in altre città considerate economicamente più vantaggiose.
Per far fronte a questa situazione il nostro Collegio ha deciso, d'intesa con il Cantone e la città di Ginevra, di elaborare una strategia volta a consolidare il ruolo del nostro Paese. La strategia è stata precisata nel messaggio del 19 novembre 20143 concernente le misure per rafforzare il ruolo della Svizzera quale Stato ospite e nel suddetto messaggio del 20 febbraio 2019. La manutenzione degli edifici delle
organizzazioni internazionali è uno degli aspetti essenziali di questa strategia. Edifici in buono stato permettono di continuare a svolgere attività multilaterali di elevata qualità e di preservare l'immagine di Ginevra e della Svizzera, oltre a garantire funzionalità e sicurezza alle persone che vi lavorano. A seguito della decisione del 26 giugno 2013 di modificare la nostra politica in materia di sostegno ai progetti 1 2 3
FF 2019 1985 RS 101 FF 2014 7963
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immobiliari delle organizzazioni internazionali, includendovi anche la possibilità di concedere mutui per la ristrutturazione degli edifici esistenti (mutui rimborsabili in 30 anni con interessi a condizioni favorevoli), sei domande di sostegno inoltrate da organizzazioni internazionali con sede a Ginevra sono state approvate dalle vostre Camere tra il marzo e il dicembre del 2016, per un importo totale di circa 530 milioni di franchi. I progetti sono attualmente in fase di realizzazione. Finora le vostre Camere hanno dunque accordato i mutui seguenti:
il 17 marzo 2016, un mutuo senza interessi di 54,4 milioni di franchi per la costruzione di un nuovo edificio per la Federazione internazionale delle Società della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa (nel giugno 2014 era già stato concesso un mutuo di 5 milioni di franchi per gli studi preliminari);
il 29 settembre 2016, mutui per tre progetti immobiliari: 70 milioni di franchi per la ristrutturazione della sede dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL); 400 milioni di franchi (di cui 292 milioni a carico della Confederazione) per la ristrutturazione del Palazzo delle Nazioni e la costruzione di un nuovo edificio; 76,4 milioni di franchi per la costruzione di un nuovo edificio per l'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) (nel giugno 2014 era già stato concesso un mutuo di 14 milioni di franchi per gli studi preliminari dell'OMS);
il 5 dicembre 2016, un mutuo di 9,9 milioni di franchi per la ristrutturazione della facciata dell'edificio storico della sede del Comitato Internazionale della Croce Rossa (il «Carlton»);
lo stesso giorno, un mutuo di 12 milioni di franchi per gli studi preliminari dell'Unione internazionale delle telecomunicazioni (UIT).
Questa politica si è dimostrata valida perché l'interesse mostrato dalle organizzazioni internazionali verso progetti di ristrutturazione o di nuova costruzione della loro sede dimostra che sussisteva un'esigenza effettiva in questo campo. Il fatto di investire in edifici moderni e pratici permette di consolidare il radicamento di queste organizzazioni internazionali e del loro personale a Ginevra rafforzando la piazza ginevrina rispetto a città ospiti concorrenti sia in Europa che nel resto del mondo. I progetti contribuiscono poi a ridurre l'impronta energetica degli immobili e hanno un impatto positivo sull'ambiente.
Il Cantone di Ginevra è un partner attivo della Confederazione nell'attuazione della politica di Stato ospite in materia immobiliare. Conformemente a una prassi consolidata, il Cantone concede terreni in diritto di superficie alle organizzazioni internazionali o alla FIPOI, rinunciando a riscuotere un canone del diritto di superficie quando i mutui della Confederazione per i progetti associati a questi terreni non prevedono interessi. Per quanto riguarda i progetti di ristrutturazione degli edifici delle organizzazioni internazionali con sede in Svizzera, il nostro Consiglio ha precisato nella sua decisione del 26 giugno 2013 che la concessione di un mutuo per lavori di ristrutturazione è subordinata a un contributo sostanziale del Cantone e della Città ospitanti (30 % circa dell'importo totale del prestito svizzero in caso di contributo finanziario). Lo stesso principio si applicherà ai futuri progetti di demolizione e ricostruzione di edifici sede di organizzazioni internazionali nel caso non
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fosse previsto alcun altro tipo di contributo (come la messa a disposizione di terreni) da parte del Cantone o della città.
1.2
La politica immobiliare e la Fondazione per gli immobili delle organizzazioni internazionali (FIPOI)
La FIPOI4 è l'istituzione competente (sportello unico) per tutte le questioni immobiliari riguardanti le organizzazioni internazionali con sede in Svizzera. Grazie a questa istituzione la Svizzera dispone di uno strumento efficace per la sua politica di accoglienza. Ente di diritto privato istituito nel 1964 dalla Confederazione e dal Cantone di Ginevra per consolidare il ruolo di Ginevra come centro di incontri internazionali5, la FIPOI è sottoposta alla sorveglianza dell'Autorità federale di vigilanza sulle fondazioni e al controllo finanziario federale e cantonale. In qualità di membri fondatori, la Confederazione e il Cantone di Ginevra sono rappresentati ciascuno da tre persone nel Consiglio di fondazione e ne assicurano a turno la presidenza. Uno dei seggi del Cantone è stato ceduto alla città di Ginevra.
La FIPOI si occupa della ricerca di sedi per le organizzazioni internazionali che desiderano stabilirsi nel Cantone di Ginevra o, eccezionalmente, in altri Cantoni che ospitano beneficiari istituzionali ai sensi della legge del 22 giugno 20076 sullo Stato ospite (LSO), e gestisce due grandi centri congressuali, il Centro internazionale di conferenze di Ginevra (CICG) e il Centro di conferenze di Varembé (CCV), che fanno parte dell'infrastruttura offerta dalla Svizzera in qualità di Stato ospite. La FIPOI mette anche a disposizione delle organizzazioni internazionali edifici in affitto o in proprietà tramite crediti concessi dalle autorità ospiti (sotto forma di mutui senza interessi per le costruzioni o a un tasso d'interesse preferenziale per la ristrutturazione di edifici esistenti).
Infine, grazie alla fusione tra la Fondazione del Centro Internazionale di Ginevra (FCIG) e la FIPOI, quest'ultima può ora sostenere anche le ONG internazionali nella ricerca di una sede adeguata a Ginevra, anche se questi organismi non hanno diritto ai mutui FIPOI in quanto non sono beneficiari istituzionali ai sensi della LSO.
Dato il crescente volume e la complessità dei compiti assunti dalla FIPOI, nel novembre del 2015 il Consiglio di fondazione ha introdotto una serie di misure finalizzate a rafforzarne la struttura di gestione e di governance potenziando le sue capacità in settori quali la pianificazione strategica e la comunicazione interna. Questa riorganizzazione è stata completata nel 2018 e ha
permesso alla FIPOI di dotarsi di strutture e procedure adeguate a sostenere gli sforzi delle autorità ospiti e di rispondere alle esigenze della Ginevra internazionale. Il Consiglio di fondazione ha deciso
4
5 6
Maggiori informazioni sulla FIPOI si trovano nel messaggio del 24 febbraio 2016 concernente la concessione di mutui destinati al finanziamento di progetti di costruzione e ristrutturazione di edifici di tre organizzazioni internazionali con sede a Ginevra (UNOG, OMS e OIL); FF 2016 1219.
Decreto federale dell'11 dicembre 1964 concernente la concessione di mutui alla FIPOI (FF 1964 II 1544) (soltanto in francese e tedesco).
RS 192.12
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infine che la FIPOI applicherà le norme federali in materia di acquisti pubblici in tutte le gare d'appalto che si svolgono nell'ambito delle proprie competenze.
1.3
L'Unione internazionale delle telecomunicazioni (UIT)
Fondata nel 1865 a Parigi come Unione internazionale telegrafica, l'UIT è una delle più antiche organizzazioni internazionali. Nel 1947 è diventata l'agenzia specializzata delle Nazioni Unite per le tecnologie dell'informazione e della comunicazione.
Inizialmente insediatasi a Berna (dal 1868), nel 1948 si è trasferita a Ginevra.
Il suo scopo è connettere tra loro tutti gli abitanti del pianeta e proteggere il diritto di comunicare di ogni persona. A tal fine è responsabile dell'assegnazione delle frequenze radio e delle orbite satellitari in tutto il mondo nonché dello sviluppo di standard tecnici per garantire l'interoperabilità tra le reti e le diverse tecnologie e si adopera per migliorare l'accesso delle comunità meno servite alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione.
L'UIT è un'organizzazione intergovernativa che oggi conta 193 Stati membri.
Poiché coinvolge ampiamente il settore privato nelle sue attività, gli Stati parte hanno deciso di consentire alle imprese di diventare «membri di settore» e di facilitare la partecipazione di altri soggetti, come le università. L'UIT comprende quindi oltre 700 entità del settore privato tra membri di settore, associati e istituzioni accademiche.
L'Organizzazione ha 13 uffici decentrati, tra cui uffici regionali e di zona sparsi in tutto il mondo7. Nella sua sede centrale di Ginevra impiega 727 persone. Il budget biennale dell'UIT per il periodo 20202021 è di 332 milioni di franchi. Il contributo della Svizzera in qualità di Stato membro ammonta a 6,36 milioni di franchi sui due anni (pari all'1,9 % del budget biennale).
La Conferenza dei plenipotenziari, l'organo decisionale supremo dell'UIT, si riunisce ogni quattro anni per definire i principi generali dell'azione dell'Organizzazione, adottare un piano strategico e finanziario per il successivo quadriennio ed eleggere il gruppo di direzione operativa e i membri del Consiglio. Quest'ultimo, che si riunisce una volta all'anno, è l'organo che si occupa della gestione nell'intervallo tra una Conferenza dei plenipotenziari e l'altra.
L'UIT ospita nei propri locali o organizza presso il Centro internazionale di conferenze di Ginevra (CICG) in media circa 120 conferenze, riunioni o assemblee all'anno, a cui partecipano più di 10 000 delegati provenienti soprattutto dall'estero.
L'Unione co-organizza, per esempio, ogni anno presso la propria sede il Vertice mondiale sulla società dell'informazione (World Summit on the Information Society Forum, WSIS Forum), il più grande incontro della comunità delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) nel settore dello sviluppo, che vede 7
I 13 uffici decentrati comprendono gli uffici regionali ad Addis Abeba (per l'Africa), Brasilia (per le Americhe), Il Cairo (per gli Stati arabi), Bangkok (per l'Asia e il Pacifico) e un'unità di coordinamento per l'Europa presso la sede centrale di Ginevra, oltre a diversi uffici di zona, tra cui uno a Mosca.
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riuniti per una settimana oltre 1500 delegati internazionali di alto livello provenienti da 140 Paesi. Le ricadute economiche e finanziarie di questo tipo di conferenze per il settore alberghiero ginevrino sono notevoli8.
L'UIT è un'«organizzazione intergovernativa» ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1 lettera a LSO e il suo statuto giuridico in Svizzera è disciplinato da un accordo di sede9.
2
Ricostruzione di un edificio della sede dell'UIT
2.1
Situazione di partenza
Nella sua sede di Ginevra l'UIT dispone attualmente di tre edifici: Varembé (costruito tra il 1959 e il 1962), la Tour (inaugurato nel 1973) e Montbrillant (inaugurato nel 1999). Gli immobili si trovano su appezzamenti di terreno di proprietà del Cantone di Ginevra, messi a disposizione sotto forma di diritti di superficie gratuiti, ubicati tra avenue de France, avenue Giuseppe Motta, chemin Louis-Dunant e rue de Varembé.
Con lettera del 20 aprile 2012, il segretario generale dell'UIT ha informato la Missione svizzera a Ginevra della volontà di ampliare la sede centrale dell'Organizzazione attraverso la costruzione di un edificio più grande in sostituzione del più antico fra quelli esistenti (Varembé). Nel 2013 l'UIT ha chiesto un mutuo per il suo progetto di ampliamento, senza specificarne l'importo. Il progetto è stato successivamente sospeso a seguito di una decisione della Conferenza dei plenipotenziari dell'ottobre del 2014 che ha incaricato un gruppo di lavoro del Consiglio di esaminare quattro opzioni: edificio sostitutivo per Varembé, ristrutturazione di tutti gli edifici della sede centrale, affitto di nuovi uffici e trasferimento della sede dell'UIT.
Nel 2016 il Consiglio dell'UIT ha optato per la sostituzione dell'edificio Varembé con un immobile più grande in grado di ospitare il personale e le attrezzature dell'edificio la Tour oltre al personale e alle attrezzature che occupano gli spazi attualmente esistenti dell'edificio Varembé. Il budget è stato stimato in 150 milioni di franchi.
Su questa base, nel giugno del 2016 l'UIT ha presentato una richiesta di mutuo senza interessi per lo stesso importo allo scopo di coprire i costi associati alla demolizione e alla ricostruzione dell'edificio Varembé e un mutuo parziale per finanziare la prima fase del progetto (studi preliminari, concorso per il progetto architettonico, progetto preliminare, progetto vero e proprio e lavori preparatori). I costi complessivi di questa fase sono stati stimati in 12 milioni di franchi. Il mutuo per gli studi preliminari è stato approvato dalle vostre Camere nel dicembre del 2016 nell'ambito della seconda aggiunta al preventivo 2016. Gli studi sono iniziati nel gennaio del 2017 e si concluderanno nel 2021.
Nel giugno del 2019, a causa delle incertezze riguardo ai costi complessivi del progetto di costruzione «Varembé», le cui stime erano nel frattempo salite a 8 9
Le cifre sono stime elaborate dall'UIT.
RS 0.192.120.278.41
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197,9 milioni di franchi, e al suo finanziamento, il Consiglio ha deciso di rinviare la propria decisione e di indire una riunione supplementare il 27 settembre 2019 a Ginevra dedicata esclusivamente a tale questione. Il progetto doveva essere ridimensionato affinché i costi non superassero i 170 milioni di franchi.
Nel corso della riunione supplementare il Consiglio ha approvato un budget globale di 170 milioni di franchi. Il segretario generale dell'UIT è stato autorizzato a chiedere allo Stato ospite la seconda parte del mutuo globale per un importo massimo di 150 milioni di franchi. La differenza sarà coperta da sponsorizzazioni e donazioni (15 mio. fr.) e dal Fondo per il progetto di costruzione del nuovo edificio (5 mio. fr.).
Il 9 dicembre 2019 l'UIT ha pertanto presentato una richiesta formale di mutuo.
L'UIT prevede quindi di demolire e ricostruire il suo edificio più vecchio, Varembé, e di vendere la Tour alla fine dei lavori di costruzione. L'edificio Montbrillant sarà invece conservato nello stato attuale. Il personale dell'organizzazione sarà riunito in due edifici invece di tre.
La scelta di demolire e ricostruire un nuovo edificio Varembé è giustificata. Questo immobile, la cui costruzione è stata completata nel 1962, è infatti ormai piuttosto vetusto e non rispetta più le norme in vigore, in particolare quelle antincendio, antisismiche e termiche, né gli standard di accessibilità per le persone a mobilità ridotta. I sistemi di riscaldamento, ventilazione e climatizzazione e gli impianti sanitari sono arrivati alla fine del loro ciclo di vita e i sistemi di sicurezza sono insufficienti e non rispondono più alle esigenze dell'Organizzazione. L'edificio è poi composto in larga parte da uffici singoli che non permettono una strutturazione flessibile degli spazi.
I collegamenti esistenti tra gli edifici della sede centrale sono infine resi difficoltosi dalle distanze eccessive e dalle differenze di livello che rendono il percorso lungo e complicato.
Il progetto di ricostruzione permetterà un utilizzo più funzionale dell'intero sito riunendo le attività dell'UIT in due edifici anziché tre e facilitando così anche i collegamenti. Oltre a soddisfare le esigenze a lungo termine dell'UIT, il progetto migliorerà la funzionalità degli edifici e ridurrà i costi di manutenzione grazie a
impianti più moderni. La nuova costruzione consentirà infine all'UIT di rispettare la legislazione locale, in particolare per quanto riguarda le norme antincendio, gli standard ambientali e l'accessibilità per le persone a mobilità ridotta.
È nell'interesse della Svizzera sostenere il progetto di demolizione/ricostruzione dell'edificio Varembé per garantire all'UIT condizioni quadro ottimali che permettano a questa organizzazione di portare avanti le proprie attività in spazi funzionali, sicuri e in linea con le normative in vigore. Questo sostegno è anche fondamentale per l'immagine della Svizzera quale Stato ospite e per la Ginevra internazionale in quanto principale centro della governance mondiale, oltre a essere conforme all'obiettivo di rafforzare Ginevra come primo polo per tutte le questioni legate alla governance globale di Internet10. Considerate le numerose sfide che la Svizzera deve 10
Mozione 14.3423 «Posizionare la Svizzera come piattaforma internazionale per la regolamentazione di Internet».
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affrontare con la sua politica di Stato ospite, il sostegno al progetto immobiliare dell'UIT consentirà all'organizzazione interessata di mantenere la proprietà dei suoi edifici, radicandola così ancora più saldamente nel nostro Paese.
2.2
Progetto di ricostruzione
Obiettivo dell'UIT è disporre di una sede le cui qualità urbanistiche, architettoniche e funzionali siano adeguate al sito e la cui gestione possa essere più efficiente, nel rispetto degli attuali standard ambientali.
Dall'esterno il nuovo edificio presenterà un volume compatto, ma sarà vuoto al centro per far posto a un giardino interno visibile attraverso le facciate vetrate. Un alto piedistallo permetterà di collegare il parco dal lato di avenue Giuseppe Motta e la rue de Varembé (che si trovano su due livelli diversi). Dal grande atrio si potrà accedere alle sale conferenze che saranno distribuite su tre piani: una sala da 500 posti al piano inferiore, una sala da 100 posti al piano superiore e una sala da 234 posti al piano seminterrato. Le sale avranno l'aspetto di grandi cilindri collocati nello spazio intorno ai quali graviteranno le altre attività raggruppate in quest'area di accesso: lounge, cybercafé e spazi d'incontro. Nell'atrio si creerà tutto un mondo di connessioni che rispecchierà la natura stessa dell'Organizzazione. In base alla disponibilità, le sale conferenze potranno essere affittate ad altre organizzazioni internazionali.
Il nuovo edificio ospiterà inoltre:
un centro di traduzione simultanea;
un seminterrato con i locali tecnici;
una passerella per unire il nuovo edificio all'edificio Montbrillant;
un piano «tecnico» con laboratori, reprografia, locali della sicurezza, spazi comuni per club, cucine e guardaroba;
un piano «pubblico» da cui si potrà accedere al giardino interno e intorno al quale saranno disposti la caffetteria, il centro medico e altri spazi comuni per club;
quattro piani di uffici.
Gli uffici saranno progettati come open space, potranno accogliere 583 collaboratori e, per volontà dell'organizzazione, avranno tutti una doppia esposizione che permetterà agli occupanti di avere una visuale sia sulla città e sul quartiere Nations, in cui l'edificio sarà inserito, sia sul giardino interno. Sul lato esterno, tutto in vetro, l'isolamento termico sarà garantito da un «involucro a doppia pelle». Nelle grandi vetrate quadrate saranno integrate le necessarie schermature solari che offriranno anche protezione dagli sguardi esterni. Sul lato interno, che si affaccia sul giardino, l'involucro avrà invece una struttura semplice (non a doppia pelle).
L'edificio avrà il marchio High Energy Performance e sarà collegato alla rete termica SIG GeniLac che sfrutta la temperatura più bassa del lago in estate per il raffred-
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damento e la climatizzazione dei locali. Il sistema GeniLac utilizza unicamente fonti di energia rinnovabili.
Durante la fase di costruzione gli altri due edifici (Montbrillant e la Tour) saranno utilizzati per il trasferimento temporaneo del personale e sarà introdotto il telelavoro per ridurre il numero dei collaboratori in loco. Al termine dei lavori di costruzione l'UIT prevede di liberare e vendere la Tour. Ma è anche allo studio l'opzione «sale & lease-back» (vendita con patto di locazione) prima della fine dei lavori. Il ricavato della vendita sarà utilizzato principalmente per il rimborso anticipato del saldo dei mutui concessi all'UIT per l'ampliamento della sede centrale nel 1969 e la costruzione di una nuova caffetteria nel 2002, oltre che per il rimborso del prestito oggetto del presente messaggio. L'edificio Montbrillant sarà utilizzato per ospitare archivi (nei piani sotterranei), spazi per riunioni (sale conferenze) e uffici amministrativi. Lo stesso accoglierà anche il resto del personale dell'organizzazione.
I lavori di demolizione/ricostruzione avranno inizio nel gennaio del 2022 con l'allestimento degli uffici provvisori e termineranno alla fine del 2026.
Il progetto dell'UIT si inserirà in un'area urbana in evoluzione. Dovrà quindi tenere conto di diversi progetti infrastrutturali pubblici e privati che saranno realizzati contemporaneamente nelle vicinanze (riqualificazione dell'avenue Motta, Cité de la Musique, Portail des Nations, estensione della linea del tram).
2.3
Costo del progetto
Il costo stimato del progetto di ricostruzione dell'edificio Varembé è fissato in poco più di 170 milioni di franchi. I lavori commissionati dall'UIT non sono soggetti all'imposta sul valore aggiunto (IVA). L'importo del mutuo svizzero (Confederazione e Cantone di Ginevra) è di 150 milioni di franchi. La tabella che segue presenta la distinta dei costi.
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Distinta secondo il Codice dei costi di costruzione (CCC) CCC
Categorie (gruppi principali)
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Lavori preparatori Edificio Attrezzature d'esercizio Lavori esterni Costi secondari Onorari Onorari non coperti dal mutuo Conti transitori/riserva Attrezzature non coperte dal mutuo Totale (IVA esclusa)
Mutuo della Svizzera
Costi (in fr.)
14 383 011 84 116 332 13 138 546 4 651 502 5 616 722 29 982 147 187 356 13 160 242 4 903 143 170 139 000
%
8,5 49,4 7,7 2,7 3,4 17,6 0,1 7,7 2,9 100,00
150 milioni di franchi
Le voci del CCC riportate nella tabella comprendono nello specifico le categorie elencate di seguito.
Lavori preparatori (CCC 1) Lavori che vanno svolti prima dell'avvio della costruzione vera e propria, compresi l'installazione del cantiere e gli interventi di bonifica delle parti contenenti amianto.
Edificio (CCC 2) Lavori che mirano a garantire l'agibilità a lungo termine dell'edificio (opere edili, impianti elettrici, di riscaldamento e di ventilazione, impianti sanitari e architettura d'interni).
Attrezzature d'esercizio (CCC 3) Impianti fissi legati alla particolare funzione dell'edificio, attrezzature ausiliarie e impianti necessari per il suo funzionamento (p. es. attrezzature per conferenze, cucine industriali, barriere con sensori) Lavori esterni (CCC 4) Costi delle strutture e degli impianti che si trovano all'esterno dell'edificio ma entro il perimetro del fondo (p. es. movimenti di terra, giardini) Costi secondari (CCC 5) Autorizzazioni ed emolumenti, riproduzioni e modelli, assicurazioni e altre spese.
Onorari dei mandatari (CCC 6) Gli onorari sono pari al 17,6 per cento del costo totale del progetto e sono in linea con i costi di un progetto di questa complessità. Rientrano nella fascia consueta per
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progetti di costruzione analoghi a Ginevra, dove in generale gli onorari rappresentano tra il 14 e il 18 per cento del totale.
Onorari non coperti dal mutuo (CCC 7) In particolare gli onorari del committente.
Riserva per imprevisti (CCC 8) Questa rubrica comprende anche una riserva destinata a coprire costi imprevisti al momento dell'apertura del cantiere e il rincaro.
Attrezzature mobili non coperte dal mutuo (CCC 9) Elementi non intrinseci all'edificio, quali mobili, apparecchi di illuminazione, tessuti, apparecchiature e macchinari.
3
Finanziamento dell'edificio dell'UIT
3.1
Contributo finanziario della Confederazione
Nel giugno del 2016 l'UIT ha presentato una richiesta di mutuo senza interessi per un importo di 150 milioni di franchi a copertura dei costi del progetto di sostituzione dell'edificio Varembé.
L'UIT è un'organizzazione emblematica della Ginevra internazionale. Per mantenere e consolidare il polo «digitale», uno dei pilastri tematici della Ginevra internazionale che intendiamo rafforzare, è nel nostro interesse offrire all'UIT condizioni di accoglienza vantaggiose affinché questa organizzazione chiave nel campo delle telecomunicazioni rimanga a Ginevra.
Su proposta del nostro Consiglio, le vostre Camere hanno già accordato alla FIPOI, in occasione della seconda aggiunta al preventivo 2016, una prima tranche di questo mutuo pari a 12 milioni di franchi11. L'importo era destinato a finanziare il progetto preliminare, gli studi e il preventivo. Nel frattempo tali documenti sono stati elaborati e costituiscono la base del presente messaggio.
Proponiamo pertanto alle vostre Camere di approvare un credito d'impegno di 95,6 milioni di franchi per il finanziamento del progetto di costruzione qui descritto.
Insieme alla prima tranche di 12 milioni di franchi per gli studi preliminari, la Confederazione concederebbe così all'UIT un mutuo complessivo di 107,6 milioni di franchi; i restanti 42,4 milioni di franchi sono a carico del Cantone di Ginevra.
La durata stimata del cantiere è di circa cinque anni. Poiché i lavori inizieranno nel gennaio 2022, il cantiere chiuderà probabilmente alla fine del 2026.
11
Al 31 dicembre 2019 la Confederazione ha versato un importo di 5,6 milioni di franchi il saldo ammonta a 6,4 milioni di franchi a favore dell'UIT.
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3.2
Contributo del Cantone di Ginevra
Come indicato sopra (n. 1.1), il Cantone e la Città ospiti sono stati invitati a contribuire in misura sostanziale all'appoggio fornito dalla Confederazione in quanto anch'essi beneficiano delle ricadute economiche e politiche della presenza di organizzazioni internazionali sul loro territorio.
Nel presente caso, il Cantone di Ginevra contribuirà con 42,4 milioni di franchi, previo il voto favorevole del Gran Consiglio e l'approvazione di una legge pertinente. Il Cantone concederà inoltre gratuitamente all'UIT un diritto di superficie esercitabile in due gradi, attraverso la FIPOI (primo grado: Cantone di Ginevra-FIPOI; secondo grado: FIPOI-UIT). Questo diritto di superficie manterrà la stessa scadenza del diritto di superficie iniziale, ossia fino al 2079. Il valore del diritto di superficie concesso dal Cantone di Ginevra è di 55 milioni di franchi, corrispondenti a un canone annuo di 2,75 milioni di franchi a favore dell'UIT.
3.3
Effetti del rincaro
A copertura del rincaro legato a eventuali aumenti dei costi dei materiali e dell'inflazione è stato stanziato un importo di 560 242 franchi, pari allo 0,3 per cento del costo totale del progetto. Trattandosi di un mutuo fisso, l'importo del credito d'impegno non sarà adeguato all'inflazione.
4
Ripercussioni
4.1
Ripercussioni per la Confederazione e per il Cantone di Ginevra
4.1.1
Ripercussioni finanziarie
La domanda concernente la concessione alla FIPOI di un mutuo destinato a finanziare la costruzione di un nuovo edificio per la sede dell'UIT a Ginevra comporterà per la Confederazione un onere finanziario complessivo di 107,6 milioni di franchi. Le vostre Camere hanno già concesso un credito d'impegno di 12 milioni di franchi per gli studi preliminari, il cui versamento è ripartito su quattro anni e mezzo (dal 2017 alla metà del 2021). L'importo del mutuo, ossia il saldo di 95,6 milioni di franchi, destinato ai lavori per la costruzione del nuovo edificio, sarà ripartito negli anni 20212027.
I pagamenti previsti saranno suddivisi come segue: 3,5 milioni di franchi nel 2021, 5,1 milioni di franchi nel 2022, 13,4 milioni di franchi nel 2023, 25,2 milioni di franchi nel 2024, 29,4 milioni di franchi nel 2025, 14,3 milioni di franchi nel 2026 e 4,7 milioni di franchi nel 2027.
3877
FF 2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Confederazione 3,5 Cantone 1,5
5,1 2,3
13,4 5,9
25,2 11,2
29,4 13,1
14,3 6,4
4,7 2,0
Totale
7,4
19,3
36,4
42,5
20,7
6,7
5,0
4.1.2
Totale
%
95,6 42,4
69,2 30,8
138
100
Ripercussioni sull'effettivo del personale
La realizzazione del progetto non inciderà sul personale della Confederazione.
4.2
Ripercussioni finanziarie per i Cantoni e i Comuni
La domanda di mutuo genererà un onere finanziario complessivo di 42,4 milioni di franchi per il Cantone di Ginevra. I pagamenti saranno suddivisi come segue: 1,5 milioni di franchi nel 2021, 2,3 milioni di franchi nel 2022, 5,9 milioni di franchi nel 2023, 11,2 milioni di franchi nel 2024, 13,1 milioni di franchi nel 2025, 6,4 milioni di franchi nel 2026 e 2 milioni di franchi nel 2027.
Il progetto non ha ripercussioni finanziarie per la Città di Ginevra.
4.3
Ripercussioni sull'economia
Il progetto di costruzione presentato non ha ripercussioni economiche dirette. Tuttavia, come già detto, il mantenimento in buono stato degli edifici delle organizzazioni internazionali con sede a Ginevra contribuisce a rafforzare l'attrattività e la competitività della Ginevra internazionale. L'impatto economico positivo di quest'ultima sulla Città, la regione del lago Lemano e la Svizzera nel suo complesso è stato descritto in modo più dettagliato nei messaggi del 19 novembre 2014 e del 20 febbraio 2019 citati in precedenza. Va inoltre ricordato che anche le imprese svizzere potranno partecipare alle gare d'appalto che l'UIT indirà, il che genererà potenziali ricadute economiche supplementari.
5
Rapporto con il programma di legislatura e le strategie nazionali del Consiglio federale
Il progetto trattato nel presente messaggio è stato annunciato negli Obiettivi 2020 del Consiglio federale, parte I12.
Il consolidamento della Ginevra internazionale è un obiettivo che si iscrive nella politica di Stato ospite della Svizzera e fa parte degli assi prioritari della strategia di politica estera che abbiamo adottato per il periodo 20202023. Il mantenimento in 12
FF 2019 6839
3878
FF 2020
buono stato del parco immobiliare della Ginevra internazionale è un pilastro importante della strategia volta a rafforzare quest'ultima, elaborata congiuntamente dalla Confederazione, dal Cantone e dalla Città di Ginevra.
6
Aspetti giuridici
6.1
Costituzionalità e legalità
Conformemente all'articolo 18 lettera a LSO, la Confederazione può accordare aiuti finanziari e altre misure di sostegno allo scopo di migliorare le condizioni di accoglienza, di lavoro, di integrazione e di sicurezza in Svizzera dei beneficiari di cui all'articolo 19 LSO tra cui rientrano organizzazioni come l'UIT, che è un'organizzazione intergovernativa ai sensi ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1 lettera a LSO.
L'articolo 20 lettera b LSO prevede che la Confederazione possa accordare alla FIPOI mutui edilizi a interesse zero, rimborsabili in 50 anni. L'articolo 22 LSO prevede inoltre che, qualora debbano essere contratti impegni per oltre un anno contabile, come in questo caso, vadano richiesti crediti d'impegno.
Conformemente all'articolo 167 Cost. la decisione concernente il presente decreto finanziario compete all'Assemblea federale.
6.2
Forma dell'atto
Conformemente all'articolo 163 capoverso 2 Cost. e all'articolo 25 capoverso 2 della legge del 13 dicembre 200213 sul Parlamento, per l'atto da adottare è prevista la forma del decreto federale semplice non sottoposto a referendum.
6.3
Subordinazione al freno alle spese
Il disegno di decreto federale allegato prevede all'articolo 1 la concessione di un credito d'impegno di 95,6 milioni di franchi a beneficio dell'UIT conformemente all'articolo 21 della legge federale del 7 ottobre 200514 sulle finanze della Confederazione. Trattandosi di una nuova spesa unica di oltre 20 milioni di franchi, l'articolo 1 del disegno di decreto sottostà al freno alle spese ai sensi dell'articolo 159 capoverso 3 lettera b Cost.
13 14
RS 171.10 RS 611.0
3879
FF 2020
6.4
Rispetto delle regole concernenti gli appalti pubblici e sorveglianza esercitata dalla FIPOI
Il progetto non rientra nel campo di applicazione dalla legge federale del 16 dicembre 199415 sugli acquisti pubblici (LAPub). In questo caso, infatti, committente e aggiudicatrice sarà l'UIT. In quanto organizzazione intergovernativa ai sensi della LSO, l'UIT non fa parte delle organizzazioni di cui all'articolo 2 LAPub. Essa è tuttavia vincolata alle sue norme e procedure interne che si basano sugli stessi principi della LAPub, vale a dire il rafforzamento della concorrenza tra gli offerenti, la trasparenza delle procedure di aggiudicazione e l'impiego economico dei fondi. Le norme e le procedure interne dell'UIT per l'aggiudicazione delle commesse sono definite nel regolamento finanziario (approvato dal Consiglio dell'UIT di cui la Svizzera è uno dei 48 Stati membri) e nel manuale per lo svolgimento delle gare d'appalto dell'organizzazione. Terminato l'esame delle offerte ricevute, la divisione acquisti dell'UIT redige un rapporto di valutazione. Il rapporto viene sottoposto per approvazione alla commissione degli acquisti, che inoltra poi la sua raccomandazione al segretario generale cui spetta la decisione finale in merito.
In quanto Stato ospite la Svizzera, partecipando al Comitato di collegamento UIT-Stato ospite e tramite la FIPOI, ha anche la possibilità di seguire da vicino la gestione del progetto, il suo sviluppo e il rispetto dei preventivi e delle procedure di appalto.
6.5
Conformità alla legge sui sussidi
La decisione di finanziamento che sollecitiamo con il presente messaggio è retta dalle disposizioni della legge del 5 ottobre 199016 sui sussidi (LSu) che, secondo l'articolo 2, si applica a tutti gli aiuti finanziari previsti dal diritto federale. L'articolo 3 precisa che un aiuto finanziario può prendere anche la forma di una concessione di mutui a condizioni preferenziali. Questo è il caso non solo dei mutui edilizi, accordati a interesse zero e per la durata di 50 anni, ma anche dei mutui destinati a interventi di ristrutturazione, che sono concessi a tassi di interesse inferiori a quelli praticati sul mercato17.
Conformemente all'articolo 5 LSu, il nostro Collegio è tenuto a riesaminare periodicamente gli aiuti finanziari e le indennità concessi dalla Confederazione. Nel rapporto del 30 maggio 200818 concernente i sussidi abbiamo proposto che l'Esecutivo riesamini sistematicamente i sussidi il cui finanziamento è sottoposto alle vostre Camere con messaggi speciali, come nel presente caso.
15 16 17
18
RS 172.056.1 RS 616.1 Questo tasso si basa sui costi di rifinanziamento della Confederazione, per analogia con il tasso applicabile ai mutui concessi dalla Tesoreria federale per una durata di 30 anni.
Cfr. cap. 3.
FF 2008 5409
3880
FF 2020
6.5.1
Importanza dei mutui edilizi per raggiungere gli obiettivi previsti
La politica di Stato ospite è un elemento essenziale della nostra politica estera.
Secondo la sua lunga tradizione di ospitalità, che riguarda organizzazioni internazionali, rappresentanze estere e conferenze internazionali, la Svizzera, come altri Paesi e secondo gli usi internazionali, accorda privilegi e immunità. La politica di Stato ospite prevede anche la concessione di contributi finanziari per sostenere questi organismi internazionali e promuovere il ruolo della Svizzera come Stato ospite.
Come ricordato sopra (cfr. n. 1), le diverse sfide strategiche e materiali che influenzano la nostra posizione rispetto ad altri Paesi e città ospiti rendono ancora più necessari gli interventi tesi a mantenere in buono stato il parco immobiliare della Ginevra internazionale. I sussidi accordati sulla base della LSO consentono di conservare e consolidare, di fronte alla concorrenza internazionale, la nostra posizione di Stato ospite. Prima di essere accordati, a titolo di sussidio o contributo, questi aiuti finanziari sono esaminati caso per caso. Tutti devono sottostare ai criteri stabiliti dalla LSO e sono valutati in base alla loro pertinenza ai fini della politica di Stato ospite della Svizzera. Secondo l'articolo 18 LSO gli aiuti finanziari e le altre misure di sostegno servono in particolare a migliorare le condizioni di accoglienza, di lavoro, d'integrazione e di sicurezza in Svizzera dei beneficiari di cui all'articolo 19 LSO, tra i quali figurano organizzazioni come l'UIT, considerata organizzazione intergovernativa ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1 lettera a LSO.
Le organizzazioni internazionali che beneficiano di un mutuo edilizio o destinato a interventi di ristrutturazione sono tenute a fornire a loro volta una prestazione commisurata alla loro capacità economica (art. 7 lett. c LSu).
In questo caso l'UIT si farà carico di una parte del costo totale del progetto, ossia 20 milioni di franchi.
6.5.2
Gestione materiale e finanziaria del mutuo
Il mutuo per la costruzione di un nuovo edificio dell'UIT sarà concesso attraverso la FIPOI. Secondo una prassi consolidata, le condizioni di erogazione e di rimborso di tale mutuo saranno specificate in un contratto sottoscritto dall'organizzazione interessata e dalla FIPOI, così da garantire un meccanismo efficace di gestione e di controllo dell'impiego dei mezzi stanziati. Conformemente a questo contratto, la somma sarà versata dalla FIPOI in tranche successive, in funzione dei bisogni dell'Organizzazione, per coprire i costi dei lavori secondo uno scadenzario dei pagamenti e delle spese già sostenute. Durante l'esecuzione dei lavori l'UIT presenterà regolarmente alla FIPOI un rapporto sul loro avanzamento e farà trimestralmente il punto della situazione sui pagamenti effettuati e su quelli previsti per il trimestre successivo. Il rimborso del mutuo edilizio inizia alla fine dell'anno nel corso del quale l'opera è stata terminata, ma al più tardi un anno dopo la data fissata per la fine dei lavori. La somma sarà rimborsata dall'UIT alla FIPOI in cinquanta annualità di pari importo versate al più tardi il 31 dicembre di ogni anno.
3881
FF 2020
Se l'organizzazione decide, per ragioni esclusivamente interne, di non realizzare il progetto di costruzione, il contratto prevede il rimborso della quota del mutuo già versata entro cinque anni al massimo. Qualora l'UIT dovesse decidere, prima della fine del rimborso del mutuo, di vendere il nuovo edificio Varembé o di procedere al proprio scioglimento o al trasferimento della propria sede fuori dal territorio svizzero, il rimborso della somma prestata sarebbe esigibile immediatamente.
6.5.3
Procedura per la concessione di un mutuo edilizio
Conformemente alla procedura, l'organizzazione internazionale che intende chiedere un sostegno per un progetto edilizio deve contattare il DFAE per il tramite della Missione svizzera a Ginevra. Prima dell'inoltro della richiesta formale vengono avviate discussioni tra l'organizzazione interessata, la FIPOI e la Missione per valutare la situazione, verificare le opzioni possibili e chiarire l'ammontare dell'aiuto concesso dalla Confederazione. La richiesta viene esaminata da vari attori (Divisione Finanze DFAE, AFF, FIPOI e Cantone ospite). Per questo esame il DFAE si basa sulla legislazione in vigore. Le richieste di mutuo sono valutate caso per caso tenendo conto in particolare dell'importanza strategica dell'organizzazione internazionale per la politica di accoglienza della Svizzera, della plausibilità della domanda, ossia delle esigenze concrete di ristrutturazione, e dell'andamento delle finanze federali.
Se gli organi interessati ritengono all'unanimità che il progetto meriti di essere sostenuto, vengono avviati negoziati tra la Confederazione e il Cantone sull'importo potenziale dell'aiuto. Conformemente alla nostra decisione del 26 giugno 2013 ci attendiamo che il Cantone ospite garantisca un contributo sostanziale. In questa fase si esaminano anche i modi per ridurre il costo totale del progetto o l'ammontare del mutuo, d'intesa con l'organizzazione interessata (p. es. tramite la vendita di terreni di proprietà di quest'ultima). Un gruppo di progetto istituito per l'occasione e composto in genere da rappresentanti del DFAE, del Cantone ospite, della FIPOI e dell'organizzazione si riunisce regolarmente per verificare lo stato di avanzamento dei lavori.
Se l'organizzazione internazionale non vi ha già provveduto, vengono effettuati studi preliminari al fine di individuare con maggiore precisione le linee generali del progetto, il suo costo e gli altri elementi che lo caratterizzano. Questi studi possono essere finanziati dall'organizzazione stessa o attraverso un mutuo della Confederazione. In questo caso il prestito concesso per gli studi preliminari viene poi integrato nel mutuo globale concesso dalla Confederazione per il progetto edilizio.
Dopo che tutte le parti si sono accordate sul finanziamento del mutuo, il DFAE elabora un messaggio e un disegno di decreto federale che sottopone
prima all'approvazione del nostro Consiglio e poi alle vostre Camere per una decisione definitiva. Poiché avete la possibilità di opporvi a un progetto di questo tipo, gli Stati parte dell'organizzazione internazionale interessata devono decidere quali passi fare in caso di mancata concessione del mutuo svizzero.
Questa procedura per la concessione dei mutui è una caratteristica particolare della politica di Stato ospite della Svizzera rispetto ad altri Stati. Mentre questi ultimi 3882
FF 2020
fanno notevoli sforzi finanziari e costruiscono edifici a proprie spese con l'obiettivo di attirare le organizzazioni internazionali, la filosofia alla base della politica edilizia svizzera in questo ambito è molto diversa. Essa fa leva sulla responsabilità delle organizzazioni internazionali che sono le committenti e sulla loro capacità di elaborare progetti immobiliari realistici in grado di garantire l'utilizzo parsimonioso dei fondi pubblici degli Stati membri ai quali, in ultima analisi, incombe l'obbligo di rimborsare il mutuo. Lo scopo è evitare progetti di portata eccessiva e uno spreco dei fondi pubblici messi a disposizione. Un altro obiettivo di questa procedura è garantire la permanenza delle organizzazioni internazionali a Ginevra attraverso contatti regolari con le autorità svizzere (comunali, cantonali e federali).
3883
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Allegato 1
Cartina
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Allegato 2
La nuova sede dell'UIT
Legenda: Guérite = Garitta Bureaux/départements UIT: Jardin/espaces communes: Lobby/salles conférences: Sous-sol/salles conférences: Bureaux: Lobby/salles conférences: Archives/dépôts:
Uffici/dipartimenti UIT Giardino/spazi comuni Atrio/sale conferenze Piano seminterrato/sale conferenze Uffici Atrio/sale conferenze Archivi/depositi
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Legenda: flux horizontaux: flux verticaux: entrée principale: entrée VIP:
3886
flussi orizzontali flussi verticali entrata principale entrata VIP
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Allegato 3
Veduta esterna del nuovo edificio Varembé
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Allegato 4
Il giardino interno
Veduta interna del nuovo edificio Varembé
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