Attività di pubbliche relazioni della Confederazione Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio nazionale del 15 ottobre 2019
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Rapporto 1
Introduzione
1.1
Situazione iniziale
Il Consiglio federale e l'Amministrazione federale hanno il compito di assicurare l'informazione dell'Assemblea federale, dei Cantoni e del pubblico 1. La Cancelleria federale (CaF) è incaricata di pianificare e di coordinare l'attività di informazione in collaborazione con i dipartimenti2.
Le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) si erano già occupate della questione relativa all'attività di pubbliche relazioni della Confederazione nel 2008. All'epoca, le audizioni dei capi di dipartimento avevano mostrato che i dipartimenti godevano di ampia autonomia nelle attività di pubbliche relazioni e che esistevano importanti differenze tra i dipartimenti e gli uffici per quel che riguardava le responsabilità e le direttive3. Più interventi parlamentari avevano criticato le dimensioni e il costo dei servizi di informazione e comunicazione dell'Amministrazione federale4. In questo contesto, il 27 gennaio 2017 le CdG hanno incaricato il Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA) di valutare le attività di pubbliche relazioni della Confederazione. L'oggetto è stato attribuito alla Commissione della gestione del Consiglio nazionale (CdG-N).
1.2
Oggetto della valutazione e metodologia
Sulla base di una bozza di progetto del CPA, il 6 luglio 2017 la competente Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N5 ha deciso che la valutazione doveva estendersi a tutti i dipartimenti e contemplare anche questioni relative ai costi delle attività di pubbliche relazioni. La valutazione svolta dal CPA ha quindi riguardato le attività quotidiane di pubbliche relazioni della Confederazione, ossia le attività dei servizi stampa e informazione nonché le informazioni dirette dei vari servizi dipar1 2 3 4
5
Legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA; RS 172.010).
Cfr. art. 10 e 40 LOGA.
Verbali delle sedute delle CdG del 5 e 6 maggio 2008 e del 15 e 16 maggio 2008 (non pubblicati).
Ad esempio: Ip. Borer «Administration fédérale. Avalanche d'informations» del 24 marzo 2000 (00.3146) (ted. e fr.); I Baumann «Quoziente per l'ottimizzazione dell'effettivo di personale nell'ambito della comunicazione e dell'informazione» del 21 dicembre 2007 (07.1139); Ip. Gössi «Comunicazione nell'amministrazione federale.
Pozzo senza fondo?» del 19 giugno 2015 (15.3703); Ip. Föhn «Comunicazione nell'amministrazione federale. Pozzo senza fondo?» del 19 giugno 2015 (15.3788); Po. Müller «Frenare l'aumento dei costi per le relazioni pubbliche e le consulenze» del 28 settembre 2017 (17.3850).
La Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N si compone dei consiglieri nazionali Thomas de Courten (presidente), Duri Campell, Corina Eichenberger-Walther, Thomas Hardegger, Valérie Piller Carrard, Marianne Streiff-Feller, Michael Töngi, Erich von Siebenthal e Claudio Zanetti.
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timentali. Non comprende invece le campagne, le informazioni che riguardano le votazioni e le informazioni in caso di crisi6.
Per valutare l'adeguatezza delle direttive relative alle attività di pubbliche relazioni della Confederazione, il CPA ha esaminato le linee direttrici della Conferenza dei servizi d'informazione (CSI)7 elaborate dalla CaF nel 2015 e le direttive in materia di pubbliche relazioni dei dipartimenti e delle unità amministrative8.
Per valutare l'adeguatezza delle direttive in materia di pubbliche relazioni dei dipartimenti e delle unità amministrative, il CPA ha esaminato il ruolo di coordinamento della CaF e in particolare i vari gruppi di coordinamento che essa dirige. Ha inoltre analizzato la qualità della comunicazione della Confederazione paragonandone le attività di comunicazione alle linee direttrici della CSI che contengono una serie di principi quali la trasparenza, la lunghezza adeguata, il numero adeguato, l'obiettività, il livello di dettaglio e l'esaustività9.
Il CPA ha inoltre esaminato in che misura le attività di pubbliche relazioni della Confederazione corrispondono alle esigenze dei media e in che modo questi ultimi giudicano l'acceso alle informazioni. A tale scopo il CPA ha svolto un sondaggio tra i giornalisti di Palazzo federale. Pur non trattandosi dell'unico gruppo di destinatari, è a loro che sono perlopiù rivolte le attività di comunicazione della Confederazione10.
È stato infine analizzato se i costi delle attività di pubbliche relazioni, incluse le prestazioni esterne, sono rilevati e contabilizzati in maniera trasparente e in che modo si sono evoluti i costi dal 2007 al 2017. A tale scopo sono stati studiati i consuntivi della Confederazione, i conti dell'Amministrazione federale delle finanze (AFF) e i documenti contabili delle unità amministrative prese in considerazione.
Inoltre, è stata analizzata la trasparenza dei costi del Centro dei media elettronici (CME) e di determinate categorie di costi dell'organico11.
Durante la seduta del 17 maggio 2019 la Sottocommissione DFI/DATEC della CdGN ha preso atto del rapporto di valutazione del CPA. Sebbene la valutazione riguardasse la prassi generale dell'Amministrazione federale in materia di pubbliche relazioni, la Sottocommissione ha deciso di trattare anche due casi concreti a scopo illustrativo
dai quali sono emerse critiche nei confronti dell'attività di informazione dell'Amministrazione federale (cfr. n. 2.2.3). In base al rapporto di valutazione del CPA e alle audizioni che ha svolto, la Sottocommissione ha elaborato un progetto di rapporto all'attenzione della commissione plenaria. In occasione della sua seduta del 15 ottobre 2019 la CdG-N ha esaminato e approvato questo progetto, comprese le raccomandazioni ivi contenute, e lo ha trasmesso al Consiglio federale unitamente al rapporto di valutazione del CPA. Nella stessa seduta la CdG-N ha deciso di pubblicare i due rapporti.
6 7 8 9 10 11
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 1.3.
Cancelleria federale (2015): Linee direttrici della Conferenza dei servizi d'informazione (CSI).
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 3.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 4.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 6.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 5.
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Nel presente rapporto la CdG-N valuta le principali constatazioni fatte dal CPA e sulla loro base formula raccomandazioni all'attenzione del Consiglio federale. Le spiegazioni e i commenti sono ripresi solo nella misura in cui sono necessari alla comprensione delle valutazioni e delle conclusioni formulate dalla CdG-N.
2
Constatazioni e raccomandazioni
2.1
Valutazione generale
In un'epoca in cui la qualità e l'affidabilità delle informazioni sono ripetutamente messe in discussione da informazioni false e messe a dura prova dalla rapidità del lavoro mediatico, è ancora più importante che i servizi statali pratichino una comunicazione attiva, trasparente e continua. Con le informazioni di base che forniscono, le divisioni della comunicazione dei dipartimenti e degli uffici federali svolgono un importante lavoro preliminare a favore del ruolo centrale che hanno i media nel sistema politico svizzero12. In quest'ambito l'Amministrazione federale è confrontata a una grande varietà di bisogni e di esigenze da parte dei suoi destinatari.
In base a quanto emerso dal rapporto di valutazione del CPA e dai lavori che essa stessa ha svolto, la CdG-N ha avuto un'impressione generalmente positiva delle attività di pubbliche relazioni dell'Amministrazione federale. Constata con piacere che né la valutazione del CPA né gli accertamenti supplementari della Commissione hanno portato alla luce grandi lacune nelle attività di informazione e di comunicazione della Confederazione. Sono tuttavia stati individuati alcuni punti critici per quanto riguarda le attività e i prodotti di comunicazione, l'evoluzione e la trasparenza dei costi e le prescrizioni relative alle attività di pubbliche relazioni, criticità alle quali secondo la CdG-N occorre porre rimedio. Nei seguenti capitoli vengono illustrati questi punti critici e formulate raccomandazioni in merito.
Le attività di pubbliche relazioni della Confederazione e le informazioni da essa pubblicate sono fondamentalmente adeguate e, in base alla valutazione del CPA, sono conformi alle basi legali e nel complesso appropriate. Nonostante l'eterogeneità delle direttive in seno ai dipartimenti e un coordinamento limitato, l'Amministrazione federale garantisce un'informazione coerente (cfr. n. 2.3).
La CdG-N constata che i prodotti di comunicazione rispondono in larga misura ai bisogni dei corrispondenti da Palazzo federale, dato confermato nell'ambito di un sondaggio svolto dal CPA presso i giornalisti in questione. Questi ultimi ritengono utili le informazioni fornite e le riprendono spesso nei loro servizi mediatici. Nel complesso, considerano l'attività di informazione della Confederazione trasparente, continua e coordinata (cfr. n. 2.4).
Nonostante le ripetute critiche sul loro importo, occorre constatare che i costi delle attività di pubbliche relazioni sono rimasti invariati dal 2010 e in media ammontano 12
A questo proposito le linee direttrici della CSI (p. 3) precisano che «[l]es citoyens ne peuvent exercer leurs droits politiques que si les autorités les informent de manière exhaustive des décisions prises et des mesures prévues.» (i cittadini possono esercitare i loro diritti politici soltanto se le autorità li informato in modo esaustivo delle decisioni adottate e delle misure previste.).
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a 80,3 milioni di franchi all'anno. L'aumento dei costi delle attività di pubbliche relazioni nel consuntivo 2018 è in gran parte dovuto alla contabilizzazione successiva di spese per beni e servizi e per il personale del DDPS (cfr. n. 2.5).
2.2
Attività di comunicazione
La Cancelleria federale è incaricata di pianificare e coordinare le attività di informazione della Confederazione in collaborazione con i dipartimenti. I suoi due principali compiti nell'ambito delle attività di pubbliche relazioni sono: garantire la comunicazione esterna del Consiglio federale e coordinare le attività di informazione e comunicazione dell'Amministrazione federale13. Esercita la sua funzione sotto la direzione del portavoce del Consiglio federale14, badando a che le informazioni pubblicate dall'amministrazione corrispondano il più possibile alle decisioni del Consiglio federale e, nel contempo, a che l'autonomia dei dipartimenti in quest'ambito sia preservata.
I dipartimenti sono responsabili dell'informazione e della comunicazione nel loro settore di competenza e disciplinano i compiti d'informazione delle unità ad essi sottoposte (cfr. n. 2.3). Dalla valutazione del CPA emerge che in molti settori per quanto riguarda l'attività di pubbliche relazioni vi è un rapporto di tensione tra l'autonomia e il principio dipartimentale da un lato e la volontà di dare un'immagine il più possibile unitaria del Consiglio federale verso l'esterno dall'altro.
In base a quanto emerso dal rapporto di valutazione del CPA e dai suoi propri accertamenti, la CdG-N ha avuto in generale un'impressione positiva delle attività dell'Amministrazione federale in materia di pubbliche relazioni. Ciononostante ritiene che esista un potenziale di miglioramento per quanto riguarda lo scambio di esperienze tra dipartimenti e l'utilizzo delle competenze esistenti, la relazione tra l'Amministrazione federale e i media nonché la comunicazione su temi politicamente delicati. Questi aspetti sono trattati più in dettaglio nei capitoli che seguono.
2.2.1
Scambio di esperienze e utilizzo delle competenze esistenti tra dipartimenti
La CaF dirige diversi gruppi di coordinamento che riuniscono i responsabili dell'informazione dei dipartimenti. Le questioni concernenti l'informazione e la comunicazione che riguardano tutti i dipartimenti sono trattate soprattutto dalla CSI15. La Conferenza si riunisce di norma una volta al mese ed è comunemente chiamata «monatliche KID» (CSI mensile). Inoltre, i responsabili dell'informazione 13 14
15
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 2.2.
Questa funzione fu istituita a seguito dell'iniziativa parlamentare della CdG-N 97.429 «Funktion der Bundesratssprecherin oder des Bundesratssprechers» (solo in ted. e franc.); cfr. Parere del Consiglio federale del 27 gennaio 1999 (FF 1999 III 2180).
Questo gruppo è presieduto dal portavoce del Consiglio federale e ne fanno parte i responsabili dell'informazione dei vari dipartimenti, della CaF e dei Servizi del Parlamento. Cfr. rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 4.1.
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dipartimentale e un rappresentante della CaF discutono delle questioni quotidiane durante una conferenza telefonica giornaliera, chiamata «tägliche KID» (CSI giornaliera). Gli scambi quotidiani permettono di discutere sulla ripartizione dei compiti, sulla pianificazione e sui contenuti da comunicare, nonché di eliminare eventuali divergenze di opinione. In base alle interviste svolte dal CPA, la CSI giornaliera è considerata il più importante strumento di coordinamento. Sembra invece che la partecipazione alle CSI mensili sia molto variabile, a dimostrazione del moderato interesse16.
Il CPA constata che la CaF svolge il suo ruolo di coordinatrice delle attività di comunicazione soltanto in modo limitato e concede una grande importanza all'autonomia dei dipartimenti in materia di pubbliche relazioni. Per garantire che le attività di pubbliche relazioni dell'Amministrazione rispettino i principi del Consiglio federale, la CaF può avvalersi del diritto di emanare istruzioni. Fino a oggi lo ha fatto solo nel quadro di interventi puntuali. Inoltre, si limita a verificare la conformità dei comunicati stampa pubblicati dall'Amministrazione federale con le decisioni del Collegio governativo17. La CdG-N considera questo atteggiamento corretto e comprensibile fino a un certo punto. Non tutti i dipartimenti e le unità amministrative suscitano lo stesso interesse dell'opinione pubblica e hanno scambi con i media con la stessa frequenza. La CdG-N constata anche che gli organi di scambio esistenti sembrano essere adatti a chiarire le questioni operative quotidiane. Tuttavia, dalla valutazione del CPA emerge che viene data troppa poca importanza alle considerazioni strategiche sugli aspetti interdipartimentali delle attività di informazione e comunicazione18.
Raccomandazione 1
Strutture di scambio dell'Amministrazione federale in materia di pubbliche relazioni
La CdG-N invita il Consiglio federale a verificare se le strutture di scambio esistenti possano essere ottimizzate. Al riguardo è in particolare invitato a verificare in che modo sia possibile migliorare lo scambio sulle considerazioni strategiche o interdipartimentali in materia di pubbliche relazioni dell'Amministrazione federale.
La CdG-N rileva che all'interno dell'Amministrazione federale esistono unità amministrative che dispongono di competenze che potrebbero essere utilizzate trasversalmente in altri dipartimenti. Tali unità sono tuttavia poco conosciute e raramente impiegate da altri servizi al di fuori del dipartimento interessato. Il CME ne è un esempio. Si tratta del Centro dei media elettronici dell'Aggruppamento Difesa del Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (DDPS), il cui compito principale è fornire prodotti e servizi nell'ambito dell'istruzione e della comunicazione dell'Aggruppamento Difesa19. Secondo le sue linee direttrici, il CME si considera come il centro di competenza per i media elet16 17 18 19
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 4.1.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 4.1.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 4.1.
Weisungen über das Zentrum Elektronische Medien del 1° gennaio 2015, art. 3 cpv. 1 (Istruzioni sul Centro dei media elettronici, solo in ted.).
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tronici all'interno dell'Amministrazione federale20. In base alle sue istruzioni il CME può, a determinate condizioni, fornire prestazioni anche ad altre unità amministrative della Confederazione21. Dalla valutazione del CPA emerge tuttavia che questi casi sono rari e rappresentano soltanto l'uno per cento dell'intera attività del CME22. Nel contempo, durante il sondaggio svolto dal CPA la maggior parte dei responsabili dei servizi d'informazione ha sottolineato il ritardo della Confederazione nel settore grafico23.
Nell'agosto 2018 il Consiglio federale ha incaricato il DDPS di esaminare il bisogno di prestazioni nell'ambito di competenza del CME e un eventuale ampliamento della clientela del Centro24. L'analisi dei bisogni e le varie opzioni relative all'organizzazione e all'integrazione del CME dovrebbero essere disponibili entro inizio 202025. La CdG-N approva questo mandato e invita il Consiglio federale ad adottare misure supplementari per promuovere l'utilizzo interdipartimentale delle competenze esistenti nel settore delle pubbliche relazioni. La CdG-N si chiede se non sia più sensato centralizzare determinati compiti di comunicazione che potrebbero essere utili a tutta l'Amministrazione federale, in particolare nell'ambito del settore audiovisivo.
Raccomandazione 2
Promuovere e sfruttare le competenze trasversali in materia di pubbliche relazioni
Come per il CME, la CdG-N invita il Consiglio federale a verificare se vi siano altre unità amministrative in grado di svolgere compiti trasversali per l'Amministrazione federale in materia di pubbliche relazioni.
La CdG-N invita il Consiglio federale a verificare se sia opportuno centralizzare alcuni compiti trasversali. In particolare lo invita a verificare se convenga creare un centro audiovisivo che potrebbe fornire prestazioni a tutti i dipartimenti.
20 21 22 23 24
25
Centro dei media elettronici CME, Leitbild del 3 maggio 2018 (Linee direttrici, solo in ted.).
Weisungen über das Zentrum Elektronische Medien del 1° gennaio 2015, art. 5 (Istruzioni sul Centro dei media elettronici, solo in ted.).
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 5.2.2.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 4.1.
Consiglio federale, Riforme strutturali breve descrizione delle misure, 30 agosto 2018: 19. Eventuale ampliamento dei servizi del Centro dei media elettronici (CME) ad altre parti dell'Amministrazione federale, pag. 4.
Messaggio del Consiglio federale del 22 marzo2019 concernente il consuntivo della Confederazione svizzera per il 2018, p. 60.
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2.2.2
Accesso dei giornalisti alle informazioni fornite dall'Amministrazione federale
I media sono i principali destinatari dell'attività di comunicazione dell'Amministrazione federale. Sono importanti moltiplicatori dell'informazione sulle decisioni e sulle intenzioni della Confederazione e aiutano i cittadini a formarsi un'opinione libera e autentica26.
Nell'ambito della sua valutazione, il CPA ha chiesto mediante un questionario ai giornalisti come giudicano l'accesso alle informazioni dell'Amministrazione federale. Nel complesso i giornalisti consultati hanno giudicato positivamente l'accesso ai servizi d'informazione dell'Amministrazione federale, ai portavoce o ai responsabili dei servizi di comunicazione. La CdG-N prende tuttavia atto che il 44 per cento circa degli intervistati ha affermato di incontrare difficoltà nella ricerca di informazioni nell'ambito del proprio lavoro. Criticano un certo clima di diffidenza nei loro confronti e denunciano la mancanza di una «cultura della trasparenza» e un atteggiamento in linea di massima difensivo nei confronti dei media. Molti giornalisti hanno dichiarato di aver ottenuto informazioni soltanto dopo aver invocato la legge sulla trasparenza (LTras)27. Il 61 per cento degli intervistati ritiene che non sia facile accedere direttamente agli esperti delle singole unità amministrative, sia perché i loro dati di contatto non sono stati divulgati sia perché spesso sono irraggiungibili28.
Occorre relativizzare un po' i risultati di quest'inchiesta poiché i giornalisti intervistati si sono espressi soltanto sulle unità amministrative cui si rivolgono solitamente.
Il numero di questionari compilati sulle singole unità amministrative considerate non è dunque stato omogeneo (da 5 a 23). Ciononostante si constata che in generale l'accesso alle informazioni è giudicato in modo molto diverso a seconda dell'unità amministrativa29 considerata.
I giornalisti hanno giudicato in modo piuttosto critico l'accessibilità alle informazioni della Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC). Ciò dipende dalla struttura e dall'organizzazione del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE)30 che è l'unico a gestire l'informazione in modo centralizzato. Questa struttura è stata criticata in particolare su due punti: il tempo di risposta alle domande dei giornalisti e l'obbligo di formulare tutte le domande per scritto. Per le altre unità
amministrative esaminate non è stato stabilito alcun rapporto tra le critiche dei giornalisti e la struttura e l'organizzazione delle attività di pubbliche relazioni31.
26 27
28 29 30 31
Cfr. Cancelleria federale (2015): linee direttrici della Conferenza dei servizi d'informazione (CSI), pag. 5 (solo in ted.).
L'attuazione della LTras non era oggetto della valutazione del CPA. Non sono state neppure raccolte informazioni sistematiche sull'impiego delle procedure formali previste dalla LTras. Questi aspetti sono stati invece trattati nei seguenti studi: Büro Vatter AG (2014): Evaluation des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ); Pasquier, Martial / Meilland, Philomène (2009): Évaluation de la loi sur la transparence.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 6.1.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 6.1; cfr. grafico a pag. 30.
Il servizio di comunicazione della DSC è stato centralizzato a livello di Segreteria generale del DFAE a seguito di una riorganizzazione.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 6.1.
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L'Amministrazione federale giustifica la sua riluttanza a divulgare i dati di contatto sostenendo che gli specialisti delle unità amministrative devono essere protetti da un'eccessiva esposizione mediatica e dai rischi associati. Inoltre, i servizi di comunicazione si sforzano di controllare quali informazioni vengono diffuse al fine di garantire una comunicazione uniforme e chiara32. I media preferisco invece riceve informazioni di prima mano. Vi è dunque una discrepanza tra gli interessi e le esigenze dei media da un lato e quelli dell'Amministrazione dall'altro. Per i responsabili della comunicazione la difficoltà sta nel trovare un equilibrio tra avere relazioni il più possibile trasparenti con i media e mantenere un'informazione coerente per il pubblico. La CdG-N comprende gli argomenti dell'Amministrazione al riguardo. La Commissione ha sollevato la questione durante le sue audizioni con i rappresentanti di due unità amministrative e ha concluso che i responsabili in seno all'Amministrazione federale sono consapevoli di questa difficoltà, non da ultimo perché molti di loro hanno alle spalle un'esperienza professionale nel mondo mediatico.
Data l'interdipendenza tra Amministrazione e media è indispensabile che vi sia una cooperazione stretta e costruttiva. I media sono un partner importante per la l'Amministrazione federale. A quest'ultima interessa una buona cooperazione con i giornalisti e sta compiendo vari sforzi per migliorarla. L'Ufficio federale di statistica (UST) tiene ad esempio corsi presso la scuola svizzera di giornalismo (MAZ) a Lucerna e invita regolarmente giornalisti per spiegare loro come accedere ai dati che pubblica33.
La CdG-N ritiene importante che il Consiglio federale si preoccupi che le persone competenti siano consapevoli di queste sfide e inclini a voler mantenere questo equilibrio.
2.2.3
Comunicazione su temi politicamente sensibili
Durante la redazione del presente rapporto la CdG-N si è occupata di due casi concreti nei quali l'attività di informazione della Confederazione era stata oggetto di critiche. Si tratta innanzitutto del comunicato stampa sulle condanne penali degli adulti nel 2017. Pubblicato il 4 giugno 2018 dall'UFS, ha dato il via a un dibattito politico sull'applicazione della cosiddetta clausola dei casi di rigore ed è poi stato ritirato su decisione dell'Ufficio stesso. Il secondo caso è quello di uno studio pubblicato in ottobre 2018 dal Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) sul reddito dei medici, che ha sollevato molte critiche da parte degli interessati, in particolare perché i risultati erano nettamente diversi rispetto a quelli scaturiti da studi svolti in precedenza dalla Confederazione e non vi facevano riferimento.
La Sottocommissione competente non si è occupata delle questioni di fondo relative ai due casi (rinuncia all'espulsione dal territorio, importo dei salari dei medici). Ha invece raccolto informazioni sui processi che hanno portato a questa pubblicazione e sul coordinamento tra l'ufficio competente e il dipartimento. Voleva inoltre sapere 32 33
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 6.1.
Verbale della seduta della Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N del 17 maggio 2019.
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quali insegnamenti le unità amministrative coinvolte avevano tratto per la futura comunicazione in merito a temi politicamente sensibili.
Comunicato stampa dell'UFS sull'espulsione dal territorio: il 4 giugno 2018 l'UFS ha pubblicato un comunicato stampa34 sulle condanne penali degli adulti nel 2017.
Vi venivano menzionati per la prima volta anche i dati relativi all'espulsione obbligatoria dal territorio conformemente all'articolo 66a del Codice penale (in vigore dal 1° ottobre 2016)35. Il comunicato ha dato il via a un dibattito pubblico in parte molto acceso: taluni mettevano in discussione l'esattezza delle cifre pubblicate dall'UFS e criticavano la frequenza dell'utilizzo della cosiddetta clausola dei casi di rigore (rinuncia all'espulsione dal territorio)36.
Dopo la pubblicazione del comunicato stampa l'Ufficio federale di giustizia (UFG) ha segnalato all'UFS che l'articolo in questione poteva essere interpretato anche in modo diverso (in particolare l'art. 66a lett. f CP). La mancanza di una giurisprudenza in materia ha reso possibile due diverse interpretazioni dei reati elencati che, di conseguenza, hanno portato a risultati statistici diversi. Non è stato possibile ricorrere a valori empirici esistenti per i dati di riferimento e l'applicazione dell'articolo 66a CP37.
Il 6 giugno 2018 l'UFS ha pubblicato una versione corretta della sua tabella nella quale il tasso di espulsioni obbligatorie dal territorio passava dal 54 al 69 per cento.
Tuttavia, viste le reazioni dei media, del mondo politico e dei Cantoni, l'indomani ha deciso, d'intesa con la Segreteria generale del DFI (SG-DFI), di ritirare dal suo sito Internet il primo comunicato stampa e la tabella supplementare. In una breve presa di posizione, l'Ufficio ha precisato che le cifre pubblicate erano corrette ma dovevano essere discusse da un gruppo di lavoro che includeva l'UFG e andava definito chiaramente il quadro della statistica38.
I rappresentanti dell'UFS, dell'UFG e della SG-DFI hanno informato la Commissione sulla procedura e sulla ripartizione dei ruoli tra l'UFS e l'ufficio responsabile per quanto riguardava la preparazione di tale pubblicazione e la garanzia della qualità dei dati pubblicati. Per compilare nuove statistiche l'UFS segue una procedura standard ed è coadiuvato dal servizio competente dell'Amministrazione
federale.
Nel caso in esame è stato assistito da un gruppo di esperti composto da rappresentanti di associazioni, di uffici specializzati39, di uffici di statistica cantonali e di ambienti scientifici. Prima della pubblicazione, i vari attori si sarebbero riuniti a scadenze regolari. All'UFS la responsabilità della preparazione delle pubblicazioni è condivisa dalla sezione competente e dal servizio dei media. La SG-DFI è informata delle pubblicazioni dell'UFS mediante rapporti settimanali.
34 35 36 37 38 39
Condanne di adulti nel 2017: lieve calo delle condanne penali degli adulti nel 2017, Comunicato stampa dell'UFS del 4 giugno 2018 (ritirato il 6 giugno 2018).
Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (stato: 1° luglio 2019) (RS 311.0).
Cfr. p. es. Der Streit um die Härtefall-Quote. In: Aargauer Zeitung, 6 giugno 2018; Irrtum im Statistikamt. In: BernerZeitung, 6 giugno 2018.
Verbale della seduta della Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N del 17 maggio 2019.
Condanne di adulti nel 2017: lieve calo delle condanne penali degli adulti nel 2017, Comunicato stampa dell'UFS del 4 giugno 2018.
Si tratta dell'UFS, dell'UFG e di fedpol.
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Studio sul reddito dei medici: il secondo caso esaminato dalla Sottocommissione riguarda la pubblicazione di uno studio commissionato dall'UFSP concernente il reddito, le prestazioni AOMS e la situazione occupazionale dei medici. Il comunicato stampa d'accompagnamento, pubblicato a fine ottobre 2018, annunciava che i redditi dei medici in Svizzera erano nettamente più elevati rispetto a quanto lasciavano intendere i rilevamenti eseguiti fino ad allora40. Lo studio è stato aspramente criticato dai medici, in particolare per quanto riguarda la base di dati utilizzata, il metodo di calcolo e l'aggiornamento dei dati41. L'associazione professionale dei medici svizzeri (FMH) ha rinviato a un documento pubblicato alcuni mesi prima dall'UFS, con risultati nettamente diversi42. A suo parere lo studio si basava su cifre obsolete e dava troppa importanza a valori statistici anomali.
L'UFSP ha dichiarato alla Commissione che le osservazioni finali del suo studio segnalavano le difficoltà e i limiti dello stesso (tra l'altro incertezza sulla qualità dei dati e ricostruzione della popolazione medica a partire da dati di registri esistenti, difficoltà di estrapolazione a partire da tempo di lavoro individuale, composizione dei redditi a partire da diversi settori assicurativi) e facevano riferimento al documento dell'UFS citato dalla FMH. Tuttavia l'Ufficio aveva rinunciato a menzionare questi elementi nel suo comunicato stampa del 29 ottobre43.
Anche l'UFSP segue una procedura predefinita per le sue pubblicazioni. Dalle sue dichiarazioni emerge che la comunicazione relativa allo studio in questione è stata pianificata in anticipo e prima della pubblicazione i servizi competenti (UFSP, UFAS e UFS) hanno concordato il contenuto. Il coordinamento politico è stato effettuato con la SG-DFI44 .
La CdG-N constata che dopo i due casi analizzati sono state adottate misure per migliorare le procedure a monte della pubblicazione di informazioni su temi politicamente sensibili. Nel caso della statistica sulle espulsioni, la commissione competente si è riunita in seduta straordinaria a seguito del ritiro del comunicato stampa e dopo aver valutato i risultati pubblicati ne ha confermato la correttezza. In generale, tuttavia, occorre intensificare gli scambi tra l'UST e i servizi competenti dell'Amministrazione federale. Al
momento della loro pubblicazione i dati statistici devono essere meglio inquadrati dal punto di vista sia del fondo sia della forma. Inoltre, la direzione dell'UFS prevede di migliorare la sua percezione dei temi politicamente sensibili mediante resoconti periodici. A livello dipartimentale, al momento della redazione del presente rapporto il DFI stava elaborando una propria strategia di comunicazione allo scopo di migliorare la concertazione al suo interno (cfr. n. 2.3)45.
40 41 42
43 44 45
Uno nuovo studio crea trasparenza sul reddito dei medici in Svizzera, comunicato stampa del UFSP del 29 ottobre 2018.
FMH (2018): La FMH demande une discussion équitable au lieu d'une approche sélective fondée sur des aberrations statistiques, comunicato stampa del 29 ottobre 2018.
UFS (2018): Prima rilevazione «Dati strutturali degli studi medici e dei centri ambulatoriali» (MAS 2015): analisi della partecipazione e della popolazione target del 20 marzo 2018.
Verbale della seduta della Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N del 17 maggio 2019.
Verbale della seduta della Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N del 17 maggio 2019.
Verbale della seduta della Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N del 17 maggio 2019.
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La CdG-N constata che nei due casi analizzati non è la comunicazione dell'Amministrazione federale in sé a essere un problema, ma piuttosto il tema trattato. Per quanto riguarda le espulsioni, sono state le diverse interpretazioni di una nuova legge a produrre risultati statistici diversi per quanto riguarda l'applicazione della clausola dei casi di rigore, di per sé già controversa dal punto di vista politico. Per quanto concerne i redditi dei medici, le relazioni tra l'UFSP e il corpo medico erano già tese prima della pubblicazione dello studio a causa dei negoziati in corso sulle nuove tariffe per le prestazioni mediche ambulatoriali (Tarmed)46. La CdG-N prende comunque atto con soddisfazione che in entrambi i casi i servizi coinvolti hanno tratto insegnamenti per le attività di pubbliche relazioni e hanno adottato o prevedono di adottare misure concrete.
Conformemente alla legge e alla Costituzione la Confederazione è tenuta a informare il pubblico, anche su temi politicamente sensibili o controversi. È inevitabile che alcuni di questi temi, politicamente controversi, suscitino reazioni da parte di alcuni attori. La CdG-N è tuttavia del parere che l'Amministrazione federale debba adoperarsi affinché la sua comunicazione non permetta, nella misura del possibile, alcun errore d'interpretazione da parte dei suoi destinatari. Ove sensato, deve mettere a disposizione o rinviare a informazioni supplementari. Le audizioni hanno dimostrato che le unità amministrative sono consapevoli della natura politicamente sensibile di talune tematiche. Per garantire una comunicazione appropriata in questi settori è necessario che simili casi siano identificati tempestivamente e trattati con la dovuta cura47.
Durante queste audizioni la CdG-N ha anche discusso della questione delle indiscrezioni con i rappresentanti dell'Amministrazione. L'obbligo d'informazione delle unità amministrative è limitato da vari fattori, in particolare dal segreto d'ufficio, dalla tutela di interessi pubblici preponderanti, dalla protezione di interessi privati giustificati e dalla riservatezza esplicita della procedura di corapporto (che precede le decisioni del Consiglio federale)48. Secondo le linee direttrici della CSI, le informazioni pubblicate dall'Amministrazione federale devono contenere fonti riconoscibili e citabili49. I
servizi d'informazione hanno al riguardo un ruolo importante di filtro (cfr. n. 2.2.1).
Nonostante queste precauzioni l'Amministrazione federale continua a essere confrontata a indiscrezioni che, secondo la CdG-N, sono un problema grave per l'attività di informazione della Confederazione. Le due CdG hanno già menzionato il problema in rapporti precedenti, in particolare in quello sulla trasmissione dei dati di clienti di UBS agli Stati Uniti, nel rapporto sulla crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia o anche in quello sulle dimissioni del presidente della Banca nazionale svizze-
46 47 48 49
Cfr. Tricksereien im Streit um die Ärztelöhne. In: BernerZeitung, 7 novembre 2018.
Art. 180 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (RS 101).
Art. 10 cpv. 3 e art. 21 LOGA.
Cancelleria (2015): Linee direttrici della Conferenza dei servizi d'informazione (CSI), p. 7.
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ra50. La Delegazione delle finanze delle Camere federali (DelFin) ha segnalato le possibili conseguenze di questo tipo di indiscrezioni per la Confederazione nel suo rapporto sulle fideiussioni solidali della Confederazione per le navi svizzere d'alto mare. Considera urgente adottare misure nei confronti delle indiscrezioni provenienti dal Consiglio federale o dall'Amministrazione federale e invita il Consiglio federale «ad adottare rapidamente misure adeguate affinché il Governo possa deliberare su questioni di Stato confidenziali o segrete senza che il pubblico venga a conoscenza di dettagli già prima che il Consiglio federale ne discuta o dirami una comunicazione ufficiale.»51 La CdG-N precisa che il tema delle indiscrezioni non faceva parte del mandato di valutazione del CPA. La Commissione deplora che vi siano regolarmente fughe di notizie e indiscrezioni provenienti dall'Amministrazione pubblica. Ritiene che il Consiglio federale debba continuare a cercare il modo di garantire la confidenzialità delle informazioni laddove necessario.
2.3
Direttive in materia di pubbliche relazioni
Le direttive comuni in materia di pubbliche relazioni della Confederazione si basano sulle linee direttrici della CSI52, le loro basi legali figurano nella LOGA e nell'ordinanza relativa53. Il CPA constata che le direttive redatte a livello dipartimentale sono molto eterogenee e non permettono di garantire che la comunicazione della Confederazione verso il pubblico sia uniforme 54. Secondo la CdG-N quest'eterogeneità non sorprende dato il carattere molto generale delle basi legali. I dipartimenti disciplinano il proprio modo di comunicare e quello delle loro unità sfruttando l'ampia autonomia a loro disposizione. In quest'ottica sembra dunque adeguato che i dipartimenti definiscano e attuino i propri principi e le proprie strategie di comunicazione. Non è possibile definire in modo generale a che livello debbano essere disciplinate le direttive per consentire a tutte le unità amministrative di svolgere attività di pubbliche relazioni adeguate. La CdG-N constata tuttavia che la
50
51
52 53 54
Le autorità sotto la pressione della crisi finanziaria e della trasmissione dei dati di clienti di UBS agli Stati Uniti. Rapporto delle Commissioni della gestione del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati del 30 maggio 2010, n. 3.6.5.1.1 (FF 2011 2815, in particolare 2949); Gestione della crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia da parte delle autorità federali. Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati del 3 dicembre 2010, n. 31 e n. 5.4 (FF 2011 3771, in particolare 3859); Dimissioni del presidente della Banca nazionale svizzera (BNS) il 9 gennaio 2012: il Consiglio federale tra dimensione politica e competenze di vigilanza. Rapporto delle Commissioni della gestione delle Camere federali del 15 marzo 2013, n. 2.2 e n. 6 (FF 2013 4847, in particolare 4886).
Fideiussioni solidali della Confederazione per le navi svizzere d'alto mare: inchiesta concernente il processo di vendita delle navi delle compagnie SCL e SCT. Rapporto della Delegazione delle finanze delle Camere federali del 27 giugno 2019, n. 3 (non ancora pubblicato nel FF).
Cancelleria federale (2015): Linee direttrici della Conferenza dei servizi d'informazione (CSI).
Cfr. nota n. 2.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 3.2.
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disparità delle direttive non ha fondamentalmente un effetto negativo sulle attività di comunicazione della Confederazione (cfr. n. 2.1).
2.3.1
Direttive sovraordinate
Le linee direttrici della CSI sono state elaborate dalla CaF e approvate nel 2015.
Rinviano agli obblighi dei servizi d'informazione di fornire informazioni in modo credibile, completo e adatto al pubblico. Ogni principio viene esposto in un breve paragrafo prima di illustrare le competenze della CaF, dei dipartimenti e delle unità amministrative. La CdG-N constata che, pur essendo di carattere generale, i principi sono una base adeguata per le attività di comunicazione e d'informazione dell'Amministrazione federale. A suo parere non avrebbe senso una maggiore concretezza o l'emanazione di direttive per determinati prodotti di comunicazione, poiché ciò non terrebbe necessariamente conto della diversità degli obbiettivi e dei destinatari delle attività di pubbliche relazioni.
La CaF ha anche elaborato direttive comuni55 sull'uso delle reti sociali (cfr.
n. 2.4.2), discusse e adottate dalla Conferenza dei segretari generali (CSG) nel 2011.
Esse disciplinano solo gli aspetti formali della comunicazione (identità visiva, uso delle immagini, plurilinguismo ecc.) ma non forniscono precisazioni sul contenuto (cfr. n. 2.4.2). Nel 2013 la CSG ha adottato disposizioni supplementari volte a garantire l'uniformità dell'identità visiva delle autorità federali sulle reti sociali e che si integrano nel Corporate Design della Confederazione (CD Confederazione)56.
2.3.2
Direttive a livello di dipartimento e di ufficio
Oltre alle direttive contenute nelle linee direttrici della CSI, la maggior parte dei dipartimenti basa la propria attività di pubbliche relazioni su una strategia interna di informazione e di comunicazione. Secondo la valutazione del CPA, le strategie precisano in modo soddisfacente gli aspetti esaminati. Le responsabilità e i processi sono per lo più (parzialmente) specificati. La CdG-N constata tuttavia disparità talvolta considerevoli tra i vari dipartimenti quanto al livello di precisione delle strategie di comunicazione. Le direttive del DFAE, per esempio, centralizzano le responsabilità nel servizio di informazione del dipartimento (Informazione DFAE).
Al Dipartimento federale delle finanze (DFF), al DDPS e al Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (DEFR) le competenze dei vari servizi incaricati della comunicazione esterna e dei relativi processi sono definite a livello dipartimentale, anche se al DEFR sono le unità amministrative a disciplinare i particolari che le riguardano. La strategia d'informazione del Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) si applica invece a tutto il Dipartimento e dunque anche alle differenti unità amministrative (e non soltanto alla Segreteria generale e al relativo servizio d'informazione). Stabilisce i principi su cui si fondano le attività 55 56
Webforum / Conferenza dei segretari generali (2011): Utiliser les médias sociaux dans l'administration fédérale.
Lettera della CaF alla Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N del 22 agosto 2019.
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dipartimentali nell'ambito dell'informazione ma, a parte quelli assunti dalla Segreteria generale nella programmazione della politica d'informazione seguita dal Dipartimento, non definisce né processi né competenze. Per questi ultimi esistono direttive e istruzioni specifiche57. Le direttive forniscono indicazioni più o meno precise sui prodotti di comunicazione e sui contenuti. Il DFAE, per esempio, elenca i gruppi di destinatari e i canali di informazione e precisa il contenuto dei singoli strumenti. Il DFF e il DEFR formulano obbiettivi di comunicazione per ognuno dei gruppi di destinatari e ripartiscono le competenze per i vari prodotti. Al DFGP e al DDPS, invece, i prodotti di comunicazione sono precisati soltanto in modo parziale 58.
In base alla valutazione del CPA, la CdG-N constata che le strategie redatte dal DFAE, dal DFF e dal DEFR rinviano esplicitamente alle linee direttrici della CSI, mentre il DFGP e il DDPS hanno fissato nei loro documenti principi che corrispondono a quelli della CSI59. Al momento della valutazione del CPA, il DATEC e il DFI non disponevano di una propria strategia di comunicazione a livello dipartimentale. Nel frattempo la CdG-N è stata informata che al DFI è in corso l'elaborazione di un documento al riguardo (stato metà maggio 2019)60. Anche al DATEC è prevista la redazione di linee guida per la comunicazione (stato agosto 2019)61.
Sulla base della valutazione del CPA, la CdG-N constata che le direttive sulle attività di comunicazione sono molto variate anche a livello di ufficio. Alcune, come quelle dell'UFAM, dell'UFST o dell'Aggruppamento Difesa, sono molto dettagliate, mentre altre un po' meno, come quelle della SECO62. Ad agosto 2019 la SEM ha adottato la sua strategia per le attività di pubbliche relazioni63. L'analisi del CPA mostra che gli uffici dei due dipartimenti che non dispongono di una propria strategia di comunicazione (DFI e DATEC) hanno adottato direttive a volte molto particolareggiate e precise per quel che riguarda le attività di pubbliche relazioni 64, una soluzione definita pragmatica dalla CdG-N. La Commissione constata che l'eterogeneità delle direttive non costituisce alcun problema per quanto riguarda la qualità dell'attività di comunicazione delle unità amministrative esaminate. Occorre tuttavia precisare che la valutazione del
CPA era limitata ad alcune unità amministrative, pertanto non è possibile trarre conclusioni valide per tutta l'Amministrazione federale.
Le differenze riscontrate nelle direttive a livello di dipartimento e di ufficio sono essenzialmente dovute alla grande autonomia di cui godono i dipartimenti in materia di pubbliche relazioni (cfr. n. 2.1). Di conseguenza, il livello gerarchico al quale sono definite le direttive varia anch'esso da dipartimento a dipartimento. Se queste ultime sono già sufficientemente dettagliate a livello di dipartimento, gli uffici 57 58 59 60 61 62 63 64
Lettera della SG-DFGP alla Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N del 23 settembre 2019.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 3.2.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 3.2.
Verbale della seduta della Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N del 17 maggio 2019.
Lettera della responsabile del DATEC alla Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N del 27 agosto 2019.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 3.2.
Konzept zur Öffentlichkeitsarbeit della SEM del 2 agosto 2019 (solo in ted.).
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 3.3.
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tendono a non andare oltre. Se invece mancano le direttive dipartimentali, sono perlopiù gli uffici a emanare quanto necessario 65. Nelle direttive dei dipartimenti o degli uffici la CdG-N non ha nel complesso constatato alcuna lacuna importante o contraddizione di fondo con le linee direttrici della CSI, tale da mettere in pericolo la qualità delle attività di pubbliche relazioni della Confederazione.
È difficile stabilire a che livello gerarchico dovrebbero essere emanate le direttive al fine di permettere alle unità amministrative di comunicare in modo adeguato66. La CdG-N ritiene tuttavia opportuno che tutti i dipartimenti definiscano direttive minime per le loro attività di pubbliche relazioni, in modo da garantire una certa uniformità delle loro attività di comunicazione. In definitiva è il capodipartimento a essere responsabile dell'adeguatezza dell'attività di comunicazione del proprio dipartimento. Tuttavia, le direttive dipartimentali non dovrebbero essere dettagliate al punto da impedire alle unità amministrative di comunicare in modo adeguato. Se necessario, gli uffici dovrebbero poterle precisare o completare in base ai loro bisogni.
Raccomandazione 3
Prescrizioni minime per le attività di pubbliche relazioni dei dipartimenti
La CdG-N invita il Consiglio federale ad assicurarsi che tutti i dipartimenti dispongano di una strategia di comunicazione con prescrizioni minime per quanto riguarda la ripartizione dei ruoli e le competenze, i processi, i prodotti di comunicazione previsti e gli obbiettivi in materia di pubbliche relazioni.
2.4
Prodotti di comunicazione
La valutazione del CPA mostra che i prodotti di comunicazione della Confederazione rispondono nel complesso ai bisogni dei giornalisti. I prodotti di comunicazione classici, come i comunicati stampa, vengono anche regolarmente ripresi dalla stampa. È invece difficile valutare l'adeguatezza e l'utilizzo che viene fatto di altre pubblicazioni che non si rivolgono principalmente ai giornalisti, poiché le informazioni al riguardo sono insufficienti. I giornalisti sono tra l'altro critici nei confronti dell'utilizzo dei social media da parte della Confederazione. Le critiche non sono tanto incentrate sulla presenza della Confederazione su questi canali quanto sul modo in cui li utilizza per comunicare.
65 66
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 3.3.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 3.3.
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2.4.1
Utilizzo dei prodotti di comunicazione da parte dei loro destinatari
I giornalisti, importante gruppo di destinatari dell'attività di comunicazione della Confederazione, considerano i prodotti di comunicazione dell'Amministrazione federale perlopiù adeguati. Dal sondaggio del CPA emerge che oltre l'80 per cento degli intervistati considera «utili» oppure «molto utili» in particolare i comunicati stampa, le conferenze stampa, le informazioni ottenute presso i servizi di comunicazione o i servizi specializzati, i siti Internet e i colloqui di approfondimento. La valutazione del CPA rivela, tra l'altro, che il 28 per cento circa dei comunicati stampa della Confederazione è ripreso dai media svizzeri, una percentuale che costituisce una risonanza importante per le attività di informazione67.
Oltre ai prodotti di comunicazione citati, l'Amministrazione federale pubblica numerose altre informazioni in formato cartaceo (riviste e periodici) e newsletter.
L'uso che i giornalisti fanno di riviste e periodici lascia trasparire un interesse moderato68. Ciò può essere ricondotto al fatto che queste pubblicazioni si rivolgono a un pubblico diverso e che il ritmo di pubblicazione e la natura dei contenuti si prestano meno a un'elaborazione immediata come quella richiesta al giornalismo d'attualità.
Nel 2016 l'Amministrazione federale centrale ha pubblicato 43 stampati a tiratura periodica69. Le pubblicazioni sono in genere distribuite su richiesta. L'invio avviene per posta o per e-mail. Gli abbonamenti a queste pubblicazioni sono in genere rinnovati automaticamente, senza appurare se sussiste ancora un interesse da parte dei destinatari.
Il CPA ha inoltre constatato differenze per quanto riguarda il grado di digitalizzazione delle pubblicazioni. Benché il potenziale di risparmio sia limitato70, la CdG-N ritiene che sarebbe opportuno esaminare la possibilità di digitalizzare maggiormente gli stampati, in modo da facilitare e ampliare l'accesso a queste pubblicazioni.
I media sono destinatari importanti delle attività di pubbliche relazioni della Confederazione, ma non sono i soli. Le informazioni contenute nelle pubblicazioni periodiche si rivolgono anche ai cittadini, alle associazioni e agli specialisti di vari settori.
Dalla valutazione emerge che le unità amministrative analizzate non conoscono bene questi gruppi di destinatari. Si conosce solo poco del pubblico esterno
alla cerchia mediatica e si valuta solo raramente l'adeguatezza e l'utilizzo dei prodotti di comunicazione. La CdG-N constata che si potrebbe fare di più per conoscere meglio questa cerchia di destinatari. Delle otto unità amministrative esaminate dal CPA soltanto tre sondano i propri lettori quanto a utilizzo e bisogni, e lo fanno soltanto saltuariamente71.
67 68 69
70
71
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 6.2.
Soltanto il 36 per cento dei giornalisti intervistati considera utili i prodotti stampati. Cfr.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 6.2, pag. 32.
Interrogazione Reimann «Panoramica sugli stampati pubblicati dall'Amministrazione federale centrale e decentralizzata, da commissioni extraparlamentari e altre istituzioni finanziate principalmente dalla Confederazione» del 15 marzo 2018 (18.1016).
I costi di stampa rappresentano soltanto una piccola parte dei costi di produzione di queste pubblicazioni. Cfr. Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 6.2.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 6.2.
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Raccomandazione 4
Pubblicazioni periodiche dell'Amministrazione federale
La CdG-N invita il Consiglio federale a esaminare l'ulteriore potenziale di digitalizzazione delle pubblicazioni periodiche.
Lo invita inoltre a sondare l'utilizzo delle pubblicazioni periodiche della Confederazione (in particolare riviste e periodici) e ad informarla sulle misure adottate di conseguenza.
Infine, la CdG-N suggerisce di esaminare l'introduzione di un meccanismo che consenta di verificare periodicamente l'utilizzo di tali pubblicazioni.
2.4.2
Uso dei social media da parte della Confederazione
Tutti i dipartimenti e la maggior parte delle unità amministrative esaminate usa almeno una delle piattaforme digitali più conosciute (Twitter, Facebook, YouTube oppure Instagram)72. Il CPA ha constatato grandi differenze per quanto riguarda la presenza dell'Amministrazione federale sui social media. La CaF ha elaborato direttive comuni sull'uso delle reti sociali, che sono state discusse e accettate dalla CSG nel 2011. Queste direttive disciplinano soltanto gli aspetti formali della comunicazione (identità visiva, uso delle immagini, plurilinguismo ecc.) ma non forniscono precisazioni sul contenuto (cfr. n. 2.3)73.
Il CPA ha anche chiesto ai giornalisti un parere sulla presenza della Confederazione sui social media. È emerso che nessuno degli interpellati giudica utile l'attività di comunicazione su queste piattaforme. È interessante il fatto che a essere criticato non sia tanto l'utilizzo in sé dei social media quanto piuttosto il modo in cui la Confederazione è effettivamente presente su questi canali e le informazioni che vi diffonde. In particolare Twitter è spesso usato per diffondere informazioni già pubblicate sui canali tradizionali, ad esempio mediante un comunicato stampa74. I social media sono quindi impiegati come moltiplicatori di informazioni e i vantaggi specifici che offrono non vengono sfruttati (in particolare condivisione di contenuti audiovisivi, possibilità di interazione con la popolazione ecc.). La CdG-N ritiene che sarebbe opportuno esaminare l'uso dei social media da parte della Confederazione in modo da individuare il potenziale che questi strumenti potrebbero fornire per le attività di pubbliche relazioni. La Commissione è stata informata che per il 2020 la CaF si è posta l'obiettivo di elaborare una strategia e linee direttrici per l'utilizzo dei social media da parte del Consiglio federale e della CaF e di coordinarle con i dipartimenti75. La CdG-N è soddisfatta del mandato conferito alla CaF e invita il Consiglio federale a effettuare su questa base un esame generale sull'uso dei social media da parte dell'Amministrazione federale.
72
73 74 75
Cfr. Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, all'allegato 2 figura un elenco degli account ufficiali dei dipartimenti e delle unità amministrative esaminate.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 3.1.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 6.2.
Lettera della CaF alla Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N del 22 agosto 2019.
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Raccomandazione 5
Uso dei social media da parte della Confederazione
La CdG-N invita il Consiglio federale a verificare le modalità d'uso dei social media da parte dell'Amministrazione federale e a mettere in evidenza i vantaggi specifici che questi strumenti possono comportare per le attività di pubbliche relazioni della Confederazione. Lo invita quindi a indicare l'orientamento strategico dell'utilizzo di questi canali di comunicazione e a chiarire quale piattaforma dovrebbe essere utilizzata per quale tipo di informazioni. Lo prega di riferire sui risultati di questo esame e sulle misure adottate di conseguenza.
2.5
Costi
Le spese della Confederazione per le attività di pubbliche relazioni sono stabili dal 2010 e ammontano a circa 80 milioni di franchi all'anno. L'aumento registrato nel 2018 pari a circa 4,3 milioni di franchi è riconducibile in gran parte alla contabilizzazione successiva delle spese per beni e servizi e per il personale al DDPS. I tipi di costo hanno invece subito un'evoluzione molto diversa. Mentre le spese per beni e servizi sono nettamente calate, si constata un forte aumento delle spese per il personale. Attualmente le unità amministrative dispongono di un ampio margine di manovra per quanto riguarda la contabilizzazione delle loro spese di comunicazione.
Ne consegue che la contabilizzazione non è uniforme, il che a sua volta influisce negativamente sulla trasparenza.
2.5.1
Evoluzione dei costi
Secondo il rapporto del CPA le spese della Confederazione per le attività di pubbliche relazioni sono rimaste stabili durate in periodo in oggetto. I costi ammontano a quasi 80 milioni di franchi all'anno, una cifra che, per l'intero periodo esaminato, equivale allo 0,12 0,14 per cento delle uscite totali della Confederazione. La spesa non è però ripartita in modo uguale tra i vari dipartimenti. Le differenze non riguardano soltanto gli importi spesi ma anche la destinazione dei fondi. Nel 2018 è stato il DDPS ad attestare le maggiori uscite, pari a 15,2 milioni di franchi. L'aumento della spesa pari a 4,3 milioni rispetto al 2017 è in particolare dovuto alla contabilizzazione successiva delle spese per beni e servizi per il web e delle spese per il personale per le attività di traduzione76. Il DFGP è invece stato il dipartimento con le minori spese (4,9 mio. fr.). Per quanto riguarda la destinazione dei fondi, il DDPS e il DFF hanno registrato la spesa maggiore per quanto riguarda l'informazione diretta, mentre al DATEC e al DFGP la spesa maggiore è stata quella relativa i servizi stampa77.
76 77
Lettera della GS-DDPS alla Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N del 23 settembre 2019.
Messaggio del 22 marzo 2019 del Consiglio federale concernente il consuntivo della Confederazione svizzera per il 2018, pag. 53.
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La CdG-N constata che negli ultimi anni le spese per il personale hanno continuato ad aumentare, mentre le spese per beni e servizi sono diminuite78. Le spese per il personale legate alle attività di pubbliche relazioni inglobano tutte le percentuali di posti occupati da collaboratori che svolgono compiti di pubbliche relazioni presso l'Amministrazione 79. Alla voce beni e servizi sono raggruppati i costi di produzione e di diffusione dei prodotti di comunicazione dei dipartimenti e degli uffici come pure le prestazioni esterne nel settore delle pubbliche relazioni. L'evoluzione dei costi constatata rispecchia innanzitutto il fatto che vengono internalizzati sempre più compiti di comunicazione (la spesa per le prestazioni esterne è calata dal 2007 di quasi 3,7 mio. fr.)80. D'altro canto questo cambiamento potrebbe anche essere dovuto all'evoluzione della digitalizzazione dei mezzi di comunicazione (cfr. n. 2.4.1) e dalla conseguente riduzione della spesa per beni e servizi.
La Commissione è soddisfatta che la spesa totale annua per le attività di pubbliche relazioni sia rimasta stabile nel periodo in esame. Invita il Consiglio federale a continuare a seguire da vicino la sua evoluzione. Sebbene nel corso dell'ultimo decennio non sia stato osservato alcun aumento degno di nota, la questione del costo delle pubbliche relazioni della Confederazione è regolarmente tema di discussione.
Le contabilizzazioni successive resesi necessarie nel 2018 al DDPS mostrano inoltre che vale la pena seguire attentamente l'evoluzione dei costi relativi alle attività di pubbliche relazioni. La CdG-N ritiene tanto più importante che i responsabili della comunicazione siano consapevoli dell'importanza politica della questione.
Raccomandazione 6
Controllo dell'evoluzione dei costi relativi alle attività di pubbliche relazioni
La CdG-N invita il Consiglio federale a continuare a seguire da vicino l'evoluzione dei costi nell'ambito della comunicazione. Lo invita inoltre ad adottare misure volte a sensibilizzare maggiormente i responsabili della comunicazione in seno all'Amministrazione federale in merito al problema dei costi e ad assicurarsi che nei dipartimenti tali costi siano oggetto di controlli regolari.
78
79 80
Nel 2007 le spese per il personale si aggiravano attorno a 40 milioni di franchi con l'equivalente di 237 posti a tempo pieno. Nel 2018 sono ammontate complessivamente a 54,7 milioni di franchi, con l'equivalente di 319 posti a tempo pieno. Messaggio del 22 marzo 2019 del Consiglio federale concernente il consuntivo della Confederazione svizzera per il 2018, pag. 54.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 5.2.3.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 5.3.
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2.5.2
Rilevamento dei costi trasparente
I costi delle attività di pubbliche relazioni sono contabilizzati secondo una procedura che il Consiglio federale ha adottato l'8 novembre 200681. Queste istruzioni sono completate dalle «Richtlinien und Weisungen zur Haushalts- und Rechnungsführung des Bundes» (direttive e istruzioni relative alla gestione finanziaria e alla tenuta dei conti della Confederazione). Dal 2007 i costi delle attività di pubbliche relazioni sono registrati ogni anno nel consuntivo della Confederazione con un sistema di pianificazione e gestione separato dal conto finanziario. Ogni anno nei consuntivi è dedicato ad essi un capitolo di due o tre pagine in cui le cifre sono strutturate in base all'uso (attività), al tipo di costo (costi per il personale o per beni e servizi) e all'unità organizzativa. Inoltre, sono corredati di un breve commento del dipartimento che ne descrive gli sviluppi più importanti82.
La CdG-N prende atto che le direttive e le istruzioni per registrare i costi sembrano essere chiare alle persone incaricate. Constata invece che, in alcuni punti, l'attribuzione dei costi della comunicazione è fonte di incertezza: separare i compiti dell'«informazione diretta» da quelli del «servizio stampa e informazione» sembra essere in parte difficile. Numerose attività delle pubbliche relazioni fanno inoltre parte di progetti e non si riescono quindi ad attribuire in modo univoco. Dalla valutazione del CPA emerge inoltre che l'attività di traduzione non viene integrata sistematicamente nei costi della comunicazione, anche se costituisce un elemento importante delle attività di pubbliche relazioni. In linea di massima queste difficoltà non mettono in dubbio i valori complessivi indicati nei consuntivi. La valutazione del CPA suscita tuttavia nella CdG-N alcuni dubbi sulla trasparenza della categorizzazione utilizzata e sui costi della traduzione.
La Commissione si rende conto di quanto sia difficile delimitare le attività nel quadro di progetti complessi. I responsabili della comunicazione a livello sia di unità amministrativa sia di segreteria generale sembrano però essere consapevoli soltanto in parte delle problematiche legate alla corretta rilevazione dei costi. Ciò solleva dubbi in merito al controllo dei costi nei dipartimenti e nelle unità amministrative83.
In questo contesto la CdG-N constata che i
costi per il CME non sono stati finora riportati come spesa per le attività di pubbliche relazioni (cfr. n. 2.2.1). Ciò sorprende tanto più che uno dei compiti principali del CME rientra nel settore della comunicazione e nessuna istruzione prevede che il CME non venga preso in considerazione quando si tratta di conteggiare i costi delle pubbliche relazioni. Non tenendo conto di questa spesa per la comunicazione, nei consuntivi i costi complessivi per le attività di pubbliche relazioni della Confederazione risultano essere troppo bassi. Questa prassi di registrazione ha fatto inoltre sì che non sia stato possibile valutare con precisione le uscite per le attività di pubbliche relazioni del DDPS. La CdG-N si rallegra dunque che, grazie al lavoro del CPA, la prassi di registrazione concernente
81 82 83
AFF (2017), Wegleitung zur Erfassung der Kosten der Öffentlichkeitsarbeit des Bundes, 13 set. 2017 (solo in ted.).
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 5.2.1.
Rapporto del CPA del 3 maggio 2019 a destinazione della CdG-N, n. 5.2.1.
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il CME è cambiata dal 2019 e che in futuro i costi del CME figureranno nel consuntivo come spese per le attività di pubbliche relazioni84.
Raccomandazione 7
Registrazione e categorizzazione dei costi di tutte le attività di informazione e comunicazione
La CdG-N invita il Consiglio federale a verificare se vi sono anche altre unità amministrative con compiti di comunicazione che finora non sono state registrate adeguatamente nel consuntivo, com'è accaduto con il CME, e se debbano essere inserite nei costi della comunicazione.
Invita altresì il Consiglio federale a verificare se non sia opportuno che l'AFF e i dipartimenti chiariscano la categorizzazione dei costi delle attività di informazione e comunicazione e dei lavori di traduzione.
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Conclusioni e seguito dei lavori
Fondandosi sulla valutazione condotta dal CPA e sui propri lavori, la CdG-N constata che le attività di pubbliche relazioni della Confederazione e le informazioni pubblicate sono nel complesso adeguate. Nonostante direttive eterogenee e un coordinamento limitato, l'Amministrazione federale riesce a informare in modo coerente, tempestivo e continuo85.
Nel settore delle pubbliche relazioni esiste un rapporto di tensione tra l'autonomia dipartimentale da un lato e la necessità che la Confederazione si presenti all'esterno con un'immagine il più possibile unitaria dall'altro. I dipartimenti sono responsabili dell'informazione e della comunicazione concernenti i loro affari e disciplinano i relativi compiti all'interno delle rispettive unità loro sottoposte. Ne risulta un quadro oltremodo eterogeneo delle prescrizioni in materia di pubbliche relazioni tra i vari dipartimenti. La CdG-N ritiene però che la CaF mantenga un equilibrio adeguato tra queste due esigenze. Chiede tuttavia al Consiglio federale di adoperarsi affinché tutti i dipartimenti dispongano di prescrizioni minime nel settore delle pubbliche relazioni.
In generale, nelle attività di pubbliche relazioni della Confederazione la CdG-N non riscontra lacune maggiori che potrebbero pregiudicare l'adempimento dei doveri di informazione e comunicazione prescritti dalla Costituzione e dalla legislazione.
L'attività di comunicazione dell'Amministrazione federale le ha fatto un'impressione positiva. Il maggior potenziale di ottimizzazione risiede, secondo la CdG-N, nell'impiego delle competenze esistenti. Si chiede persino se non sarebbe opportuno centralizzare alcuni compiti trasversali. In tal senso si potrebbe pensare ad esempio al settore della comunicazione audiovisiva che oggi dispone di competenze rilevanti
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Messaggio del Consiglio federale concernente il consuntivo per il 2018 del 22 marzo 2019, pag. 53; lettera della SG-DDPS alla Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N del 23 settembre 2019.
Cfr. art. 10 cpv. 2 LOGA
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in seno al CME, ma di cui altre unità amministrative esterne al DDPS si avvalgono ancora troppo raramente.
La CdG-N ravvisa un altro punto importante nella comunicazione adeguata ai destinatari. I media sono uno dei principali destinatari dell'attività di comunicazione svolta dalla Confederazione, sono un partner importante e un moltiplicatore delle sue informazioni, ma non hanno necessariamente gli stessi bisogni dell'Amministrazione. La difficoltà consiste nel trovare un equilibrio tra coltivare un rapporto il più aperto possibile con i media e, contemporaneamente, mantenere un'informazione coerente destinata all'opinione pubblica. I responsabili dovrebbero dunque essere imperativamente consapevoli di questa difficoltà e avere la sensibilità necessaria per trovare il giusto equilibrio. Oltre ai media anche i cittadini, le associazioni e gli esperti dei diversi settori sono destinatari importanti dell'attività di comunicazione della Confederazione. Non si sa tuttavia molto su come questi utilizzino le pubblicazioni della Confederazione e la CdG-N ritiene opportuno colmare questa lacuna.
La CdG-N rileva un'altra sfida per quanto concerne l'uso dei social media da parte della Confederazione, dove si nota una notevole eterogeneità tra i dipartimenti e le rispettive unità amministrative e un modo di procedere poco strategico nel diffondere le informazioni sulle diverse piattaforme. La CdG-N riscontra qui un potenziale d'interazione tra l'Amministrazione federale e la popolazione che potrebbe offrire un valore aggiunto alla classica attività di comunicazione.
Infine, la CdG-N è del parere che si dovrebbe prestare particolare attenzione sul piano del controllo dei costi e della trasparenza. Anche se nel periodo in esame il costo annuale complessivo delle pubbliche relazioni è rimasto stabile, l'argomento continua a dare adito a discussioni. Per la CdG-N è perciò indispensabile che i responsabili della comunicazione siano consapevoli dell'importanza politica legata alla questione dei costi e che ad essi venga rivolta la necessaria attenzione.
La CdG-N chiede al Consiglio federale di esprimere il suo parere sulle constatazioni e raccomandazioni contenute nel presente rapporto entro il 29 gennaio 2020 e di comunicarle mediante quali misure ed entro quando intende attuarle.
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La CdG-N constata infine che la valutazione del CPA concerneva le attività di pubbliche relazioni correnti della Confederazione, ossia in particolare le attività dei servizi stampa e informazione nonché le informazioni dirette delle diverse unità amministrative. Esistono numerosi altri argomenti di attualità che non sono stati l'oggetto principale della valutazione, ma che fungono tuttavia da interfaccia all'attività di pubbliche relazioni: per esempio l'esattezza delle informazioni sulle votazioni popolari86, la procedura secondo la LTras per l'accesso ai documenti ufficiali 87 o anche la comunicazione individuale dei capidipartimento 88. La CdG-N si riserva di occuparsi in modo approfondito di questi temi nell'ambito della sua futura attività.
15 ottobre 2019
In nome della Commissione della gestione del Consiglio nazionale: La presidente, Doris Fiala La segretaria, Beatrice Meli Andres Il presidente della Sottocommissione DFI/DATEC, Thomas de Courten Il segretario della Sottocommissione DFI/DATEC, Nicolas Gschwind Collaboratrice scientifica, segreteria CdG, Marija Stosic
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Dopo che nelle spiegazioni di voto concernenti la votazione popolare del 25 novembre 2018 erano stati trovati errori di contenuto e che già nelle votazioni precedenti i cosiddetti opuscoli delle votazioni contenevano informazioni errate, alla fine del 2018 la CdG-N ha deciso di occuparsi dell'argomento. Ha preso atto che un gruppo di lavoro istituito dal cancelliere della Confederazione era stato incaricato di elaborare misure atte a migliorare le basi decisionali all'interno del processo legislativo a destinazione del Consiglio federale. Il 21 giugno 2019 e in seguito alla decisione del Tribunale federale del 10 aprile 2019 di annullare la votazione sull'iniziativa popolare «Per il matrimonio e la famiglia no agli svantaggi per le coppie sposate» l'Esecutivo ha informato sulle misure che erano state decise. Queste ultime concernono la garanzia di qualità dell'informazione nel processo legislativo, nell'ambito delle spiegazioni di voto e in caso di modifiche dei dati durante la trattazione parlamentare. La CdG-N continuerà a seguire l'attuazione di tali misure.
Cfr. n. 2.2.2 Nell'ambito della sua verifica la CdG-N si è occupata tra l'altro dei lavori successivi alla collaborazione interdipartimentale in politica estera (cfr. il rapporto della CdG-N del 28 febbraio 2014 (FF 2014 4711) nonché del rapporto annuale 2018 delle Commissioni della gestione e della Delegazione delle Commissioni della gestione delle Camere federali del 28 gennaio 2018, n. 3.4.1 (FF 2019 2359). La comunicazione del Consiglio federale relativa al dossier europeo è stata criticata in vario modo nei media (p.es. Der Bundesrat pokert im EU-Dossier. In: Schaffhauser Nachrichten, 16 novembre 2017; Discordances sur l'Europe au sommet de l'État. In: Le Temps, 27 gennaio 2018; Treten an Ort statt Neustart. In: Tages Anzeiger, 1° febbraio 2018; Bundesrat erhält Kritik und Rückendeckung beim Rahmenabkommen. In: Aargauer Zeitung, 20 giugno 2019; Cassis verplappert sich im EU-Dossier. In: Basler Zeitung, 29 giugno 2019).
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Elenco delle abbreviazioni AFF AOMS CaF CdG CdG-N CME CPA CSI/KID DATEC DDPS DEFR DelFin DFAE DFF DFGP DSC FMH LOGA LTras SEM SG-DFGP SG-DFI UFAS UFG UFSP UST
Amministrazione federale delle finanze Assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie Cancelleria federale Commissioni della gestione delle Camere federali Commissione della gestione del Consiglio nazionale Centro dei media elettronici Controllo parlamentare dell'amministrazione Conferenza dei servizi d'informazione della Confederazione Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca Delegazione delle finanze delle Camere federali Dipartimento federale degli affari esteri Dipartimento federale delle finanze Dipartimento federale di giustizia e polizia Direzione dello sviluppo e della cooperazione Associazione professionale dei medici svizzeri Legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA; RS 172.010).
Legge federale del 17 dicembre 2004 sul principio di trasparenza dell'amministrazione (RS 152.3) Segreteria di Stato della migrazione Segreteria generale del Dipartimento federale di giustizia e polizia Segreteria generale del Dipartimento federale dell'interno Ufficio federale delle assicurazioni sociali Ufficio federale di giustizia Ufficio federale della sanità pubblica Ufficio federale di statistica
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