20.023 Messaggio concernente l'approvazione dell'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del Fondo monetario internazionale del 12 febbraio 2020
Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di decreto federale che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del Fondo monetario internazionale.
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
12 febbraio 2020
In nome del Consiglio federale svizzero: La presidente della Confederazione, Simonetta Sommaruga Il cancelliere della Confederazione, Walter Thurnherr
2019-3689
2079
Compendio Scopo del presente messaggio è richiedere l'approvazione dell'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito (NAC) modificati del Fondo monetario internazionale (FMI). La modifica riguarda in particolare il raddoppio delle risorse provenienti dai NAC al fine di preservare le risorse complessive del FMI.
Situazione iniziale I NAC costituiscono la rete di sicurezza finanziaria del FMI in caso di crisi che minacciano di compromettere il sistema monetario e finanziario internazionale. Gli Stati membri partecipanti o le loro banche centrali forniscono al FMI la valuta necessaria a finanziare le sue misure di sostegno. I NAC costituiscono quindi risorse complementari alle risorse ordinarie (quote) del FMI, nel caso in cui queste ultime non siano più sufficienti a coprire i crediti del FMI. Le quote e le risorse provenienti dai NAC possono inoltre essere integrate da linee di credito bilaterali concesse temporaneamente dai singoli Stati membri del FMI, cui il FMI può ricorrere in caso di gravi crisi quale terza linea difensiva dopo aver esaurito le quote e le risorse provenienti dai NAC. La crisi finanziaria globale e la crisi del debito nell'area dell'euro hanno dimostrato che situazioni estreme possono richiedere una rapida mobilitazione di ingenti quantità di liquidità a livello internazionale.
Nel febbraio 2020 il Consiglio dei governatori del FMI ha concluso la quindicesima revisione generale delle quote, nell'ambito della quale è stata riesaminata anche l'adeguatezza della dotazione di risorse del FMI. Al riguardo, i Paesi membri del FMI sono giunti alla conclusione che il livello di risorse attuale deve essere sostanzialmente preservato per poter continuare ad assicurare il suo ruolo centrale del FMI nel sistema finanziario internazionale. In occasione del vertice annuale del 2019, gli Stati membri del FMI, così come i Paesi che aderiscono ai NAC, hanno deciso un raddoppio delle risorse provenienti dai NAC, grazie al quale le attuali risorse, pari a 182 miliardi di diritti speciali di prelievo (DSP, l'unità monetaria del FMI), dovrebbero passare a circa 365 miliardi di DSP (ca. 500 mia. fr.). Nel contempo è previsto un rinnovo ridotto delle linee di credito bilaterali accordate al FMI, che andrebbe a sostituire per fine 2020 le attuali linee di credito bilaterali di circa 440
miliardi di USD.
La necessità di preservare le risorse odierne del FMI si giustifica con le incertezze che attualmente caratterizzano l'economia mondiale. Le attuali distorsioni del commercio, i rischi finanziari in aumento e gli sviluppi geopolitici potrebbero continuare ad avere effetti negativi sulla congiuntura e sulla fiducia dei mercati, con un conseguente possibile rischio per la stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale.
Contenuto del progetto Nel presente messaggio il Consiglio federale spiega l'adeguamento della dotazione di risorse del FMI, così come decisa a livello internazionale e, in accordo con la Banca nazionale svizzera (BNS), chiede che venga approvata l'adesione della
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Svizzera ai NAC modificati. Questo consentirebbe di prorogare la partecipazione della Svizzera, rappresentata dalla BNS, ai NAC nel quadro delle nuove disposizioni contrattuali.
L'incremento delle risorse provenienti dai NAC prevede che la BNS aumenti l'importo massimo della propria partecipazione dagli attuali 5,5 miliardi di DSP a circa 11 miliardi di DSP (ca. 15 mia. fr .). Questo aumento manterrebbe invariata la quota del 3 per cento della BNS ai NAC. L'entità della partecipazione riflette la rilevanza sistemica della piazza finanziaria svizzera e rafforza l'impegno a fornire un contributo determinante alla stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale.
È nell'interesse della Svizzera assicurarsi una posizione forte nell'ambito dei NAC.
Considerata l'interdipendenza che caratterizza l'economia mondiale, uno squilibrio in un singolo Stato può facilmente ripercuotersi su altri Stati o regioni e così compromettere durevolmente i flussi internazionali di beni e capitali. Per poter far fronte a simili situazioni di crisi, le odierne dimensioni dei mercati finanziari richiedono, oltre a risorse adeguate, anche un approccio coordinato a livello internazionale. Economia aperta e orientata al mercato internazionale, dotata di un'importante piazza finanziaria e di una moneta propria, la Svizzera trae oltremodo beneficio da iniziative che contribuiscono alla stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale.
La Confederazione non fornisce alcuna garanzia per eventuali prestiti concessi dalla BNS nell'ambito dei NAC. In caso di una loro attivazione, le risorse vengono messe a disposizione direttamente ed esclusivamente del FMI. Gli eventuali prestiti concessi dalla BNS nell'ambito dei NAC vengono remunerati a tassi di mercato e all'occorrenza possono essere revocati. I prestiti hanno carattere di riserve monetarie ordinarie e comportano quindi un rischio di insolvenza molto basso.
Secondo l'articolo 1 capoverso 2 del decreto federale del 1° marzo 2011 che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del Fondo monetario internazionale, la decisione concernente la proroga o la cessazione della partecipazione della Svizzera ai NAC spetta di principio al Consiglio federale d'intesa con la BNS. In considerazione delle presenti modifiche degli impegni
finanziari, i NAC adottati il 16 gennaio 2020 dal Consiglio esecutivo del FMI costituiscono materialmente una nuova convenzione e necessitano pertanto dell'approvazione delle Camere federali. La scadenza dei NAC è fissata al 31 dicembre 2025.
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Indice Compendio
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1
Situazione iniziale
2083
2
Procedura preliminare, in particolare procedura di consultazione
2085
3
Consultazione di commissioni parlamentari
2086
4
Principi generali dei NAC 4.1 Istituzione ed evoluzione 4.2 Modalità di funzionamento
2086 2086 2087
5
Riforma dei NAC 5.1 Contributi finanziari 5.2 Scadenza 5.3 Ulteriori modifiche 5.4 Entrata in vigore
2088 2088 2090 2090 2090
6
Partecipazione della Svizzera ai NAC 6.1 Motivazione 6.2 Importo degli accordi di credito della Svizzera
2091 2091 2092
7
Rapporto con gli accordi bilaterali di credito
2093
8
Ripercussioni
2093
9
Aspetti giuridici 9.1 Costituzionalità e legalità 9.2 Compatibilità con altri impegni internazionali della Svizzera 9.3 Forma dell'atto 9.4 Subordinazione al freno alle spese
2094 2094 2094 2094 2095
Decreto federale che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del Fondo monetario internazionale (Disegno)
2097
Nuovi accordi di credito del Fondo monetario internazionale
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Messaggio 1
Situazione iniziale
Il Fondo monetario internazionale (FMI) dispone di tre fonti di finanziamento principali: le risorse ordinarie, i Nuovi accordi di credito (NAC) e le linee di credito bilaterali. Le risorse ordinarie vengono messe a disposizione direttamente del FMI dai suoi Stati membri sotto forma di cosiddette quote. I NAC costituiscono invece la rete di sicurezza finanziaria del FMI in caso di crisi che minacciano di compromettere il sistema monetario e finanziario internazionale. I 40 Stati membri partecipanti, attraverso le loro banche centrali, mettono a disposizione del FMI la valuta necessaria a finanziarne le misure di sostegno. I NAC sono risorse complementari alle quote e vengono utilizzate nel caso in cui le quote non bastassero a coprire i crediti concessi dal FMI. Le quote e le risorse provenienti dai NAC possono essere integrate da linee di credito bilaterali accordate temporaneamente da singoli Stati membri del FMI a cui il FMI può ricorrere in caso di gravi crisi quale terza linea difensiva dopo aver esaurito le quote e le risorse provenienti dai NAC. Le attuali linee di credito bilaterali scadono a fine 2020.
Riquadro 1: Dotazione di risorse del FMI (al 31.12.2019, in mia. DSP* arrotondati) Quote
Risorse provenienti dai NAC
Crediti bilaterali
Totale
477
182
317
976
*Diritti speciali di prelievo (1 DSP = fr. 1,34 al 31.12.2019)
Secondo lo Statuto, a intervalli di al massimo cinque anni il FMI deve rivedere la propria dotazione di risorse. Nel febbraio 2020 il Consiglio dei governatori del FMI ha concluso la quindicesima revisione generale delle quote del FMI. L'adeguatezza della dotazione di risorse è stata riesaminata alla luce delle maggiori incertezze che attualmente caratterizzano la congiuntura mondiale. Le tensioni persistenti in ambito commerciale e altre incertezze in ambito politico, oltre ai rischi in aumento nel settore finanziario, potrebbero ripercuotersi negativamente sulla situazione congiunturale, con un conseguente possibile rischio per la stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale. Gli Stati membri del FMI sono concordi nel ritenere che con lo scadere a fine 2020 delle linee di credito bilaterali la dotazione di risorse del FMI non sarebbe più adeguata se i membri del FMI non dovessero prendere misure al riguardo.
È quindi venuto a crearsi il consenso generale sulla necessità di preservare il livello di risorse attuale per poter continuare ad assicurare il ruolo chiave del FMI all'interno del sistema finanziario internazionale. In occasione del vertice annuale di ottobre 2019, gli Stati membri del FMI hanno quindi deciso un raddoppio delle risorse provenienti dai NAC per attenuare gli effetti della soppressione delle linee di credito bilaterali a fine 2020. Nello stesso tempo è stato previsto un rinnovo parziale ridotto delle facoltative linee di credito bilaterali, che manterrebbe approssimativa2083
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mente invariata la dotazione di risorse complessiva del FMI dopo il 2020. In questo modo il FMI continuerebbe ad avere un dispositivo di crisi adeguato per assolvere il suo mandato di stabilizzare il sistema monetario e finanziario internazionale in modo efficace e affidabile.
Sulla base di questa decisione, i rappresentanti dei 40 Stati membri aderenti ai NAC hanno deciso di raddoppiare le risorse destinate ai NAC, fatta salva l'approvazione dei rispettivi parlamenti, e quindi anche di quello svizzero. Con il presente messaggio il nostro Collegio chiede pertanto che sia approvata l'adesione della Svizzera ai NAC modificati, così come adottati il 16 gennaio 2020 dal Consiglio esecutivo del FMI. Il termine di adesione scade il 31 dicembre 2020.
Riquadro 2: Le basi della cooperazione monetaria della Svizzera in seno al FMI La Svizzera partecipa da tempo ad azioni di aiuto internazionali. Nel Dopoguerra ha preso regolarmente parte a misure di aiuto monetario bilaterali o multilaterali. L'impegno della Svizzera nel FMI ne precede l'adesione, nel 1992, e si ritrova in particolare nell'associazione del 1964 agli Accordi generali di credito.
Dal 1988 la Svizzera contribuisce anche agli aiuti elargiti dal FMI ai Paesi più poveri.
La Svizzera versa la propria quota al FMI secondo la legge federale del 4 ottobre 19911 concernente la partecipazione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods. Con l'adesione al FMI, nel 1992, la Svizzera ha assunto la direzione di un gruppo di voto ed è entrata a far parte del Consiglio esecutivo del FMI e del Comitato monetario e finanziario internazionale (IMFC), ottenendo allo stesso tempo i diritti di voto in proporzione alla sua quota. L'adesione al FMI le ha permesso di rafforzare la propria influenza nelle decisioni internazionali in ambito monetario e finanziario e di contribuire a definire le attività dell'istituzione.
I versamenti effettuati dalla BNS in relazione alla quota non sono garantiti dalla Confederazione. La parte di quota che il FMI effettivamente utilizza è remunerata a tassi di mercato. La quota svizzera ammonta attualmente a 5,8 miliardi di DSP (ca. 8 mia fr.).
1
RS 979.1
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Il decreto federale del 1° marzo 20112 che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del Fondo monetario internazionale sancisce la partecipazione della Svizzera ai NAC dal 1998. La BNS è l'istituzione che in quest'ambito rappresenta la Svizzera. I crediti messi a disposizione dalla BNS non sono garantiti dalla Confederazione. I NAC devono essere rinnovati ogni cinque anni dal Consiglio esecutivo del FMI. Il Consiglio federale ha deciso l'ultima volta il 15 febbraio 2017 una proroga di cinque anni a partire dal 16 novembre 2017. La Svizzera partecipa ai NAC con un credito massimo di 5,5 miliardi di DSP (ca. 7,5 mia. fr.).
In conformità con la legge del 19 marzo 20043 sull'aiuto monetario (LAMO) e il relativo decreto4 dal 2017 la Svizzera partecipa anche alle risorse bilaterali del FMI con una linea di credito di 8,5 miliardi di franchi messa a disposizione dalla BNS. I crediti concessi dalla BNS nell'ambito di questa linea di credito sono garantiti dalla Confederazione. La linea di credito, che scade a fine 2020, non è mai stata attivata.
Attraverso il Fondo fiduciario del FMI per la lotta contro la povertà e per la crescita («Poverty Reduction and Growth Trust Fund», PRGT) il FMI accorda crediti agevolati a Stati membri a basso reddito. Con la revisione del 2009 la capacità di credito di questo fondo è stata portata a 11,3 miliardi di DSP (ca. 15,6 mia. fr.). Sulla base della LAMO la Svizzera ha contribuito al PRGT con circa un miliardo di DSP (ca. 1,4 mia. fr.). I crediti vengono erogati dalla BNS e sono coperti da una garanzia della Confederazione.
Specchietto riassuntivo (importi in mia. DSP)
2
Totale FMI
Contributo Svizzera
Base giuridica
Garanzia Confederazione
Quote
477
5,8
SR 979.1
Nein
Risorse NAC
182
5,5
SR 941.16
Nein
Crediti bilaterali
317
6,2
SR 941.13
Ja
PRGT
11
1,0
SR 941.13
Ja
Procedura preliminare, in particolare procedura di consultazione
Il presente progetto non è stato posto in consultazione. Secondo l'articolo 3 capoverso 1 lettera c della legge del 18 marzo 20055 sulla consultazione (LCo) la procedura di consultazione è indetta per la preparazione di trattati internazionali che sottostanno a referendum o che riguardano interessi essenziali dei Cantoni. Il decreto di 2 3 4 5
RS 941.16 RS 941.13 FF 2013 2477 e FF 2017 5529 RS 172.061
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approvazione dell'adesione della Svizzera ai NAC modificati del FMI non sottostà a referendum (vedi n. 9.3) né riguarda interessi essenziali dei Cantoni.
Inoltre, il progetto non ha una portata politica, finanziaria o economica tale da richiedere una procedura di consultazione (art. 3 cpv. 1 lett. d LCo). La portata economica e finanziaria del progetto è limitata e non riguarda le risorse della Confederazione o dei Cantoni. L'approvazione dell'adesione non comporta un versamento effettivo. I fondi dei NAC sono piuttosto una riassicurazione del FMI per sostenere quest'ultimo nella prevenzione di crisi sistemiche e verrebbero mobilitati solo una volta attivati i NAC ed esaurito il contributo della BNS in base al piano di mobilizzazione di risorse (vedi n. 4.2). I crediti stanziati dalla BNS nel quadro della sua partecipazione ai NAC non sono garantiti dalla Confederazione e verrebbero iscritti a bilancio come riserve monetarie. Tali crediti vengono messi a disposizione direttamente ed esclusivamente del FMI. Questo comporta un rischio di insolvenza molto basso, anche perché il FMI gode di fatto dello status di creditore privilegiato.
3
Consultazione di commissioni parlamentari
La Commissione della politica estera in quanto commissione parlamentare competente e la Commissione dell'economia e dei tributi vengono informate regolarmente sullo stato del dibattito intorno alla dotazione di risorse del FMI nell'ambito del rapporto sull'impegno della Svizzera nel FMI.
4
Principi generali dei NAC
4.1
Istituzione ed evoluzione
All'indomani della crisi in Messico del 1994 e in Asia del 199798, nel contesto di una progressiva liberalizzazione dei mercati finanziari internazionali, è emersa chiaramente la necessità di disporre di risorse di considerevole entità per fronteggiare crisi finanziarie internazionali. Su iniziativa del G7, nel 1998 sono stati istituiti i NAC (NAC-1998) con l'obiettivo di fornire al FMI risorse supplementari oltre a quelle ordinarie di cui già disponeva per far fronte a crisi sistemiche. I NAC-1998 sono entrati in vigore il 17 novembre 1998. 26 Stati membri hanno stanziato in loro favore risorse per 34 miliardi di DSP (ca. 48 mia. fr.). Sono stati prorogati nel 2003 e nel 2008 di, rispettivamente, cinque e quattro anni e sono stati attivati un'unica volta, nel 1998, per ricavarne le risorse necessarie al rifinanziamento di un programma di sostegno a favore del Brasile.
I NAC-1998 sono stati riveduti in seguito con l'insorgere della crisi economica e finanziaria globale del 20072008. Constatate le dimensioni della crisi, nel 2009 la comunità di Stati internazionale ha deciso di potenziare le risorse del FMI, tra cui anche i NAC-1998, le cui basi sono state riviste nel 2011 (NAC-20116). Punto essenziale di tale riforma era un significativo incremento dell'importo dei NAC1998, passati da 34 miliardi a circa 367 miliardi di DSP (ca. 540 mia. USD) e un 6
RS 0.941.16
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ampliamento della cerchia dei membri, estesa prevalentemente a numerosi Paesi emergenti. Per garantire uno strumento più efficace nella prevenzione e nella gestione delle crisi, la riforma dei NAC-1998 ha sostituito il meccanismo di attivazione caso per caso valido fino a quel momento con periodi di attivazione generali di un massimo di sei mesi decisi dai partecipanti ai NAC.
I NAC-2011 hanno avuto un ruolo importante nella stabilizzazione della situazione economica a seguito della crisi economica e finanziaria del 2008 e della crisi del debito del 2011. Da aprile 2011 a marzo 2016 i NAC-2011 sono stati attivati complessivamente dieci volte, ciascuna di sei mesi. Durante questo lasso di tempo sono stati finanziati oltre 30 programmi di adeguamento e linee di credito flessibile attraverso sia risorse provenienti dai NAC sia quote ordinarie in un rapporto di 1:1.
Da allora i NAC-2011 sono stati prorogati di cinque anni due volte, nel 2012 e nel 2017. Il quadro normativo dei NAC-2011 si è dimostrato uno strumento flessibile, in grado di mobilizzare in tempi brevi i fondi necessari a fronteggiare crisi gravi.
Con l'aumento delle quote deciso nel 2010 e posto in essere solo nel 2016, le risorse provenienti dai NAC sono diminuite di circa la metà. Il volume massimo dei NAC-2011 ammonta attualmente a circa 182 miliardi di DSP (l'equivalente di ca. 250 mia. fr.).
4.2
Modalità di funzionamento
Il ricorso agli accordi di credito dei partecipanti ai NAC è previsto solo nel caso in cui i mezzi messi a disposizione dagli Stati membri del FMI con le quote non siano sufficienti a impedire o a far fronte a un deterioramento del sistema monetario internazionale. In simili circostanze il Direttore generale del FMI, dopo aver consultato il Consiglio esecutivo, può proporre l'introduzione di un periodo di attivazione di un massimo sei mesi, durante il quale il FMI può impegnare o utilizzare le risorse provenienti dai NAC. L'entrata in vigore del periodo di attivazione esige la maggioranza dell'85 per cento di tutti gli accordi di credito dei partecipanti aventi diritto di voto e in seguito dell'approvazione del Consiglio esecutivo del FMI. Non hanno diritto di voto i partecipanti che al momento della votazione non sono inclusi nel piano delle transazioni finanziarie del FMI. Si tratta di quegli Stati membri la cui posizione economica con l'estero non è giudicata abbastanza forte dal FMI da giustificarne l'utilizzazione della quota. Durante il periodo di attivazione non possono essere utilizzati gli accordi di credito dei partecipanti senza diritto di voto.
Per agevolare la pianificazione della liquidità dei partecipanti ai NAC durante un periodo di attivazione, l'importo massimo utilizzato degli accordi di credito dei singoli partecipanti viene definito nel quadro di un piano di mobilizzazione di risorse approvato dal Consiglio esecutivo del FMI. L'utilizzazione deve essere sostanzialmente proporzionale all'importo prestato dal singolo partecipante nell'ambito dei NAC. Se al momento di un prelievo un partecipante incluso nel piano di mobilizzazione di risorse non figura più nel piano delle transazioni finanziarie del FMI perché non ha una posizione economica abbastanza forte, il suo accordo di credito non viene utilizzato.
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Il FMI rimborsa gli importi utilizzati al massimo dieci anni dopo il loro prelievo. Nel caso di un partecipante il cui credito d'impegno è stato utilizzato e che presentando difficoltà nella bilancia dei pagamenti chiede al FMI il rimborso dei prestiti in sospeso, il FMI compensa la perdita dei relativi importi con i prelievi forniti dai partecipanti che in quel momento figurano nel piano delle transazioni finanziarie.
I crediti concessi al FMI nell'ambito dei NAC sono espressi in DSP e sostanzialmente remunerati ai tassi d'interesse degli averi in DSP. I versamenti sono effettuati generalmente nella valuta del partecipante, mentre gli interessi, d'intesa con il partecipante, possono essere corrisposti anche in altre valute.
5
Riforma dei NAC
La presente riforma dei NAC-2011, oltre a definire la nuova scadenza dei NAC, riguarda in prima istanza l'adeguamento dei contributi finanziari dei partecipanti.
Inoltre prevede alcune modifiche materiali di minore entità volte a sopprimere o attualizzare disposizioni divenute superflue o superate. L'entrata in vigore della presente riforma («NAC-2021») è prevista per il 1° gennaio 2021. I sottocapitoli che seguono illustrano le modifiche previste rispetto al vigente testo dell'accordo.
5.1
Contributi finanziari
La riforma riguarda in primis il raddoppio dei contributi finanziari dei partecipanti, come esposto per ogni singolo caso nell'allegato I. In questo modo si intende garantire che in caso di future crisi sistemiche il FMI possa ricorrere alle necessarie risorse finanziarie. Come evidenzia il preambolo del testo dell'accordo, la base finanziaria del FMI è costituita sostanzialmente dalle quote dei suoi Stati membri. I NAC rimangono pertanto uno strumento di riassicurazione nei casi in cui le risorse ordinarie del FMI per un determinato periodo di tempo non fossero sufficienti a garantire la disponibilità di tutte le risorse necessarie.
2088
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Gli importi massimi degli impegni di credito sono stati stabiliti come segue, conformemente all'Allegato I NAC: Contributi destinati ai NAC (in mio. DSP, arrotondati) Partecipanti
Partecipanti attuali Arabia Saudita Australia Austria Autorità monetaria di Hong Kong Banca centrale cilena Banca centrale delle Filippine Banca centrale israeliana Banca del Portogallo Banca nazionale danese Banca nazionale polacca Banca nazionale svizzera Banca reale svedese Belgio Brasile Canada Cina Cipro Deutsche Bundesbank Finlandia Francia Giappone India Italia Kuwait Lussemburgo Malaysia Messico Norvegia Nuova Zelanda Paesi Bassi Regno Unito Repubblica di Corea Russia
NAC-2011
NAC-2021
5 653 2 220 1 818 340 691 340 340 784 1 630 1 285 5 541 2 256 3 994 4 441 3 874 15 860 340 12 890 1 134 9 479 33 509 4 441 6 899 341 493 340 2 538 1 967 340 4 595 9 479 3 345 4 441
11 305 4 441 3 637 680 1 382 680 680 1 567 3 260 2 571 11 081 4 511 7 989 8 882 7 747 31 721 680 25 780 2 268 18 958 67 017 8 882 13 797 683 986 680 5 075 3 933 680 9 190 18 958 6 690 8 882
2089
FF 2020
Partecipanti
Singapore Spagna Stati Uniti d'America Sudafrica Thailandia Futuri Partecipanti Grecia Irlanda Totale
5.2
NAC-2011
NAC-2021
649 3 405 28 202 340 340
1 297 6 810 56 405 680 680
841 958
1 681 1 916
182 371
364 742
Scadenza
I NAC vigenti scadono il 16 novembre 2022 (art. 19 lett. a NAC-2011). Poiché la presente riforma dovrebbe entrare in vigore il 1° gennaio 2021, il nostro Consiglio propone di fissare la prossima scadenza al 31 dicembre 2025. Un periodo di validità di cinque anni corrisponde al periodo usuale per il rinnovo dei NAC.
5.3
Ulteriori modifiche
Conformemente all'articolo 19 lettera a NAC-2011, all'atto del rinnovo dei NAC, il FMI e i partecipanti ne esaminano il funzionamento, con particolare riferimento alle ripercussioni della quindicesima verifica generale delle quote. Poiché quest'ultima si è conclusa nel febbraio 2020, il testo riveduto dei NAC contiene ora un riferimento alla sedicesima verifica generale delle quote.
Gli Accordi generali di credito, ossia lo strumento di riassicurazione originario del FMI, non sono stati rinnovati e sono scaduti a fine 2018. L'articolo 21 NAC-2011, che disciplina il rapporto tra i NAC e gli Accordi generali di credito e gli Accordi di credito associati, viene sostituito da un nuovo articolo 21 che dettaglia il rapporto dei NAC con gli accordi bilaterali di credito, stabilendo che si può ricorrere alle risorse bilaterali quale terza linea difensiva sostanzialmente solo dopo aver esaurito le quote e le risorse provenienti dai NAC.
Gli articoli 23 e 24 NAC-2011 contengono disposizioni superate, che vengono ora adeguate o eliminate.
5.4
Entrata in vigore
L'entrata in vigore della presente riforma è prevista per il 1° gennaio 2021. I NAC2021 possono essere modificati sostanzialmente soltanto con una decisione del FMI e su consenso della maggioranza dei partecipanti che assieme raggiungono l'85 2090
FF 2020
per cento degli accordi di credito (art. 15 lett. a NAC-2011). Condizione per la modifica dei singoli importi degli accordi di credito (art. 4 lett. b NAC-2011) è, per contro, il consenso dei partecipanti direttamente interessati dalla modifica. Poiché le varie parti della presente riforma sono collegate tra loro, la riforma entrerà in vigore soltanto nel momento in cui tutti i partecipanti avranno aderito ai NAC modificati.
L'entrata in vigore della riforma è quindi soggetta al rischio che uno o più partecipanti ritardino la ratifica. Il Consiglio esecutivo del FMI ha pertanto deciso che una proposta di modifica dell'importo dell'accordo di credito di un partecipante che al 1° gennaio 2021 non abbia ancora aderito alla riforma è da considerarsi automaticamente ritirata, se altri partecipanti, che assieme raggiungono almeno l'85 per cento degli attuali accordi di credito, hanno già aderito alla riforma.
6
Partecipazione della Svizzera ai NAC
Dall'istituzione dei NAC-1998, la Svizzera partecipa a questa modalità di sostegno finanziario complementare del FMI. Con il decreto federale del 18 dicembre 1997 che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito del Fondo monetario internazionale ha aderito ai NAC-1998, mentre la base giuridica dell'adesione ai NAC-2011 è data dal decreto federale del 1° marzo 20117 che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del Fondo monetario internazionale.
È nell'interesse della Svizzera continuare a dar prova di affidabilità fornendo il proprio contributo alla stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale.
Questo le permette di conservare la propria posizione nel sistema finanziario internazionale e di far valere in modo credibile ed efficace il proprio parere nelle questioni di stabilità finanziaria all'interno degli organi internazionali competenti. In veste di presidente di un gruppo di voto, la Svizzera può svolgere un ruolo attivo nel definire le attività del Consiglio esecutivo e del Comitato monetario e finanziario internazionale (IMFC) del FMI. Questo ruolo della Svizzera nel FMI è strettamente correlato anche alla sua partecipazione al Finance Track del G20 e si riflette positivamente sulla visibilità del Paese sulle Banche Multilaterali di Sviluppo, presso le quali sono imminenti importanti aumenti di capitale.
6.1
Motivazione
Economia aperta e orientata al mercato internazionale, dotata di un'importante piazza finanziaria e di una moneta propria, la Svizzera trae oltremodo beneficio da un sistema monetario e finanziario internazionale stabile. Rapporti monetari e finanziari internazionali ordinati sono particolarmente importanti per il nostro Paese soprattutto in considerazione dell'orientamento internazionale della propria piazza economica e finanziaria. In caso di crisi possono infatti essere colpiti Paesi con cui la Svizzera intrattiene strette relazioni economiche e finanziarie. In secondo luogo, 7
RS 941.16
2091
FF 2020
sarebbe proprio per la sua apertura, la portata della sua piazza finanziaria e il peso internazionale della sua moneta che la Svizzera sconterebbe fortemente gli effetti di una destabilizzazione del sistema monetario e finanziario internazionale.
La crisi finanziaria globale e la crisi del debito nell'area dell'euro hanno dimostrato chiaramente l'entità delle ripercussioni sul nostro Paese di una crisi e dell'incertezza sui mercati. In tempi di maggiore incertezza, i mercati considerano tradizionalmente il franco svizzero un «porto sicuro». Questo fa sì che generalmente il franco si apprezzi oltre la misura giustificata dai dati fondamentali. I rischi ingenerati dalle oscillazioni del franco colpiscono fortemente non solo il settore delle esportazioni e del turismo, ma potrebbero interessare a medio termine anche la stabilità del settore finanziario svizzero, se un rallentamento di determinati settori dovesse comportare un aumento delle perdite di crediti.
Le crisi globali degli ultimi anni hanno introdotto importanti cambiamenti nell'architettura finanziaria internazionale. Questo riguarda in particolare il FMI, che per poter preservare la propria capacità di reazione ed efficacia, in special modo in caso di crisi sistemiche, ha adeguato i suoi strumenti e la sua prassi di concessione dei crediti. Un adeguato finanziamento è condizione imprescindibile affinché il FMI possa adempiere in modo efficace e credibile il proprio mandato per il mantenimento di un sistema economico e finanziario globale stabile e aperto.
6.2
Importo degli accordi di credito della Svizzera
All'interno del dibattito intorno alla dotazione di risorse del FMI, la Svizzera ha dichiarato la propria disponibilità a proseguire il proprio impegno almeno nella misura attuale. Fatta salva l'approvazione delle Camere federali, la Svizzera si è dichiarata disposta a raddoppiare il proprio impegno finanziario nel quadro dell'aumento dei NAC.
La BNS è l'istituto partecipante ai NAC per la Svizzera. La quota della BNS ammonta attualmente fino a 5,5 miliardi di DSP, l'equivalente di circa 7,5 miliardi di franchi. Eventuali crediti concessi dalla BNS nell'ambito della partecipazione ai NAC sono messi a disposizione direttamente ed esclusivamente del FMI. Questo comporta un rischio di insolvenza molto basso, anche perché il FMI gode di fatto dello status di creditore privilegiato. Inoltre, in caso di difficoltà nella bilancia dei pagamenti, la BNS può chiedere in ogni momento il rimborso. I crediti sono remunerati dal FMI a tassi di mercato e sono iscritti nel bilancio della BNS come riserve monetarie e non sono garantiti dalla Confederazione.
Con l'entrata in vigore del qui presentato aumento delle risorse a titolo di NAC, la partecipazione della BNS salirà a 11,1 miliardi di DSP, mentre la quota percentuale della BNS ai NAC rimane invariata al 3 per cento circa. Tra tutti i partecipanti la BNS manterrà pertanto la nona posizione.
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Rapporto con gli accordi bilaterali di credito
Le attuali linee di credito bilaterali sono state istituite come fonte temporanea di finanziamento a seguito della crisi nell'area dell'euro e da allora sono state prorogate una volta. Le linee di credito bilaterali concesse da 40 Paesi per un totale di circa 440 miliardi di franchi, come terza fonte di finanziamento dopo i fondi ordinari e i NAC, garantiscono che il FMI disponga di risorse adeguate per adempiere il suo mandato di stabilizzare il sistema monetario e finanziario internazionale in modo affidabile ed efficace, anche in caso di gravi crisi sistemiche. Le linee di credito bilaterali scadono alla fine del 2020 e non sono ancora state utilizzate. In conformità alla legge del 19 marzo 20048 sull'aiuto monetario (LAMO) e al relativo decreto 9 (DAM), la Svizzera partecipa alle risorse bilaterali del FMI con una linea di credito di 8,5 miliardi di franchi messa a disposizione dalla BNS e garantita dalla Confederazione.
Poiché il raddoppio delle risorse provenienti dai NAC non sarà sufficiente a compensare completamente la soppressione delle linee di credito bilaterali entro la fine del 2020, è previsto un rinnovo ridotto delle linee di credito bilaterali. Ciò dovrebbe contribuire a garantire che l'attuale dotazione di risorse del FMI possa rimanere sostanzialmente invariata. Il nostro Consiglio prenderà in considerazione la concessione di una linea di credito bilaterale ridotta a partire dal 2021. Per una nuova linea di credito bilaterale, l'autorità decisionale compete al Consiglio federale ai sensi della LAMO, a condizione che l'impegno avvenga nei limiti dei crediti stanziati (DAM).
8
Ripercussioni
Gli eventuali prestiti della BNS al FMI nell'ambito dei NAC sono remunerati a tassi di mercato, ragione per cui i costi di partecipazione attesi per la BNS sono bassi. I crediti della BNS nei confronti del FMI nell'ambito dei NAC non sono garantiti dalla Confederazione. In caso di attivazione dei NAC, le risorse vengono messe a disposizione direttamente ed esclusivamente del FMI. Il rischio di insolvenza può essere classificato come molto basso.
L'attuazione della partecipazione ai NAC da parte degli uffici partecipanti e della BNS non rappresenta una spesa supplementare rispetto alla precedente partecipazione e non ha quindi effetti sul personale.
Non si prevedono effetti diretti sui Cantoni, sui Comuni e sull'economia. Il presente progetto non si ripercuote sull'effettivo del personale.
8 9
RS 941.13 FF 2013 2477 e FF 2017 5529
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9
Aspetti giuridici
9.1
Costituzionalità e legalità
Il decreto federale corrisponde materialmente al decreto federale del 1° marzo 2011 con cui è stata approvata l'adesione della Svizzera ai NAC-2011 («decreto NAC»).
Si fonda sugli articoli 54 capoverso 1 e 166 capoverso 2 della Costituzione federale (Cost.), secondo cui gli affari esteri competono alla Confederazione e i trattati internazionali sono approvati dall'Assemblea federale. La partecipazione della BNS alla cooperazione monetaria internazionale si orienta conformemente all'articolo 5 capoverso 3 della legge del 3 ottobre 200310 sulla Banca nazionale alla legislazione pertinente. La partecipazione della BNS ai NAC è retta invece dall'articolo 1 del decreto NAC e dagli articoli 3 capoverso 2 nonché 4 e 5 della legge federale del 4 ottobre 199111 concernente la partecipazione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods.
L'articolo 1 capoverso 2 del decreto NAC prevede che il Consiglio federale possa decidere, d'intesa con la BNS, se prorogare la partecipazione ai NAC o no. Condizione per un'eventuale proroga mediante decreto del Consiglio federale è che la base degli accordi non subisca modifiche significative. Qualora si decidessero modifiche sostanziali degli accordi che, come nel caso della presente riforma, aumentassero sensibilmente gli impegni finanziari della BNS, sarebbe necessario sottoporre all'approvazione delle Camere federali una prosecuzione della partecipazione.
9.2
Compatibilità con altri impegni internazionali della Svizzera
Nel 1992 la Svizzera è entrata a far parte delle istituzioni di Bretton Woods. La sua partecipazione ai NAC è in linea con gli impegni assunti dalla Svizzera in questo ambito.
9.3
Forma dell'atto
Poiché i NAC-2021 sono materialmente nuovi rispetto agli accordi precedenti, l'adesione ai NAC-2021 deve essere approvata dall'Assemblea federale. Il presente disegno di decreto di approvazione si fonda sull'articolo 166 capoverso 2 Cost.
Il disegno di decreto riprende le precedenti basi legali relative alla partecipazione della Svizzera ai NAC-2011. Sul piano del contenuto il decreto disciplina i principi della partecipazione ai NAC-2021 e abilita il Consiglio federale ad autorizzare l'adesione ai NAC-2021 e ad approvare future proroghe. I NAC-2021 sono limitati nel tempo e revocabili. Non comportano un'adesione a un'organizzazione internazionale. Il decreto federale non è di natura legislativa, poiché l'articolo 3 capoverso 2 della legge federale del 4 ottobre 1991 concernente la partecipazione della 10 11
RS 951.11 RS 979.1
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Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods fornisce già la base giuridica per la partecipazione della BNS. Inoltre, la Confederazione non assume alcun impegno finanziario nell'ambito dei NAC. Gli eventuali prestiti concessi dalla BNS nell'ambito dei NAC vengono remunerati a tassi di mercato e in caso di difficoltà nella bilancia dei pagamenti possono essere revocati in qualsiasi momento. Questi prestiti hanno carattere di riserve monetarie ordinarie e come tali sono iscritti nel bilancio della BNS. Le condizioni dell'articolo 141 capoverso 1 lettera d Cost. concernenti i trattati internazionali non sono soddisfatte. Conformemente all'articolo 163 capoverso 2 Cost., il decreto è pertanto emanato quale decreto federale semplice, non sottostante a referendum. Il passaggio dalla partecipazione ai NAC-2011 alla partecipazione ai NAC-2021 è disciplinato dall'articolo 2 del disegno di decreto.
Poiché i NAC-2021 entreranno in vigore solo se sarà raggiunto il quorum richiesto (vedi n. 5.4), il decreto federale di approvazione è soggetto alla condizione sospensiva che i NAC-2021 entrino in vigore conformemente all'articolo 2 del disegno di decreto. Se i NAC-2021 non saranno accettati dagli Stati partecipanti, il presente decreto decadrà; in questo caso il decreto NAC e i NAC-2011 rimarrebbero in vigore fino al 16 novembre 2022.
9.4
Subordinazione al freno alle spese
I prestiti nell'ambito dei NAC sono concessi esclusivamente per conto della BNS.
Non sono garantiti dalla Confederazione e non gravano quindi sul bilancio federale.
Il decreto non è pertanto subordinato al freno alle spese.
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