10.079 Messaggio concernente l'approvazione dell'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del Fondo monetario internazionale dell'8 settembre 2010
Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di decreto federale che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del Fondo monetario internazionale.
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
8 settembre 2010
In nome del Consiglio federale svizzero: La presidente delle Confederazione, Doris Leuthard La cancelliera della Confederazione, Corina Casanova
2010-1508
5343
Compendio Il presente messaggio propone di approvare l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati (NAC) del Fondo monetario internazionale (FMI), allo scopo di proseguire la partecipazione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito vigenti (NAC-1998) dopo la loro riforma.
I NAC del FMI costituiscono la rete di sicurezza del FMI nell'eventualità di crisi che minacciano il sistema monetario e finanziario internazionale. Nel quadro dei Nuovi accordi di credito, i Paesi contraenti o le loro banche centrali mettono a disposizione del FMI divise che permettono di assicurare il finanziamento delle misure di sostegno del Fondo monetario quando i mezzi finanziari ordinari di quest'ultimo non bastano. La crisi più recente ha mostrato che situazioni estreme esigono una mobilizzazione rapida di importanti liquidità internazionali.
I NAC-1998 non sono più in grado di soddisfare tale esigenza né per la quantità delle risorse necessarie né in termini di flessibilità. Da un canto, dall'entrata in vigore dei NAC-1998, il loro importo non è mai stato adeguato all'evoluzione economica globale: non tiene infatti conto del considerevole sviluppo del sistema finanziario internazionale. Dall'altro, i NAC-1998 limitano l'impiego dei mezzi a determinate facilitazioni del FMI e necessitano di un'attivazione individuale per singoli programmi finanziari del FMI. Per questo motivo le attuali 26 Parti contraenti e 13 nuovi partecipanti hanno deciso, previe le ratifiche parlamentari necessarie, di avviare una profonda riforma dei NAC-1998. Punto essenziale della riforma è un significativo aumento dell'importo dei NAC-1998 dagli attuali 34 miliardi di diritti speciali di prelievo (DSP unità monetaria del FMI) a circa 367 miliardi di DSP (ossia l'equivalente di ca. 540 mia. di dollari USA). Il quadro normativo dei NAC-1998 dovrà essere adeguato per meglio garantire, in caso di crisi, una mobilizzazione dei mezzi rapida e flessibile.
Il presente messaggio illustra la riforma dei NAC-1998 e propone di approvare l'adesione della Svizzera ai NAC modificati. In questo modo la partecipazione del nostro Paese, rappresentato dalla Banca nazionale svizzera (BNS), potrà proseguire nel quadro delle nuove disposizioni contrattuali dei NAC.
Considerata l'interdipendenza che caratterizza l'economia mondiale, gli
squilibri di singoli Stati possono facilmente ripercuotersi su Stati o regioni terze e compromettere durevolmente il flusso internazionale di capitali e di beni. Viste le attuali proporzioni dei mercati finanziari, per fare fronte a tali crisi è necessario non solo lo spiegamento di mezzi considerevoli ma anche un coordinamento internazionale. La Svizzera è un'economia aperta, orientata all'esterno, dotata di una piazza finanziaria importante e di una propria valuta: essa approfitta in modo sostanziale delle iniziative internazionali che contribuiscono alla stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale. Assumere una posizione forte all'interno dei NAC è senza dubbio nell'interesse della Svizzera.
La riforma dei NAC-1998 prevede che la BNS aumenti l'importo massimo della sua partecipazione dagli attuali circa 1,5 miliardi di DSP a circa 10,9 miliardi di DSP
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(ca. 18 mia. fr.). Un aumento di tale entità riflette l'importanza sistemica della piazza finanziaria svizzera e rileva la volontà di contribuire in modo significativo alla stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale. Malgrado il considerevole aumento della partecipazione svizzera, la parte della BNS ai NAC scenderà dall'attuale 4,5 per cento al 3 per cento circa in ragione dell'ampliamento del gruppo dei partecipanti.
Come per gli Accordi generali di credito del FMI, la Confederazione non concede alla BNS alcuna garanzia per eventuali prestiti accordati nel quadro dei NAC. Nel caso di attivazione dei NAC, le risorse saranno messe direttamente ed esclusivamente a disposizione del FMI. Gli eventuali prestiti concessi dalla BNS nel quadro dei NAC sono remunerati ai tassi di mercato e possono essere denunciati se necessario.
Tali prestiti hanno il carattere di riserve monetarie ordinarie. Il rischio di inadempimento è di conseguenza minimo.
Secondo l'articolo 1 del decreto federale del 18 dicembre 1997 che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito del Fondo monetario internazionale, la decisione concernente la cessazione o il proseguimento della partecipazione della Svizzera ai NAC spetta di principio al Consiglio federale. Esso prende tale decisione d'intesa con la Banca nazionale svizzera. A causa delle numerose modifiche previste, i NAC costituiscono da un punto di vista materiale una nuova convenzione e vanno perciò sottoposti per approvazione alle Camere federali. La scadenza dei NAC è fissata al 16 novembre 2012. Le parti contraenti dovrebbero decidere sulla loro proroga entro il 15 novembre 2011.
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Sommario Compendio
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1 Importanza dei Nuovi accordi di credito del Fondo monetario internazionale 1.1 Situazione iniziale 1.2 Attuale impegno degli Accordi di credito del FMI 1.3 Ruolo dei NAC-1998 nella recente crisi finanziaria ed economica
5347 5347 5348 5348
2 Riforma dei NAC-1998 2.1 Obiettivi fondamentali della riforma 2.2 Portata e partecipazione 2.3 Utilizzazione delle risorse 2.4 Attivazione e prelievi 2.5 Caratteristiche dei crediti e trasferibilità 2.6 Scadenza e modifica degli Accordi 2.7 Entrata in vigore
5349 5349 5350 5352 5352 5353 5353 5354
3 Partecipazione della Svizzera ai NAC 3.1 Motivazione 3.2 Importo degli accordi di credito della BNS 3.3 Collaborazione di BNS e Confederazione
5354 5354 5355 5355
4 Decreto federale che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del FMI 5355 5 Ripercussioni
5356
6 Rapporto con il programma di legislatura
5356
7 Aspetti giuridici 7.1 Costituzionalità e legalità 7.2 Compatibilità con gli obblighi internazionali assunti dalla Svizzera 7.3 Forma dell'atto normativo 7.4 Assoggettamento al freno alle spese
5356 5356 5357 5357 5358
Decreto federale che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del Fondo monetario internazionale (Disegno)
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Nuovi accordi di credito del Fondo monetario internazionale
5361
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Messaggio 1
Importanza dei Nuovi accordi di credito del Fondo monetario internazionale
1.1
Situazione iniziale
I Nuovi accordi di credito (NAC) del Fondo monetario internazionale (FIM) costituiscono la rete di sicurezza del FMI nell'eventualità di crisi che minacciano il sistema monetario e finanziario internazionale. Nel quadro dei Nuovi accordi di credito i Paesi contraenti o le loro banche centrali mettono a disposizione del FMI divise che permettono di assicurare il finanziamento delle misure di sostegno del Fondo monetario quando i mezzi finanziari ordinari di quest'ultimo non sono sufficienti.
La Svizzera ha aderito ai Nuovi accordi di credito vigenti (NAC-19981) con il decreto federale del 18 dicembre 19972 che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito del Fondo monetario internazionale. I NAC-1998 sono entrati in vigore il 17 novembre 1998 e sono stati prorogati, ogni volta per un periodo di cinque anni, nel 2003 e 20083. La Banca nazionale svizzera (BNS) ha qualità d'istituto partecipante a nome della Svizzera ai Nuovi accordi di credito. Attualmente il FMI può riscuotere, mediante i NAC-1998, complessivamente fino a 34 miliardi di diritti speciali di prelievo (DSP l'unità monetaria del FMI) che equivalgono a circa 50 miliardi di dollari US. La parte della BNS ammonta a 1,54 miliardi di DSP, che corrispondono a circa 2,5 miliardi di franchi. Questi mezzi devono essere attivati dal FMI di volta in volta per il finanziamento di programmi di sostegno particolari e ciò richiede una preparazione onerosa, sia in termini di tempo che di denaro.
La più recente crisi finanziaria ed economica mostra che nelle situazioni di crisi i NAC-1998 non sono più in grado di fungere da dispositivo stabilizzatore del sistema finanziario e monetario internazionale né per la quantità delle risorse necessarie né in termini di flessibilità. Da settembre 2008 a maggio 2009 il FMI ha convenuto, con i Paesi membri in difficoltà con la bilancia dei pagamenti, accordi di credito e linee di credito del valore complessivo di 155 miliardi di dollari US circa4. Nel contempo, le principali banche centrali hanno concluso fra loro accordi di scambio (swap agreements) al fine di garantire la liquidità dei mercati finanziari internazionali.
Quale reazione ai maggiori bisogni di liquidità internazionali in caso di crisi sistemiche, il Comitato del Fondo monetario internazionale (CFMI), l'organo direttivo del FMI a livello ministeriale, ha deciso nella sua riunione di aprile 2009 di aumentare 1 2 3
4
RU 2002 3614; RS 0.941.16 RU 2002 3613; RS 941.16 La decisione di rinnovare regolarmente la partecipazione della Svizzera ai NAC è presa dal Consiglio federale. Cfr. la decisione del Consiglio federale del 20 novembre 2002 concernente la proroga della partecipazione della Svizzera ai NAC del FMI e l'adesione del Cile, e la decisione del Consiglio federale del 28 novembre 2007 sulla proroga e l'attuazione della partecipazione della Svizzera ai NAC del FMI.
Tale importo comprende i prestiti accordati a titolo di accordi di conferma del FMI (Stand-By Arrangement) o di linee di credito modulabili del FMI (Flexible Credit Line) al tasso di conversione DSP dollari US di fine maggio 2009.
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sostanzialmente sia le risorse ordinarie del FMI sia la sua riassicurazione finanziaria segnatamente i NAC-1998 per meglio rispondere alle esigenze dei membri del FMI.
Su questa base, i rappresentanti delle 26 parti contraenti attuali e di 13 nuovi partecipanti hanno convenuto una riforma fondamentale dei NAC-1998. È fatta salva la ratifica parlamentare nei rispettivi Stati, quindi anche in Svizzera. Il presente messaggio propone di approvare l'adesione della Svizzera ai NAC modificati, come sono stati approvati il 12 aprile 2010 dal Consiglio esecutivo del FMI.
1.2
Attuale impegno degli Accordi di credito del FMI
I NAC-1998 sono stati approvati nel gennaio 1997 in reazione alla crisi messicana a metà degli anni Novanta, al fine di mettere a disposizione del FMI, in caso di crisi sistemiche, sufficienti mezzi a complemento delle risorse ordinarie. I NAC-1998 vanno ad aggiungersi agli Accordi generali di credito del FMI (AGC), che esistono dal 1962. Nel quadro degli AGC i Paesi del G10 mettono a disposizione del FMI fino a 17 miliardi DSP (ossia ca. 25 mia. USD). Già dal 1983, vale a dire prima dell'adesione della Svizzera al FMI avvenuta nel 1992, la BNS è membro a pieno titolo degli AGC e vi partecipa con un importo fino a 1,02 miliardi di DSP5.
I NAC-1998 costituiscono un'ulteriore rete di sicurezza finanziaria per il FMI. Gli AGC rimangono tuttavia in vigore nel caso in cui il gruppo allargato dei partecipanti ai NAC-1998 non riesca a trovare un'intesa, con la dovuta maggioranza, sulla mobilizzazione di risorse a favore del FMI. I mezzi messi a disposizione dagli AGC sono dunque un'alternativa e non un complemento nel caso di una crisi sistemica. Questa interazione tra AGC e NAC sarà mantenuta anche in futuro.
Finora i NAC-1998 sono stati attivati soltanto una volta, nel 1998, quando il FMI ha avuto bisogno di mezzi per rifinanziare un programma di sostegno a favore del Brasile. Nel caso della Russia (1998), i partecipanti ai NAC-1998 non sono invece riusciti ad accordarsi sull'attivazione e per questo motivo il FMI è ricorso agli AGC.
Finora gli AGC sono stati attivati dieci volte.
1.3
Ruolo dei NAC-1998 nella recente crisi finanziaria ed economica
Nella recente crisi finanziaria ed economica i NAC-1998, nonostante il massiccio fabbisogno di mezzi del FMI, non sono stati attivati. I mezzi ordinari a disposizione del FMI sono costituiti da versamenti di capitale, le cosiddette quote, degli Stati membri la cui economia esterna è sufficientemente forte. Il FMI ha temporaneamente coperto il fabbisogno di rifinanziamento che superava le proprie risorse finanziarie ordinarie sottoscrivendo linee di credito bilaterali oppure emettendo titoli di credito. In questo modo il FMI ha potuto beneficiare di garanzie di credito fino a un importo di circa 250 miliardi di dollari US.
5
Decreto federale del 14 dicembre 1983 che approva l'adesione della Svizzera agli Accordi generali di credito del Fondo monetario (RS 941.15)
5348
A questo proposito abbiamo presentato alle vostre Camere il messaggio del 6 maggio 20096 concernente il contributo straordinario e temporaneo per aumentare le risorse del FMI nell'ambito dell'aiuto monetario internazionale. Su questa base sarebbe possibile stanziare un credito quadro di 12,5 miliardi di franchi, con il quale la Confederazione garantirebbe eventuali obblighi derivanti da una linea di credito della BNS a favore del FMI. Il 27 maggio 2009 il Consiglio degli Stati, in qualità di Camera prioritaria, ha approvato il decreto sull'aiuto speciale al FMI.
Le linee di credito convenute sul piano bilaterale hanno rilevato la disponibilità della comunità internazionale ad adoperarsi profusamente per la stabilità del sistema finanziario e monetario internazionale. La preferenza accordata alle linee di credito bilaterali rispetto agli attuali NAC ha tuttavia palesato i limiti dei NAC-1998, cui la presente riforma si prefigge di porre rimedio.
2
Riforma dei NAC-1998
2.1
Obiettivi fondamentali della riforma
Il punto essenziale della riforma è la rivalutazione significativa dei NAC-1998, il cui ammontare passerà dagli attuali 34 miliardi di DSP a circa 367 miliardi di DSP (ca.
540 mia. USD). In questo modo si assicura che nel caso di crisi sistemiche future, il FMI possa disporre di mezzi finanziari sufficienti. Nel contempo l'ampliamento del gruppo dei partecipanti segnatamente con l'adesione di molti Paesi emergenti contribuirà all'integrazione dei Paesi in questione negli istituti finanziari internazionali.
Come precisa il preambolo del nuovo testo dell'accordo, la base finanziaria del FMI è costituita sostanzialmente dalle quote dei suoi Stati membri. Anche dopo la loro riforma i NAC rimarranno uno strumento di riassicurazione per i casi in cui, per un periodo limitato, le risorse ordinarie del FMI non saranno sufficienti a garantire la conclusione di tutti gli accordi necessari. La riforma dei NAC-1998 è dunque intimamente legata al previsto aumento delle quote del FMI.
I dispositivi dei NAC-1998 saranno inoltre adeguati per garantire una mobilizzazione flessibile e rapida dei mezzi in caso di crisi. La crisi più recente ha mostrato che in situazioni estreme può essere necessario rendere disponibili assai rapidamente importanti liquidità. Contrariamente a quanto è successo in occasione di precedenti crisi di portata più regionale, il FMI è stato sollecitato contemporaneamente da un gran numero di Stati membri che chiedevano un'assistenza in materia di politica economica e un sostegno finanziario. Per rispondere ai bisogni in particolare dei Paesi emergenti più importanti, è stato sviluppato un nuovo strumento di assicurazione in grado di facilitare notevolmente l'istituzione di linee di credito. A tratti, a titolo di questo strumento, al FMI erano impegnate risorse pari a circa 80 miliardi di dollari US. Così, ad esempio, nell'aprile 2009 per il Messico è stata istituita una linea di credito di circa 47 miliardi di dollari US, che nel marzo 2010 è stata prorogata per un ulteriore anno.
I NAC-1998 limitano tuttavia l'impiego dei mezzi a determinate facilitazioni del FMI e necessitano di volta in volta di un'attivazione individuale per i singoli pro6
FF 2009 2853
5349
grammi di finanziamento e del relativo consenso tra i partecipanti. Nel 1998, in occasione dell'unica attivazione dei NAC-1998, questo processo è durato più di tre settimane. Di fronte all'attuale dinamica dei mercati finanziari, un tale ritardo e l'incertezza che lo accompagna possono avere conseguenze devastanti per le economie coinvolte.
Nei seguenti sottocapitoli vengono illustrate le modifiche essenziali dei NAC rispetto agli attuali accordi come presentati nel messaggio del 14 maggio 19977 concernente l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito.
2.2
Portata e partecipazione
La portata di taluni accordi di credito del FMI mostra che i mezzi a disposizione a titolo dei NAC-1998 non possono attualmente più contribuire in modo significativo al rafforzamento delle risorse ordinarie del FMI nel caso insorgessero difficoltà nella bilancia dei pagamenti di più economie nazionali di taglia anche solo media.
L'istituzione di nuovi strumenti di assicurazione che autorizzano il ricorso immediato alla somma totale, acutizza il problema.
Per questo motivo i partecipanti ai NAC hanno concordato un aumento sostanziale degli accordi di credito o una loro istituzione. Gli importi massimi degli impegni di credito sono stati stabiliti nel modo seguente, conformemente all'Allegato 1 NAC: Contributi destinati ai NAC (in mio. di DSP, arrotondati) Partecipanti
Attuali accordi di credito
Nuovi accordi di credito
1 761 801 408 340 340 367 1 540 850 957 1 381 3 519 340 2 549 3 519 1 753
11 126 4 370 3 579 340 1 360 3 208 10 905 4 440 7 862 7 624 25 371 2 232 18 657 65 953 13 578
Attuali partecipanti Arabia Saudita Australia Austria Autorità monetaria di Hong Kong Banca centrale cilena Banca nazionale danese Banca nazionale svizzera Banca reale svedese Belgio Canada Deutsche Bundesbank Finlandia Francia Giappone Italia 7
FF 1997 865
5350
Partecipanti
Kuwait Lussemburgo Malaysia Norvegia Paesi Bassi Regno Unito Repubblica di Corea Singapore Spagna Stati Uniti d'America Thailandia
Attuali accordi di credito
Nuovi accordi di credito
341 340 340 379 1 302 2 549 340 340 665 6 640 340
341 971 340 3 871 9 044 18 657 6 583 1 277 6 702 69 074 340
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
4 995 500 8 741 31 217 340 340 1 655 8 741 1 886 624 1 542 8 741 340
Nuovi partecipanti Banca centrale messicana Banca centrale israeliana Brasile Cina Cipro Filippine Grecia India Irlanda Nuova Zelanda Portogallo Russia Sudafrica Totale
367 467
Conformemente all'articolo 3 lettera b NAC, l'adesione di un nuovo partecipante comporta una riduzione proporzionale degli obblighi di tutti gli altri partecipanti, fermo restando che nessun accordo di credito sarà ridotto a un importo inferiore all'impegno minimo di 340 milioni di DSP. Una soluzione alternativa è di aumentare la somma complessiva degli accordi di credito dell'importo dell'impegno del nuovo partecipante (art. 4 lett. a NAC). Sia l'adesione di un nuovo partecipante sia la modifica degli impegni di credito presuppongono il consenso dei partecipanti che rappresentano insieme l'85 per cento di tutti gli accordi di credito. Contrariamente all'attuale disciplinamento, non è più contemplata l'adesione di un'istituzione di un Paese non membro del FMI. Originariamente, la possibilità per un'istituzione di un Paese non membro del FMI di aderire ai NAC era stata ripresa dagli AGC. Sulla base di questo disciplinamento la BNS ha potuto partecipare agli AGC prima che la
5351
Svizzera aderisse al FMI. Visto che frattanto quasi tutti gli Stati del mondo hanno aderito al FMI, tale disciplinamento risulta ora caduco.
2.3
Utilizzazione delle risorse
Fare capo agli accordi di credito dei partecipanti ai NAC è possibile nel caso in cui i mezzi a disposizione provenienti dalle quote degli Stati membri del FMI dovessero essere completati per impedire o far fronte a un deterioramento del sistema monetario internazionale (art. 5 lett. a NAC e preambolo ai NAC). Contrariamente all'attuale disciplinamento, i mezzi potranno essere impiegati per rifinanziare ogni tipo di accordo del FMI realizzato nel quadro del Conto delle risorse generali (General Resources Account; art. 5 lett. a NAC). Il campo di applicazione dei NAC risulta dunque considerevolmente esteso poiché la mobilizzazione di risorse provenienti dai NAC è altresì possibile per gli strumenti di assicurazione summenzionati. In questo modo, nel caso di crisi sistemiche si eviterà il ricorso a nuove linee di credito bilaterali, difficilmente realizzabili, o all'emissione di titoli di credito.
2.4
Attivazione e prelievi
Per garantire un'attivazione più rapida e un impiego più flessibile dei mezzi dei NAC, la riforma dei NAC-1998 prevede una revisione fondamentale del meccanismo di attivazione. Così, previa consultazione del Consiglio esecutivo del FMI, il Direttore generale del FMI potrà proporre l'introduzione di un periodo di attivazione di al massimo sei mesi (art. 5 lett. a NAC), durante il quale il FMI potrà impegnare o sollecitare risorse. Nella proposta il Direttore generale informerà inoltre in merito agli obblighi di pagamento attesi; la stima sarà aggiornata ogni trimestre. Il periodo di attivazione inizia non appena i partecipanti con diritto di voto che rappresentano almeno l'85 per cento di tutti gli accordi di credito, danno il loro assenso (art. 5 lett. b NAC). È parimenti necessaria l'approvazione del Consiglio esecutivo del FMI (art. 5 lett. d NAC). I partecipanti che, al momento del voto, non sono inclusi nel piano delle transazioni finanziarie del FMI, non hanno diritto di voto (art. 5 lett. c NAC). Si tratta dei Paesi membri del FMI la cui economia esterna è giudicata troppo debole perché venga sollecitata la loro quota. Né vengono fatti valere, durante il periodo di attivazione, gli accordi di credito dei Paesi senza diritto di voto (art. 6 lett. b NAC).
Al fine di permettere ai partecipanti ai NAC di pianificare più agevolmente la loro liquidità durante il periodo di attivazione, il previsto carico massimo degli accordi di credito dei singoli partecipanti è stabilito nel quadro di un piano di mobilizzazione delle risorse approvato dal Consiglio esecutivo del FMI (art. 6 lett. a NAC). Il Consiglio esecutivo del FMI può adeguare questo piano in qualunque momento, ma generalmente ogni trimestre. In linea di principio la prevista mobilizzazione delle risorse deve corrispondere alla quota del partecipante ai NAC. Se, al momento di un prelievo, un partecipante menzionato nel piano di mobilizzazione delle risorse non è più inserito nel piano di transazioni finanziarie del FMI a causa della sua economia esterna troppo debole, l'accordo di credito del partecipante non è più sollecitato (art. 6 lett. c NAC). In questo modo nessun partecipante sarà indebolito sul piano economico da prelievi operati nel quadro dei NAC.
5352
Se un partecipante, cui viene sollecitato l'impegno di credito, chiede il rimborso di prestiti in sospeso da parte del FMI in ragione di difficoltà nella bilancia dei pagamenti (art. 7 lett. a e 11 lett. e NAC), quanto lascia scoperto sarà compensato con i prelievi forniti dai partecipanti inseriti in quel momento nel piano delle transazioni finanziarie. Questa disposizione garantisce che un partecipante, il cui accordo di credito è già stato sollecitato, non corra il pericolo di dover far fronte a impegni nel quadro dei NAC se si trova egli stesso in difficoltà finanziarie.
È inoltre prevista la possibilità di trasferire nei NAC le linee bilaterali di credito temporanee e i titoli di credito emessi durante la crisi finanziaria. Il FMI estinguerà i crediti contratti in questo modo dai partecipanti che lo desiderano, trasformandoli in crediti equivalenti nel quadro dei relativi NAC (art. 7 lett. b e 23 NAC).
2.5
Caratteristiche dei crediti e trasferibilità
Quando il FMI opera un prelievo, questo dà luogo a un credito del partecipante prestatario nei confronti del Fondo monetario sotto forma di prestito. Se il partecipante lo desidera, il prelievo può ugualmente assumere la forma di un titolo di credito emesso dal FMI e acquistato dal partecipante stesso (art. 8 lett. a NAC). Le condizioni contrattuali cui soggiace il titolo di credito devono, sul piano materiale, corrispondere a quelle di un prestito concesso nel quadro dei NAC e sottostare alle condizioni generali d'affari applicabili ai titoli di credito NAC (cfr. Allegato 2 NAC).
I crediti nei confronti del FMI nel quadro dei NAC sono espressi in DSP (art. 12 NAC) e rimunerati allo stesso tasso degli averi in DSP. Una maggioranza dei partecipanti rappresentante insieme l'85 per cento di tutti gli accordi di credito può stabilire un tasso più elevato (art. 9 lett. a NAC). I prelievi avvengono in principio nella valuta del partecipante (art. 2 lett. b NAC), il pagamento degli interessi può avvenire in un'altra valuta con il consenso del partecipante interessato.
Un partecipante può in ogni momento trasferire il credito ad altri partecipanti o a membri del FMI (art. 13 lett. b NAC). I crediti possono inoltre essere trasferiti a detentori designati di DSP, a banche centrali e istituzioni fiscali incaricati dello svolgimento delle transazioni del FMI per i membri del FMI. Altri trasferimenti richiedono invece l'autorizzazione del FMI (art. 13 lett. a NAC).
2.6
Scadenza e modifica degli Accordi
I NAC sono validi fino al 16 novembre 2012 (art. 19 lett. a NAC). Di una loro proroga occorrerà decidere entro il 15 novembre 2011. Questa data è stata scelta in modo da tenere conto della revisione straordinaria delle quote presso il FMI che dovrà concludersi entro gennaio 2011. In caso di rinnovo dei NAC i partecipanti hanno la possibilità di revocare la propria adesione purché ne informino il FMI al più tardi sei mesi prima della scadenza del periodo di validità ordinario (art. 19 lett. b NAC).
I NAC possono essere modificati soltanto con decisione del FMI e l'approvazione di una maggioranza dei partecipanti con diritto di voto che insieme rappresenta l'85 per cento del totale degli accordi di credito (art. 15 lett. a NAC). Per modificare gli 5353
accordi di credito (art. 4 lett. b NAC), le norme relative alla revoca in seguito a una modifica dei NAC (art. 15 lett. b NAC) e alla revoca in generale (art. 16 NAC) è invece necessaria l'approvazione di tutti i partecipanti.
2.7
Entrata in vigore
Perché la riforma entri in vigore, i NAC devono adempire tre condizioni decisive: (i)
una maggioranza degli attuali partecipanti che insieme rappresentano almeno l'85 per cento degli accordi di credito deve approvare la modifica dei NAC-1998 (art. 15 lett. a NAC-1998);
(ii) una maggioranza degli attuali partecipanti che insieme rappresentano almeno l'85 per cento degli accordi di credito deve approvare l'aumento delle linee di credito. A tale proposito ogni partecipante il cui impegno di credito sarà aumentato deve dare il suo consenso (art. 5 lett. b NAC-1998). Questa disposizione concerne 22 dei 26 partecipanti attuali; (iii) l'adesione di nuovi partecipanti (secondo l'Allegato 1 NAC) che insieme rappresentano almeno il 70 per cento del totale degli accordi di credito dei nuovi partecipanti. Conformemente all'articolo 24 NAC, prima che questa condizione sia adempita non è consentito alcun prelievo nel quadro dei NAC.
3
Partecipazione della Svizzera ai NAC
3.1
Motivazione
Dall'istituzione dei NAC-1998 nel 1998, la Svizzera partecipa a questo sostegno finanziario complementare del FMI. In questo modo non solo persegue una solida tradizione di impegno finanziario negli AGC e presso altre istituzioni finanziarie internazionali in generale ma rileva nel contempo, mediante la sua ampia partecipazione ai NAC-1998, il suo importante ruolo quale partner sistemico del sistema finanziario e monetario internazionale. Il coinvolgimento della Svizzera nell'economia mondiale e più particolarmente nei mercati finanziari internazionali è andato viepiù rafforzandosi dagli anni Novanta. In modo coerente e d'intesa con la BNS, nel 2003 e nel 2008 il nostro Consiglio si è dichiarato favorevole a rinnovare la partecipazione della Svizzera ai NAC-1998. Dalla loro istituzione, i NAC-1998 hanno tuttavia perso importanza (cfr. n. 1.3). La loro riforma permetterà di farne nuovamente uno strumento di riassicurazione cruciale per il sistema finanziario e monetario internazionale, riorientandoli ai bisogni dei mercati finanziari globali.
Inoltre, l'ampliamento del gruppo dei partecipanti a importanti Paesi emergenti permette di tenere conto del loro sviluppo economico e di meglio condividere con essi la responsabilità della politica economica internazionale. Per un'economia fortemente orientata all'estero come quella della Svizzera, dotata di una propria moneta e di una piazza finanziaria importante, una posizione significativa nei NAC resta indispensabile, tanto più che garantisce un diritto di codecisione. Per questo motivo il presente messaggio propone di approvare l'adesione della Svizzera ai NAC modificati, mantenendo una posizione forte della Svizzera in seno ai NAC.
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3.2
Importo degli accordi di credito della BNS
LA BNS partecipa con 10 905,42 milioni di DSP ai NAC modificati. Questo importo equivale a 18 miliardi di franchi circa e segna il limite massimo dell'accordo di credito della BNS. La Confederazione non garantisce i prestiti concessi dalla BNS nel quadro dei prelievi del FMI in virtù dei NAC (art. 1 cpv. 4). Questa disposizione corrisponde all'attuale disciplinamento in vigore e a quello applicabile agli AGC.
Un accordo di credito di questa entità riduce la parte della BNS ai NAC dal 4,53 al 2,97 per cento in ragione dell'ampliamento del gruppo dei partecipanti. La BNS conserva tuttavia il suo ottavo posto rispetto ai partecipanti attuali. Dei nuovi partecipanti, soltanto la Cina fornisce un impegno di credito più elevato.
Se, ai sensi del messaggio concernente il decreto sull'aiuto speciale al FMI, la BNS concedesse al FMI una linea di credito bilaterale, l'entrata in vigore dei NAC comporterebbe la trasformazione degli eventuali prestiti della BNS autorizzati sulla base di suddetto decreto in prestiti fondati sui NAC (art. 7 lett. b e 23 NAC). Inoltre, con l'entrata in vigore dei NAC giungerebbe a scadenza il credito quadro aperto mediante il decreto sull'aiuto speciale al FMI (art. 1 cpv. 3) e verrebbe a cadere la garanzia della Confederazione sugli eventuali crediti accordati nel quadro dell'aiuto speciale al FMI.
3.3
Collaborazione di BNS e Confederazione
La proposta non è intesa a modificare le norme relative alla collaborazione di BNS e Confederazione nel quadro dei NAC. Dopo l'adozione del decreto da parte delle vostre Camere (art. 1 cpv. 1 del disegno di decreto) il nostro Consiglio confermerà l'adesione della Svizzera ai NAC sul piano del diritto internazionale pubblico (art. 1 cpv. 2, primo periodo). I compiti e gli obblighi risultanti dalla partecipazione ai NAC anche dopo la riforma rimangono di natura esclusivamente monetaria. Per questo motivo è previsto che la BNS continui a rimanere l'istituzione partecipante ai NAC (art. 1 cpv. 3, primo periodo). Essa collabora perciò strettamente con la Confederazione nella realizzazione della partecipazione ai NAC (art. 1 cpv. 3, secondo periodo). Le modalità d'applicazione sono disciplinate da una convenzione stipulata tra il Consiglio federale e la BNS (art. 1 cpv. 3, terzo periodo). Una convenzione di tale natura è stata rinnovata l'ultima volta il 1° febbraio 2008 nel quadro della proroga dei NAC-1998. Il Consiglio federale informa le Camere federali in merito alle partecipazioni della Svizzera ai NAC (art. 1 cpv. 3, quarto periodo).
4
Decreto federale che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del FMI
Come illustrato nel capitolo 3, il disegno di decreto prevede di riprendere l'attuale base legale della partecipazione della Svizzera ai NAC-1998. A completamento esso disciplinerà il passaggio dalla partecipazione ai NAC-1998 alla partecipazione ai NAC modificati nel nuovo articolo 2 del disegno di decreto (cfr. in merito n. 7.3). Il
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contenuto dell'attuale articolo 2 del decreto federale del 18 dicembre 1997 è ripreso nell'articolo 3 del presente disegno di decreto federale.
5
Ripercussioni
Eventuali prestiti concessi dalla BNS al FMI nel quadro dei NAC sono rimunerati al tasso di mercato, cosicché per la BNS i costi della partecipazione rimarranno contenuti. I crediti accordati dalla BNS al FMI nel quadro dei NAC non sono garantiti dalla Confederazione. Nel caso di un'attivazione dei NAC i mezzi saranno messi a disposizione direttamente ed esclusivamente del FMI. Il rischio di inadempimento è di conseguenza giudicato minimo. Eventuali prestiti possono inoltre essere denunciati in ogni momento se necessario.
Rispetto alla situazione attuale, la realizzazione della partecipazione ai NAC non causerà oneri supplementari per gli uffici interessati e la BNS e di conseguenza non si ripercuoterà sull'effettivo del personale.
Non sono attese ripercussioni dirette su Cantoni, Comuni ed economia.
6
Rapporto con il programma di legislatura
Il progetto si prefigge di consolidare il sistema finanziario e monetario internazionale. Tale rafforzamento è stato reso necessario dall'attuale crisi finanziaria. Siccome questa evoluzione non era pronosticabile, l'oggetto non era previsto né nel messaggio sul programma di legislatura 200720118 né nel decreto federale del 18 settembre 20089 sul programma di legislatura.
7
Aspetti giuridici
7.1
Costituzionalità e legalità
Sul piano materiale, il decreto federale corrisponde al decreto federale del 18 dicembre 1997 mediante il quale è stata approvata l'adesione ai NAC-1998. Esso si fonda sugli articoli 54 capoverso 1 e 66 capoverso 2 della Costituzione federale10 (Cost.), in virtù dei quali le relazioni con l'estero sono di competenza della Confederazione e l'Assemblea federale approva i trattati internazionali. La partecipazione della BNS nel quadro dei NAC è fondata invece sull'articolo 99 capoverso 2 Cost. I compiti della BNS in questo ambito sono precisati nell'articolo 5 della legge federale del 3 ottobre 200311 sulla Banca nazionale svizzera (LBN). Tutti i tipi di operazioni bancarie legate al FMI, in particolare la concessione di crediti, sono disciplinati mediante l'articolo 10 LBN. Oltre alla partecipazione ai NAC, la legge federale del 4 ottobre 199112 concernente la partecipazione della Svizzera alle istituzioni di
8 9 10 11 12
FF 2008 597 FF 2008 7469 RS 101 RS 951.11 RS 979.1
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Bretton Woods disciplina parimenti negli articoli 3 capoverso 2, 4 e 5 gli impegni della BNS nel quadro dell'adesione della Svizzera al FMI.
L'articolo 1 capoverso 2 secondo periodo del decreto federale del 18 dicembre 1997 prevede che il Consiglio federale possa decidere, previa intesa con la BNS, di prorogare la partecipazione della Svizzera ai NAC-1998 o di porvi termine. Nondimeno, un'eventuale proroga della partecipazione mediante decreto federale presuppone che la base degli accordi non subisca modifiche sostanziali. Se si dovessero decidere modifiche materiali degli accordi che, come nel caso della presente riforma, aumenterebbero considerevolmente gli impegni finanziari della BNS, un rinnovo della partecipazione dovrebbe essere sottoposto all'approvazione delle Camere federali.
7.2
Compatibilità con gli obblighi internazionali assunti dalla Svizzera
Nel 1992 la Svizzera ha aderito alle istituzioni di Bretton Woods13. La sua partecipazione ai NAC è compatibile con gli impegni assunti in questo ambito.
7.3
Forma dell'atto normativo
Poiché rispetto agli accordi vigenti i NAC hanno subito modifiche sul piano materiale, l'adesione ai NAC modificati sottostà all'approvazione dell'Assemblea federale.
Il presente disegno di decreto di approvazione si fonda sull'articolo 166 capoverso 2 Cost. Sul piano del contenuto il decreto disciplina i principi della partecipazione ai NAC e abilita il Consiglio federale ad autorizzare l'adesione ai NAC e ad approvare le proroghe future (art. 1 cpv. 2). I NAC sono di durata limitata e denunciabili e non costituiscono un'adesione a un'organizzazione internazionale. Il decreto federale non comporta l'emanazione di norme di diritto in quanto i principi giuridici concernenti gli impegni della BNS sono già contenuti nell'articolo 10 LBN. Né tantomeno la Confederazione si assume obblighi finanziari nel quadro dei NAC. Eventuali crediti concessi dalla BNS nel quadro dei NAC sono remunerati al tasso di mercato e possono essere denunciati se necessario. Essi si presentano come riserve monetarie ordinarie e compaiono esplicitamente nel bilancio della BNS. Le disposizioni dell'articolo 141 capoverso 1 lettera d concernenti gli accordi di diritto pubblico non sono dunque adempite. Il decreto federale, conformemente all'articolo 163 capoverso 2 Cost., è emanato sotto forma di decreto federale semplice non sottostante a referendum.
Poiché i NAC entreranno in vigore soltanto al raggiungimento del quorum necessario (cfr. n. 2.7), il disegno di decreto federale che approva l'adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del Fondo monetario internazionale soggiace, secondo l'articolo 2, a una clausola sospensiva relativa all'entrata in vigore dei NAC. Se i NAC non venissero adottati dagli Stati membri, il decreto federale diverrebbe caduco e resterebbe in vigore quello del 1997.
13
Legge federale del 4 ottobre 1991 concernente la partecipazione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods, RU 1992 2567; RS 979.1; Statuto del Fondo monetario internazionale, del 22 luglio 1944, RS 0.979.1; Statuto della Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo, del 22 luglio 1944, RS 0.979.2.
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7.4
Assoggettamento al freno alle spese
Nel quadro dei NAC, i crediti dipendono esclusivamente dalla BNS e sono concessi senza garanzia della Confederazione. Essi non gravano sul bilancio federale. Di conseguenza il decreto non soggiace al freno alle spese.
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