14.087 Botschaft zur Volksinitiative «AHVplus: für eine starke AHV» vom 19. November 2014
Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren Mit dieser Botschaft beantragen wir Ihnen, die Volksinitiative «AHVplus: für eine starke AHV» Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten mit der Empfehlung, die Initiative abzulehnen.
Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.
19. November 2014
Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Didier Burkhalter Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova
2014-1554
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Übersicht Der schweizerische Gewerkschaftsbund (SGB) will mit seiner Volksinitiative «AHVplus: für eine starke AHV» die Altersrenten der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) erhöhen. Auf diese Renten soll ein Zuschlag von 10 Prozent ausgerichtet werden. Damit soll der sinkenden AHV-Ersatzquote sowie einem befürchteten Leistungsdruck auf die Renten der beruflichen Vorsorge entgegengewirkt werden.
Inhalt der Initiative Die Initiative verlangt die Erhöhung aller AHV-Altersrenten um 10 Prozent. Die Erhöhung soll als Zuschlag auf allen Altersrenten ausbezahlt werden.
Vorzüge und Mängel der Initiative Die Initiative hätte auf einen grossen Teil der Bezügerinnen und Bezüger von AHVRenten positive Auswirkungen: Bei Annahme der Initiative würden sie höhere Leistungen aus der AHV beziehen, wodurch sich ihre finanzielle Situation verbessern würde. Damit einher ginge eine einmalige Erhöhung der AHV-Ersatzquote. Des Weiteren wären durch die Initiative weniger Rentenbezügerinnen und -bezüger auf Ergänzungsleistungen angewiesen, was das Versicherungsprinzip der AHV gegenüber dem Bedarfsprinzip der Ergänzungsleistungen stärken würde.
Den positiven Folgen stehen jedoch auch negative Auswirkungen entgegen, insbesondere bezüglich der Finanzierung: Eine Annahme der Initiative hätte zur Folge, dass bei Inkrafttreten 2018 die Ausgaben der Alters- und Hinterlassenenversicherung um jährlich rund 4,1 Milliarden Franken, bis ins Jahr 2030 sogar um etwa 5,5 Milliarden steigen würden. Zusätzliche Ausgaben in dieser Höhe würden die finanziellen Herausforderungen der AHV, die aufgrund der steigenden Lebenserwartung sowie des Übertritts der «Babyboom»-Generation ins Rentenalter zu erwarten sind, noch verschärfen. Bereits unter der geltenden Ordnung ist für die AHV bis ins Jahr 2030 von einem Umlagedefizit von jährlich 8,3 Milliarden Franken auszugehen. Die Finanzierung der zusätzlichen Kosten würde grössere Anpassungen in der Finanzierung der AHV nötig machen (beispielsweise durch eine Erhöhung der Beitragssätze) und den Bundeshaushalt zusätzlich stark belasten.
Zudem bedeutet ein solcher Zuschlag für Rentenbezügerinnen und -bezüger aus tiefen Einkommensklassen nicht zwingend eine finanzielle Verbesserung. Bei Personen, die Ergänzungsleistungen beziehen, würde der Zuschlag durch tiefere Ergänzungsleistungen ganz oder
teilweise wieder kompensiert. Bei Rentnerinnen und Rentnern aus höheren Einkommensklassen hingegen ist ein solcher Zuschlag sozialpolitisch kaum oder gar nicht gerechtfertigt.
Antrag des Bundesrates Der Bundesrat beantragt den eidgenössischen Räten mit dieser Botschaft, die Volksinitiative «AHVplus: für eine starke AHV» Volk und Ständen ohne direkten Gegenentwurf und ohne indirekten Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.
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Botschaft 1
Formelle Aspekte und Gültigkeit der Initiative
1.1
Wortlaut der Initiative
Die Volksinitiative «AHVplus: für eine starke AHV» hat den folgenden Wortlaut: Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung1 werden wie folgt ergänzt: Art. 197 Ziff. 102 10. Übergangsbestimmung zu Art. 112 (Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung) Bezügerinnen und Bezüger einer Altersrente haben Anspruch auf einen Zuschlag von 10 Prozent zu ihrer Rente.
1
Der Zuschlag wird spätestens ab Beginn des zweiten Kalenderjahres ausgerichtet, das der Annahme dieser Bestimmung durch Volk und Stände folgt.
2
1.2
Zustandekommen und Behandlungsfristen
Die Volksinitiative «AHVplus: für eine starke AHV» wurde am 26. Februar 2013 von der Bundeskanzlei vorgeprüft3 und am 17. Dezember 2013 mit den nötigen Unterschriften eingereicht.
Mit Verfügung vom 15. Januar 2014 stellte die Bundeskanzlei fest, dass die Initiative mit 111 683 gültigen Unterschriften zustande gekommen ist.4 Die Initiative hat die Form des ausgearbeiteten Entwurfs. Der Bundesrat unterbreitet dazu weder einen direkten Gegenentwurf noch einen indirekten Gegenvorschlag.
Nach Artikel 97 Absatz 1 Buchstabe a des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 20025 (ParlG) hat der Bundesrat somit spätestens bis zum 17. Dezember 2014 einen Beschlussentwurf und eine Botschaft zu unterbreiten. Die Bundesversammlung hat nach Artikel 100 ParlG bis zum 17. Juni 2016 über die Abstimmungsempfehlung zu beschliessen.
1 2 3 4 5
SR 101 Die endgültige Ziffer dieser Übergangsbestimmung wird nach der Volksabstimmung von der Bundeskanzlei festgelegt.
BBl 2013 1845 BBl 2014 961 SR 171.10
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1.3
Gültigkeit
Die Initiative erfüllt die Anforderungen an die Gültigkeit nach Artikel 139 Absatz 3 Bundesverfassung (BV): a)
Sie ist als vollständig ausgearbeiteter Entwurf formuliert und erfüllt somit die Anforderungen an die Einheit der Form.
b)
Zwischen den einzelnen Teilen der Initiative besteht ein sachlicher Zusammenhang. Die Initiative erfüllt somit die Anforderungen an die Einheit der Materie.
c)
Die Initiative verletzt keine zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts.
Sie erfüllt somit die Anforderungen an die Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht.
2
Ausgangslage für die Entstehung der Initiative
Für die Initiantinnen und Initianten ist der für die Leistungen der AHV massgebende Verfassungsauftrag von zentraler Bedeutung: Die Altersrenten der 1. Säule sollen für die Rentnerinnen und Rentner den Existenzbedarf angemessen decken (Art. 112 Abs. 2 Bst. b BV). Die Initiantinnen und Initianten erachten den heutigen Betrag der AHV-Altersrenten jedoch für tiefe bis mittlere Einkommensklassen als zu tief (Stand 2014: Minimalrente 1170 Franken, Maximalrente 2340 Franken monatlich), um eine angemessene finanzielle Absicherung der Rentenbezügerinnen und -bezüger beim Übergang in den Ruhestand zu gewährleisten.
Die Notwendigkeit eines Zuschlags auf die Altersrenten wird gemäss den Initiantinnen und Initianten durch den Mechanismus bei der Rentenanpassung noch verstärkt: Der Bundesrat passt die Renten der AHV in der Regel alle zwei Jahre über den Mischindex der Lohn- und Preisentwicklung an. Der Mischindex zur Anpassung der Renten entspricht dem Durchschnitt von Lohn- und Preisindex seit 1980. Der Lohnindex stellt die jährliche Entwicklung der Löhne dar, der Preisindex bildet die Teuerung anhand des Landesindex für Konsumentenpreise ab. Im Mischindex werden die beiden Komponenten Lohnentwicklung und Teuerung je zur Hälfte berücksichtigt.
Diese Berechnungsart hat zur Folge, dass sich die Höhe der Renten nicht im Gleichschritt mit den Löhnen entwickelt, sondern im Allgemeinen weniger stark wächst (siehe Grafik 1).
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Grafik 1 Lohnindex, Preisindex, Mischindex [19802013, 1980 = 100]
Als Folge davon sinkt mit der Zeit die Ersatzquote der AHV, welche die AHVRenten dem letzten Lohn gegenüberstellt. Somit wird trotz regelmässigen Rentenanpassungen für jeden künftigen Rentnerjahrgang beim Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand ein immer kleinerer Teil des Einkommens durch die AHV-Rente ersetzt als für den vorherigen Jahrgang (siehe Tabelle 1).
Tabelle 1 Minimalrenten, Lohnindex, Ersatzquote Jahr
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2014
Minimalrente
Lohnindex
Ersatzquote (1980=100)
550 690 800 970 1005 1075 1140 1170
1004 1283 1507 1862 1938 2095 2266 2343
100 98 97 95 95 94 92 91
Dieser Entwicklung will die Initiative mit dem pauschalen Zuschlag entgegenwirken. Die Lücke zwischen den Altersrenten und dem Lohnindex soll dadurch verringert werden.
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Die Initiative ist auch im Kontext der 2. Säule der Altersvorsorge, der beruflichen Vorsorge nach dem Bundesgesetz vom 25. Juni 19826 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG), zu sehen. Versicherte mit tiefen Erwerbseinkommen sind nach Ansicht der Initiantinnen und Initianten relativ stärker auf die AHV angewiesen, weil sie oft eine schlechtere Absicherung in der 2. Säule aufweisen und weniger Vorsorgekapital ansparen können. Die Ursache könne beispielsweise darin liegen, dass diese Personen oft in Teilzeit-Arbeitsverhältnissen tätig sind, dass ihre Löhne die BVG-Eintrittsschwelle nicht überschreiten oder dass sie wegen eines tiefen durchschnittlichen Lohns nur kleine Sparbeiträge an die 2. Säule leisten können. Ein kleineres Vorsorgekapital der beruflichen Vorsorge erhöhe somit die Bedeutung der AHV-Renten für diese Personen, was einen Zuschlag auf die Altersrenten rechtfertige. Hinzu komme, dass die Renten der 2. Säule über einen Umwandlungssatz festgelegt werden. Während für den obligatorisch versicherten Lohn der gesetzlich festgelegte Mindestumwandlungssatz gilt, entstehe im überobligatorischen Bereich aufgrund tieferer Zinserträge am Kapitalmarkt ein Anpassungsdruck nach unten. Die Initiantinnen und Initianten befürchten eine Abnahme der Verzinsung des Sparkapitals in der beruflichen Vorsorge, weshalb die AHV auch gegenüber der beruflichen Vorsorge gestärkt werden soll.
Die Volksinitiative steht auch in einem inhaltlichen Zusammenhang mit den Plänen des Bundesrates für die Reform der Altersvorsorge 2020. Diese soll das Leistungsniveau der 1. und der obligatorischen 2. Säule erhalten. Gleichzeitig ist die Finanzierung an die demografische und die veränderte wirtschaftliche Entwicklung anzupassen und zu sichern. In der AHV soll insbesondere die Flexibilität beim Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand gewährleistet werden und das Leistungsniveau erhalten bleiben, bei einer Harmonisierung des Referenzalters für Männer und Frauen (65 Jahre) in beiden Säulen der Altersvorsorge. Weiter soll der Mindestumwandlungssatz der beruflichen Vorsorge gesenkt werden, was mit Ausgleichsmassnahmen kompensiert werden soll, um auch in der 2. Säule das Leistungsniveau beibehalten zu können. Zudem soll der Bundesbeitrag an die AHV neu gestaltet werden, und die Finanzierungslücke
in der AHV soll durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer geschlossen werden. Die Mehreinnahmen und die leistungsseitigen Massnahmen werden so miteinander verknüpft, dass das eine nicht ohne das andere in Kraft gesetzt werden kann. Ende 2014 soll die Botschaft ans Parlament verabschiedet werden. Im Unterschied zu den Reformvorschlägen des Bundesrates, die als ein zentrales Element den Erhalt der Rentenniveaus der AHV sicherstellen wollen, ist für die Initiantinnen und Initianten zusätzlich ein Leistungsausbau in der 1. Säule notwendig.
3
Ziele und Inhalt der Initiative
3.1
Ziele der Initiative
Von dem in der Initiative geforderten Zuschlag sollen insbesondere Rentnerinnen und Rentner mit tiefen Löhnen in ihrer Erwerbskarriere profitieren. Eine durchschnittliche AHV-Altersrente würde sich nach Berechnungen der Initiantinnen und Initianten bei einer Annahme der Initiative um 200 Franken monatlich erhöhen, diejenigen eines Ehepaares um 350 Franken. Diese Erhöhung soll dem Verfassungs6
SR 831.40
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auftrag der AHV, den Existenzbedarf der Rentnerinnen und Rentner angemessen zu decken, besser gerecht werden. Dadurch sollen weniger Personen auf Ergänzungsleistungen angewiesen sein, und das Risiko von Armut im Alter soll reduziert werden.
Durch die Erhöhung der Altersrenten der AHV möchten die Initiantinnen und Initianten das relative Gewicht zwischen den Renten der 1. Säule und den Renten der beruflichen Vorsorge stärker zur AHV verschieben.
3.2
Erläuterung und Auslegung des Initiativtextes
Der Zuschlag auf die Altersrenten würde die Höhe der ausbezahlten Renten verändern. Die Dynamik der Entwicklung von Rente und Lohn bliebe dabei jedoch bestehen: Die Ersatzquote der AHV-Altersrenten würde sich zwar durch den Zuschlag einmalig erhöhen, im Lauf der folgenden Jahre aber wieder absinken.
Die Altersrenten der AHV dienen für andere Leistungen der Sozialversicherungen als Referenzgrösse, beispielsweise für die abgeleiteten Renten der AHV, die Renten der Invalidenversicherung (IV) und nach geltendem Recht für den Koordinationsabzug in der beruflichen Vorsorge. Der Initiativtext fordert nur eine Erhöhung der effektiv ausbezahlten Altersrenten. Das hätte zur Folge, dass die AHVAltersrenten und die von ihr abgeleiteten Renten zunächst auf der Grundlage einer Referenzrente ohne Zuschlag berechnet würden. Erst danach würde die zehnprozentige Erhöhung auf die Altersrente geschlagen, und zwar ausschliesslich auf diese.
Somit wäre die Koordination zwischen den verschiedenen voneinander abhängig berechneten Renten nicht tangiert.
Für die Finanzierung des von der Initiative ausgelösten Mehraufwandes setzen die Initiantinnen und Initianten primär auf die Annahme der Volksinitiative «MillionenErbschaften besteuern für unsere AHV (Erbschaftssteuerreform)»7. Die Initiantinnen und Initianten dieser Initiative gehen von einem Einnahmenpotenzial in der Grössenordnung von 3 Milliarden Franken aus. Zwei Drittel des Ertrags, also gegen 2 Milliarden Franken, sollen gemäss dieser Initiative in die AHV fliessen.
Zusätzlich zu den Einnahmen aus der Erbschaftssteuer sollen laut Initiantinnen und Initianten der vorliegenden Initiative die gesamten Erträge des Demografieprozents der Mehrwertsteuer sowie die Erträge der Tabaksteuer und der Steuern auf gebrannten Wassern (unter Beibehaltung des normalen Bundesbeitrags) direkt der AHV und nicht mehr dem Bundeshaushalt gutgeschrieben werden. Die Initianten lassen die Frage offen, wie diese Einnahmenausfälle sowie die von der Initiative verursachte zusätzliche Mehrbelastung durch den höheren Bundesbeitrag im Bundeshaushalt gedeckt würden. Subsidiär sollen die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge an die AHV erhöht werden.
7
BBl 2014 125
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4
Würdigung der Initiative
4.1
Würdigung der Anliegen der Initiative
Die Sicherung des Existenzbedarfs der Rentnerinnen und Rentner durch die AHVAltersrenten ist ein Eckpfeiler des Systems der Altersvorsorge in der Schweiz. Die Initiative will mit der Erhöhung der Einkommen aus der 1. Säule die allgemeine finanzielle Situation der Altersrentnerinnen und -rentner verbessern. Es soll gewährleistet bleiben, dass alle Rentenbezügerinnen und -bezüger ihren Lebensunterhalt durch die AHV bestreiten können. Mit der Initiative würde auch die AHVErsatzquote, die seit Einführung des Mischindexes auf den 1. Januar 1980 um rund 9 Prozent gesunken ist, wieder angehoben. Dies entspräche dem Anliegen der Initiative, die 1. Säule mit ihrem zentralen Solidaritäts- und Umverteilungselement zu stärken.
Durch den Zuschlag auf den AHV-Renten würde sich für die Rentenbezügerinnen und -bezüger aus tiefen Einkommensklassen zudem die Abhängigkeit von den Ergänzungsleistungen verringern. Wenn die Altersrenten um 10 Prozent stiegen, könnte die Existenzsicherung dieser Personen vermehrt durch die AHV gewährleistet werden, und es wären weniger Personen auf Ergänzungsleistungen angewiesen.
Entsprechend würden der Bund und die Kantone, welche die Ergänzungsleistungen finanzieren, finanziell entlastet (wobei allerdings auf Stufe Bund die Mehrbelastung durch die Initiative bei Weitem überwiegt; vgl. Ziff. 4.2.4).
4.2
Auswirkungen der Initiative bei einer Annahme
Die Auswirkungen der Initiative auf einzelne Bevölkerungsgruppen und auf die Volkswirtschaft hängen von der Finanzierung der zusätzlichen Ausgaben ab. Diese ist in der Initiative nicht festgelegt. Diesbezüglich müssten weitere politische Beschlüsse gefällt werden. Für die folgende Beurteilung wird deshalb zunächst davon ausgegangen, dass für die Kosten der Initiative die heute vorhandenen Finanzierungsquellen eingesetzt werden, das heisst, dass der Finanzierungsbedarf durch den höheren Bundesbeitrag sowie durch eine Anhebung der AHV-Beitragssätze gedeckt wird. Der Anhang enthält nebst der geltenden Ordnung die Berechnungen für dieses Szenario für die Jahre 201320308. Dabei wird davon ausgegangen, dass bei einer Annahme der Initiative die Bestimmung im Jahr 2018 in Kraft träte. Im Ziffer 4.2.5 wird dargelegt, welche Konsequenzen eine Finanzierung gemäss den Vorstellungen der Initiantinnen und Initianten hätte.
4.2.1
Auswirkungen auf die Sozialversicherungen
AHV Eine Erhöhung der Altersrenten um 10 Prozent würde die Ausgaben der AHV im Jahr 2018 um 4,1 Milliarden Franken erhöhen. Da aufgrund der höheren Ausgaben der AHV auch der Beitrag des Bundes und somit die Einnahmen der AHV um 8
Die Berechnungen basieren auf dem AHV-Finanzhaushalt Version 2 des BSV vom 12.6.2014. Abrufbar unter www.bsv.admin.ch > Dokumentation > Zahlen und Fakten > Kennzahlen > AHV
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800 Millionen Franken stiegen, würde sich das Umlageergebnis nicht in der gleichen Höhe, sondern um 3,3 Milliarden Franken verschlechtern. Das Umlagedefizit entspräche dann insgesamt 0,85 Lohnprozenten oder gut einem Mehrwertsteuerpunkt (bei proportionaler Erhöhung). Die AHV würde somit bei unveränderter Finanzierungsregelung unmittelbar nach Inkrafttreten der Initiative in ein hohes strukturelles Umlagedefizit abgleiten.
Mit den zweijährlichen Rentenanpassungen würden die zusätzlichen Ausgaben zudem kontinuierlich zunehmen. Das Umlagedefizit würde bis ins Jahr 2030 des Weiteren aufgrund der steigenden Lebenserwartung und des Übertritts der «Babyboom»-Generation ins Rentenalter auf 12,7 Milliarden Franken steigen (vgl.
Anhang). Der Finanzierungsbedarf der AHV im Jahr 2030 läge somit um 4,4 Milliarden höher als ohne Annahme der Initiative.
Ergänzungsleistungen zur AHV Die Ergänzungsleistungen zur AHV würden bei einer Umsetzung der Initiative entlastet, da infolge des Zuschlags auf den AHV-Altersrenten weniger Personen Ergänzungsleistungen beziehen und die Ergänzungsleistungen um die Höhe des Zuschlags reduziert würden. Die Ausgaben der Ergänzungsleistungen zur AHV würden im Jahr 2018 2,8 Milliarden Franken betragen, was eine Entlastung um 329 Millionen Franken bedeutet. Im Jahr 2030 würde die Entlastung 428 Millionen Franken betragen.
Koordination mit anderen Sozialversicherungen Verschiedene Leistungen anderer Sozialversicherungen werden in Abhängigkeit von der Höhe der AHV-Altersrenten berechnet. So werden innerhalb der 1. Säule die Höhe der Hinterlassenenrenten (Witwen- und Witwerrenten, Verwitwetenzuschlag, Waisenrenten) und der Kinderrenten als Anteile der AHV-Altersrente berechnet (Art. 35bis, 35ter, 36 und 37 des Bundesgesetzes vom 20. Dez. 19469 über die Altersund Hinterlassenenversicherung). Aus den Erläuterungen der Initiantinnen und Initianten geht allerdings hervor, dass nur die AHV-Altersrenten erhöht werden sollen. Dadurch bliebe das Verhältnis der Grundrente der AHV (ohne den Zuschlag) zu den übrigen Renten erhalten. Das Verhältnis zwischen den effektiv ausbezahlten Altersrenten und den Hinterlassenenrenten würde hingegen verändert.
In der beruflichen Vorsorge wird beim nach dem BVG versicherten Lohn, dem sogenannten koordinierten Lohn, ein Koordinationsabzug für jenen Teil des
Lohnes getätigt, der bereits durch die AHV versichert ist. Dieser Abzug wird abhängig vom AHV-Rentensystem festgelegt: Er beträgt nach geltendem Recht 7/8 der maximalen AHV-Jahresrente (Art. 8 Abs. 1 BVG). Die Initiative hat auf das BVG keinen Einfluss, weil das AHV-Rentensystem, nicht angepasst wird. Durch den Zuschlag würde die ausbezahlte AHV-Rente zwar steigen, der Abzug nach dem BVG für den Teil des Lohnes, der durch die AHV versichert ist, jedoch nicht. Im Rahmen der Reform der Altersvorsorge 2020 soll der Koordinationsabzug im BVG ohnehin abgeschafft werden.
Beim gleichzeitigen Bezug einer Altersrente und von Versicherungsleistungen der Unfallversicherung richtet die Unfallversicherung nach geltendem Recht eine Komplementärrente bis zur Höhe von 90 Prozent des versicherten Verdienstes aus 9
SR 831.10
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(Art. 20 des Bundesgesetzes vom 20. März 198110 über die Unfallversicherung, UVG). Im Falle einer Annahme der Initiative entsteht dadurch Koordinationsbedarf: Es kann sich entweder eine Entlastung der Unfallversicherung (bei Anpassung der Komplementärrente) oder eine Überversicherung der Bezügerinnen und Bezüger (beim Verzicht auf eine Anpassung der Komplementärrente) ergeben.
4.2.2
Auswirkungen auf die privaten Haushalte
Rentenbezügerinnen und -bezüger Der Zuschlag auf die Altersrenten würde für alle AHV-Rentnerinnen und -Rentner gelten. Sie erhielten durch den Zuschlag eine höhere Altersrente ausbezahlt, wodurch sich in den meisten Fällen das Gesamteinkommen und somit die finanzielle Situation der betroffenen Personen verbessern würde. Bei Rentenbezügerinnen und -bezügern ohne Anspruch auf Ergänzungsleistungen würde das Einkommen um den vollständigen Zuschlag steigen. Bei Personen mit tiefen Pensionskassenleistungen, die tendenziell stärker auf die AHV angewiesen sind, würde der Zuschlag den Anteil der AHV-Altersrente am Gesamteinkommen erhöhen. Eine Erhöhung der ausbezahlten Altersrenten würde auch eine einmalige Erhöhung der AHV-Ersatzquote zur Folge haben. Es würde also wieder ein höherer Teil des Erwerbseinkommens durch die Altersrente der AHV abgedeckt.
Durch den Zuschlag würde das Einkommen von Rentnerinnen und Rentnern der mittleren und hohen Einkommen erhöht, nicht aber in jedem Fall das von Rentenbezügerinnen und -bezügern mit einem tiefen Durchschnittslohn während ihrer Erwerbslaufbahn. Diese haben teilweise zusätzlich Anspruch auf Ergänzungsleistungen zur AHV. Die Ergänzungsleistungen sind eine Bedarfsleistung und richten sich nach den anerkannten Ausgaben und den anrechenbaren Einnahmen der Empfängerinnen und Empfänger. Eine Erhöhung der Altersrente um 10 Prozent würde die Ergänzungsleistungen in vielen Fällen um den gleichen Betrag reduzieren, wie die Altersrente erhöht wird. Für 88 Prozent der Personen, die Anspruch auf Ergänzungsleistungen haben, würde sich die finanzielle Situation deshalb mit dem von der Initiative verlangten Zuschlag auf der AHV-Rente nicht verbessern. Es würde nur eine Leistungsverlagerung von den Ergänzungsleistungen hin zur AHV stattfinden.
12 Prozent der Bezügerinnen und Bezüger von Ergänzungsleistungen würden durch die höheren AHV-Renten den Anspruch auf Ergänzungsleistungen vollständig verlieren. Für diese würde sich die finanzielle Situation sogar verschlechtern, insbesondere, weil die Ergänzungsleistungen steuerbefreit sind. Personen mit Ergänzungsleistungen im Bereich der Minimalgarantie erhalten mindestens die durchschnittliche Krankenkassenprämie ihres Kantons als Ergänzungsleistung ausbezahlt.
Wenn diese Personen nun knapp nicht mehr anspruchsberechtigt sind,
fällt ihr Anspruch auf die Durchschnittsprämie weg und sie erhalten eine geringere Prämienverbilligung. Auch andere Vergünstigungen wie der Erlass der Billag-Gebühren oder die Vergütung der Krankheits- und Behinderungskosten würden wegfallen.
10
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Beitragspflichtige Sollten die Mehrausgaben, die bei einer Annahme der Initiative entstehen, vollständig über die Beiträge und die Beteiligung des Bundes von heute 19,55 Prozent der Ausgaben (vgl. Ziff. 4.2.4) finanziert werden, würden gemäss Finanzhaushalt der AHV die Beiträge der Arbeitnehmerinnen und -nehmer und der Arbeitgeber 2018 um je 0,42 Prozentpunkte steigen. Für jede beitragszahlende Person würde sich der Beitragssatz bei Inkrafttreten somit auf 4,62 Prozent erhöhen. Bei einem Medianlohn von 6118 Franken im Monat11 würde sich der AHV-Beitrag pro Arbeitnehmerin oder Arbeitnehmer und Arbeitgeber dadurch um 25.70 Franken auf 282.65 Franken monatlich erhöhen, und der Nettolohn würde um den gleichen Betrag sinken. Bis ins Jahr 2030 müsste der Beitragssatz gemäss den aktuellen Bevölkerungsszenarien insgesamt um je 0,5 Prozentpunkte ansteigen und würde in obigem Beispiel 287.55 Franken betragen. Auch die Beitragsskala der selbstständigerwerbenden Personen müsste erhöht werden.
Da die nichterwerbstätige Bevölkerung ebenfalls AHV-beitragspflichtig ist, wären auch ihre Beiträge im entsprechenden Verhältnis zu erhöhen.
4.2.3
Auswirkungen auf die Wirtschaft
Bei einer vollständigen Finanzierung der Mehrausgaben, die bei einer Annahme der Initiative entstehen, über die Beiträge und den ausgabengebundenen Bundesbeitrag wären die Unternehmen im gleichen Umfang wie die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer betroffen. Der Beitragssatz der Arbeitgeber würde ebenfalls um 0,42 Prozentpunkte auf 4,62 Prozent steigen. Durch die höheren Lohnnebenkosten würden auch die Arbeitskosten insgesamt steigen, was die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen beeinträchtigen würde, voraussichtlich jedoch nur in geringem Masse.
Die höheren Lohnkosten würden zudem die Arbeitsnachfrage durch die Unternehmen dämpfen. Durch die Verteuerung der Arbeit würde auch der Anreiz steigen, Personalkosten zu sparen und den Kapitalanteil an der Produktion zu erhöhen.
In den meisten Fällen steigt das verfügbare Einkommen der Rentnerinnen und Rentner mit dem Zuschlag an. Ein grosser Teil dieses zusätzlichen Renteneinkommens dürfte für Konsumausgaben verwendet werden. Obwohl ein Teil dieser zusätzlichen Konsumnachfrage über den Import ins Ausland abfliesst (das BFS schätzt den Anteil der importierten Konsumgüter und Dienstleistungen auf gut einen Viertel12), dürfte sich der Effekt auf die Nachfrage dennoch positiv auf die Wirtschaft auswirken.
11 12
Bundesamt für Statistik: Lohnstrukturerhebung 2012. Abrufbar unter www.bfs.admin.ch > Themen > 03 Arbeit und Erwerb Bundesamt für Statistik: Landesindex der Konsumentenpreise (Gewichtung 2014).
Abrufbar unter www.bfs.admin.ch > Themen > 05 Preise > Landesindex der Konsumentenpreise
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4.2.4
Auswirkungen auf Bund, Kantone, Gemeinden
Eine Annahme der Initiative hätte bei der bestehenden Finanzierungsregelung direkte Auswirkungen auf den Beitrag des Bundes an die AHV. Bei Inkrafttreten der Initiative im Jahr 2018 würden die AHV-Ausgaben um 4,1 Milliarden Franken steigen. Dies würde einen um rund 800 Millionen Franken höheren Bundesbeitrag bedeuten, da der Bund heute 19,55 Prozent aller AHV-Ausgaben finanziert (in seiner Botschaft zur Reform der Altersvorsorge 2020 beantragt der Bundesrat eine Senkung des Bundesbeitrags). Im Jahr 2030 würden sich die Mehrausgaben der AHV auf 5,5 Milliarden Franken belaufen, und der Bundesbeitrag läge entsprechend um 1,1 Milliarden Franken höher.
Weiter würden bei einer Finanzierung über die Beiträge die Ausgaben des Bundes für Lohnnebenkosten um über 20 Millionen Franken steigen.
Demgegenüber würde bei den Ergänzungsleistungen eine Entlastung für den Bundeshaushalt von 178 Millionen Franken anfallen (vgl. Tabelle 2). Unter der geltenden Finanzierungsregelung ergäbe sich für den Bund im Jahr 2018 somit aus dem höheren Bundesbeitrag, den höheren Arbeitgeberbeiträgen sowie der Entlastung bei den Ergänzungsleistungen eine Mehrbelastung von insgesamt über 600 Millionen Franken.
Bei den Kantonen könnte im Bereich der Ergänzungsleistungen ebenfalls mit einer finanziellen Entlastung gerechnet werden. Die Kantone finanzieren die Ergänzungsleistungen zur AHV im Jahr 2018 gemäss geltender Ordnung mit 2 Milliarden Franken. Bei einer Annahme der Initiative würde auf diesem Betrag eine Einsparung von 151 Millionen Franken resultieren (vgl. Tabelle 2).
Wenn an die Bezügerinnen und -bezüger von Ergänzungsleistungen bei einer Annahme der Initiative höhere AHV-Renten ausbezahlt werden, reduzieren sich die Ergänzungsleistungen entsprechend (vgl. Ziff. 4.2.2). Ergänzungsleistungen sind im Gegensatz zu AHV-Renten steuerbefreit. Im Bereich der direkten Bundes-, Kantonsund Gemeindesteuern würden sich für die öffentliche Hand dadurch Mehreinnahmen ergeben.
Die Kantone und Gemeinden wären im Fall einer Finanzierung über die Beiträge auch als Arbeitgeber betroffen und hätten entsprechende Mehrausgaben bei den Personalkosten zu tragen.
Tabelle 2 Finanzielle Auswirkungen auf Bund und Kantone Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2014 Jahr
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 9292
Mehrkosten Bund
797 821 825 864 870 911 917
Entlastung Bund (EL)
178 184 190 196 203 209 216
Entlastung Kantone (EL)
151 152 153 155 156 157 158
Mehrkosten Bund
Jahr
2025 2026 2027 2028 2029 2030
4.2.5
959 966 1009 1018 1067 1074
Entlastung Bund (EL)
224 231 239 247 255 264
Entlastung Kantone (EL)
159 160 161 162 163 164
Auswirkungen einer Finanzierung gemäss Initiantinnen und Initianten
Die Initiantinnen und Initianten wollen den bei einer Annahme der Initiative entstehenden finanziellen Mehrbedarf in erster Linie durch die Erbschaftssteuer und eine Umwidmung von Bundeseinnahmen (vgl. Ziff. 3.2) an die AHV decken. Subsidiär sollen die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge an die AHV erhöht werden.
Die Volksabstimmung über die Volksinitiative «Millionen-Erbschaften besteuern für unsere AHV (Erbschaftssteuerreform)» kann frühestens Anfang 2015 durchgeführt werden. Der Bundesrat empfiehlt jene Initiative zur Ablehnung, da sie einen Eingriff in die Steuerhoheit der Kantone darstellt und diese trotz ihres Anteils am Ertrag der nationalen Erbschaftssteuer mit Einnahmeausfällen rechnen müssen.
Der Bund finanziert heute rund einen Viertel seiner Beiträge an die Sozialversicherungen mit zweckgebundenen Erträgen aus der Besteuerung von Alkohol und Tabak sowie einem 17-prozentigen Anteil am Mehrwertsteuerprozent zugunsten der AHV.
Sollen diese Einnahmen direkt an die AHV überwiesen werden, ist eine Verfassungsänderung notwendig, da die Erträge aus der Besteuerung von Alkohol und Tabak gemäss Artikel 112 Absatz 5 der Bundesverfassung13 ausdrücklich für die Finanzierung des Bundesbeitrags vorgesehen sind.
Eine Finanzierung gemäss diesem Vorschlag hätte für den Bund im Jahre 2018 Einnahmeausfälle in der Grössenordnung von real 2,9 Milliarden Franken zur Folge.
Zusammen mit dem höheren Bundesbeitrag käme es zu einer Mehrbelastung des Bundeshaushalts in der Grössenordnung von real 3,6 Milliarden Franken (vgl. Ziff.
4.2.4). Die Finanzierung würde dadurch auf den Bundeshaushalt abgewälzt. Die Schuldenbremse des Bundes gibt jedoch vor, dass die Ausgaben des Bundes mittelfristig nicht über den Einnahmen liegen dürfen. Damit diese Vorgabe trotz der von der Initiative verursachten Mehrbelastung im Umfang von 3,6 Milliarden eingehalten werden kann, wäre ein entsprechendes Entlastungsprogramm oder eine proportionale Erhöhung der Mehrwertsteuer um gut 1 Prozentpunkt nötig. Darüber hinaus würde diese Finanzierungsvariante die zusätzlichen Ausgaben, die bei einer Annahme der Initiative entstehen würden, nicht vollständig decken. Um die gesamten Mehrausgaben von 4,1 Milliarden Franken aufzubringen, müssten die verbleibenden 500 Millionen Franken voraussichtlich dennoch über eine Beitragserhöhung (von voraussichtlich je 0,2 Prozentpunkten) finanziert werden.
13
SR 101
9293
4.3
Vorzüge und Mängel der Initiative
4.3.1
Rentenbezügerinnen und -bezüger
Die Einkommen der AHV-Bezügerinnen und -Bezüger ohne Ergänzungsleistungen würden durch die Annahme der Initiative erhöht, und ihre wirtschaftliche Situation würde verbessert. Da gemäss Bundesverfassung der Zweck der AHV die Existenzsicherung ist, die Neurentnerinnen und Neurentner aber einen immer kleineren Teil ihres Lohnes als Altersrente erhalten, kann man dem Anliegen der Initiantinnen und Initianten eine gewisse Berechtigung nicht absprechen. Die höhere Ersatzquote sorgt zudem für einen kleineren Einkommensrückgang beim Übergang ins Rentenalter.
Durch die Verlagerung von den Ergänzungsleistungen hin zur AHV würde zudem das Versicherungsprinzip der AHV gegenüber dem Bedarfsprinzip der Ergänzungsleistungen gestärkt. Es müssten weniger Altersrentnerinnen und Altersrentner Ergänzungsleistungen beantragen und ihre finanziellen Verhältnisse offenlegen.
Die finanzielle Situation der Betroffenen mit tiefen und mittleren Einkommen in ihrer Erwerbslaufbahn, die besonders im Fokus der Initiative stehen, würde bei einer Annahme der Initiative hingegen nicht zwingend verbessert (vgl. Ziff. 4.2.2). Für sie würden sich in erster Linie die Ergänzungsleistungen reduzieren. So erhalten in der Schweiz beispielsweise 31 Prozent der AHV-Rentenbezügerinnen und -bezüger (ohne rentenbeziehende Partner oder Partnerinnen) eine Maximalrente und 58 Prozent der Ehepaare eine plafonierte Maximalrente. Ein grosser Teil dieser Personen sollte erwartungsgemäss weniger stark auf eine Erhöhung der Rente angewiesen sein als die Personen im Bereich der Minimalrente. Die finanzielle Situation der Rentnerinnen und Rentner in der Schweiz ist zudem gesamthaft gesehen gut. Ein grosser Teil der Personen im Ruhestand verfügt zusätzlich über Einkommen aus Vermögen.
Dank dem bestehenden Sozialversicherungssystem ist die Armutsproblematik im Alter geringer als in anderen Bevölkerungskreisen wie Alleinerziehende oder Grossfamilien14. So sind beispielsweise verhältnismässig wenig Rentnerinnen und Rentner auf Sozialhilfe angewiesen15.
Der verfassungsmässige Zweck der Renten der 1. Säule, den Existenzbedarf angemessen zu decken, umfasst explizit die Alters-, Hinterlassenen und Invalidenversicherung. Die Renten der Invalidenversicherung entsprechen aus diesem Grund den Altersrenten der AHV (Art. 37 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 19. Juni
195916 über die Invalidenversicherung). Mit der Annahme der Initiative würden innerhalb der 1. Säule aber unterschiedliche Renten ausbezahlt. Es ist schwer zu begründen, weshalb für die Existenzsicherung von Altersrentnerinnen und -rentnern andere Ansätze gelten sollen als für Invalidenrentnerinnen und -rentner. Ähnliches gilt auch für die Hinterlassenenrenten.
Weiter gilt es den Generationenaspekt zu beachten. Denn die heutigen und die zukünftigen Erwerbstätigen werden im Verlauf der Zeit eine immer höhere Last zu tragen zu haben, um für die Rentnerinnen und Rentnern das bisherige Leistungsniveau weiterhin sicherstellen zu können. Diese Lasten sind zudem höher als diejeni14
15 16
Bundesamt für Sozialversicherungen 2008: Die wirtschaftliche Situation von Erwerbstätigen und Personen im Ruhestand. Abrufbar unter: www.bsv.admin.ch > Dokumentation > Publikationen > Forschungspublikationen Bundesamt für Statistik: Sozialhilfestatistik 2012. Abrufbar unter www.statistik.admin.ch > Themen > 13 Soziale Sicherheit > Bedarfsabhängige Leistungen > Sozialhilfe SR 831.20
9294
gen, welche die Mehrheit der heutigen Rentenbezügerinnen und -bezüger während ihrer Erwerbstätigkeit tragen musste.
4.3.2
Finanzierung
Eine Annahme der Initiative hätte weitgehende Auswirkungen auf die Finanzierung der AHV: Der mit der Volksinitiative beabsichtige Leistungsausbau würde die aufgrund der demografischen Entwicklung bestehenden finanziellen Herausforderungen für die AHV wesentlich verschärfen. Das höhere Umlagedefizit in der AHV (vgl. Ziff. 4.2.1) würde ein zusätzliches Risiko für die finanzielle Stabilität der AHV darstellen, denn mit der Annahme der Initiative würden die Leistungen erhöht, ohne dass die Finanzierung entsprechend angepasst würde.
Gemäss der heute geltenden Finanzierungsregelung müsste der Bund rund einen Fünftel der Mehrausgaben aufbringen. Ohne anderweitige Mehreinnahmen wäre dies mit entsprechenden Sparmassnahmen bei anderen Bundesausgaben verbunden (siehe Ziff. 4.2.4). Für den verbleibenden Finanzierungsbedarf, der von der Initiative ausgelöst wird, gibt es verschiedene denkbare Lösungsansätze: Falls die Finanzierung über höhere Beiträge erfolgen würde, würden die Lohnnebenkosten ansteigen mit entsprechend negativen Auswirkungen auf die Stärke des Arbeitsmarktes und die Erwerbsbeteiligung. Die im Lauf der Zeit mit den Rentenanpassungen steigenden Kosten würden einen Erhöhungsdruck auf die Beiträge und somit ebenfalls auf die Lohnkosten ausüben.
Die Finanzierung gemäss dem Vorschlag der Initiantinnen und Initianten ist mit einer Reihe von Nachteilen verbunden: Das erste Element, die Umwidmung der Einnahmen aus der Besteuerung von Alkohol und Tabak sowie dem Bundesanteil am AHV-Mehrwertsteuerprozent stellt keine echte Finanzierungslösung dar, sondern würde zusammen mit dem höheren Bundesbeitrag zu einer unmittelbaren Mehrbelastung des Bundeshaushalts in der Grössenordnung von 3,6 Milliarden Franken führen (vgl. Ziff. 4.2.4). Diese Summe entspricht 5,7 Prozent der Bundesausgaben von 2013 bzw. über 10 Prozent der nicht gebundenen Ausgaben, also der Ausgaben, bei denen das Parlament über einen kurzfristigen Handlungsspielraum verfügt. Betragsmässig entspricht dies etwa den Bundesausgaben für die Landwirtschaft oder gut der Hälfte der Bundesausgaben für Bildung und Forschung, die vom Bund anderweitig beschafft oder aber eingespart werden müssten.
Aus Sicht des Bundesrats ist auch das zweite Element des Finanzierungskonzepts die nationale Erbschafts- und Schenkungssteuer auf Bundesebene aufgrund
ihres Eingriffs in die föderalistische Kompetenzordnung, der für die Kantone anfallenden Mindereinnahmen sowie wegen ungeklärter Ausgestaltungsprobleme abzulehnen.
Eine Zusatzfinanzierung über die Mehrwertsteuer wird im Kontext der Reform der Altersvorsorge 2020 im nächsten Kapitel dargestellt.
4.3.3
Reform der Altersvorsorge 2020
Die Initiative darf nicht nur isoliert für sich betrachtet werden, sondern sie ist im Kontext der laufenden Reform der Altersvorsorge 2020 zu beurteilen. Die in der Reform der Altersvorsorge 2020 vorgesehene Zusatzfinanzierung über die Mehr9295
wertsteuer könnte den von der Initiative vorgesehenen Leistungsausbau nicht decken. Erforderlich wäre anstatt der 1,5 Mehrwertsteuerprozentpunkte, die in der Reform vorgesehen sind, eine Anhebung der Mehrwerteuer um insgesamt 2,5 Prozentpunkte (vgl. Ziff. 4.2.1). Dadurch könnte die der Reform der Altersvorsorge 2020 zugrunde liegende Methode gefährdet werden (vgl. Ziff. 2).
Im Fall einer Finanzierung durch eine Erhöhung der Beiträge kämen die höheren Lohnprozente zusätzlich zu den in der Reform der Altersvorsorge 2020 vorgeschlagenen Ausgleichsmassnahmen im Zusammenhang mit der Anpassung des BVGMindestumwandlungssatzes hinzu, die eine Erhöhung der BVG-Sparbeiträge vorsehen. Eine gleichzeitige Anhebung der AHV-Beiträge würde diese Belastung noch erhöhen. Eine Finanzierung über die Beiträge hätte zudem den Nachteil, dass ausschliesslich die beitragspflichtige Bevölkerung belastet würde, wogegen bei der Reform der Altersvorsorge 2020 mit der Wahl der Mehrwertsteuer als Finanzierungsquelle die zusätzliche finanzielle Last auf die gesamte Bevölkerung verteilt werden soll.
In der Reform ist eine Senkung des BVG-Mindestumwandlungssatzes vorgesehen.
Die höheren Renten der AHV bei einer Annahme der Initiative dürften jedoch nicht als Kompensation für diese Reformmassnahme dienen, da mit der Initiative ein Ausbau der Leistungen angestrebt wird. Die Anpassung des BVG-Mindestumwandlungssatzes soll in der Reform ohnehin durch zielgerichtete, separate Massnahmen innerhalb der 2. Säule kompensiert werden. Die Senkung des Mindestumwandlungssatzes betrifft überdies nur einen Siebtel der Erwerbstätigen, während die Initiative alle Personen einbezieht, darunter insbesondere auch die jetzigen Rentenbezügerinnen und -bezüger, die von einer Senkung des Mindestumwandlungssatzes gar nicht betroffen sind.
4.4
Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz
4.4.1
Instrumente der Vereinten Nationen
Der Internationale Pakt vom 16. Dezember 196617 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt I) ist für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten. In seinem Artikel 9 sieht er das Recht eines jeden auf soziale Sicherheit vor; diese schliesst die Sozialversicherungen ein18.
4.4.2
Instrumente der Internationalen Arbeitsorganisation
Die Schweiz hat das Übereinkommen Nr. 128 vom 29. Juni 196719 über Leistungen bei Invalidität und Alter und an Hinterbliebene am 13. September 1977 ratifiziert.
Teil III regelt die Leistungen bei Alter. Das Übereinkommen definiert den gedeckten Schadenfall und bezeichnet die zu schützenden Personen, die Leistungsvoraussetzungen sowie die Mindesthöhe und die Dauer der Leistungen. Es sieht weiter vor, 17 18 19
SR 0.103.1 Vgl. dazu die Allgemeine Bemerkung Nr. 19 des Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, E/C.12/GC/19, 4. Febr. 2008.
SR 0.831.105
9296
dass der Leistungsbetrag nach erheblichen Änderungen in der allgemeinen Verdiensthöhe oder nach erheblichen Änderungen in den Lebenshaltungskosten zu überprüfen ist (Art. 29 Abs. 1).
4.4.3
Instrumente des Europarats
Die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 196420 wurde am 16. September 1977 von der Schweiz ratifiziert. Die Schweiz hat insbesondere Teil V über die Leistungen bei Alter angenommen. Dieser Teil definiert den gedeckten Versicherungsfall und bezeichnet die zu schützenden Personen, die Leistungsvoraussetzungen sowie die Mindesthöhe und die Dauer der Leistungen. Die Europäische Ordnung sieht zudem vor, dass der Leistungsbetrag nach namhaften Änderungen in der allgemeinen Verdiensthöhe, die sich aus namhaften Änderungen in der Lebenshaltungskosten ergeben, zu überprüfen ist (Art. 65 Abs. 10).
Die Ordnung regelt die Finanzierung der Sozialversicherungssysteme, indem sie die Staaten verpflichtet, erforderlichenfalls dafür zu sorgen, dass die notwendigen versicherungstechnischen Untersuchungen und Berechnungen über das finanzielle Gleichgewicht vor jeder Änderung der Leistungen, der Sätze der Versicherungsbeiträge oder der zur Deckung der in Betracht kommenden Fälle in Anspruch genommenen Steuern angestellt werden (Art. 70 Abs. 3).
4.4.4
Rechtsvorschriften der Europäischen Union
Artikel 48 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (EU) verlangt die Errichtung eines Koordinationssystems der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit zur Erleichterung der Freizügigkeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, der Selbstständigen und ihrer Familienangehörigen. Diese Koordination wird durch die Verordnung (EG) Nr. 883/200421 sowie durch die Verordnung (EG) Nr. 987/200922 geregelt. Diese beiden Verordnungen bezwecken einzig die Koordination der einzelstaatlichen Systeme der sozialen Sicherheit und stützen sich auf die entsprechenden internationalen Koordinationsgrundsätze, insbesondere die Gleichbehandlung der Staatsangehörigen anderer Vertragsparteien mit den eigenen Staatsangehörigen, die Aufrechterhaltung der erworbenen Ansprüche und die Auszahlung von Leistungen im ganzen europäischen Raum. Das EU-Recht sieht keine Harmonisierung der einzelstaatlichen Systeme der sozialen Sicherheit vor. Die Mitgliedstaaten können die Ausgestaltung, den persönlichen Geltungsbereich, die Finanzierungsmodalitäten und die Organisation ihrer Systeme der sozialen Sicherheit unter Beachtung der europarechtlichen Koordinationsgrundsätze selber festlegen. Seit das Abkommen vom 21. Juni 199923 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mit20 21
22
23
SR 0.831.104 Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit; ABl. L 166 vom 30.4.2004, S.1; SR 0.831.109.268.1 Verordnung (EG) Nr. 987/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004; ABl. L 284 vom 30.10.2009, S.1; SR 0.831.109.268.11 SR 0.142.112.681
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gliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA) am 1. Juni 2002 in Kraft getreten ist, nimmt die Schweiz an diesem Koordinationssystem teil und wendet in diesem Zusammenhang heute die beiden oben erwähnten Verordnungen an (vgl. Anhang II des FZA, Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit).
4.4.5
Fazit: Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht
Die in der Volksinitiative vorgesehene Erhöhung aller Altersrenten ist bezogen auf das Ergebnis mit den von der Schweiz ratifizierten Übereinkommen der UNO, der IAO und des Europarates insofern vereinbar, als diese Instrumente Mindesthöhen festhalten. Allerdings fehlen im Besonderen die versicherungstechnischen Untersuchungen und Berechnungen, welche die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit vor jeder Änderung der Leistungen verlangt.
Die Initiative bietet bezüglich des Koordinationsrechts der EU keine Probleme.
5
Schlussfolgerungen
Ein Zuschlag von 10 Prozent auf die AHV-Altersrenten würde die ausbezahlten Altersrenten und auch die Ersatzquoten der Rentnerinnen und Rentner erhöhen. Für die Beurteilung der Initiative ist allerdings die Ressourcenfrage entscheidend, denn eine Annahme der Initiative würde eine Erhöhung des Umlagedefizits um 3,3 Milliarden Franken nach sich ziehen. Vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung, mit der die AHV in Zukunft konfrontiert sein wird, würde eine Annahme der Initiative die finanziellen Herausforderungen für die AHV noch viel stärker akzentuieren. Voraussichtlich müsste der Mehraufwand über Beitragssatzerhöhungen gedeckt werden; damit würden die Arbeitskosten erheblich belastet. Die Finanzierungsvorschläge der Initiantinnen und Initianten stellen ebenfalls keine zufriedenstellende Lösung dar. Gegen die Einführung einer nationalen Erbschaftssteuer (die Gegenstand einer Volksabstimmung sein wird), sprechen die damit verbundenen Einnahmenausfälle bei den Kantonen, Umsetzungsprobleme sowie föderalistische Bedenken, weshalb der Bundesrat die Vorlage zur Ablehnung empfiehlt. Eine Umwidmung der Erträge der Tabak- und der Branntweinsteuer würde faktisch bedeuten, dass die entstandene Finanzierungslücke von der AHV in den Bundeshaushalt verschoben würde.
Der Zuschlag auf die AHV-Renten würde zudem bei den tiefen Einkommen durch einen Rückgang der Ergänzungsleistungen neutralisiert, während er bei Rentnerinnen und Rentnern aus höheren Einkommensklassen sozialpolitisch kaum oder gar nicht gerechtfertigt wäre. Der vorgeschlagene Leistungsausbau käme somit aus Sicht des Bundesrates nicht der gewünschten Zielgruppe zugute.
Bereits unter der geltenden Ordnung ist Reformbedarf bei der AHV auszumachen.
Dabei muss neben der Flexibilisierung des Altersrücktritts die finanzielle Stabilisierung im Vordergrund stehen. Der Bundesrat hat mit der Reform der Altersvorsorge 2020 eine umfassende und ausgewogene Revision der 1. und der 2. Säule eingeleitet.
Damit soll das finanzielle Gleichgewicht der beiden Säulen erhalten und langfristig gesichert werden. Einseitige Massnahmen, wie die Initiative «AHVplus: für eine starke AHV» sie vorsieht, berücksichtigen den gesamtheitlichen Ansatz der Reform nicht.
9298
Somit überwiegen die Argumente, die für eine Ablehnung der Initiative ohne direkten Gegenentwurf und ohne indirekten Gegenvorschlag sprechen. Der Bundesrat beantragt deshalb den eidgenössischen Räten, die Volksinitiative «AHVplus: für eine starke AHV» Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen und der Initiative keinen direkten Gegenentwurf und keinen indirekten Gegenvorschlag entgegenzusetzen.
9299
Anhang
Finanzhaushalt der AHV AHV-Finanzhaushalt geltende Ordnung Beträge in Millionen Franken Jahr
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
zu Preisen von 2014
Ausgaben
Einnahmen
Geltende Ordnung
Total
3 9 976 4 0 884 4 1 766 4 2 246 4 3 456 4 3 924 4 5 306 4 5 621 4 7 839 4 8 218 5 0 498 5 0 928 5 3 459 5 3 924 5 6 383 5 6 928 5 9 664 6 0 117
39 976 40 884 41 766 42 246 43 456 43 924 45 306 45 621 47 839 48 218 50 498 50 928 53 459 53 924 56 383 56 928 59 664 60 117
Beiträge und Regress
29 548 30 187 30 728 31 114 31 617 32 098 32 577 33 037 33 470 33 885 34 266 34 638 34 987 35 336 35 678 36 038 36 413 36 803
Abrechnung 2013 - Szenario A-17-2010 Annahmen über die wirtschaftliche Entwicklung, in % Jahr 2014 2015 Lohnindex 0.9 1.0 Strukturwandel 0.3 Preis 0.2 Rentenanpassungen: alle zwei Jahre
9300
0.3 0.4
Umlageergebnis MWST
1)
In MWST Punkten
Bund g. O.
Total
2 318 2 372 2 437 2 493 2 541 2 594 2 633 2 670 2 705 2 739 2 769 2 799 2 828 2 856 2 884 2 913 2 943 2 975
8 123 8 293 8 464 8 555 8 789 8 877 9 149 9 213 9 649 9 725 10 172 10 258 10 755 10 849 11 332 11 440 11 977 12 068
39 989 40 852 41 629 42 162 42 947 43 569 44 359 44 920 45 824 46 349 47 207 47 695 48 570 49 041 49 894 50 391 51 333 51 846
14 - 32 - 137 - 84 - 509 - 355 - 947 - 701 -2 015 -1 869 -3 291 -3 233 -4 889 -4 883 -6 489 -6 537 -8 331 -8 271
2016 1.2
2017 1.6
2018 1.6
ab 2019 2.2
0.3 1.0
0.3 1.0
0.3 1.0
0.3 1.5
Ohne IVSchulden
Kapitalkonto der AHV
0.0 0.0 0.0 0.0 -0.2 -0.1 -0.3 -0.2 -0.6 -0.6 -1.0 -1.0 -1.4 -1.4 -1.9 -1.9 -2.3 -2.3
Ertrag der Anlagen
894 718 871 1 013 1 030 1 190 1 227 1 217 1 185 1 137 1 062 968 838 685 496 280 23 -
Jährliche Stand Ende Veränderung Jahr
908 686 734 929 521 835 280 516 - 830 - 732 -2 229 -2 265 -4 051 -4 198 -5 993 -6 257 -8 308 -
43 081 43 767 44 327 44 817 44 894 45 285 44 896 44 748 43 257 41 886 39 038 36 196 31 610 26 945 20 554 13 993 5 478 -
in % der Ausgaben
108 107 106 106 103 103 99 98 90 87 77 71 59 50 36 25 9 -
in % der Ausgaben
Ersatzquotenindex 1980=100
73 75 78 81 82 82 79 80 73 71 63 59 49 41 30 20 7 -
92 91 91 90 90 89 90 88 89 87 89 87 88 86 88 86 87 85
Ausgaben in % der AHVLohnsumme
11.2 11.2 11.3 11.3 11.4 11.4 11.5 11.5 11.9 11.8 12.2 12.2 12.7 12.7 13.1 13.1 13.6 13.6
1) 1,0 Prozentpunkt (proportional) ; Anteil des Bundes 17 %; Anteil der Versicherung 83 %
BSV / Version 2 / Stand 12.6.2014
AHV-Finanzhaushalt mit Leistungen gemäss Initiative Beträge in Millionen Franken Jahr
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
zu Preisen von 2014
Ausgaben
Einnahmen
Geltende Ordnung
Total
39 976 40 885 41 767 42 247 43 457 47 998 49 504 49 843 52 261 52 671 55 156 55 620 58 366 58 867 61 547 62 137 65 120 65 609
39 976 40 885 41 767 42 247 43 457 47 998 49 504 49 843 52 261 52 671 55 156 55 620 58 366 58 867 61 547 62 137 65 120 65 609
Beiträge und Regress
29 548 30 187 30 728 31 114 31 617 32 098 32 577 33 037 33 470 33 885 34 266 34 638 34 987 35 336 35 678 36 038 36 413 36 803
Abrechnung 2013 - Szenario A-17-2010 Annahmen über die wirtschaftliche Entwicklung, in % Jahr 2014 2015 Lohnindex 0.9 1.0 Strukturwandel 0.3 Preis 0.2 Rentenanpassungen: alle zwei Jahre
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0.3 0.4
Umlageergebnis MWST
1)
In MWST Punkten
Bund g. O.
Total
2 318 2 372 2 437 2 493 2 541 2 594 2 633 2 670 2 705 2 739 2 769 2 799 2 828 2 856 2 884 2 913 2 943 2 975
8 123 8 293 8 464 8 555 8 789 9 674 9 970 10 038 10 513 10 595 11 083 11 176 11 714 11 815 12 341 12 459 13 044 13 142
39 989 40 852 41 629 42 162 42 947 44 366 45 180 45 745 46 688 47 219 48 118 48 613 49 529 50 007 50 903 51 410 52 400 52 920
2016 1.2
2017 1.6
2018 1.6
ab 2019 2.2
0.3 1.0
0.3 1.0
0.3 1.0
0.3 1.5
14 - 33 - 138 - 85 - 510 -3 632 -4 324 -4 098 -5 573 -5 452 -7 038 -7 007 -8 837 -8 860 -10 644 -10 727 -12 720 -12 689
Ohne IVSchulden
Kapitalkonto der AHV
0.0 0.0 0.0 0.0 -0.2 -1.2 -1.4 -1.3 -1.7 -1.7 -2.1 -2.1 -2.6 -2.6 -3.1 -3.1 -3.6 -3.5
Ertrag der Anlagen
894 718 871 1 013 1 030 1 118 1 037 905 745 564 350 110 -
Jährliche Stand Ende Veränderung Jahr
908 685 733 928 520 -2 514 -3 287 -3 192 -4 828 -4 888 -6 687 -6 897 -
43 081 43 766 44 325 44 814 44 890 41 932 38 025 34 271 28 936 23 621 16 585 9 442 -
in % der Ausgaben
108 107 106 106 103 87 77 69 55 45 30 17 -
Ersatzquotenindex
in % der Ausgaben
1980=100
73 75 78 81 82 68 59 52 40 31 17 6 -
92 91 91 90 90 98 99 96 98 96 98 96 97 95 96 94 96 94
Ausgaben in % der AHVLohnsumme
11.2 11.2 11.3 11.3 11.4 12.4 12.6 12.5 13.0 12.9 13.4 13.3 13.9 13.8 14.3 14.3 14.8 14.8
1) 1,0 Prozentpunkt (proportional) ; Anteil des Bundes 17 %; Anteil der Versicherung 83 %
BSV / Version 2 / Stand 12.6.2014
9302