Rapporto del Consiglio federale sulla protezione dal tabagismo passivo Risposta al postulato della Commissione dell'economia e dei tributi (CET-N) del Consiglio nazionale 02.3379 «Protezione dei fumatori passivi» del 9 luglio 2002 del 10 marzo 2006
Onorevoli presidenti e consiglieri, il 9 luglio 2002, la Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio nazionale (CET-N) ha depositato un postulato nel quale invitava il Consiglio federale a studiare la possibilità di emanare direttive vincolanti per la protezione dei non fumatori, fondandosi sull'articolo 118 della Costituzione federale. Il postulato è stato adottato dal Consiglio nazionale il 25 settembre 2002 ed è stato trasmesso al Consiglio federale.
Vi sottoponiamo il presente rapporto. Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
10 marzo 2006
In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Moritz Leuenberger La cancelliera della Confederazione, Annemarie Huber-Hotz
2005-3048
3413
Compendio Alla luce dei dati di fatto scientifici, economici e sociali legati al fumo, il Consiglio federale ritiene che l'esposizione della popolazione al fumo del tabacco rappresenti un rischio importante che si può e si deve prevenire con efficacia. Il Consiglio federale, in linea con gli obiettivi del Programma nazionale per la prevenzione del tabagismo, reputa necessario rafforzare la protezione dei dipendenti sul luogo di lavoro e quella della popolazione nei luoghi chiusi accessibili al pubblico. Ritiene invece inopportuno, per il momento, intervenire con regolamentazioni nell'ambito della sfera privata non accessibile al pubblico (abitazioni, mezzi di trasporto individuali).
Nel postulato della Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio nazionale (CET-N), accettato il 25 settembre 2002, il Consiglio federale è incaricato di studiare la possibilità di emanare direttive vincolanti per la protezione dei non fumatori.
La maggior parte della popolazione svizzera non fuma (71 %) ed è esposta al tabagismo passivo, spesso senza la possibilità di porvi rimedio. Si tratta, in particolare, dei figli di genitori fumatori e dei dipendenti che lavorano in luoghi privati o pubblici (ospedali, amministrazioni) o accessibili al pubblico (bar e ristoranti).
Gli effetti disastrosi del tabagismo passivo sulla salute dell'uomo, a qualsiasi età, sono ormai accertati e ben documentati. Non esiste un livello innocuo di esposizione al fumo. Il tabagismo passivo induce un aumento della morbilità (asma, polmonite, ecc.) e della mortalità (infarto del miocardio, cancro ai polmoni, sindrome della morte in culla ecc.). Stando alle stime, provoca diverse centinaia di decessi prematuri all'anno, vale a dire più dei morti per atti violenti, AIDS o consumo di droghe illegali.
Il tabagismo passivo incide assai negativamente anche sull'economia perché cagiona notevoli costi diretti e indiretti: malattie, perdita di produttività, ecc. Il divieto di fumare in un luogo frequentato dal pubblico consente di ridurre i costi d'esercizio (danni causati dalle sigarette, spese di pulizia, di assicurazione ecc.) e di diminuire i costi della salute.
Gli studi dimostrano che, socialmente, la maggioranza della popolazione è ormai favorevole all'estensione del divieto di fumare, con o senza possibilità di allestire aree per
fumatori, nei luoghi chiuso accessibili al pubblico. Si sta progressivamente facendo strada un cambiamento di paradigma: non fumare in un luogo chiuso è ormai normale. Al riguardo, la decisione delle Ferrovie federali svizzere (FFS) e di altre imprese di trasporti pubblici di abolire le carrozze fumatori dall'11 dicembre 2005 è un sintomo eloquente di questa svolta.
Politicamente, l'evoluzione e la percezione di questo problema nella società si sono tradotte in iniziative politiche sul piano cantonale e federale. Queste iniziative partono da una constatazione: proteggere la popolazione dagli effetti nocivi del tabagismo passivo è un obiettivo che prevale sulla libertà di fumare. Pure in seno a GastroSuisse, sull'esempio di GastroTicino, si levano voci in favore di questo cambiamento di paradigma.
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All'estero, gli sviluppi sono tangibili da diverso tempo: negli Stati Uniti, otto Stati hanno introdotto divieti assoluti o molto estesi, anche in bar e ristoranti. In Europa, l'Irlanda è stato il primo Paese a introdurre, nel marzo 2004, il divieto di fumare in tutti i luoghi di lavoro. Da allora, la Norvegia, la Svezia, Malta e l'Italia hanno adottato restrizioni simili. Le conclusioni cui sono giunti sono identiche: le restrizioni sono ben accette dalla popolazione persino da vaste fasce di fumatori e, in certi casi, dalla maggior parte di essi , sono applicate bene e, nel complesso, il fatturato di bar e ristoranti è rimasto stabile.
Nella prospettiva di attuare misure efficaci e adeguate per proteggere la popolazione svizzera dal fumo del tabacco, a breve e medio termine, esistono numerose basi costituzionali, legali ed esecutive, nonché diverse soluzioni giuridiche.
In linea con il Programma nazionale per la prevenzione del tabagismo, si raccomanda di rafforzare la protezione dei dipendenti nei luoghi chiusi di lavoro e quella della popolazione nei luoghi accessibili al pubblico. Questa raccomandazione si allinea alle disposizioni della Convenzione quadro dell'OMS sul controllo del tabacco (FCTC), che la Svizzera intende ratificare nei prossimi anni. Il Consiglio federale non intende prendere misure concrete prima che la sottocommissione «fumo passivo» della CSS-N istituita a seguito dell'iniziativa parlamentare Gutzwiller avrà terminato i suoi lavori. Quest'ultima esamina al momento le possibilità esistenti in vista di migliorare la protezione della popolazione contro il tabagismo passivo che vanno nello stesso senso di questo rapporto.
A dipendenza dei risultati dei lavori del Parlamento il Consiglio federale potrebbe proporre: in una prima fase di:
modificare l'ordinanza sul personale federale (OPers) introducendo un divieto di fumare, con o senza possibilità di allestire locali per fumatori;
se necessario, modificare il regolamento di servizio dell'esercito svizzero (Regolamento di servizio 04) nella medesima prospettiva;
elaborare uno o più regolamenti nuovi per gli edifici di proprietà della Confederazione, anche qui nella prospettiva di attuare il divieto;
modificare l'ordinanza concernente la legge sul lavoro (igiene, art. 19 OLL 3), per evitare eccezioni al principio generale della protezione contro il tabagismo passivo sul posto di lavoro;
in una seconda fase di:
modificare la legge sul lavoro (LL) per estendere la protezione della salute a tutti i rapporti di lavoro pubblici e privati senza eccezioni: cambiare paradigma, introducendo il principio generale del divieto di fumare sul posto di lavoro al di fuori dei locali riservati ai fumatori; eventualmente, esaminare la protezione dalla disdetta in caso di denuncia dell'impiegato e determinare se sia giustificato migliorare la protezione;
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esaminare l'opportunità di elaborare una nuova legge federale in materia di protezione dal tabagismo passivo.
Pur essendo immaginabile, da un punto di vista giuridico, modificare o elaborare le seguenti leggi, si reputa inopportuno procedere:
alla revisione della legge sul trasporto pubblico (LTP), estendendo la protezione dal tabagismo passivo alle infrastrutture d'esercizio, come stazioni ferroviarie e veicoli (cfr. decisione delle FFS del dicembre 2005 concernente il divieto di fumare sulle sue vetture);
all'introduzione di una nuova disposizione del Codice penale in funzione delle necessità o della volontà politica per rafforzare il controllo in caso d'infrazione al principio della protezione contro il tabagismo passivo.
L'insieme di queste basi legali sosterrà il processo di ratifica da parte della Svizzera della Convenzione quadro dell'OMS sul controllo del tabacco.
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Rapporto 1
Mandato (contenuto del postulato della CET-N 02.3379)
Il 9 luglio 2002 la Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio nazionale (CET-N) ha depositato il postulato 02.3379: Protezione dal tabagismo passivo: Testo Giusta l'articolo 118 Cost., il Consiglio federale prende in esame la possibilità di emanare per la Svizzera direttive vincolanti finalizzate alla protezione dal tabagismo passivo, sotto forma ad esempio di limitazioni del fumo negli spazi pubblici e di estensione delle zone non fumatori.
Motivazione Diversi studi dimostrano che il tabagismo passivo nuoce alla salute. Ciò nonostante, senza provvedimenti pubblici di protezione i fumatori passivi non hanno alcuna libertà di scelta.
L'11 settembre 2002 ci siamo detti disposti ad accettare il postulato. Il Consiglio nazionale lo ha adottato il 25 settembre 2002 e ce lo ha trasmesso.
In risposta a questo postulato, il rapporto presenta la situazione generale delle basi legali vigenti in materia di protezione contro il tabagismo passivo e suggerisce raccomandazioni sulle priorità da seguire al fine di migliorare la pertinente legislazione.
2
Contesto scientifico effetti sulla salute
Il fumo del tabacco è composto di diverse migliaia di sostanze chimiche, di cui almeno 40 sono cancerogene, mentre altre come il monossido di carbonio e l'idruro di cianuro sono comprovate sostanze tossiche.
Già nel 1986, negli Stati Uniti un rapporto ufficiale del ministero della sanità pubblica concluse che:
1
1.
il tabagismo passivo può provocare il cancro ai polmoni tra i non fumatori;
2.
nei figli di genitori fumatori si riscontrano più infezioni e malattie delle vie respiratorie;
3.
il fatto di separare fumatori e non fumatori nello stesso locale non elimina l'esposizione al tabagismo passivo1.
The health consequences of involuntary smoking: a report of the Surgeon Genercpv.
Rockville, Maryland: Public Health Service, 1986.
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Nel 1992 un rapporto del ministero americano dell'ambiente confermò quelle conclusioni, precisando che il tabagismo passivo va ufficialmente riconosciuto come agente cancerogeno del gruppo A (sostanze che provocano il cancro nell'uomo)2.
Infine, il 19 giugno 2003 l'Agenzia internazionale per la ricerca sul cancro (IARC) ha definitivamente classificato il tabagismo passivo come cancerogeno. Non esiste un livello innocuo di esposizione al fumo. In Svizzera non esistono studi sugli effetti del tabagismo passivo, ma stando a una stima assai prudenziale è lecito ritenere che nel nostro Paese diverse centinaia di non fumatori muoiono ogni anno per aver fumato passivamente3. Questo numero di decessi supera quelli provocati dall'AIDS, dal consumo di droghe illegali o da atti violenti.
Un'esposizione regolare al tabagismo passivo fa aumentare rischi per i non fumatori4:
2.1
Feti
Se la madre fuma, la crescita del feto rallenta e il rischio di nascere sottopeso aumenta del 150 per cento. Se una madre che non fuma è esposta al fumo passivo, il rischio aumenta del 20 per cento.
2.2
Neonati, bambini piccoli
Se il padre fuma in casa e la madre no, aumenta il rischio di sindrome della morte in culla (+140 %).
Se uno dei genitori fuma in casa, il rischio di contrarre un'otite media cronica aumenta del 40 per cento, quello di una bronchite o una polmonite del 50 per cento. Se la madre fuma, il rischio di sviluppare l'asma nel corso della vita aumenta del 100 per cento.
2.3
Adulti
Se uno dei coniugi fuma, il rischio di cancro ai polmoni per l'altro aumenta del 24 per cento. L'esposizione in casa, in un luogo pubblico o sul lavoro fa aumentare del 25 per cento il rischio di infarto del miocardio e dell'80 per cento quello di un 2
3
4
Oggi le autorità americane ritengono che il tabagismo passivo provochi ogni anno la morte prematura di circa 38 000 non fumatori: 3000 di cancro ai polmoni e 35 000 per una malattia cardiovascolare (specialmente infarto del miocardio). Stando a numerosi studi pubblicati negli ultimi quindici anni, le conclusioni cui sono giunte le autorità sanitarie si sono rivelate prudenti e corrette.
Mortalità dovuta al tabagismo passivo in Svizzera. Stime di OxyRomandie, settembre 2005 www.oxygeneve.ch/docs/mortalite-estimations.pdf; Nurminen M., Jaakkola M.; Mortality from occupational exposure to environmental tobacco smoke in Finland. Journal of Occupational Environmental Medicine 2001, 43, pp. 687693; Keil U. et al.: Passivrauchbedingte Morbidität und Mortalität in Deutschland, in Passivrauchen ein Unterschätztes Risiko. Deutsches Krebsforschungszentrum, Heidelberg, 2005.
In coda al presente rapporto figura una tabella dettagliata dei rischi legati al tabagismo passivo, corredata dai riferimenti del caso; può essere consultata all'indirizzo: http://www.fumarefamale.ch/topic4843.html.
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ictus cerebrale. L'impatto del tabagismo passivo sullo sviluppo delle malattie cardiovascolari, anche in dosi minime, è considerevole. Alcuni ricercatori, per esempio, hanno dimostrato che una sola esposizione al fumo passivo, per una mezz'ora, indebolisce il cuore5. Va osservato che in certi ambienti professionali al chiuso (bar, discoteche, ecc.) l'esposizione al fumo passivo, soprattutto degli impiegati, può essere massiccia e continua. Ed è ormai assodato che dimezzare la quantità di fumo passivo inalato non equivale affatto a dimezzare il rischio. È dunque importante evitare qualsiasi esposizione al fumo passivo6.
Dopo aver introdotto il divieto di fumare nei bar, è stato osservato nei baristi esposti al tabagismo passivo sul posto di lavoro un calo dei disturbi alle vie respiratorie e una migliore capacità polmonare7.
3
Impatto economico
Secondo alcuni studi svolti all'estero, i costi economici indotti dal tabagismo passivo rappresentano il 10 per cento dei costi del tabagismo attivo, pari in Svizzera a circa 500 milioni di franchi all'anno. Questi costi derivano dalle prestazioni sanitarie e da perdite di guadagno osservate presso i non fumatori esposti al fumo passivo8.
Il divieto di fumare sul posto di lavoro o nei locali pubblici ha effetti positivi sui costi perché fa diminuire i costi d'esercizio (pulizia, danni, spese assicurative, ecc.), ma anche i costi dovuti a complicazioni sanitarie. Il divieto evita di dover installare sistemi di ventilazione assai costosi, di difficile applicazione e di dubbia efficacia.
Non solo: numerosi studi9 hanno dimostrato che non influisce sull'affluenza di clientela nei locali accessibili al pubblico.
In sintesi, dunque, l'introduzione di un divieto di fumare fa diminuire, nel complesso, i costi d'esercizio e il numero di fumatori; inoltre, il consumo medio dei fumatori regredisce.
4
Contesto sociale
4.1
A livello nazionale
In Svizzera, un quarto dei non fumatori è esposto quotidianamente al fumo passivo per almeno un'ora. L'86 per cento dei non fumatori dai 14 ai 65 anni fuma passivamente nei locali pubblici e gran parte di essi ne prova grande fastidio. Il 26 per cento
5 6 7 8 9
Otsuka R. et al.: Acute effects of passive smoking on the coronary circulation in healthy young adults. Journal of the American Medical Association, 2001, 286, pp. 436431.
Pechacek T., Babb S.: Commentary: How acute and reversible are the cardiovascular risks of secondhand smoke?. British Medical Journal, 2004, 328, pp. 980983.
Eisner M. et al.: Bartender's respiratory health after establishment of smoke-free bars and taverns. Journal of the American Medical Association, 1998, 280, pp. 19091914.
Adams K, et al.: The Costs of Environmental Tobacco Smoke: An International Review.
WHO, Ginevra, 1999.
Per esempio The State of Smoke-free New York City: A One-year Review. New York City Department of Finance, NYC Dept. of Health & Mental Hygiene, NYC Dept. of Small Business Services, NYC Economic Development Corporation, March 2004.
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dei non fumatori evita alcuni locali pubblici proprio per questo motivo10. Stando a numerosi studi, l'installazione di impianti di ventilazione nei locali pubblici non è una soluzione praticabile ed efficace per eliminare gli elementi inquinanti del fumo.
Negli ultimi 15 anni, gli accertamenti sulle gravi conseguenze per la salute determinate dal tabagismo passivo hanno fatto notevoli progressi. È stato dimostrato che il tabagismo passivo provoca numerose malattie e che i rischi sono stati spesso sottovalutati, in certi casi negati, specie da parte dell'industria del tabacco, che per molto tempo ha taciuto sui riscontri scientifici in suo possesso11.
A prescindere da questioni giuridiche o politiche, il contesto sociale sta cambiando.
Negli ultimi anni sono state promosse molte iniziative per vietare il fumo, del tutto o in parte, in determinati ambienti, ad esempio in certe scuole elementari, medie o superiori (citiamo le università di Losanna, Ginevra e Zurigo), nel settore amministrativo (a livello federale, per esempio, il Seco è diventato uno spazio senza fumo il 1° febbraio 2005; a livello cantonale, il Giura introdurrà prossimamente il divieto di fumo in tutti i locali dello Stato), nelle aziende private (ad esempio Novartis, Roche). Dal 2005, anche i cinema gestiti dai più grandi distributori in Svizzera sono senza fumo. Molti impiegati del settore alberghiero e della ristorazione auspicano provvedimenti simili nelle loro sedi di lavoro. Il Parlamento ticinese, per esempio, con il sostegno del Governo, delle organizzazioni di prevenzione e di GastroTicino, ha adottato una revisione della legge sugli esercizi pubblici che si prefigge un'aria senza fumo nei ristoranti e nei bar. Nel Cantone Ticino il Popolo dovrà pronunciarsi sull'argomento nella votazione del 12 marzo 2006 in seguito a un referendum lanciato dalla Lega. Se la legge verrà definitivamente adottata, a partire dal 2007 si potrà fumare unicamente in locali adeguati, isolati e ventilati.
4.2
A livello internazionale
Il Minnesota fu il primo Stato americano (1975) a introdurre severe restrizioni concernenti il divieto di fumare nei luoghi pubblici. In seguito, il divieto di fumare è stato adottato da diversi Stati e città statunitensi, tra i quali la California, la Florida, il Maine, il Massachusetts, le città di New York e Boston. In Europa, molti Paesi (Irlanda, Norvegia, Italia, Portogallo, Spagna e Francia) hanno preso provvedimenti contro il tabagismo passivo negli ultimi anni. L'Irlanda, la Norvegia, l'India, la Nuova Zelanda e il Bhutan hanno introdotto il divieto nel 200412. Il 10 gennaio 2005, l'Italia ha decretato un divieto totale di fumare in tutti i locali pubblici13, tranne in quelli che dispongono di spazi attrezzati per i fumatori. Cuba e la Svezia hanno fatto altrettanto, rispettivamente nel febbraio e giugno 2005. Entro il 2006, molti Paesi prevedono di adottare questi divieti, in particolare il Regno Unito (In10 11
12 13
Fumée passive dans la population suisse 2004. Krebs H. et al. Psychologisches Institut der Universität Zürich, Sozial- und Gesundheitspsychologie. Zurigo, 2005.
Diethelm P. et al.: The whole truth and nothing but the truth. The Lancet online, 11 novembre 2004: http: //image.thelancet.com/extras/03art7306web.pdf.
Si veda anche il «caso Rylander»: www.prevention.ch/rylanderpm.htm e la sentenza del Tribunale federale del 17 aprile 2003: www.prevention.ch/ryatf170403e.htm.
A titolo d'esempio:«Effective Tobacco Control Policies in 28 European Countries» Luk Joossens, ottobre 2004: HTU www.ensp.org/files/effectivefinal.pdfUTH.
Girolamo Sirchia, all'epoca ministro della sanità: «Questa legge non si ispira al proibizionismo, è fatta per proteggersi dal tabagismo passivo».
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ghilterra, Galles, Scozia), la Lettonia e la Russia. Numerose iniziative in tal senso sono in corso in altri Paesi.
Negli USA e in Europa (Italia, Paesi Bassi, Norvegia, Regno Unito e Francia), alcuni non fumatori esposti al fumo passivo sul luogo di lavoro hanno vinto le cause intentate per responsabilità contro i datori di lavoro.
Nel 2002, nell'80 per cento degli Stati europei membri dell'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) vigevano divieti di fumare o restrizioni nei luoghi accessibili al pubblico e al posto di lavoro14.
5
Quadro giuridico
5.1
Diritto internazionale
Il 19 giugno 2003 il Centro internazionale di ricerca sul cancro (CIRC) ha definitivamente classificato il tabagismo passivo come cancerogeno.
Nel 1974 la Svizzera ha ratificato la Convenzione dell'Organizzazione internazionale del lavoro concernente la prevenzione ed il controllo dei rischi professionali cagionati dalle sostanze e dagli agenti cancerogeni, secondo la quale ciascun membro dovrebbe determinare periodicamente le sostanze e gli agenti cancerogeni riguardo ai quali l'esposizione professionale deve essere vietata o sottoposta ad autorizzazione come anche quelli cui si applicano altre disposizioni15. Da questo punto di vista, che si riallaccia alla suddetta classificazione del CIRC, la Svizzera dovrebbe riesaminare le disposizioni attualmente previste in materia di tutela dei lavoratori dal tabagismo passivo.
Il 21 maggio 2003, la 56a Assemblea dell'OMS ha adottato la Convenzione quadro sul controllo del tabacco (Framework Convention on Tobacco Control FCTC)16. La Convenzione consiste in un accordo internazionale per lottare contro il consumo di tabacco e l'esposizione al fumo del tabacco. L'articolo 3 della Convenzione descrive così tale accordo: Art. 3
Scopo
La Convenzione e i relativi protocolli si prefiggono di proteggere le generazioni presenti e future dagli effetti devastanti in termini sanitari, sociali, ambientali ed economici provocati dal consumo di tabacco e dall'esposizione al fumo del tabacco.
Per riuscirvi, essa offre un quadro per la messa in atto delle misure antitabagismo delle Parti a livello nazionale, regionale e internazionale, al fine di ridurre progressivamente e tangibilmente la prevalenza del tabagismo e l'esposizione al fumo del tabacco.
14
15 16
«Tobacco control in the WHO European Region: current status and developments», Fact sheet 06/02, WHO Europe, Copenhagen, 17 settembre 2002; (www.who.dk/document/CMA/rc52fstob0602e.pdf).
RS 0.832.329 Convenzione n° 139 FF 1975 II 343: http://www.admin.ch/ch/i/rs/c0_832_329.html.
Il sito dell'OMS contiene molte informazioni sulla Convenzione quadro: www.who.int/tobacco/framework/en/.
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La Convenzione, firmata da 168 Stati, tra cui la Svizzera, e ratificata sinora da 124 Stati17, è entrata in vigore il 27 febbraio 2005. Fintantoché la Svizzera non l'avrà ratificata, la Convenzione non comporterà conseguenze immediate, dato che le disposizioni previste non sono applicabili direttamente. Una volta ratificata, bisognerà procedere alle modifiche ritenute necessarie a livello nazionale.
L'articolo 8 della Convenzione prevede la seguente disposizione per la protezione contro il tabagismo passivo: Art. 8
Protezione dall'esposizione al fumo del tabacco
1. Le Parti convengono, stando a basi scientifiche, che l'esposizione al fumo del tabacco provoca malattia, incapacità e morte.
2. Ogni Parte adotta e applica, nel settore di competenza dello Stato in virtù della legislazione nazionale, e incoraggia attivamente, nei settori in cui vige una competenza diversa, l'adozione e l'applicazione di misure legislative, esecutive, amministrative e/o altre misure efficaci che prevedono una protezione dall'esposizione al fumo del tabacco nei luoghi di lavoro chiusi, nei trasporti pubblici, nei luoghi pubblici chiusi e, eventualmente, in altri luoghi pubblici.
Di conseguenza, l'applicazione di queste misure nel diritto nazionale (divieto di fumare, misure tecniche, strutturali, organizzative ecc.) è lasciata al libero apprezzamento dello Stato membro. Oltre ad applicare tutte queste misure, occorre anche, in particolare, attuarle in termini legislativi18. Tali misure debbono essere efficaci e non limitarsi all'aspetto teorico. Uno Stato membro deve, nel proprio ambito di competenza, adottare le misure necessarie in materia di protezione dal tabagismo passivo e, nel contempo, incoraggiare i propri membri, nel caso specifico i Cantoni, a fare altrettanto.
La Svizzera possiede già oggi le basi costituzionali per emanare prescrizioni in materia di protezione dal fumo e dal tabagismo passivo; pur essendo già in parte attuate (cfr. capitoli seguenti), è tuttavia possibile proteggere la popolazione in modo ancor più efficace introducendo un divieto di fumo, in particolare sul posto di lavoro e nei luoghi chiusi pubblici.
5.2
Diritto nazionale Basi legali ed esecutive
5.2.1
Diritto del lavoro
5.2.1.1
Diritto pubblico del lavoro
Secondo l'articolo 6 della legge sul lavoro (LL), il datore di lavoro deve prendere tutti i provvedimenti che l'esperienza ha dimostrato necessari, realizzabili secondo lo stato della tecnica e adeguati alle condizioni d'esercizio19. Deve inoltre adottare i provvedimenti necessari per la tutela dell'integrità personale dei lavoratori20, segna17 18 19 20
Stato al 14 febbraio 2006, cfr.
www.who.int/tobacco/framework/countrylist/en/index.html.
Cfr. A/FCTC/WEG1/6, p. 15.
Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro), RS 822.11.
Cfr. in proposito: Hans-Ulrich Scheidegger/Christine Pitteloud, Stämpflis Handkommentar, Art. 6 ArG, Berna 2005.
3422
tamente apprestare gli impianti e ordinare il lavoro in modo da preservare il più possibile i lavoratori dai pericoli per la salute e dallo spossamento.
Fatti salvi gli articoli 2 e 4 LL, la legge si applica a tutte le aziende private e pubbliche. Per azienda si intende un ente formato da un datore di lavoro e da uno o più lavoratori. L'articolo 2 capoverso 1 lettera a LL esclude in linea di principio dal campo d'applicazione le amministrazioni federale, cantonali e comunali. Tuttavia questo principio non è valido per le disposizioni concernenti la tutela della salute, che secondo l'articolo 3a LL sono applicabili anche alle amministrazioni e ai lavoratori che esercitano una funzione dirigente superiore, un'attività artistica indipendente o un'attività scientifica, ai docenti delle scuole private e ai docenti, assistenti, educatori e ai sorveglianti occupati in istituti. Da questo punto di vista, quasi tutti i lavoratori sono oggi soggetti al campo d'applicazione delle disposizioni di tutela della salute contenute nella legge sul lavoro21.
In base all'articolo 6 LL, il nostro Consiglio ha previsto, nell'articolo 19 dell'ordinanza concernente la legge sul lavoro (OLL 3)22, che il datore di lavoro deve provvedere, nel quadro delle possibilità dell'azienda, affinché i non fumatori non vengano infastiditi dal fumo di altre persone. Secondo questo principio, dunque, per adottare provvedimenti non occorre dimostrare che esista un rischio per la salute causato dal tabagismo passivo, ma è sufficiente appurare un fastidio. Una persona deve essere protetta dal tabagismo passivo non appena si sente infastidita ed esprime il desiderio di esserne preservata. Nel dubbio, la disposizione va adottata in favore dei non fumatori nella misura del possibile e questo principio va interpretato alla luce dell'articolo 2 OLL 3, il quale prevede che il datore di lavoro deve adottare tutti i provvedimenti necessari per salvaguardare e migliorare la tutela della salute e assicurare la salute fisica e psichica dei lavoratori. Deve, segnatamente, provvedere affinché vigano condizioni di lavoro conformi alle esigenze dell'ergonomia e dell'igiene, gli effetti nocivi e molesti di natura fisica, chimica e biologica non danneggino la salute e i provvedimenti d'igiene richiesti dalle autorità al datore di lavoro siano proporzionati
alle ripercussioni che hanno sulla struttura edilizia ed organizzativa dell'azienda.
Il datore di lavoro deve, inoltre, rispettare le disposizioni degli articolo 12 (volume d'aria), 16 (clima dei locali), 17 (ventilazione) e 18 OLL 3 (inquinamento dell'aria).
Quest'ultimo prevede che l'aria contenente odori, gas, vapori, nebbia, fumo, polvere, trucioli o altre sostanze analoghe in proporzioni nocive alla salute debba essere aspirata in modo efficace, possibilmente vicino alla fonte d'inquinamento.
All'occorrenza la fonte d'inquinamento dev'essere isolata in un apposito locale.
L'applicazione dell'articolo 19 OLL 3 non esige tassativamente l'introduzione del divieto di fumare: può anche essere compatibile con interventi tecnici (ventilazione) e/o strutturali (spazi separati, ecc.) a favore dei fumatori. Se queste trasformazioni non sono fattibili, i dipendenti possono esigere dal datore di lavoro un divieto generale di fumare. Si tratta di una disposizione tassativa di diritto pubblico del lavoro che vale anche per il diritto privato del lavoro, ai sensi dell'articolo 342 capoverso 1 21
22
Queste disposizioni non si applicano alle aziende e alle persone la cui esenzione è prevista dalla legge, per quanto l'articolo 3a LL non disponga altrimenti. Sono esentate in particolare le aziende agricole, quelle prevalentemente adibite alla produzione di piante, quelle di pesca e le economie domestiche private (art. 2 cpv. 1 LL) nonché le aziende familiari (art. 4 LL).
Ordinanza 3 del 18 agosto 1993 concernente la legge sul lavoro (Igiene, OLL3), RS 822.113.
3423
lettera b del Codice delle obbligazioni (CO). In caso di violazioni delle disposizioni del diritto del lavoro, l'impiegato può, durante il rapporto di lavoro, denunciare la situazione presso le autorità d'esecuzione della legge, evitando in tal modo un confronto diretto con il datore di lavoro. Le autorità d'esecuzione possono pronunciare misure amministrative ai sensi degli articoli 50-54 LL. Un'infrazione alle disposizioni di protezione della salute è inoltre perseguibile penalmente ai sensi degli articoli 59 segg. LL. Tuttavia, nella prassi l'articolo 19 OLL 3 comporta raramente misure penali o amministrative.23
5.2.1.2
Legislazione sugli infortuni
L'articolo 82 della legge sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF)24 prevede che per prevenire gli infortuni professionali e le malattie professionali il datore di lavoro deve prendere tutte le misure necessarie per esperienza, tecnicamente applicabili e adatte alle circostanze25. Queste misure si applicano a tutte le aziende che impiegano lavoratori in Svizzera.
Sentite le organizzazioni padronali e dei lavoratori direttamente interessate, il nostro Consiglio ha elaborato, fondandosi sull'articolo 81 LAINF, l'ordinanza sulla prevenzione degli infortuni (OPI)26. Essa contiene prescrizioni sulle misure tecniche, mediche e altre, atte a prevenire gli infortuni professionali e le malattie professionali. Stando all'articolo 33 OPI (aerazione), la composizione dell'aria nei posti di lavoro non deve pregiudicare la salute dei lavoratori. Se tale pericolo non può essere evitato, dev'essere assicurata nei posti di lavoro una ventilazione naturale o artificiale; se necessario, devono essere adottati altri provvedimenti tecnici. Questa disposizione tassativa di diritto pubblico del lavoro comprende dunque materialmente la protezione dal fumo. Diversamente dall'articolo 19 OLL 3, non pone nessuna riserva sulle possibilità che esistono in azienda. L'OPI prevede che per applicare questa disposizione siano lecite «ispezioni d'aziende e informazioni», ai sensi dell'articolo 61 segg.
5.2.1.3
Diritto privato del lavoro
Se un obbligo di diritto pubblico che può essere oggetto di un contratto individuale di lavoro è imposto al datore di lavoro o al lavoratore, l'altra parte ha la possibilità di intentare un'azione di diritto civile per ottenere l'adempimento di tale obbligo (art. 342 cpv. 2 CO, clausola detta di ricezione). Il datore di lavoro può dunque, per applicare le prescrizioni di tutela della salute previste dalla legge sul lavoro, fare riferimento a risorse del diritto civile del contratto di lavoro.
23
24 25 26
Per un'analisi politico-scientifica delle lacune nell'esecuzione e degli effetti secondari imprevisti di questo articolo cfr.: Regula Bernhard, Evaluation zum Artikel 19 der Verordnung 3 des Arbeitsgesetzes. Berna 2004, Fachstelle für Gesundheitspolitik/Università di Berna.
Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF), RS 832.20.
Per un'analisi del rapporto tra la legislazione del lavoro e quella dell'assicurazione contro gli infortuni cfr.: Roger Baumberger, Rauchen am Arbeitsplatz, p. 109 segg., Berna 2002.
Ordinanza del 19 dicembre 1983 sulla prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali (Ordinanza sulla prevenzione degli infortuni, OPI), RS 832.30.
3424
Al riguardo, l'articolo 328 capoverso 2 CO27 prevede in particolare che il datore di lavoro debba prendere i provvedimenti realizzabili secondo lo stato della tecnica ed adeguati alle condizioni dell'azienda o dell'economia domestica, che l'esperienza ha dimostrato necessari per la tutela della vita, della salute e dell'integrità personale del lavoratore, in quanto il singolo rapporto di lavoro e la natura del lavoro consentano equamente di pretenderlo. In caso di inadempienza, egli trasgredisce il suo obbligo di assistenza e al lavoratore si aprono diverse possibilità di azione di diritto civile (azione di adempimento, rifiuto della prestazione lavorativa, azione per risarcimento di danni).
In pratica, in Svizzera i lavoratori intraprendono solo raramente procedure civili nei confronti di datori di lavoro per infrazione della protezione contro il tabagismo passivo. Una delle ragioni è che, oltre a temere di subire mobbing da parte dei colleghi di lavoro, il diritto delle obbligazioni prevede una protezione contro il licenziamento molto limitata28. Si è in presenza di una disdetta abusiva segnatamente quando esso è data da una parte per una ragione intrinseca alla personalità del destinatario (art. 336 cpv. 1 lett. a CO). Tuttavia, se il datore di lavoro dichiara che il clima di lavoro dell'azienda sarebbe considerevolmente influenzato, in maniera negativa, dall'introduzione di misure di protezione contro il tabagismo passivo, la disdetta non è più considerata abusiva. Una disdetta è anche considerata abusiva se è pronunciata per vanificare l'insorgere di pretese del destinatario derivanti dal rapporto di lavoro (art. 336 cpv. 1 lett. c CO). Tuttavia ciò ha come unica conseguenza il versamento da parte del datore di lavoro di un'indennità finanziaria, che però non può superare l'equivalente di sei mesi di salario (art. 336a cpv. 2 CO).
Il diritto svizzero del lavoro, pubblico e privato, contiene già oggi disposizioni per la protezione dal tabagismo passivo sul posto di lavoro e, in generale, negli spazi di uso collettivo delle imprese. Come già ricordato, in realtà la problematica non si pone tanto a livello materiale quanto su quello della praticabilità e dell'applicazione concreta.
5.2.2
Statuto giuridico particolare e altri settori del diritto
5.2.2.1
Osservazioni generali
I diritti costituzionali fondamentali si applicano anche alle persone che godono di uno statuto giuridico particolare (in una sfera parastatale). I diritti fondamentali delle persone che beneficiano di uno statuto particolare possono dunque essere limitati soltanto se ciò si riveli necessario in virtù del principio di proporzionalità e se la realizzazione previsti nei rapporti giuridici particolari lo esige. Di conseguenza, queste persone possono essere obbligate al rispetto di prescrizioni o divieti legati al fumo.
27 28
Berner Kommentar, Rehbinder, n. 7 ad art. 328 CO; legittimazione attiva delle associazioni per fare rispettare gli interessi collettivi dei lavoratori (DTF 114 II 345, 125 III 82).
Roger Baumberger, Rauchen am Arbeitsplatz, p. 77 segg., Berna 2002.
3425
5.2.2.2
Personale federale
In virtù dell'articolo 3a lettera a LL, le disposizioni della LL concernenti la protezione della salute dei lavoratori si applicano al personale dell'Amministrazione federale. Il diritto del personale è disciplinato dalla legge sul personale federale (LPers) e dall'ordinanza sul personale federale (OPers).
La LPers29 garantisce la protezione della salute dei dipendenti: il datore di lavoro prende le misure adeguate per garantire la protezione della personalità e della salute, nonché la sicurezza del personale. Le disposizioni d'esecuzione possono inoltre prevedere misure e prestazioni volte a favorire, sul posto di lavoro, un comportamento di rispetto per l'ambiente e atto a promuovere la salute e la sicurezza. La OPers30 precisa che nel quadro definito dalle direttive del nostro Consiglio, i Dipartimenti prendono misure adeguate per stimolare i propri impiegati a un comportamento, sul posto di lavoro, rispettoso dell'ambiente e propizio a salute e sicurezza.
5.2.2.3
Esercito
Anche chi presta servizio nell'esercito gode di uno statuto giuridico particolare, previsto negli articoli 41 segg. (servizi d'istruzione), 67 segg. (servizio d'appoggio) e 76 segg. (servizio attivo) della legge sull'esercito e sull'amministrazione militare (LM)31. Durante il servizio militare, i militari godono degli stessi diritti costituzionali e legali dei civili. L'articolo 62 della legge federale sull'assicurazione militare (LAM)32 promuove e sostiene i provvedimenti intesi a prevenire affezioni. Il nostro Consiglio ha elaborato il regolamento di servizio dell'esercito svizzero (Regolamento di servizio 04)33. Non vi è una protezione specifica della salute che comprenda, per esempio, la tutela dal tabagismo passivo, ma il regolamento prevede che i superiori sono responsabili del benessere e della sicurezza dei loro subordinati e non li espongono a rischi e pericoli inutili. Esattamente come per il personale federale, anche per tutto l'esercito si potrebbe introdurre il principio di un divieto generale assoluto di fumo prevedendo aree destinate ai fumatori.
5.2.2.4
Proprietà della Confederazione diritto di polizia negli edifici
Secondo l'articolo 62f della legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA)34, il diritto di polizia negli edifici federali è esercitato dalla Confederazione. In veste di principale proprietario, essa ha il diritto di emanare regolamenti dello stabile o d'uso e, dunque, di prevedere divieti in tali ambienti, dotandoli o no di aree destinate ai fumatori. Con l'entrata in vigore della nuova legge sul 29 30 31 32 33 34
Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers), RS 172.220.1.
Ordinanza del 3 luglio 2001 sul personale federale (OPers), RS 172.220.111.3.
Legge federale del 3 febbraio 1995 sull'esercito e sull'amministrazione militare (Legge militare, LM), RS 510.10.
Legge federale del 19 giugno 1992 sull'assicurazione militare (LAM), RS 833.1.
Regolamento di servizio dell'esercito svizzero, del 22 giugno 1994 (RS 04), RS 510.107.0.
Legge federale del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA), RS 172.010.
3426
Parlamento, il diritto di polizia nelle sale delle Camere è disciplinato nell'articolo 69. Su questa base è possibile prevedere regolamenti che disciplinano i diritti e gli obblighi dei visitatori degli edifici e delle installazioni del Parlamento35.
5.2.2.5
Trasporti pubblici
La legge sul trasporto pubblico (LTP)36 rammenta che le tariffe possono contenere prescrizioni sull'uso degli impianti e dei veicoli, come anche sul contegno dei viaggiatori durante la corsa. Il viaggiatore risponde del danno causato per sua colpa agli impianti e veicoli dell'impresa. In base a ciò, si può vietare di fumare per questioni di sicurezza ed emanare misure di protezione dal tabagismo passivo. Per tutti i trasporti pubblici si potrebbe introdurre un divieto di fumo prevedendo o no aree destinate ai fumatori. In Svizzera, le FFS hanno previsto e messo in atto un divieto di fumo in diverse stazioni ferroviarie sotterranee, tra cui la stazione centrale di Zurigo e le stazioni negli aeroporti di Zurigo e Ginevra; d'intesa con le altre imprese di trasporti pubblici, le FFS hanno deciso di abolire tutte le carrozze fumatori a decorrere dall'11 dicembre 2005.
La legge sulla navigazione aerea (LNA)37 prevede che il nostro Consiglio emani le prescrizioni per il trasporto delle persone, dei bagagli, dei beni e degli animali, nonché le prescrizioni sulla responsabilità civile del vettore rispetto ai passeggeri e agli speditori. Secondo l'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica (OSIA)38, il regolamento d'esercizio disciplina l'esercizio dell'aerodromo in tutti i suoi aspetti.
Quest'ultimo contiene segnatamente prescrizioni sull'utilizzazione degli impianti dell'aerodromo da parte dei passeggeri, degli aeromobili e dei veicoli terrestri nonché di altri utenti. Tale legislazione è analoga a quella sui trasporti pubblici e si possono trarre le stesse conclusioni quanto alle competenze in materia di protezione dal fumo e dal tabagismo passivo.
5.3
Diritto cantonale
Alcune legislazioni cantonali (in particolare quelle di AG, BE, BL, BS, FR, JU, TI, VD, VS e ZH)39 prevedono disposizioni di protezione dal fumo e dal tabagismo passivo disarmoniche e spesso insufficienti. In alcuni Cantoni sono pendenti diversi interventi parlamentari intesi migliorare la protezione dei non fumatori:
35 36 37 38 39
già oggi il Cantone Ticino è all'avanguardia rispetto alla maggior parte degli altri Cantoni menzionati più sotto perché esige una qualità dell'aria sufficiente negli spazi in cui vengono offerti alimenti; nei ristoranti, peraltro, almeno un terzo dei posti deve essere riservato ai non fumatori. Prossimamente, il Ticino potrebbe diventare il primo Cantone a introdurre un divieto di Nella legge federale del 13 dicembre 2002 sull'Assemblea federale (Legge sul Parlamento, LParl), RS 171.10.
Legge federale del 4 ottobre 1985 sul trasporto pubblico (LTP), RS 742.40.
Legge federale del 21 dicembre 1948 sulla navigazione aerea (LNA), RS 748.0.
Ordinanza del 23 novembre 1994 sull'infrastruttura aeronautica (OSIA), RS 748.131.1.
Cfr. Marcello Martinoni, Rapporto «Valutazione e valorizzazione del progetto 1113: Luoghi pubblici della ristorazione senza fumo di ASN Ticino» a destinazione di Promozione salute svizzera, n.. 2.2 p. 9 segg; novembre 2004.
3427
fumo, prevedendo la possibilità d'introdurre aree destinate ai fumatori, in tutti i luoghi pubblici (bar, alberghi, ristoranti, ma anche tutti gli spazi pubblici cantonali, quali ospedali, amministrazioni, ecc.): in tal senso, il Consiglio di Stato ticinese ha adottato un messaggio sulla revisione della legge cantonale sugli esercizi pubblici. In seguito a un referendum lanciato dalla Lega, il popolo ticinese si esprimerà in merito nel quadro della votazione del 12 marzo;
a Ginevra, il 6 luglio 2005 è stata depositata un'iniziativa popolare che esige il divieto di fumare nei luoghi pubblici interni o chiusi;
nel Cantone di Berna, una mozione favorevole a un divieto «parziale» di fumare in scuole, impianti sportivi, edifici amministrativi, aule assembleari, ospedali, cinema e teatri è stata trasmessa al governo con 117 voti favorevoli e 57 contrari. Durante la stessa sessione del 22 giugno 2005, sono state respinte due mozioni favorevoli ai ristoranti senza fumo, una delle quali con una decisione dirimente del presidente del Gran Consiglio40;
in diversi Cantoni Argovia, Appenzello Esterno, Basilea Città, Basilea Campagna, Friburgo, Glarona, Lucerna, Neuchâtel, Soletta, San Gallo, Uri, Vallese e Zurigo41 sono state depositate interpellanze in materia che devono ancora essere trattate dai rispettivi Parlamenti.
6
A livello politico Programma di prevenzione del tabagismo in corso e interventi parlamentari recenti
6.1
Programma nazionale per la prevenzione del tabagismo (PNPT 20012007)
Cambiamento di paradigma: Nel giugno 2001 abbiamo incaricato il Dipartimento federale dell'interno di applicare il PNPT, il cui obiettivo 3 recita: «I non fumatori hanno, in ogni momento, la possibilità di respirare aria senza fumo.
Nei luoghi in cui il pubblico è costretto a trattenersi (luoghi di formazione e di lavoro, amministrazione, ospedali ecc.), la nuova regola dev'essere di non fumare42».
40
41 42
Mozione dei Verdi «Rauchfreies Geniessen in Berner Restaurants» del 17 novembre 2004 e mozioni Ruedi Löffel «Saubere Luft in öffentlich zugänglichen Räumen» e «Saubere Luft im Gastgewerbe», entrambe depositate il 18 novembre 2004.
Stato al 12 agosto 2005 PNPT 20012007, p. 29.
3428
6.2
Interventi parlamentari
6.2.1
Interrogazione ordinaria Aeschbacher (03.1027) 21 marzo 2003 Stazioni per non fumatori
Ci viene chiesto di esprimerci sulla possibilità di vietare il fumo in tutti gli spazi pubblici delle stazioni.
6.2.2
Mozione Sommaruga (Mo 03.3533) 3 ottobre 2003 Trasformare la Sala dei Passi perduti in area non fumatori
Occorre adottare le misure necessarie per trasformare la Sala dei Passi perduti in un'area non fumatori.
6.2.3
Postulato Sommaruga (04.3580) 7 ottobre 2004 Protezione dagli effetti del tabagismo passivo nel Palazzo del Parlamento
L'Ufficio del Consiglio degli Stati è incaricato di adottare le misure necessarie per garantire un'efficace protezione dal tabagismo passivo nel Palazzo del Parlamento.
6.2.4
Mozione Guisan (04.3609) 8 ottobre 2004 Protezione dal tabagismo passivo nel Palazzo del Parlamento
L'Ufficio del Consiglio degli Stati è incaricato di adottare le misure necessarie per garantire un'efficace protezione dal tabagismo passivo nel Palazzo del Parlamento.
6.2.5
Iniziativa parlamentare Gutzwiller (04.476) 8 ottobre 2004 Protezione della popolazione e dell'economia dal tabagismo passivo
I promotori dell'iniziativa auspicano l'adozione di una base legale per migliorare la protezione della popolazione e dell'economia dalle conseguenze nefaste per la salute provocate dal tabagismo passivo, in particolare nelle istituzioni scolastiche e sanitarie, nella pubblica amministrazione, sui posti di lavoro nonché nei locali e mezzi di trasporto destinati all'uso comune.
Riunitasi il 29 aprile 2005, la Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio nazionale (CSS-N), ha accettato il principio dell'iniziativa parlamentare con 14 voti favorevoli, 6 contrari e 2 astensioni. Il 30 agosto 2005, la CSS del Consiglio degli Stati (CSS-CE) ha deciso all'unanimità di dare seguito all'iniziativa.
Tutti questi interventi, in particolare l'iniziativa parlamentare Gutzwiller, hanno avuto un seguito positivo e sostengono il processo volto a rafforzare la protezione dal tabagismo passivo.
3429
In conclusione, è in corso un movimento, non soltanto a livello sociale e giuridico, ma anche politico, che mira ad attuare provvedimenti adeguati in materia di protezione dal tabagismo passivo sul posto di lavoro e nei luoghi pubblici attraverso divieti generali, prevedendo o non prevedendo aree fumatori.
7
Possibili soluzioni legislative
7.1
Diritto costituzionale
7.1.1
Le basi costituzionali specifiche
Il settore della sanità è di competenza dei Cantoni. Tuttavia, l'articolo 118 della Costituzione federale (Protezione della salute) prevede nel capoverso 1 che, nell'ambito delle sue competenze, la Confederazione prenda provvedimenti a tutela della salute e, nel capoverso 2, che emani prescrizioni sull'impiego di alimenti, nonché di farmaci, stupefacenti, organismi, sostanze chimiche e oggetti che possono mettere in pericolo la salute (lett. a), sulla lotta contro malattie trasmissibili, fortemente diffuse o maligne dell'uomo e degli animali (lett. b), nonché sulla protezione dalle radiazioni ionizzanti (lett. c).
In base all'articolo 118 capoverso 2 lettera a Cost. la Confederazione può elaborare le disposizioni concernenti l'impiego dei prodotti del tabacco e di altri derivati classificati come derrate alimentari dalla legge sulle derrate alimentari43. Tale competenza comprende unicamente i pregiudizi diretti arrecati alla salute dei fumatori.
L'articolo 118 capoverso 2 lettera a Cost. non consente di emanare prescrizioni per i pregiudizi indiretti come il tabagismo passivo. L'articolo 74 capoverso 1 Cost.
(Protezione dell'ambiente) contempla i pregiudizi diretti contro l'essere umano, ma solamente quelli provocati per mezzo dell'aria ambientale44.
Per contro, la Confederazione è legittimata, in base all'articolo 118 capoverso 2 lettera b Cost. a emanare prescrizioni in materia di atti nocivi alla salute riconducibili al tabagismo passivo. Essa contribuisce dunque alla lotta contro le malattie particolarmente pericolose (per esempio il cancro). Trattandosi di una competenza concorrente con, a posteriori, un effetto derogatorio, i Cantoni possono emanare prescrizioni nei settori interessati fintantoché la Confederazione non fa uso delle sue competenze.
In base all'articolo 110 Cost., la Confederazione può emanare prescrizioni concernenti la protezione dei lavoratori e i rapporti tra datori di lavoro e impiegati. Questa base costituzionale consente un disciplinamento diretto da parte dello Stato sotto forma di disposizioni comportamentali esaustive in tutti i settori in favore degli impiegati, indipendentemente dal fatto che si tratti di un settore pubblico o privato, L'articolo 110 capoverso 1 lettera a Cost. consente dunque di emanare prescrizioni in materia di protezione dal tabagismo passivo dal punto di vista del diritto del lavoro.
43 44
Legge federale del 9 ottobre 1992 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr); RS 817.0.
Cfr. Ufficio federale di giustizia, Rapporto giuridico dell'8 maggio 2003, «Frage der Grundlagen für eine Bundesgesetzgebung zum Schutze vor dem passivrauchen», Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC 68.81.
3430
Oltre a queste due disposti costituzionali, che consentono di emanare prescrizioni in materia di protezione dal tabagismo passivo, esiste una serie di altri articoli della Costituzione federale che fungono da base costituzionale per le competenze settoriali della Confederazione (a titolo d'esempio, gli art. 60, 82 e 87). A dipendenza della situazione e delle necessità è possibile citare pure questi.
7.1.2
Sintesi delle disposizioni costituzionali
Oggetto della disciplina
Fumo
Tabagismo passivo
Protezione da oggetti che possono mettere in pericolo la salute Lotta contro malattie particolarmente pericolose Protezione dal tabagismo passivo sul posto di lavoro Protezione da effetti nocivi dovuti al fumo in spazi esterni
art. 118 cpv. 2 lett. a Cost
art. 118 cpv. 2 lett. b Cost.
art. 118 cpv. 2 lett. b Cost.
art. 110 cpv. 1 Cost.
art. 74 cpv. 1 Cost.
7.1.3
Compatibilità con i diritti fondamentali
I provvedimenti nazionali di protezione dal tabagismo passivo devono essere compatibili con i diritti fondamentali. L'articolo 10 capoverso 2 Cost., così come l'articolo 8 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), garantisce a ognuno il diritto alla libertà personale.
Inoltre, esso conferisce a ognuno il diritto di gestire in maniera autonoma gli aspetti più importanti della sua vita. Ma non protegge una libertà generale d'azione. Si deve dunque trattare di un aspetto elementare dello sviluppo personale. Il fatto di fumare dovunque e sempre non è uno di questi e per questo motivo il fumo non può rientrare nell'ambito della protezione ai sensi dell'articolo 10 capoverso 2 Cost.45. D'altra parte, una persona esposta in maniera involontaria al fumo passivo può, nel quadro di uno statuto giuridico particolare (per esempio prigionieri, militari) denunciare un pregiudizio alla sua integrità corporale come parte della sua libertà personale46.
L'articolo 27 Cost. garantisce la libertà economica. Esso tutela l'esercizio di attività economiche private (p.es. alberghi e ristoranti). Le restrizioni miranti alla protezione dal tabagismo passivo previste per installazioni dell'economia privata rientrano dunque nella protezione della libertà economica. Per contro non vi sono comprese le restrizioni in materia di protezione dal tabagismo passivo per le attività della collettività e del personale.
I diritti fondamentali non sono assoluti e possono essere limitati se le condizioni di cui all'articolo 36 Cost. sono rispettate. Una limitazione necessita di una base legale sufficiente, deve essere effettuata in vista di un interesse pubblico preponderante e deve essere proporzionata. L'essenza dei diritti fondamentali non deve però essere intaccata.
45 46
Il Tribunale federale non ha ancora dovuto pronunciarsi in merito a tale questione.
DTF 118 Ia 64 segg.
3431
Misure di protezione dal tabagismo passivo sono adottate nell'interesse pubblico della tutela della salute, data la fondamentale pericolosità del tabagismo passivo per la salute. Pur essendo una misura restrittiva giustificata, occorre ugualmente rispettare la protezione dei diritti fondamentali delle altre persone secondo l'articolo 36 capoverso 2 Cost. La proporzionalità delle misure di protezione dal tabagismo passivo va verificata singolarmente per ogni singola misura. Le restrizioni concernenti il fumo non dovranno intaccare l'essenza del principio della libertà economica e soprattutto quello della libertà personale.
7.2
Diritto del lavoro
In materia di protezione dal fumo e dal tabagismo passivo, l'Esecutivo possiede un ampio margine di manovra in virtù dell'articolo 6 LL e dell'articolo 81 segg. della legge sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF). Le possibilità di discipline riguardanti il diritto d'esecuzione sono, tra l'altro, le seguenti:
vietare il fumo in generale sul luogo di lavoro
adottare sanzioni in caso di inosservanza della protezione dal tabagismo passivo.
Considerato il principio previsto negli articoli 18 OLL 3 e 33 OPI, si può abolire il passo «nel quadro delle possibilità dell'azienda» di cui all'articolo 19 OLL 3 (questa restrizione si applica solo nel quadro limitato della protezione da disagi). Questa riserva, infatti, è già prevista e compresa negli articoli 6 LL e 82 LAINF. Se si parte dal presupposto che la carenza della protezione dal tabagismo passivo nasce innanzitutto da un problema di esecuzione e di controllo, è tanto più necessario adottare un cambiamento di paradigma: i luoghi chiusi accessibili al pubblico, tranne quelli segnalati come tali (aree fumatori), sono per definizione aree non fumatori.
Questo risultato può essere ottenuto vietando di fumare sul luogo di lavoro, dando o no la possibilità al datore di lavoro di allestire aree destinate ai fumatori che rispettino alcune condizioni (spazi per fumatori chiaramente delimitati e chiusi, presenza di un sistema di ventilazione, ecc.). Questa soluzione potrebbe porre un problema al settore alberghiero e alla ristorazione perché i dipendenti potrebbero comunque rimanere esposti al tabagismo passivo (non però nelle cucine, negli spogliatoi e altri locali dell'esercizio). Un'altra soluzione potrebbe essere quella di allestire locali per fumatori, con self-service: al riguardo si potrebbe elaborare una disposizione differenziata nell'OLL 3 per evitare che le autorità cantonali competenti prevedano, in base alla clausola generale di accettazione di cui all'articolo 6 LL, eccezioni troppo generose alla regola. Occorre anche valutare le conseguenze per i dipendenti dei trasporti pubblici.
Si potrebbe inoltre prendere in considerazione, visto quanto detto nel numero 6, una maggior protezione dei lavoratori in materia di disdetta abusiva dei rapporti di lavoro, ma essa dovrebbe essere sancita a livello di legge.
3432
7.3
Diritto penale
Attualmente il Codice penale (CP) non contiene disposizioni che sanzionino la violazione della protezione dal tabagismo passivo. Se tale violazione dovesse concretizzarsi, non adempirebbe le condizioni di applicazione dell'articolo 125 CP concernente le lesioni colpose semplici. Come rammentato sopra, è prevista una responsabilità penale negli articoli 59 segg. LL e nell'articolo 112 LAINF. Queste disposizioni sono difficilmente applicabili per mancanza di protezione per il denunciante in caso di denuncia contro il proprio datore di lavoro o uno o più colleghi. Dal profilo costituzionale è possibile introdurre in base all'articolo 123 capoverso 1 Cost. disposizioni penali riguardanti la protezione dal tabagismo passivo. Questa soluzione, tuttavia, pur essendo giuridicamente concretizzabile, dovrebbe essere l'ultima ratio e andrebbe applicata soltanto nell'impossibilità di alternative più idonee.
In conclusione, qualsiasi disposizione penale in materia dovrebbe, per quanto possibile, servire esclusivamente ad applicare le disposizioni protettive di diritto amministrativo e tradursi in multe disciplinari, segnatamente nei settori in cui è già prevista una sorveglianza o un organo di controllo.
7.4
Diritto amministrativo
In base all'articolo 118 capoverso 2 lettera b Cost. la Confederazione dispone già oggi di una competenza legislativa completa nel settore della protezione dal tabagismo passivo. Le disposizioni di protezione che potrebbero essere elaborate su questa base avrebbero quale campo d'applicazione, tra l'altro, la prevenzione del cancro e del tabagismo.
7.4.1
Personale federale
Nell'articolo 4 capoverso 2 lettera g LPers sono enunciate le disposizioni legali che consentono di proteggere la salute del personale federale, compreso il diritto alla protezione dal tabagismo passivo. Considerati i dati scientifici che attestano i rischi per la salute, le disposizioni vigenti sono insufficienti. Sarebbe dunque possibile immaginare una modifica in vista di una migliore protezione dal tabagismo passivo sul luogo di lavoro e nell'ambito degli spazi comuni dell'Amministrazione federale.
Trattandosi di uno statuto giuridico particolare, si potrebbe prevedere un divieto generale di fumo, ad esempio nell'OPers. Non sarebbe contraddittorio introdurre un divieto di fumo «parziale» prevedendo locali separati per fumatori.
Sarebbe dunque possibile introdurre un divieto generale di fumare per l'insieme del personale federale dando la possibilità di allestire aree destinate ai fumatori. Se la LPers e altre leggi federali non dispongono altrimenti, le pertinenti disposizioni del CO, in particolare gli articoli 328 e 342, si applicano per analogia ai rapporti di lavoro.
3433
7.4.2
Proprietà della Confederazione diritto di polizia negli edifici
In aggiunta alle disposizioni generali necessarie per il divieto di fumare nei luoghi di lavoro e negli spazi in comune, l'Assemblea federale potrebbe elaborare ordinanze adeguate per la protezione dal tabagismo passivo.
7.4.3
Trasporti pubblici
Affidandosi alla propria competenza in materia di trasporti pubblici, che comprende in particolare le disposizioni sull'esercizio, oppure in base all'articolo 118 Cost., la Confederazione potrebbe prevedere disposizioni tassative sulla protezione dal tabagismo passivo nel settore dei trasporti pubblici. D'intesa con le altre imprese di trasporti pubblici, le FFS hanno deciso di abolire tutte le aree per fumatori a decorrere dall'11 dicembre 2005. Di conseguenza, un'elaborazione della legislazione in materia risulta per il momento inopportuna.
7.4.4
Diritto del settore alberghiero e della ristorazione
Secondo l'articolo 95 capoverso 1 Cost., la Confederazione può emanare prescrizioni concernenti l'esercizio di attività economiche lucrative private. Nella misura in cui la Confederazione non emana tali prescrizioni, il diritto degli stabilimenti pubblici è un settore di competenza dei Cantoni, i quali elaborano le necessarie misure di polizia sanitaria. Questo settore compete dunque principalmente ai Cantoni, ma la Confederazione potrebbe, in base all'articolo 118 capoverso 2 lettera b Cost., emanare disposizioni sulla protezione dal tabagismo passivo, in particolare l'introduzione di un divieto generale di fumare con la possibilità di allestire aree per fumatori. Le disposizioni andrebbero stabilite in una legge federale, in virtù del principio d'uguaglianza e dato che viene limitato un diritto fondamentale (cfr. art. 36 cpv. 1 Cost.), nella fattispecie di quello della libertà economica. I requisiti sarebbero soddisfatti (esistenza di un interesse pubblico e proporzionalità del provvedimento) e tali disposizioni verrebbero considerate adeguate, alla stregua di altre misure di polizia sanitaria necessarie per proteggere i clienti di quei locali. Stando a studi scientifici e alle esperienze ticinesi, si è potuto dimostrare che le misure parziali non bastano. Le basi legali e costituzionali sono invece già oggi sufficienti per migliorare, nell'ambito del diritto del lavoro vigente o di una nuova legge sul tabagismo passivo, la protezione dal tabagismo passivo dei dipendenti di questa categoria professionale.
7.5
Diritto cantonale Altri diritti
I Cantoni sono competenti in materia di polizia del fuoco e devono prevedere, a questo scopo, disposizioni concernenti le restrizioni d'utilizzo degli edifici e restrizioni tecniche, edili, di esercizio e di organizzazione. La competenza per elaborare regolamenti è sovente delegata al Governo. Il Governo del Cantone di Argovia per esempio ha dunque previsto, sulla base di una simile delega, di vietare il fumo negli spazi di vendita e di esigere che questo divieto sia chiaramente segnalato.
3434
I Cantoni sono pure competenti in materia di scuole, in particolare in materia di prevenzione dalle dipendenze, compresa la protezione dal fumo e dal tabagismo passivo. Dato che gli allievi e gli insegnanti beneficiano di uno statuto giuridico particolare e che gli insegnanti devono essere protetti sul loro luogo di lavoro ai sensi del diritto sul lavoro, si potrebbe prendere in considerazione che i Cantoni prevedano un divieto generale di fumare negli edifici scolastici.
7.6
Conclusioni sulle soluzioni giuridiche; promemoria
A livello federale Conformemente all'articolo 118 capoverso 2 lettera b Cost. e sulla scorta delle diverse basi legali esistenti, sarebbe ipotizzabile l'adozione del seguente provvedimento: divieto di fumare sui posti di lavoro privati e pubblici e nei luoghi chiusi accessibili al pubblico, fondandosi, ad esempio, sul Codice delle obbligazioni, sulla legge sul lavoro, sulla legge sul personale federale, sulla legge sull'esercito e l'amministrazione militare, sulla legislazione sugli infortuni, sulla legge sui trasporti pubblici, sulla legge sulla navigazione aerea e sul diritto di polizia negli edifici; tale divieto comporterebbe concretamente: in una prima fase:
la modifica dell'ordinanza sul personale federale (OPers) introducendo un divieto di fumare parziale con o senza possibilità di allestire locali per fumatori;
se necessario, la modifica del regolamento di servizio dell'esercito svizzero (Regolamento di servizio 04) nel medesimo senso;
l'elaborazione di uno o più nuovi regolamenti per gli edifici di proprietà della Confederazione, nella medesima prospettiva di attuare il divieto;
la modifica dell'ordinanza concernente la legge sul lavoro (igiene, OLL 3), abolendo il passo «nel quadro delle possibilità dell'azienda» nell'articolo 19; per evitare eccezioni al principio generale della protezione contro il tabagismo passivo sul posto di lavoro;
in una seconda fase:
la modifica della legge sul lavoro (LL), per estendere la protezione della salute a tutti i rapporti di lavoro pubblici e privati, senza eccezioni; il cambiamento del paradigma introducendo il principio generale del divieto di fumare sul posto di lavoro al di fuori degli spazi riservati ai fumatori; eventualmente, la verifica della protezione dalle disdette abusive in caso di denuncia dei dipendenti e della necessità di migliorare tale protezione;
considerazione dell'opportunità di elaborare una nuova legge federale in materia di protezione dal tabagismo passivo.
Anche se ipotizzabile dall'aspetto giuridico, si reputa inopportuno procedere alla revisione elaborazione o modifica delle seguenti leggi:
3435
legge sul trasporto pubblico (LTP), estendendo la protezione dal tabagismo passivo alle infrastrutture d'esercizio come stazioni ferroviarie e veicoli (cfr.
decisione delle FFS del dicembre 2005);
nuova disposizione del Codice penale in funzione dei bisogni o della volontà politica.
A livello internazionale L'insieme di queste basi legali sosterranno il processo di ratifica da parte della Svizzera della Convenzione quadro dell'OMS sul controllo del tabacco.
8
Promemoria
Panoramica delle basi legali richieste in funzione dei luoghi, delle rispettive competenze del nostro Consiglio (ordinanze, regolamenti), del Parlamento (leggi), dei Cantoni e dell'opportunità e necessità di emanare prescrizioni.
Settori
Luoghi
Ordinanze o regolamenti
Leggi
Opportunità e necessità
a livello federale a livello federale a livello federale a livello cantonale a livello cantonale a livello cantonale
Settore «statale»
* **
sì sì
(sì) (sì)
sì sì
OLL 3 OPers nuovo regolamento per gli edifici
Aziende dipendenti dall'amministrazione (esercito, politecnici, ecc.)
sì sì
(sì) (sì)
sì sì
RS 04
(sì) (sì)
(sì) (sì)
Posti di lavoro in generale, compreso il settore alberghiero e la ristorazione
sì sì
sì sì
Luoghi pubblici, compreso il settore alberghiero e la ristorazione
no sì*
no sì*
Abitazioni private
in corso in alcuni Cantoni Codice civile, Codice penale
3436
a livello federale
Amministrazione (locali, carceri, posti di lavoro, università, ecc.)
Settore Trasporti pubblici «accessibile Aeronautica al pubblico»
Settore «privato»
Esempi
no no
(sì)** (sì)
non indispensabile LTP/OTP non indispensabile LNA/OSIA sì sì
LL/OLL3 LNA/OPI
sì, a medio termine nuova legge sì federale
no no
Le parentesi ( ) indicano che una modifica legislativa non è indispensabile ai fini di una migliore protezione, sia perché non se ne vede la necessità o l'opportunità, sia perché esiste un'alternativa più semplice da realizzare in pratica, specialmente, per i Cantoni, a livello di diritto esecutivo.
I segni e indicano che è indispensabile una decisione politica per determinare il grado di protezione voluto e, dunque, il tipo di via giuridica da scegliere.
9
Conclusioni generali e raccomandazioni
9.1
Messaggi chiave
I principali messaggi in materia di tabagismo passivo sono i seguenti:
il tabagismo passivo nuoce gravemente alla salute. In Svizzera, è responsabile ogni anno della morte di diverse centinaia di persone;
si sta delineando un cambiamento di mentalità, in particolare va affermandosi l'idea che la protezione della popolazione prevale sulla libertà di poter fumare ovunque;
rimane ancora da portare a termine un cambiamento di paradigma: considerare, per principio, che tutti i luoghi chiusi accessibili al pubblico debbono essere luoghi non fumatori;
l'allestimento di aree specifiche riservate ai fumatori (aree fumatori) è proponibile solo se gli spazi vengono isolati fisicamente dai luoghi non fumatori e dotati di un sistema di ventilazione efficace e senza servizio nel settore alberghiero e della ristorazione;
stando alle esperienze, all'estero l'introduzione di un divieto di fumare non ha avuto conseguenze negative sul settore alberghiero e sulla ristorazione.
Potrebbe anzi risultarne un effetto positivo;
l'introduzione del divieto di fumare è un provvedimento efficace di protezione dal tabagismo passivo, di facile applicazione e dai costi minimi.
9.2
Misure previste nel quadro del Programma nazionale per la prevenzione del tabagismo
Nel Programma nazionale per la prevenzione del tabagismo si prevede già di:
informare la popolazione sui rischi ai quali si espone;
sostenere le autorità cantonali e le organizzazioni non governative che lo richiedono;
valutare l'esposizione della popolazione al tabagismo passivo.
3437
9.3
Raccomandazioni
In linea con il Programma nazionale per la prevenzione del tabagismo, reputiamo prioritario rafforzare la protezione dei dipendenti sul luogo di lavoro e quella della popolazione sui luoghi chiusi accessibili al pubblico.
L'approfondita analisi giuridica già effettuata mostra che esistono molte basi costituzionali e legali e che l'attuazione di misure efficaci sarebbe possibile in una prima fase. Occorre anzitutto introdurre nella legislazione d'esecuzione, in particolare nel diritto del lavoro, divieti di fumare, con o senza la possibilità di allestire aree per fumatori.
In una seconda fase si potrebbe concretizzare un cambiamento di paradigma a livello legislativo: l'introduzione del principio dei luoghi senza fumo per consentire a tutti i dipendenti di un ambiente professionale di lavorare in assenza di fumo; nel contempo andrebbe migliorata la protezione del pubblico, particolarmente nell'ambito della legislazione sul lavoro e/o emanando nuove disposizioni protettive nel quadro di una legge federale esistente.
9.4
Seguito della procedura
Non intendiamo prendere misure concrete prima che la sottocommissione «fumo passivo» della CSS-N istituita in seguito all'iniziativa parlamentare Gutzwiller non avrà terminato i suoi lavori. Quest'ultima sta esaminando le possibilità esistenti per migliorare la protezione della popolazione contro il tabagismo passivo che vanno nello stesso senso di questo rapporto.
Decideremo a tempo debito le eventuali misure da prendere in materia.
3438
Allegato
Impatto del tabagismo passivo sulla salute Fase di vita
Aumento del rischio rispetto a non fumatori non esposti
Commento
Prima della nascita Disfunzioni dello sviluppo/sottopeso alla nascita
ca. 150 %47
Se la madre fuma, peso alla nascita inferiore mediamente di 250g
Prima della nascita Disfunzioni dello sviluppo/sottopeso alla nascita
ca. 20 %48
Se la madre è esposta al tabagismo passivo
Prima della nascita Distacco della placenta
ca. 100 %49
Se la madre fuma
Prima infanzia
Sindrome della morte in culla
ca. 200 %50
Se la madre fuma durante e dopo la gravidanza
Prima infanzia
Sindrome della morte in culla
ca. 140 %51
Se il padre fuma in casa e la madre non fuma né durante né dopo la gravidanza
Prima infanzia
Otite media cronica
ca. 40 %52
Se uno dei genitori fuma in casa
Prima infanzia
Malattie delle vie respiratorie inferiori (polmonite, bronchite, ecc.)
ca. 50 %53
Se uno dei genitori fuma in casa
Prima infanzia
Insorgere dell'asma in età più adulta
ca. 100 %54
Se la madre fuma
47 48 49
50 51
52
53
54
Tipologia di rischio
He J. et al., New England Journal of Medicine, 1999, 340, pp. 920926; Law M. et al., British Medical Journal, 1997, 315, pp. 973980.
Dejmek J. et al., Environmental Health Perspectives 2002, 110 (6), 601606; Windham G. et al., Paediatric Perinatal Epidemiology 1999, 13 (1), pp. 3557.
Ananth C. et al., American Journal of Epidemiology 1996, 144 (9), pp. 881-889; Cnattingius S. et al., American Journal of Obstetrics and Gynecology 1997, 177 (1), pp. 156161.
Blair P. et al., British Medical Journal, 1996, 313, pp. 195198.
Glantz S A: Submission to Greater London Assembly investigative committee on smoking in public places, URL: http://www.ash.org.uk/html/publicplaces/pdfs/glantzsubmission.pdf.
SAPALDIA-Studie: Leuenberger Ph. et al., American Journal of Respirative and Critical Care Medicine 1994, 150, pp. 12211228. SCARPOL-Studie: Latal Hajnal B. et al., Schweizerische Medizinische Wochenschrift 1999, 129, pp. 72330.
UK Scientific Committee on Tobacco and Health. Report of the Scientific Committee on Tobacco and Health. Environmental Tobacco Smoke (Annex I). London, Department of Health, 1998.
Ehrlich R. et al., American Review of Respiratory Diseases, 1992, 145, pp. 594599; Gupta D. et al., Journal of Asthma, 2001, 38 (6), pp. 501-507; Infante-Rivard C., American Journal of Epidemiology 1993, 137, pp. 834-844; Larsson M. et al., Chest, 2001, 120, pp. 711717.
3439
Fase di vita
Tipologia di rischio
Aumento del rischio rispetto a non fumatori non esposti
Commento
Infanzia
Influenza, bronchite
ca. 19 %55
Se qualcuno fuma in casa
Adulti
Insorgere dell'asma
ca. 100 %56
L'esposizione sul posto di lavoro incide di più che a casa
Adulti
Cancro ai polmoni
ca. 24 %57
Se si convive con uno o più fumatori
Adulti
Ictus cerebrale
ca. 80 %58
Esposizione in un luogo qualsiasi (posto di lavoro, casa e/o ristorante)
Adulti
Infarto del miocardio
ca. 25 %59
Esposizione in un luogo qualsiasi (posto di lavoro, casa e/o ristorante)
55 56 57 58 59
Latal Hajnal B. et al., Schweizerische Medizinische Wochenschrift 1999, 129, pp. 723730.
Jaakkola M. et al., American Journal of Public Health 2003, 93, pp. 20552060.
Hackshaw A., British Medical Journal 1997, 315, pp. 980988.
Bonita R. et al., Tobacco Control 1999, 8, pp. 156160.
He J. et al., New England Journal of Medicine, 1999, 340, pp. 920926; Law M. et al., British Medical Journal, 1997, 315, pp. 973980.
3440