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FOGLIO

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FEDERALE

Anno XLVI Berna, 31 ottobre 1963 Volume I Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento annuo fi*. 12.--, con alle¬ gata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co. S. A., a Bellinzona (Telefono 5 18 71) -- Conto corrente postale XI 690.

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MESSAGGIO del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente il disegno di legge su l'imposta preventiva (Del 18 ottobre 1963)

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Ci pregiamo sottoporvi un messaggio e un disegno di legge federale sull'imposta preventiva.

Il decreto federale 31 gennaio 1958 che istituisce nuove disposizioni costituzionali sull'ordinamento delle finanze della Confederazione (RU 1958, 375), accettato dal popolo e dai Cantoni il giorno 11 maggio 1958, ha completato l'articolo -41 bis della Costituzione, che sino allora auto¬ rizzava la Confederazione a riscuotere soltanto delle tasse di bollo.

Secondo il nuovo capoverso 1, lettera b, la Confederazione può ri¬ scuotere « un'imposta a titolo di precauzione (imposta preventiva) sul reddito di capitali mobili, sulle vincite alle lotterie e sulle prestazioni di assicurazioni ». La legge federale sull'imposta preventiva, che è l'oggetto del presente messaggio, ha per scopo di disciplinare l'esecuzione della di¬ sposizione costituzionale precitata (art. 41 bis, cpv. 3, della Costituzione).

Conformemente all'articolo 8, capoverso 1, lettere b e c, delle disposi¬ zioni transitorie della Costituzione, la legge deve sostituire le disposizioni vigenti dell'imposta preventiva e dell'imposta intesa a garantire i diritti fiscali in materia di assicurazioni (la c. d. imposta di garanzia), le quali continueranno ad essere applicate sino all'entrata in vigore del¬ la legge d'esecuzione. In pari tempo, la legge deve far passare nella leFoglio federale, 1963.

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1542 gislazione ordinaria in materia di tasse di bollo il cosiddetto diritto di ne¬ cessità ancora in vigore (art. da 34 a 40 e 48 del decreto federale del 22 di¬ cembre 1038 concernente l'attuazione dell'ordinamento transitorio delle finanze federali, detto in seguito « decreto federale del 1938 », CS 6, 39), nella misura in cui deve essere mantenuto.

A. Osservazione d'ordine generale ' I. Dell'imposta preventiva e dell'imposta di garanzia (cenno storico, natura, gettito) 1. L'im-posta preventiva è riscossa dal 1° gennaio 1944 in base al de¬ creto del Consiglio federale 1° settembre 1943, preso d'accordo con le com¬ missioni parlamentari per i poteri straordinari, e fondato sull'articolo 3 del decreto federale 30 agosto , 1939 su le misure da prendere per la prolezione del paese e il mantenimento della sua neutralità (CS 6, 334; rapporto intermedio del Consiglio federale all'Assemblea federale, del 1° settembre 1943, sulle misure da esso prese in virtù dei suoi poteri straordinari, FF 1943, ed. in lingua francese, I, 721e segg.). L'imposta preventiva, che costituiva un complemento dell'imposta per la difesa na¬ zionale alla fonte, era riscossa all'origine con l'aliquota del 15 per cento.

Essa fu portata al 25 per cento a partire dal 1° gennaio 1945, in rela¬ zione cori l'amnistia allora concessa (DGF del 31 ottobre 1944 e rapporto intermedio del Consiglio federale del medesimo giorno; RU 1944, pag.

717 e segg.; FF 1944, ed. in lingua francese, I, 1148 e segg.) e con la soppressione dell'imposta per la difesa nazionale alla fonte. L'alìquota dell'impòsta preventiva venne stabilita al 27 per cento, a partire dal 1° gennaio 1959, dopo che la tassa di bollo sulle cedole venne ridotta dal 5 lai 3 per cento (art. 8, cpv. 1, lettere a e b, delle disposizioni tran¬ sitorie della Costituzione). Per il resto, il decreto del Consiglio federale concernente l'imposta preventiva non ha subito modificazioni essenziali.

Lo stesso dicasi del decreto del Consiglio federale 13 febbraio 1945 per garantire i diritti fiscali in materia di assicurazioni (CS 6, 353, pure fondato sui poteri straordinari). , Questo decreto ha completato quello concernente l'imposta 'preventiva e che con esso è stato sempre prorogato.

2. Si può dare per ammesso che la struttura e l'applicazione delle imposte preventiva e di garanzia,
che sono riscosse ormai da quasi venti anni, sono note e che non è necessario di spiegarle nei loro particolari.

L'imposta preventiva è ritenuta dal debitore su redditi di determinati col¬ locamenti di capitale che egli versa al creditore; quest'ultimo può otte¬ nere il suo computo sulle imposte cantonali e comunali o il rimborso in contanti, se ha in .Svìzzera il domicilio o la dimora durevole e se denun¬ cia nella dichiarazione ai fini delle imposte cantonali e comunali il reddito

1543 del capitale che è stato colpito dall'imposta preventiva, ed anche il va¬ lore patrimoniale da cui esso proviene. E, dunque, l'imposta preven¬ tiva è un onere definitivo soltanto per il frodatore svizzero o per il cre¬ ditore straniero. In quest'oliti ino caso, l'imposta costituisce, da una parte, una contraprestazione per i vantaggi che la Svizzera offre ai collocamenti di capitali esteri grazie alla sua stabilità politica ed economica e, d'altra parte, un oggetto di scambio importante durante le trattative per con¬ chiudere le convenzioni internazionali intese ad evitare la doppia impo¬ sizione. Per quanto riguarda l'imposta di garanzia, l'assicuratore svizzero deve dichiarare all'Amministrazione federale delle contribuzioni, ad uso dell'autorità cantonale di tassazione, la prestazione d'iassicurazione (capi¬ tale, rendita vitalizia, pensione) che ha fatto a un beneficiario in Sviz¬ zera; ma lo stipulante dell'assicurazione o l'avente diritto può opporsi alla notifica dell'assicuratore; questi, allora, deve decurtare la sua pre¬ stazione dell'ammontare dell'imposta di garanzia, che l'interessato può tuttavia richiedere all'Amministrazione federale delle contribuzioni.

In linea di principio, l'imposta preventiva e quella di garanzia non sono riscosse per gravare definitivamente il cittadino e per aiutare diret¬ tamente a coprire il: fabbisogno finanziario della Confederazione; esse so' no concepite in primo luogo come un mezzo tecnico fiscale inteso ad impedire che contribuenti soggetti alla sovranità fiscale svizzera sottrag¬ gano delle -imposte cantonali e comunali dovute sui capitali mobili e lorö redditi, sulle vincite alle lotterie e sulle prestazioni d'assicurazione'.

Tanto meglio queste imposte assolvono il loro compilo, quanto minore è il loro gettito netto. E, dunque, sarebbe errato chiedere la soppressione dell'imposta di garanzia sotto pretesto del suo debole gettito. Non si può negare, d'altra parte, che l'imposta preventiva è divenuta sem¬ pre più per la Confederazione una fonte di proventi non trascurabile, benché non si possa distinguere esattamente l'ammontare riscosso a carico di frodatori svizzeri (o stranieri) da quello che grava gli stra¬ nieri che non hanno diritto al rimborso dell'imposta in virtù di una con¬ venzione per evitare la doppia imposizione.

Il fatto che
in questi ultimi anni l'imposta preventiva ha fornito un gettito elevato non consente d'inferire che essa non può più conseguire il suo scopo principale, che è la prevenzione della frode. Anche se non è una panacea contro la frode, l'imposta preventiva contribuisce mollo al fatto che i capitali e i loro redditi vengano dichiarati ai fini delle imposte cantonali e comunali.

3. Nel 1961, il gettito lordo,dell'imposta preventiva ascese a 710 mi¬ lioni di franchi, di cui 198 rimasero alla Confederazione, dopo rimborso di 512 milioni ai contribuenti. Nel 1962, il1 gettito lordo ammontò a 773 milioni, di cui 238 rimasero alla Confederazione, dopo un rimborso di 535 milioni.

1544 Nel 1961, l'imposta di garanzia fruttò un gettito lordo di 530 329 fran¬ chi, idi -cui 515 619 rimasero alla Confederazione, mentre 14 710 furono rimborsali; le prestazioni in capitale dichiarate (dunque quelle non de¬ curtate dell'imposta) sono state 23 900, pari cioè a 197 , milioni. Per il 1962 i dati relativi furono i seguenti: gettito lordo 650 114 franchi, rim¬ borsi 27 865 franchi, rimanenza per la Confederazione 622 249 franchi; sono state annunciate 26 800 prestazioni in capitale per un importo com¬ plessivo di 237 milioni di franchi. E, dunque, nel 1962 l'Amministrazione federale delle contribuzioni si è occupata di 7.0 300 dichiarazioni concer¬ nenti rendite vitalizie e pensioni.

II. Il disegno di legge nelle sue grand' linee /L'imposta preventiva e quella di garanzia, nella loro struttura in vi¬ gore, si sono ben introdotte e hanno dato buoni risultati. La commissione di studio per le tasse di bóllo e l'imposta preventiva, costituita nel 1956 dal Dipartimento federale delle finanze e delle dogame, è giunta alla conclu¬ sione che -- in linea di principio -- la riscossione di queste due imposte dovrebbe essere continuata nella medesima misura e con la medesima pro¬ cedura, (cfr. Publications concernant, la réforme des finances fédérales, 3e cahier, p. 37 ss, 57 e 58). Per quanto riguarda l'imposta preventiva, la Commissione Iva suggerito di modificare l'imposizione dei certificati di trust, di colpire i redditi fruttati dalle obbligazioni estere e, nella misura del possibile, di sostituire la deduzione d'imposta con una notifica della prestazione imponibile. Quanto all'imposta di garanzia, essa ha xraccomandato di sopprimere la restrizione che la dichiarazione riguardi soltanto le assicurazioni suscettive di riscatto e di aumentare i limiti a partire dai quali si dà l'obbligo delia notifica.

Durante le discussioni sinora· avute in merito all'ordinamento delle fi¬ nanze della Confederazione, nei preavvisi sul disegno di legge dati dai Cantoni e dalle associazioni e nelle discussioni pubbliche, sono state sol¬ levate 'le questioni di principio seguenti: aumento dell'aliquota dell'imposta preventiva con conseguente soppressione della tassa di bollo sulle cedole: aumento dell'aliquota ed estensione dell'imposta preventiva ai redditi dei titoli esteri; estensione dell'imposta ai redditi
di tutti i certificati di com¬ proprietà e di trust; esenzione completa per gli .interessi dei libretti di ri¬ sparmio, aumento dell'ammontare esentato da 40 sino a 300 franchi o,- per converso, soppressione del cosiddetto privilegio dei libretti di risparmio; diritto al rimborso degli,Svizzeri all'estero; indennità aille banche per l'in¬ casso e il versamento dell'imposta preventiva; versamento di un interesse sugli importi da rimborsare; partecipazione dei Cantoni al gettito netto deilla imposta preventiva (cfr. messaggio 1° febbraio 1957 concernente il nuovo ordinamento costituzionale delle finanze della Confederazione, FF 1957, 425 e segg., in particolare 494 é segg., messaggio 18 maggio 1962

1545 concernente la proroga dell'ordinamento delle finanze della Confedera¬ zione, FF 1962, 829 e segg., in particolare 841 e 842; rapporto del ; 25 maggio 1962 sulla mozione Eggenberger per potenziare la repressione del¬ l'evasione fiscale, FF 1962, ed. in lingua francese, I, 1097 e segg., in par¬ ticolare 1121, da 1132 a 1139, 1156 e 1157).

Nella sua essenza, il disegno si limita a codificare in modo nuovo il diritto vigente e non apporta modificazioni materiali di carattere fonda¬ mentale. Nuova è soltanto l'mposizione dei certificati di comproprietà, mentre il privilegio degli interessi dei libretti di risparmio è stato sop¬ presso. Per il rimanente, il disegno si sforza di suddividere La materia in modo più sistematico e di presentarla in modo più comprensibile della legislazione anteriore. A tale scopo, la legge sull'imposta preventiva è stata resa indipendente dalla legge relativa alla tassa di bollo sulle ce¬ dole e dal decreto concernente l'imposta per la difesa nazionale, ciò che rende necessario -- mancando una legge sulla parte generale del diritto fiscale della Confederazione -- una disciplina completa del diritto rela¬ tivo alle autorità e alla procedura.

Il disegno di legge è stato sottoposto ai Cantoni e alle associazioni interessate e, in genere, ha avuto buona accoglienza; l'imposta preventiva, come tale, le sue funzioni e la sua struttura non sono state criticate da nessuno. L'incorporazione dell'imposta di garanzia nella legge sull'imposta preventiva è stata approvata. Soltanto un'associazione si è pronunciata per la soppressione dell'imposta di garanzia. La nuova disciplina prevista dalla imposta preventiva per i redditi fruttati dalle quote in fondi di investimento è stata pure approvata da una grande maggioranza. Per converso, la sop¬ pressione del privilegio di 40 franchi per gli interessi dei libretti di risparmo ha, talvolta, suscitato vive critiche; le opinioni sono molto discordi fra i Cantoni e le associazioni, ed anche fra le banche, quanto all'utilità e all'opportunità di tale soppressione. Inoltre, la maggior parte dei Cantoni si è pronunciata per una loro partecipazione al gettito dell'imposta pre¬ ventiva. Infine, la più parte delle associazioni ha chieste la soppressione della tassa di bollo sulle cedole, con un aumento simultaneo al 30 per cento dell'aliquota
dell'imposta preventiva.

III. Dell'imposta di garanzia e della sua incorporazione nell'imposta preventiva ( 1. Secondo la lettera e lo spirito dell'articolo 41 bis, capoverso 1, let¬ tera b, della Costituzione, l'imposta di garanzia vigente, disciplinata sinora in modo indipendente, deve in avvenire essere parte integrante della legi¬ slazione sull'imposta preventiva. Le due imposte si prefiggono il medesimo scopo e si fondano 6u un concetto identico, anche se per i redditi di capi¬ tali mobili e le vincite alle lotterie si opera la deduzione d'imposta (impo¬ sta preventiva attuale), mentre, per le prestazioni d'assicurazione, la noti-

1546 fica della prestazione imponibile sostituisce generalmente la deduzione di imposta (imposta di garanzia attuale).

Un'associazione propone di sopprimere l'imposta di garanzia sulle prestazioni in capitale, per il fatto che l'imposta per la difesa nazionale non è più riscossa sulla sostanza delle persone fisiche. Non può essere dato corso a tale proposta. Visto che tutti i Cantoni riscuotono un'imposta sulla sostanza, essi hanno interesse ad essere informali sulle prestazioni in capi¬ tale provenienti dalle assicurazioni sulla vita.

Il disegno di legge mostra che la fusione delle due imposte, ora disciplinate separatamente, non soltanto è possibile salvaguardando inte¬ ramente il loro carattere (tradizionale, ma anche che essa lia il vantaggio di disciplinare l'imposta di garanzia in modo più chiaro e più semplice, in particolare per quanto riguarda il capitolo della riscossione. Le condizioni per il rimborso dell'imposta di garanzia hanno tuttavia dovuto essere di¬ sciplinate in modo speciale (art. 32), perchè in questo campo si danno differenze rispetto al rimborso dell'imposta preventiva. La disciplina sepa¬ rata delle due imposte in capitoli differenti della legge avrebbe implicato grandi complicazioni d'ordine legislativo (numerose ripetizioni e numerosi rinvii; cfr. p. es. gli art. da 3 a 8 del decreto concernente l'imposta di ga¬ ranzia) e la chiarezza della legge ne avrebbe sofferto. La fusione delle due imposte non impedirebbe però in alcun modo che nell'ordinanza le dispo¬ sizioni d'esecuzione vengano trattate separatamente, se tale fatto dovesse facilitare l'applicazione tecnica della legge.

2. Le modificazioni dell'imposta di garanzia proposte non' hanno alcun rapporto con la sua incorporazione nell'imposta preventiva.

Secondo quanto lia raccomandato la Commissione di studio, l'obbli¬ gazione fiscale (o l'obbligazione della notifica) è estesa alle prestazioni in capitale (provenienti da assicurazioni sulla vita non suscettive di riscatto (art. G, cpv. 1): si possono in .tal modo colpire' meglio le prestazioni delle istituzioni di previdenza sociale private, che versano prestazioni di capitali (indennità-di partenza, ecc.), più sovente che rendite, ma che non conce¬ dono assicurazioni suscettive di riscatto (rapporto della Commissione di studio, pp. 42 e 58). È stato, inoltre,
raccomandato di portare da 3000 a 5000 franchi l'ammontare delle prestazioni In capitale esente da imposta.

L'obbligazione dell'assicuratore di notificare la prestazione o di de¬ durre l'imposta dipende oggi dal fatto che l'avente diritto abbia il domici¬ lio in Svizzera alla scadenza del diritto derivante dall'assicurazione. Invece che sulla scadenza, ci si fonderà d'ora innanzi sul momento in cui si veri¬ fica l'evento assicurata (art. G, cpv. 1), che è più facile da determinare che la scadenza. Infatti, secondo l'articolo 41, capoverso 1, della legge fe¬ derale sul contratto d'assicurazione, il credito derivante dal contratto scade quattro settimane dopo che l'assicuratore abbia ricevuto le informazioni dalle quali possa convincersi del fondamento della pretesa.

1547 Dato che l'appartenenza dell'assicurazione a un portafoglio svizzero e il domicilio in Svizzera di un avente diritto isono le condizioni che fanno sorgere l'obbligazione per l'assicuratore di notificare la prestazione, la legge prevede (ciò che è nuovo) che la cessione di un'assicurazione a una persona domiciliata all'estero e (conformemente alla prassi in vigore) il trasferimento di un'assicurazione da un portafoglio svizzero a un porta¬ foglio estero fanno pure sorgere l'obbligazione della notifica (art. 6, cpv. 2).

Una lacuna esiste nel diritto vigente, nel senso che i versamenti di averi provenienti da assicurazioni di risparmio ed altre istituzioni slmili, versamenti che sono imponibili in tutti i Cantoni, non sono soggetti alila obbligazione ideila notifica. Colmando questa lacuna si può in pari tempo disciplinare in modo più chiaro e più semplice di quanto sia ora il caso l'esenzione dall'imposta preventiva degli interessi che sono accreditati su¬ gli averi delle « assicurazioni-risparmio » (cfr. art. 6, cpv. 3, e art. 4, lett.

c; ofi\ anche le osservazioni all'art. 4, qui di seguito).

IV. Nuova disciplina dell'imposizione delle quote in fondi d'investimento (certificati di trust) Al presente, la riscossione dell'imposta preventiva e delle tasse di bollo federali sulle quote in fondi d'investimento è straordinariamente complicata, non tanto nel tenore ideile disposizioni di legge (art. 4 cpv. 1, lett. a e d; art. 7. cpv. 1, let. c, del decreto concernente l'imposta preven¬ tiva; art. 40 del decreto federale del 1938), quanto nei suoi effetti pratici.

La disciplina in, vigore presenta, inoltre, delle lacune gravi. Essa facilita la sottrazione d'imposta, specialmente quando trattasi di fondi immobiliari, le cui distribuzioni sono di regola colpite con un'imposta preventiva mi¬ nima. Non è raro infatti che, su una distribuzione di 40 franchi, la tassa sulle cedole e l'imposta preventiva (che normalmente sono pari al 30%) siano inferiori a un franco. Ciò rappresenta am. vero e proprio privilegio dei portatori di quote rispetto ai possessori di altri titoli svizzeri, come azioni, obbligazioni, ecc. Per tale ragione la frode sulle quote in fondi immobiliari è molto grande. Inoltre, i .fondi stessi non sono considerati , soggetti fiscali in proprio e, conseguentemente, non pagano imposte
dirette (cosa che, d'altronde, sembra giusta, vista la natura di questi fondi). I vantaggi fiscali di cui fruiscono i portatori di quote, soprattutto in materia d'imposta preventiva, hanno certamente avuto una parte non trascurabile allo straordinario sviluppo dei fondi di ihvestimento e più particolarmente dei fondi immobiliari. Alla fine del 1962 si contavano infatti 141 fondi, rappresentanti un patrimonio di circa 6 miliardi. I soli fondi immobiliari, i quali si occupano dell'acquisto, della gerenza e persino della costruzione d'immobili, erano 79, con uh patrimonio di 2,5 miliardi di franchi; nel 1949, invece, ve ne erano soltanto 4, con un patrimonio di 55 milioni di franchi. Le quote di fondi di investimento in titoli esteri (in particolare

1548 azioni) divennero sempre (più ricercate dagli stranieri. Dal . 1949 al 1962 il numero dei fondi d'investimento in titoli esteri e dei fondi misti compren¬ denti titoli svizzeri ed esteri è «alito da 8, con un patrimonio di 0,3 mi¬ liardi, a 53, con un patrimonio di 3 miliardi. Alla fine del 1962, su 14,5 milioni di quote in questi fondi che nel corso dell'anno hanno. ottenuto delle distribuzioni (39 fondi), 8,9 milioni di quote, vale a dire più .del 60 per cenilo, si trovavano in mano di persone straniere (in ogni caso alla scadenza della cedola). Durante il medesimo periodo, il numero dei fondi d'investimento in titoli esclusivamente svizzeri è rimasto costante (5); sempre alla fine del 1962 il loro patrimonio ammontava a 0,4 miliardi.

La legge d'esecuzione dell'imposta preventiva offre finalmente l'oc¬ casione di disciplinare a fondo e di adattare alla situazione l'imposizione ddlle quote in fondi d'investimento, come l'ha previsto il messaggio del Consiglio federale concernente la proroga dell'ordinamento delle finanze della Confederazione, del 18 maggio 1962 (FF 1962, 829).

Il Dipartimento delle finanze e delle dogane sta al presènte mettendo a punto un disegno di legge federale sui fondi d'investimento, che è già stato sottoposto per preavviso alle cerchie interessate. I quesiti che tale legge deve risolvere (struttura dei fondi, rapporti giuridici fra gli interes¬ sati, pubblicità, tenuta dei conti e vigilanza) sono molto differenti da quelli che si pongono quando si tratta dell'imposizione delle quote'in fondi d'in¬ vestimento. Non è, quindi, necessario di trattare insieme i due oggetti o di soprassedere alla nuova disciplina sull'imposizione delle quote in fondi d'investimento, d'altronde prevista e preparata da lungo tempo, sino a quando sia entrata in vigore la legge concernente i fondi d'investimento.

In ogni modo, ' non saranno sottoposti all'imposta preventiva soltanto i fondi contemplati dalla legge sui fondi d'investimento, ma anche quelli di carattere analogo che non soddisferaniio alle condizioni poste dalla legge (p es. offerta al pubblico per il collocamento delle quote, ecc.).

È opportuno impone le quote in fondi d'investimento, e i loro redditi, nello stésso modo degli altri 'titoli d'investimento collettivo (azioni, obbli¬ gazioni), ai quali "esse fanno'concorrenza. Alcune
cerchie sostengono che, dal profilo dell'imposta preventiva e in ogni modo da quello delle tasse di bollo, colui chcv investe i suoi risparmi nei fondi d'investimento dovrebbe essere trattato come se possedesse direttamente i valori patrimoniali appar¬ tenenti al fondo (investimento-diretto) ; ma questa tesi non trova la sua giustificazione nè secondo il diritto civile, nè dal lato economico, e non è nemmeno giusta da quello fiscale.

Infatti, la quota in fondi d'investimento è un titolo al portatore, di modo che il suo proprietario può restare anonimo; egli fruisce del Van¬ taggio di una larga ripartizione dei rischi; può investire piccole somme; . non ha alcuna preoccupazione per l'amministrazione dei valori patrimo¬ niali che compongono il fondo; ma non ha anche nessun diritto di disporre

154S> degli stessi. Colui che investe i suoi risparmi in un fondo d'investimento si trova, dunque, in una posizione essenzialmente diversa da quella di colui che opera direttamente i suoi investimenti; la sua quota incorpora diritti che hanno un carattere proprio e che fanno di questo titolo una nuova cartavalore indipendente. Per questi molivi, derogando al diritto anteriore, che non corrisponde più alla situazione del momento, il disegno di legge non tiene più in considerazione i diversi elementi componenti la consistenza patrimoniale del fondo, nè la loro origine, ma si fonda unica¬ mente sui diritti incorporati nei cerlificoiti. Tuttavia, alcune eccezioni sono state previste per tener conto della situazione in cui si trovano al presente i fondi e per evitare ripercussioni «favorevoli sull'andamento dei loro af¬ fari. E così, per esempio, l'imposta preventiva sarà rimborsata ai por¬ tatori stranieri di quote composte essenzialmente di titoli esteri, come già ora si verifica (art 7, cpv. 1, lett. c, del decreto concernente l'imposta pre¬ ventiva), però secondo un sistema più semplice (art. 26, cpv. 1, del dise¬ gno). Inoltre, i profitti di capitale non saranno più imposti, qualora la loro distribuzione avvenga mediante cedola separata (art. 4, lett. b, del disegno).

L'imposizione delle quote in fondi d'investimento può essere facil¬ mente disciplinata nel #quadro del presente disegno di legge, senza che vi sia bisogno di una legge speciale. Oltre alla disposizione per designare e definire l'oggetto dell'imposta, occorre prevedere delle disposizioni speciali quanto olla esenzione dei profitti di capitale (art. 4, lett. b), al rimborso dell'imposta preventiva al fondo stesso (art. 25) e al rimborso agli stra¬ nieri (art. 26, cpv. 1).

Il nuovo sistema d'imposizione previsto per l'imposta preventiva ob¬ bliga ad adattare l'ordinamento in vigore per le tasse di bollo. Se tale ordinamento non venisse modificato, le complicazioni attuali, che sono divenute quasi intollerabili, sarebbero ancora aggravate dalla coesistenza di due sistemi d'imposizione riguardanti il medesimo oggetto. Le modifi¬ cazioni indispensabili sono apportate nelle disposizioni finali e transitorie del disegno (art. 67, n.ri I e II). Gli articoli da 48 a 51 della legge fede¬ rale sulle tasse di bollo non hanno più alcun scopo dopo
la soppressione della tassa di bollo sui documenti di trasporto (art. 7 delle disposizioni transitorie della Costituzione), di.modo che il vuoto prodotto nella legge (cap. VII, della legge sulle tasse di bollo) può essere occupato dalla rego¬ lamentazione complota della tassa di bollo d'emissione e della tassa di negoziazione sulle quote in fondi d'investimento. Si rende così possibile integrare in modo semplice e chiaro l'imposizione delle quote in fondi di investimento nel sistema delle tasse di bollo.

Per quanto riguarda Ha tassa sulle cedole, occorre completare su qualche punto la legge federale concernente la tassa di bollo sulle ce¬ dole, al fine di far concordare la tassa di bollo d'emissione e B'impo6ta preventiva." È stata prevista una disposizione speciale affinchè la tassa

1550 di bollo sulle cedole non costituisca un doppio onere (art. 67, n. II: art.

11 bis della legge concernente la itassa di bollo sulle cedole).

Infine, per facilitare la transizione dalla disciplina anteriore a quella nuova, è stala prevista anche una disposizione transitoria (art. 68). Il pri¬ vilegio che essa istituisce andrà a vantaggio della maggior parte dei fondi immobiliari.

Y. Del privilegio dei libretti di risparmio Conformemente all'articolo 4, capoverso 1, lettera c, del decido con¬ cernente l'imposta preventiva, sono esentati dalla stessa gli interessi di averi di clienti presso banche e casse di risparmio svizzere per i quali sono stati aperti libretti di risparmio nominativi o di deposito, se in un anno ci¬ vile l'ammontare degli interessi non supera 40 franchi. Nel suo vecchio tenore, che è stato in vigore sino al 31 dicembre 1958, questa disposizione fissava il limite esente a 15 franchi. Al momento dell'istituzione della im¬ posta preventiva si manifestarono delle perplessità a proposito di questo privilegio, in particolare per quanto riguarda il lavoro supplementare che ne risultava per le banche. Esso fu finalmente previsto per evitare le com¬ plicazioni della procedura di computo, sia al grande numero dei titolari di piccoli libretti di risparmio,' sia alle amministrazioni delle contribuzioni.

Siffatto privilegio non ha dato buoni risultati, perchè ha fatto sorgere l'idea, largamente diffusa, che i libretti di risparmio e i loro interessi fos¬ sero in genere « esenti d'imposta » o che la frode sui piccali libretti di ri¬ sparmio fosse tollerata dallo Stato. Nel suo preavviso un'associazione ha persino dichiarato esplicitamente che oggigiorno, di regola, il contribuente medio considera il suo libretto di risparmio del lutto esente da imposta se gli interessi non superano 40 franchi. v Ciò dimostra, come meglio non si potrebbe, quanto sia stato mal com¬ preso il significato dell'esenzione degli interessi sino alla quota di 40 fran¬ chi: come un vero e proprio privilegio estensibile anche alle imposte di-# rette sul reddito e sulla sostanza. Sopprimendo tale minimo esente, la si¬ tuazione verrà normalizzata, senza pregiudizio per i risparmiatori -- salvo quello di obbligarli a dichiarare i loro libretti di risparmio --, in quanto l'imposta preventiva è rimborsata a tutti
coloro che soddisfano lealmente ai .loro obblighi fiscali. Già di per se stesse, queste costatazioni militano a favore della soppressione di tale esenzione.

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Inoltre, questo privilegio ha avuto come conseguenza che i rispar¬ miatori, sia svizzeri sia stranieri, fanno i loro depositi su più libretti di risparmio, presso la medesima banca o près,so più banche. In tal modo è loro possibile di profittare più volte del ripetuto privilegio fiscale e di sottrarre all'imposizione un reddito, che è un multiplo dei 40 fran¬ chi -- e il relativo capitale , senza avere un pregiudizio fiscale diretto.

La soppressione di tale privilegio ha come scopo primo di chiudere questa breccia. , '

1551 La soppressione del privilegio implica una semplificazione di lavoro, nel senso che non sarà più necessario fare una distinzione fra gli interessi dei libretti di risparmio esenti da imposta e quelli che, invece, ne sono col¬ piti. Tuttavia, le banche che prima si lamentavano delle complicazioni create da questo privilegio sono ora dell'opinione che la sua soppressione non porterebbe loro alcuna agevolazione ma, al contrario, un sovraccarico di lavoro, specialmente per le banche cantonali e le casse di risparmio.

I Cantoni, per converso, sono in genere dell'opinione che la soppressione del privilegio faciliterebbe i loro controlli. In un altro ordine di idee si è espresso talvolta il timore che la soppressione del ripetuto privilegio in¬ tralci la formazione del risparmio o ne provochi modificazioni strutturali spiacevoli, e si mette in dubbio che Ja lotta contro la frode fiscale renda necessario un tale provvedimento.

Se è vero che la soppressione dell'esenzione dei 40 franchi è consi¬ derata un provvedimento nocivo per il risparmio, questo è dovuto al fatto che il senso dèi privilegio è stato alterato e che in pratica esso fa sentire d suoi effetti sulle imposte dirette. Ora, lo scopo primo dell'imposta preventiva è avantutto di far sì che i capitali e i redditi imponibili ven¬ gano regolarmente dichiarati. La legge sull'imposta preventiva non deve, perciò mantenere una disposizione che incoraggia il risparmio solo perchè facilita la frode fiscale. Per questa ragione, nonostante le obiezioni solle¬ vate, sembra necessario sopprimere il privilegio dei 40 franchi, che costi¬ tuisce una breccia nel sistema dell'imposta preventiva.

VI. Le proposte respinte Alcune delle questioni che sono menzionale nel capo II hanno dato luogo a discussioni nel corso di questi ultimi anni, in particolare nel quadro della proroga dell'ordinamento delle finanze e della mozione Eggenberger. Esse sono state sottoposte ai Cantoni e alle associazioni interes¬ sate. Il loro esame ha dato i risultati seguenti: 1. Aumento dell'aliquota dell'imposta preventiva ed estensione dell'im¬ posta ai redditi dei titoli esteri Nel rapporto sulla mozione Eggenberger abbiamo detto che, nel qua¬ dro di una campagna generale contro la frode, l'aumento dell'imposta preventiva è necessario e giustificato (FF J962, ed. in lingua francese,
I 1135). Ma in pari tempo abbiamo spiegato che per impedire che ci si possa sottrarre troppo facilmente all'imposta, l'aumento dovrebbe essere accom¬ pagnato da altri provvedimenti, in particolare dall'estensione dell'imposta preventiva ali titoli esteri. I due provvedimenti sono strettamente collegati.

L'aumento dell'imposta preventiva in tanto sarebbe più efficace nella lot¬ ta contro la frode fiscale in quanto più limitate e più scomode sono le

1552 possibilità di rifugio in collocamenti non soggetti a questa imposta. Oggi: tali possibilità esistono, perchè i titoli stranieri, in particolare, non sono colpiti dalla imposta preventiva. Abbiamo ancora uria, volta esaminato come questi titoli potrebbero essere assoggettati all'imposta, ma abbiamo dovuto convincerci che al presente il problema è insolubile. Sino a quando le cedole d'obbligazioni o d'azJioni estere possono essere presentate all'in¬ casso all'estero, non è possibile'(riscuotere l'imposta preventiva. Pea' chiu¬ dere questa1 breccia occorrerebbe introdurre una nuova norma di diritto in forza della quale l'emissione di prestiti esteri in Svizzera e l'ammissione di azioni straniere alle borse .svizzere sarebbero consentite soltanto ' se le cedole possono essere incassale presso un ufficio di pagamento in Sviz¬ zera. Si limiterebbe in tal modo la libera circolazione dei capitali, ciò che potrebbe compromettere gravemente la situazione della Svizzera come centro finanziario internazionale; ciò sarebbe pure contrario agli sforzi di liberalizzazione sul piano internazionale, ai quali la Svizzera ha sem¬ pre dato il suo appoggio. Inoltre, una limitazione del genere non potrebbe affatto essere estesa ai prestiti esteri già emessi. Un tale provvedimento non potrebbe, dunque, far sentire tutti i suoi effetti sino a quando sul mercato vu siano quantitativi importanti di obbligazioni estere già emesse, situazione che durerebbe certo ancora da 10 a 15 anni, considerato il termine usuale di questi prestiti.

Anche se si riuscisse ad assoggettare all'imposta preventiva i pre¬ stito esteri emessi in Svizzera, rimarrebbe sempre 'la possibilità di fare direttamente degli investimenti in titoli esteri per il itiramlite di banche estere. Intervenire in questo campo equivarrebbe-praticamente a istituire una specie di controllo delle divise e richiederebbe una /sorveglianza del¬ l'esportazione delle cedole nel traffico dei viaggiatori e per mezzo della censura postale, provvedimenti questi che sono contrari alle idee di liber¬ tà in onore nel nostro paese. Senza siffatti provvedimenti protezionisti, gli investimenti verrebbero semplicemente fatti all'estero, senza alcun vantag- ' gio per le imposte svizzere e a detrimento dell'economia del paese.

Se il rifugio in valori esteri non può ©ssere impedito
con l'estensione dell'imposta preventiva agli slessi, l'aumento della imposta preventiva di¬ viene altamente problematico come mezzo di lotta, contro la frode. Un aumento di qualche percento, per esempio da 30 a 32 per cento, non avrebbe alcun effetto .sul frodatole, soprattutto se questi ha acquistato i ti¬ toli! a cagione non tanto del loro reddito -- che .per le azioni è oggi tal¬ volta ancora inferiore all'uno per cento -- quanto della sicurezza che of¬ frano o delle possibilità di beneficiare degli aumento del corso. ' Nel suo preavviso, dell'ottobre 1962, la Banca nazionale svizzera ritiene che,, per essere efficace, l'aliquota dovrebbe essere aumentata al 40 sino al 50 per cento, cosa che la banca non ritiene attuabile. Como essa lo spiega, un aumento del genere potrebbe avere delle conseguenze molto gravi sul mer¬ cato svizzero dei capitali. Gli inconvenienti possibili sarebbero un aumento

1553 del tasso dei prestiti pubblici e delle ipoteche, ed anche ripercussioni sulla formazione dei prezzi dei prodotti agricoli. Aiiche se si trattasse di un au¬ mento modesto dell'aliquota dell'imposta preventiva, (e poco efficace per promuovere l'onestà fiscale) la Banca nazionale teme che si manifestino conseguenze non desiderate sul mercato dei capitali. Essa ritiene che gli svantaggi sarebbero maggiori dei vantaggi. Ricorda pure che, ad eccezione della Gran Bretagna, nessuno Stato, riscuote imposte alla fonte superiori al 30 per cento del reddito del capitale. L'Associazione svizzera dei ban¬ chieri manifesta i medesimi timori quanto agli effetti sfavorevoli sul mer¬ cato dei capitali, ma anche in generale quanto alla nostra situazione dal lat,o della concorrenza con l'estero.

Un aumento dell'imposta preventiva porrebbe anche il problema se un parte dell'imposta non debba essere eventualmente rimborsata agli stranieri che investono capitali, rimborso al quale la Confederazione do¬ vrebbe procedere in modo autonomo (vale a dire al di fuori delle conven¬ zioni di doppia imposizione). Occorrerebbe istituire a tal scopo una proce¬ dura anonima e accettare tutti gli inconvenienti e tutte le difficoltà tecni¬ che che ne derivano, ed anche il rischio di doppi rimborsi nelle relazioni con gli Stati coi quali la Svizzera ha stipulato una convenzione intesa ad evitare la doppia imposizione.

In considerazione di tutte queste circostanze, e dopo nuovo esame del problema, non possiamo attualmente pronunciarci a favore di un aumento dell'aliquota dell'imposta preventiva.

2. Rimborso agli Svizzeri all'estero È stato approfonditamente esaminato il problema del rimborso del¬ l'imposta preventiva ai nostri connazionali all'estero che possiedono capi¬ tali mobili in Svizzera. Il Consiglio federale ha sinora sempre respinto le richieste intese a concedere questo diritto ai nostri connazionali, l'ultima volta nella sua risposta all'interrogazione Büchi dei 30 settembre 1957. Le ragioni che esistevano allora valgono ancora oggi.

L'imposta preventiva ha per scopo -- oltre alla lotta contro la frode -- di far partecipare alla copertura delle spese della Confederazione anche le persone che, vivendo all'estero, non sono tenute a pagare in Svizzera im¬ poste dirette sulla sostanza e sul reddito. Gli Svizzeri all'estero,
a cagione del loro domicilio, fanno parte di quella categoria di persone viventi al¬ l'estero che sono colpite dall'imposta preventiva. Se sono domiciliati in uno Stato con il quale la Confederazione ha stipulato una convenzione in¬ tesa ad evitare la doppia imposizione, che si estenda anche alle imposte alla fonte, essi -- come gli altri abitanti di questo Stato -- possono chie¬ dere il rimborso dell'imposta preventiva, in tutto o in parte, secondo quanto prevede la convenzione. Non è possibile concedere, a titolo gene-

1554 rale, un siffatto diritto a tutti gli Svizzeri all'estero per mezzo di disposi¬ zioni di legge che la Confederazione prenderebbe unilateralmente a loro favore. Gli Stati con i quali abbiamo stipulato convenzioni intese ad evilare la doppia imposizione potrebbero considerare tale modo di procedere come una violazione delle convenzioni.

Un alleviamento per i nostri connazionali che vivono in uno Stato con il quale non siamo legati da una convenzione di doppia imposizione può essere ottenuto soltanto mediante la stipulazione di una convenzione del genere. Il principio dell'uguaglianza di trattamento sancito da nume¬ rosi trattali di stabilimento e di amicizia vièta di fare delle differenze, soprattutto in materia fiscale, per le persone domiciliate all'estero fon¬ dandosi sul criterio della cittadinanza. L'applicazione, in questo campo, del principio del domicilio risparmia pure delle difficoltà supplementari agli Svizzeri all'estero che sono anclie cittadini dello Stato del loro domi¬ cilio, vale a dire che hanno la doppia cittadinanza.

Sarebbe errato, come è stato talvolta chiesto, di computare l'imposta preventiva sulla tassa militare. Da un lato, la lassa militare non è un'im¬ posta, ciò che esclude in linea di principio il computo; d'altro lato, un computo del genere andrebbe a svantaggio degli Svizzeri all'estero che vengono a fare il loro servizio militare in Svizzera e di coloro, oggi molto numerosi, che sono esentati dalla tassa militare. Inoltre, una siffatta pro¬ cedura avanfcaggerebbe senza alcuna ragione i possessori di titoli svizzeri rispetto a coloro che non hanno alcuna sostanza o che l'hanno investita in beni immobili in Svizzera.

Circa tre quinti degli Svizzeri all'estero sono domiciliati in Stati con i quali la Confederazione ha stipulato una convenzione intesa ad evitare la doppia imposizione, ciò che consente loro di fruire del rimborso (completo o parziale) dell'imposta preventiva.

3. Indennità alle banche, ecc.

Le banche hanno chiesto, a più riprese, di essere indennizzate per lo « incasso » dell'imposta preventiva e por tutti gli altri lavori che devono svolgere in connessione con questa imposta. Abbiamo consultato, in merito le associazioni, e solo una piccola minorità si è pronunciata a favore di di una tale indennità.

È innegabile che l'imposta preventiva cagiona
alle banche un sovrac¬ carico di lavoro, ma tale fatto non giustifica ancora una rimunerazione in contanti da parte della Confederazione.

In un regime dii economia liberale come il nostro, l'ente pubblico, i cittadini e gli enti di diritto privato vengono a trovarsi in situazioni in cui, ora l'uno ora l'altro, è )la (parte che dà o che riceve. Numerose pre¬ stazioni reciproche non possono esprimersi in termini monetari e sarebbe

1555 errato di voler aprire una specie di caroto cori-ente per determinare l'equi¬ valenza delle prestazioni e delle coniroprestazioni, e procedere in seguito al saldo della differenza eventuale. Questo fatto si verifica in particolare nelle relazioni della Confederazione con le banche, le compagnie d'assicu¬ razioni, ecc. Certo, la Confederazione si avvale talvolta dei « servizi » di queste imprese, come anche per l'imposta preventiva, ma ciò accade nel¬ l'interesse della collettività di cui le dette imprese fanno anche parte; in più, gli obblighi addossatigli non sono estranei alla loro attività. Non è concepibile applicare un'imposta alla fonte sugli interessi di averi in banca e sulle prestazioni d'assicurazione -- imposta che è stata conside¬ rata necessaria -- senza costringere le banche e le compagnie di assicu¬ razione a versare questa imposta. L'obbligazione fiscale non consiste sem¬ pre nel semplice obbligo di pagare l'imposta; essa comprende anche gli usuali obblighi procedurali, che cagionano sempre un lavoro più o meno grande, come deve pur fare qualsiasi contribuente che debba compilare la sua dichiarazione d'imposta. Quanto sarebbe concesso alle banche, lo dovrebbe essere anche ad altre grandi imprese che hanno obbligazioni fi¬ scali ancora più diverse (si pensi, p. es. all'imposta sulla cifra d'affari, ai dazi doganali, alle tasse compensative ecc.), poi alle imprese di me¬ dia importanza ecc. Non va dimenticato che, in ultima analisi, tutti i mezzi necessari per pagare indennità del genere vanno forniti dalle im¬ poste. ( Le banche e gli altri istituti finanziari soddisfano, d'altronde, a una obbligazione fiscale propria soltamto quando l'imposta colpisce redditi di averi di cui esse sono debitrici o di obbligazioni e azioni che esse stesse hanno emesso. In tutti gli altri casi, in particolare quando esse pagano delle cedole per conto di altre persone, le banche non lavorano per la Confederazione, ma per il debitore della cedola, che è un loro cliente. In¬ fatti, secondo il diritto in vigore ed anche secondo il disegno di legge (art. 9), debitore dell'imposta non è la banca che paga la cedola, ma il debitore stesso della cedola.

4. Interessi sugli importi da rimborsare Secondo gli articoli 7, capoverso 3, e 8, capoverso 1, in fine, del de¬ creto concernente l'imposta preventiva,
gli importi da computare o da rim¬ borsare non fruttano alcun interesse. Il disegno di legge riprende questa norma, senza alcun cambiamento (art. 30, cpv. 3), nonostante le critiche rivolte a più riprese. Il vigente ordinamento è stato talvolta criticato, in quanto si è affermato che non è giusto che un interesse di mora venga calcolato al contribuente che si trova in ritardo con il pagamento delle sue imposte dirette, mentre nessun interesse gli viene bonificalo per il pa¬ gamento anticipato da lui fatto sotto forma dii deduzione dell'imposta pre¬ ventiva riscossa a suo carico. Altre persone trovano urtante che, grazie

1556 all'imposta preventiva, la Confederazione possa , continuamente disporre di 400-500 milioni di franchi, senza dover pagare alcun interesse, mentre gli aventi diritto al rimborso subiscono una perdita d'interessi corrispon¬ dente. 1 , ' ' · Da questo profilo, può' sembrare a prima vista incomprensibile, ed ispi¬ rato a puro fiscalismo, il fatto ohe l'imposta preventiva da rimborsare non frutti alcun interesse. Considerato da vicino, il problema assume però un altro aspetto. Infatti, è praticamente impossibile calcolare un interesse ve¬ ramente esatto, in particolare oggi quando le autorità fiscali, in seguito al costante aumento del numero dei contribuenti, alla crescente complessità della legislazione fiscale e alla penuria di personale, non sono più in grado di assolvere completamente gli altri compiti che gli sono affidati.

Per ottenere il rimborso dell'imposta, circa' 70 000 istanti debbono rivol¬ gersi alla' Confederazione e circa 700 000 ai Cantoni. La maggior parte delle istanze riguardano redditi di averi e (titoli diversi, con scadenze di¬ verse. Sarebbe necessario calcolare separatamente gli interessi per ogni reddito e , per ogni scadenza. I fautori del versamento di un interesse comprendono che questo è pratilcamente impossibile e, quindi, propon¬ gono che venga corrisposto un interesse globale medio dell'uno o dell'uno e cinque per cento.

Il pagamento di un interesse globale avrebbe come conseguenza che il diritto al rimbórso non porterebbe più sul 27 per cento, come è la de¬ duzióne, ma sul 27,27 ài 27,40 per cento del reddito lordo imponibile. Ci si può immediatamente domandare se sia giusto ed equo concedere a colui che ha dovuto attendere soltanto tre mesi por ottenere il rimborso il mede¬ simo interesse come a colui la cui istanza, per esempio, è stata accolla quin¬ dici mesi dopo la deduzione dell'imposta. Le differenze che senza dubbio dovrebbero essere fatte in casi del genere implicherebbero altre complica¬ zioni importanti, ritarderebbero i rimborsi e cagionerebbero nuove spese, le quali, come l'interesse bonificato, sarebbero per finire sopportate dai contribuenti stessi. Anche quii occorre rendersi conto che ogni credito che' viene fatto valere nei confronti dèlio Stato deve, in definitiva, essere pa¬ gato dal cittadino.

' ' -'1 / .

Osserviamo, infine, che grazie
ai rimborsi fatti in via di acconto, alla istituzione dei rimborsi prima del termine e senza previa istanza ed alla possibilità che offre il diritto federale di chiedere il rimborso ogni anno, anche nei Cantoni che hanno un periodo di tassazione di più anni (art. 30, cpv. .3, del disegno), è possibile tener conto in .modo semplice ed equo dei casi in cui si tratta di grosse somme e di quelli in cui una lunga at¬ tèsa sino al termine normale di rimborso implicherebbe conseguenze rL gorose.

.

1557 5. Partecipazione dei Cantoni al gettito dell'imposta preventiva Da qualche anno, con l'aumento del gettito netto dell'imposta preven¬ tiva, si fanno sempre più numerose le voci dei Cantoni che chiedono di partecipare al gettito della imposta. Nei preavvisi dati sul disegno di legge, una maggioranza (a dir vero debole) dei Cantoni si è pronunciata a favore di una tale partecipazione, due Cantoni considerando tuttavia che sarebbe giustificata, per lo meno, una provvigione o un'indennità per co¬ prire le loro spese. Per contro, le associazioni che hanno fatto conoscere la loro opinione in merito a questo problema si sono tutte opposte ad una partecipazione dei Cantoni al gettito dell'imposta preventiva; alcune am¬ mettono tuttavia che se la tassa di bollo sulle cedole venisse soppressa, la perdita risultante per i Cantoni (nel 1962 la quota cantonale alla tassa di bollo sulle cedole è stata di 17 milioni) dovrebbe essere compensata da una loro partecipazione al gettito dell'imposta preventiva.

Nei casi in cui la Costituzione autorizza la Confederazione a riscuo¬ tere un'imposta al cui gettito i Cantoni partecipano, tale partecipazione è in genere espressamente prevista, come anche .il modo di calcolare la quota o la provvigione (cfr. art. 32, cpv. 9; 36 fer, 41 bis, cpv. 1, lett. a; 41 ter, cpv. 3, lett. d, ed anche l'art. 6 delle disposizioni transitorie). L'ar¬ ticolo della Costituzione federale concernente l'imposta preventiva (art.

41 bis, cpv. 1, lett. b) non attribuisce ai Cantoni nè una quota al gettito netto di questa imposta, nè una provvigione' sulle somme computate sulle imposte cantonali o rimborsate in contanti. Non esiste, quindi, un testo costituzionale che consenta d'inserire nella legge su l'imposta preventiva ' una disposizione che assicuri la partecipazione dei Cantoni al gettito di tale imposta.

, Siamo del parere che la soluzione daita nel 1958 dal nuovo articolo 41 bis, capoverso 1, lettera b, della Costituzione, il quale non prevede la partecipazione dei Cantoni all'imposta preventiva, è giusta ancor oggi per i motivi seguenti: Nei nostri messaggi del 22 gennaio 1948 e del 1° febbraio 1957, concer¬ nenti rispettivamente la riforma costituzionale delle finanze federali e il nuovo ordinamento costituzionale delle finanze della Confederazione, ab¬ biamo espasto delle
considerazioni idi principio sulle quote cantonali alle imposte federali; in tali occasioni abbiamo enumerato soprattutto gli ar¬ gomenti seguenti contro una più ampia partecipazione dei Cantoni alle entrate della Confederazione (FF 1948, 457; 1957, 528): -- la partecipazione ha raggiunto un'importanza tale da non essere più conciliabile con il principio dell'autonomia finanziaria dei Cantoni e con quello della delimitazione netta delle competenze fiscali; -- la partecipazione può condurre a una malsana dipendenza finanziaria Foglio federale, 1963.

101

1Ö58 dei Cantoni nei confronti delia Confederazione e indurre i Cantoni a ·negligere le loro fonti fiscali; -- la partecipazione consente ad Cantoni di procurarsi mezzi finanziari evitando la decisione del popolo, la qualcosa equivale a una menoma¬ zione del diritto dei cittadini d'intervenire in questo settore.

, I Cantoni partecipano al presente al gettito dell'imposta per la difesa nazionale ,e delle tasse di bollo e ricevono un emolumento per la riscos¬ sione della tassa d'esenzione dal servizio militare. Le circostanze che giu¬ stificano una itale partecipazione o un tale emolumento non esistono, ma¬ nifestamente, per l'imposta preventiva: Se i Cantoni continuano a non partecipare al gettito della imposta pre¬ ventiva, essi non subiscono alcuna perdita di entrate che dovrebbero com¬ pensare con una revisione delle loro leggi tributarie o facendo capo a nuove fonti, come si darebbe se venissero soppresse le loro quote all'im¬ posta per là difesa nazionale o alle tasse di bollo. La loro partecipazione all'imposta preventiva costituirebbe una nuova entrata, contro la quale le critiche mosse qui sopra acquisterebbero un valore particolare.

Contrariamente alle tasse di bollo, l'istituzione di un'imposta preven¬ tiva non 'ha neppure trasferito alla Confederazione una fonte di entrate che fosse riservata prima ai Cantoni, ciò che esigerebbe o giustificherebbe il versamento di un'indennità agli stessi. Al contrario, l'imposta preventiva ha proprio per scopo di garantire ai Cantoni le loro entrate fiscali tradi¬ zionali e di metterli in grado di colpire nel modo più completo che possi¬ bile la materia imponibile che loro appartiene. È per tale ragione, per esempio, che le prestazioni in capitale delle assicurazioni sono assoggettate all'imposta preventiva unicamente in considerazione delle imposte canto¬ nali sulla sostanza. -Si può dire che l'imposta preventiva assolve larga¬ mente ila sua funzione a favore delle imposte cantonali, anche se si deve ammettere che nel corso degli anni, 'in seguito all'evoluzione favorevole della congiuntura, la frode fiscale è aumentata. ' In ogni modo, il contribuente non ha-il diritto di scegliere se debba sopportare l'imposta preventiva piuttosto che pagare le imposte cantonali o comunali. Colui che rinuncia a chiedere, il rimborso dell'imposta pre¬ ventiva non
potrebbe allegare ohe tale imposta sostituisce le imposte dirette che avrebbe dovuto normalmente pagare (vale a dire se avesse di¬ chiarato il reddito Colpito dall'imposta preventiva e ottenuto il suo rim¬ borso). Poiché l'imposta preventiva non sostituisce le imposte dirette, non si può ohiederle di servire di copertura alle imposte che sfuggono ai Can¬ toni e ai Comuni. Decisivo è che i Cantoni non potrebbero, in ogni modo, assoggettare alle loro imposte i' valori che non vengono loro dichiarati e che essi non scoprirebbero altrimenti. L'imposta preventiva, dunque, non diminuisce le entràte fiscali dei Cantoni e dei Comuni, ma, al confxario, le aumenta.

1559 Si chiede talvolta che i Cantoni vengano indennizzati per la loro col¬ laborazione all'applicazione dell'imposta preventiva, per esempio con una provvigione sulle somme che essi computano sulle imposte can¬ tonali o che rimborsano in contanti. Per apprezzare esattamente questa ri¬ chiesta, occorre ricordarsi qual è lo scopo dell'imposta preventiva e in qua! modo i compiti connessi con la sua applicazione si 'ripartiscono tra la Confederazione e i Cantoni. I Cantoni si occupano delle istanze di rim¬ borso delle persone fisiche, che sono loro contribuenti, attività questa che costituisce sia una preparazione, sia un elemento della tassazione delle imposte cantonali; infatti, come è stato sovente ripetuto, scopo dell'impo¬ sta preventiva è appunto quello di assicurare ai Cantoni un'imposizione per quanto possibile completa della materia fiscale. È principalmente per conseguire tale scopo che la Confederazione deve assumersi i compiti molto importanti che implica l'imposta preventiva (riscossione dell'impo¬ sta; rimborso alle persone giuridiche, alle società in nome collettivo o in accomandita, ecc., e agli stranieri). A parte questo, le spese cagionate ai Cantoni da questa collaborazione sono minime. Risulta da indagini che esse possono essere stimate a circa 2,5 milioni di franchi nel 1961, per tutti i Cantoni insieme. Queste spese sono certamente più che compensate da una migliore imposizione cantonale ottenuta grazie all'imposta preventiva.

Infine, occorre tenere confo del fatto che la situazione patrimoniale dei Cantoni e dei "Comuni è, nel suo complesso, molto migliore di quella della Confederazione e che i Cantoni partecipano direttamente al gettito di diverse imposte federali e ricevono, in più, sussidi e rimborsi di spese per un importo considerevole (le quote dei Cantoni ai proventi della Con¬ federazione, i rimborsi e i sussidi della jConfederazione sono ascesi a circa 675 milioni di franchi nel 1961, vale a dire a quasi un quinto delle entrate complessive della Confederazione di '3406 milioni.

Ne consegue che una partecipazione dei Cantoni al gettito dell'impo¬ sta preventiva non è obbiettivamente giustificata, nè costituzionalmente consentita.

6. Soppressione della tassa di bollo sulle cedole In-questi ultimi anni, la soppressione della tassa sulle cedole è stata chiesta a più
riprese. Discussioni approfondite in proposito si sono avute nel 1957 e nel 1958 in occasione dell'istituzione del nuovo ordinamento costituzionale delle finanze della Confederazione. Finalmente, le Camere federali si pronunciarono a una forte maggioranza per il mantenimento delia tassa sulle cedole, ma con una riduzione della sua aliquota dal 5 al 3 per cento. L'articolo 41 bis della Costituzione venne persino precisato nel senso che esso cita espressamente le cedole fra i titoli che la Confede¬ razione può colpire d'imposta. Più Tecentemente, nell'aprile del 1963, du¬ rante le discussioni avritesi in Consiglio nazionale sul futuro ordinamento

1560 delle finanze 1965-1974, una nuova proposta di sopprimere la tassa di bollo sulle cedole è stata respinta a una grande maggioranza. Infine, durante la procedura di consultazione quanto all'avamprogetto di legge sull'imposta preventiva, nuovi attacchi sono stati rivolti contro la tassa di bollo sulle cedole. Si sostiene che questa tassa è una impasta ingiusta, che essa costi¬ tuisce un anacronismo nel sistema fiscale svizzero e che, da lungo tempo, non assolve più il suo scopo originario in quanto oggi il reddito del capi¬ tale è già eccessivamente gravato delle imposte dirette e che non è più il compito della tassa sulle cedole, ma quello dell'imposta preventiva, di pre¬ venire la frode. . ' Nei loro preavvisi, i Cantoni si sono pronunciati quasi unanimamente per il mantenimento della tassa sulle cedole. Essi partecipano per un quinto al suo gettito '(come del resto al gettito di tutte le lasse di bollo); il quale viene ripartito in proporzione al numero della popolazione residente.

La quota alla tassa sulle cedole costituisce per i Cantoni una fonte di en¬ trate sicura; nel 1962, tale quota è stata di circa 17 milioni di franchi. La ripartizione secondo Ja popolazione residente contribuisce notevolmente alla perequazione finanziaria intercantonale.

Benché la tassa sulle cedole e l'imposta preventiva colpiscano nella maggioranza' dei casi i medesimi oggetti, 'le due imposte hanno natura e funzioni molto diverse. L'imposta preventiva costituisce innanzitutto un pagamento anticipato sulle imposte cantonali e comunali, una riscossione provvisoria (salvo per gli stranieri, per i quali l'onere è definitivo) e il suo scopo primo è di .combattere la frode' fiscale in Svizzera. .Là tassa sulle cedole costituisce un'imposizione preliminare di determinati redditi «acquis sans travail » (Messaggio del Consiglio federale del 26 dicembre 1919, FF Î919, ed. in lingua francese, V, 1062 e segg.).

Per riprendere i termini del messaggio del 1919, si può dire che que¬ sta tassa è « le couronnement de la législation (relative au timbre » (FF cit., V, 1058). Le differenti lasse di bollo (emissione, negoziazione, cam¬ biali, cedole) formano un sistema coerente in cui le funzioni e le inci¬ denze di ciascuna tassa sono state' armonizzate fra di loro. Non si può to¬ gliere una pietra importante a questo edificio
senza comprometterne l'equi¬ librio. (E, dunque, la tassa sulle cedole non deve essere esaminata in que¬ sta occasione, ma nel quadro della revisione di tutta la legislazione sulle lasse di bollo, clic, è prevista nel nostro programma legislativo (FF 1962, 846).

Quanto al problema in se, non si deve apprezzare la tassa sulle cedole di per sò sola, nò rilevare unicamente i suoi lati deboli; essa deve essere giudicata nell'ambito di tutto il sistema fiscale. Infatti, non vi è imposta che, presa isolatamente, sia senza difetti e che possa assolvere la sua fun¬ zione tenendo esattamente conto della capacità contributiva degli interes¬ sati, la quale è determinata da fattori sociali, economici e finanziari. .La

1561 tassa sulle cedole, come del resto l'imposta sul maggior valore immobi¬ liare conosciuta in numerosi Cantoni, consente di fare urna distinzione .fra il reddito di lavoro e quello conseguito senza lavoro. In genere, si con¬ sidera giusto che il reddito della sostanza sia colpito più fortemente di quello del lavoro. Ora, nel (corso di questi ultimi venti anni, il reddito del lavoro è stato sempre più gravato, dalle quote all'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti, dai contributi all'assicurazione per l'invalidità e alle casse per perdita di guadagno, senza che il reddito della sostanza abbia subito un onere supplementare corrispondente. Dopo che l'imposta per la difesa nazionale sulla sostanza delle persone fisiche è stata sop¬ pressa, l'abrogazione della tassa sulle cedole darebbe ancor più il tratto alla bilancia a pregiudizio del reddito di lavoro.

Non è fondato il rimprovero mosso sovente alla tassa sulle cedole di colpire duramente i piccoli redditieri. Senza contare che gli interessi. dei libretti di risparmio non sono soggetti alla tassa sulle cedole, accadrà solo eccezionalmente che i piccoli redditieri abbiano investito tutta la loro so¬ stanza in titoli colpiti dalla tassa sulle cedole. Le statistiche dimostrano, infatti, che le piccole sostanze sono principalmente costituite da proprietà immobiliari, libretti di risparmio e assicurazioni. 'Certamente, delle obbli¬ gazioni, i cui interessi sono soggetti a tale tassa, si trovano anche.in mano di piccoli risparmiatori e di fondi di previdenza, ma questo non giustifica che si debba sopprimere la tassa sulle cedole di titoli che si riscontrano anche nelle grandi sostanze. Mentre nel 1962 la tassa sulle cedole di ob¬ bligazioni ha fornito 28 milioni, quella sulle cedole di azioni ne ha forniti 49. La tassa sulle cedole d'azioni non colpisce soltanto la distribuzione di dividendi, ma anche tutte le . ripartizioni di utili, più o meno dissi¬ mulate, fatte agli azionisti. In questo campo, le verifiche in materia di tassa sulle cedole sono utili all'applicazione delle imposte cantonali, co¬ munali e della difesa nazionale, in quanto i loro risultati sono comunicati ai Cantoni. 'La soppressione della tassa sulle cedole priverebbe la Con¬ federazione di un importante mezzo di controllo, che nel corso di que¬ sti ultimi anni le ha
consentito di scoprire frodi importanti commesse in società anonime e ripartizioni di utili dissimulate, le quali altrimenti sareb¬ bero sfuggite per la più parte alle imposte dirette. Una tale soppressione, infine provocherebbe uno squilibrio fra le imposte dirette e le imposte, in¬ dirette, le quali ultime sono per tradizione riservate alla Confederazione, e questo anche se tale tassa fosse incorporata nell'imposta preventiva.

Il Consiglio federale è sempre fermamente opposto alla soppressione della tassa di bollo sulle cedole, tassa che l'ordinamento delle finanze 1957-1958 ha iscritto nella Costituzione come fonte di entrate perma¬ nente per la Confederazione.

1662 B. Commento alle disposizioni del disegno Introduzione Sino ad ora, l'imposta in oggetto portava la designazione legale di « Imposta a titolo di precauzione (Imposta preventiva) », che però non è entrata nell'uso; infatti, l'imposta è conosciuta oggi soltanto come «Im¬ posta preventiva », titolo che proponiamo di riprendere anche per la de¬ signazione ufficiale. , L'articolo 1 definisce in termini concisi l'oggetto della legge e il si¬ stema dell'imposta preventiva. L'ultima frase del capoverso 1 riguarda principalmente l'imposta dovuta sulle prestazioni d'assicurazione, per le quali, come è anche sfato fatto sinora, la dichiarazione della prestazione imponibile è determinante (cfr. art. 10 e 18). Se il capoverso 2 e gli arti¬ coli 20 e seguenti parlano soltanto del rimborso dell'imposta, questo non significa che il computo sulle imposte cantonali. debba essere abbando¬ nato; il disegno considera il computo come uno dei modi per procedere al rimborso (cfr. art. 30, cpv. 1).

L'articolo 2, nel suo capoverso 1, riprende il principio sancito dall'ar¬ ticolo 41 bis, capoverso 2, della Costituzione (cfr. il messaggio, FF 1957, 549, cpv. 2). La ripetizione di questo principio e l'indicazione della pro¬ dura da osservare in caso di : controversia sono nell'interesse del contri¬ buente. Il capoverso 2 riprende il diritto in vigore (cfr. il combinato dispo¬ sto degli art 21 del decreto concernente l'imposta preventiva e 153 del de¬ creto concernente l'imposta per la difesa nazionale, e l'art. 46 della legge federale sulla tassa militare).

Capo primo Riscossione dell'imposta Gli articoli da 3 a 8 definiscono l'oggetto dell'imposta preventiva, gli articoli 3 e 4 riferendosi, all'imposta sui redditi di capitali mobili, l'arti¬ colo 5 all'imposta suftle vincite fatte alle lotterie e gli articoli 6 e 7 all'im¬ posta sulle prestazioni d'assicurazione. L'articolo 8 dà le definizioni ne¬ cessarie.

L'articolo 3, capoverso ,1, corrisponde materialmente al diritto in vi¬ gore, salvo per quanto riguarda la lettera c, che d'ora innanzi assoggetta all'imposta la totalità dei redditi fruttati da quote in fondi d'invèstimemto senza che si tenga conto della provenienza, e ciò all'atto della distribuzione ai portatori. Secondo il diritto in vigore sono, invece, assoggettati all'im¬ posta soltanto gii interessi, le rendite e le parti di utile dei titoli esteri appartenenti al patrimonio del fondo. Nella/misura in cui titoli svizzeri

1563 appartengono al fondo, l'imposta preventiva che colpisce il reddito di questi titoli è rimborsata per conto del fondo, alfine di evitare un doppio oinere fiscale (art. 25). I portatori di quote in fondi d'investimento subi¬ scono quindi sui redditi fruttati dalle stesse la medesima deduzione d'im¬ posta preventiva che i portatori di altri titoli per interessi, dividendi, ecc.

(cfr. a questo proposito il capitolo A, n. IV, qui sopra). (L'oggetto dell'im¬ posta è definito alla lettera c in modo tale che essa colpisca i redditi di tutti gli investimenti aventi, economicamente, il carattere di quote in fondi d investimento, anche se il fondo di' investimento non è espressamente designato come tale o non possa essere considerato tale ai termini della legge sui fondi d'investimento, che al presente è in preparazione. Le parte¬ cipazioni a società semplici, sindacati (bancari, e simili), ecc. non sono di regola considerate quote a un patrimonio « dello stesso genere » di un fondo d'investimento.

I redditi fruttati da quote in fondi esteri non sono soggetti all'imposta preventiva. Tuttavia, quando una persona domiciliata in Svizzera parte¬ cipa unitamente a una persona domiciliata all'estero all'emissione di quote,.

tali quote sono considerate titoli svizzeri e il loro reddito diviene allora soggetto all'imposta preventiva. Per contro, il domicilio eletto in Svizzera soltanto per la sottoscrizione delle quote non implica l'assoggettamento all'imposta. v La nuova disposizione del capoverso 2 tiene canto del fatto che le ' società svizzere possono trasferire la sede all'estero senza procedere alla liquidazione, confonnemente all'articolo 51 dell'ordinanza sul registro di commercio, ed essa deve impedire che con tal mezzo si cerchi di sottrarre l imposta preventiva dovuta sulle riserve accumulate. Il credito fiscale sorge con la deliberazione di trasferire la sede (art. 11, cpv. 1). Il mede¬ simo ordinamento è previsto per la tassa di bollo sulle cedole (cfr. art. 67, n -ri II e III).

II capoverso 2 non trova evidentemente applicazione quando una so¬ cietà delibera di trasferire la sede all'estero conformemente all'articolo 1 del decreto del Consiglio federale concernente le misure preventive di pro¬ tezione delle persone giuridiche, società di persone e ditte individuali (RU *957, 351; 1958,
424). Secondo l'articolo 10 di tale decreto, il trasferi¬ mento della sede diviene efficace soltanto a partire da una data che sarà stabilita dal Consiglio federale mediante decreto completivo. Inoltre, se¬ condo l'articolo 12, capoverso 2, le persone giuridiche in oggetto, ancorché & sede sia trasferita, rimangono ovunque assoggettate alle disposizioni del diritto svizzero (compresa la legislazione fiscale) in vigore al momento in cui è divenuto efficace il trasferimento. Per questi motivi non vi è alcuna cagione, sia per l'imposta preventiva, sia per le imposte dirette, di equi¬ parare ad una liquidazione siffatti trasferimenti di sede.

1564 Articolo A: L'esenzione degli interessi dei libretti di (risparmio non si trova più fra le eccezioni all'imposizione. Le relative ragioni sono già state spiegate (cfr., qui sopra, capitolo 1A, n. V).

L'eccezione prevista alla lettera a è conforme al diritto in vigore (art.

4, cpv. 1, leti, a, frase 2 del decreto concernente l'imposta preventiva), ma è stata estesa alla cosiddetta scissione di società e deve essere intro¬ dotta pure nella tassa sulle icedole (cfr. art. 67, n.ri II e III).

La lettera b dà soddisfazione ad una delle più importanti rivendica¬ zioni dei fondi. I Cantoni sono piuttosto ostili all'esenzione dei profitti di capitale distribuiti dai fondi d'investimento. Si può tuttavia pensare ohe i profitti in capitale conseguiti in un fondo d'investimento saranno di¬ stribuiti mediante cedola separata soltanto se hanno una certa importanza.

I piccoli profitti ih capitale saranno piuttosto distribuiti come parte del reddito corrente delle quote, mediante cedola ordinaria, per migliorare questo reddito; essi saranno allora soggetti all'imposta preventiva.

Lettera c: Gli interessi dei depositi presso le casse d'assicurazione (c.

d. assicurazione di risparmio e simili 1 sono, secondo il diritto in vigore (art. 4, cpv. .3, lett. b, del decreto concernente l'imposta preventiva), al presente esenti dall'imposta preventiva per il fatto che una cassa d'assicu¬ razione non è considerata banca o cassa di risparmio nel senso del decreto che istituisce l'imposta preventiva, benché essa accetti dei depositi. Questa esenzione che si fonda sulla persona del debitore dell'imposta non ha dato in pratica buoni risultati. Un'esenzione degli interessi come tali è più chiara e più indicata. Infatti, una cassa di depositanti è un istituto analogo all'assicurazione e deve sostituire o preparare la vera assicurazione del per¬ sonale. I depositi sono obbligatori e il depositante non · può disporre del suo avere e degli interessi che gli vengono accreditati prima che si verifi¬ chi il cosiddetto « evento assicurato » (salvo il caso in cui il rapporto tfi servizio prenda fine prima del tempo). À veri del genere non possono dun¬ que essere considerati alla stregua degli averi di clienti presso banche e casse di risparmio. Tuttavia, per assicurare l'imposizione di questi averi, sovente molto importanti,
,il versamento dell'ammontare del deposito e dei suoi interessi sarà in avvenire, qualunque sia il motivo del versamento (per es. fine anticipala del rapporto di servizio), equiparato alle presta¬ zioni d'assicurazione, che d'ora innanzi dovranno essere notificate (cfr.

anche art. 6, cpv. 3, e, qui sapra, cap. A, n. III, 2). Questa disciplina porta alla distinzione desiderata, facile e chiara fra l'imposta sui redditi di capitale e l'imposta sulle prestazioni d'assicurazione, e costituisce una grande semplificazione.

L'articolo 5 corrisponde al diritto in vigore, che ha dato buoni risul¬ tati (ari. 4, cpv. 1, lett. .e, del decreto concernente l'imposta preventiva).

Gli articoli 6 e 7 riguardano l'imposta sulle prestazioni d'assicurazio¬ ne. Le modificazioni rispetto al diritto in vigore (art. 1, cpv. 1, e art. 2,

1565 Lett, a, del decreto concernente l'imposta dii garanzia; art. 1 dell'ordi¬ nanza d'esecuzione) sono già state motivate e spiegate al capitolo A, nu¬ mero 'III e all'articolo 4, lettera c, del disegno. L'eccezione all'obbligo della notifica, o a quello di pagare l'imposta, di cui fruiscono le prestazioni delle assicurazioni federali per la vecchiaia e per d superstiti e per l'invalidità, è conforme alia prassi in vigore. Per le altre assicu¬ razioni, la concordanza con le disposizioni d'esenzione dell'articolo 44, lettere a e b, della legge federale ßulle lasse di bollo, già esistente pei¬ le rendite e le pensioni, è stata stabilita pure per le prestazioni in ca¬ pitale, il cui limite esente è stato elevato da 3000 a 5000 franchi. Gli im¬ porti esenti debbono essere fissati in funzione dei bisogni delle imposte sul reddito e sulla sostanza. Essi non possono essere aumentati di più senza nuocere all'efficacia dell'imposta preventiva sulle prestazioni d'as¬ sicurazione.

Secondo le disposizioni dell'imposta di garanzia ora in vigore, tutte le rendite e pensioni di un medesimo assicuratore in corso su una mede¬ sima persona debbono essere cumulate per accertare la quota esente (500 franchi). Questa obbligazione è sempre stata considerata fonte di compli¬ cazioni amministrative dalle compagnie d'assicurazioni e, quindi, essa è ora soppressa; ma l'articolo 7, capoverso 2, dà all'Amministrazione fede¬ rale delle contribuzioni la possilibità di disporre che venga proceduto a tale cumulo (anche per le prestazioni in capitale) in casi singoli, per im¬ pedire l'elusione dell'imposta preventiva. Se casi del genere dovessero pre¬ sentarsi frequentemente, l'ordinanza d'esecuzione potrebbe prescrivere, a titolo generale, l'obbligo del cumulo.

L'articolo 8 dà alcune definizioni indispensabili. Il capoverso 1 defi¬ nisce l'espressione di1 « domicilio in Svizzera ». Tale espressione vale sol¬ tanto per la riscossione dell'imposta, ciò che il testo italiano del disegno non consente di esprimere così chiaramente come il testo tedesco, che si serve della parola « Inländer ». Per il rimborso dell'imposta, lo scopo dell'imposta preventiva rende necessario fondarsi su altri elementi e fare certe distinzioni. La definizione data daill'articolo 8, capoverso 1, Sii scosta su due punti dal diritto in vigore (art. 4,
cpv. 5, del decreto concernente l'imposta preventiva). La condizione dell'iscrizione nel registro di com¬ mercio, al presente richiesta, è troppo restrittiva in quanto le asso¬ ciazioni, Ile fondazioni di famiglia, ecc. non hanno bisogno di farsi iscrivere; per tale ragione si precisa ora che la sede statutaria dà · pure qualità di persona domiciliata in Svizzera. D'altra parte, una per¬ sona giuridica non deve poter sfuggire all'assoggettamento all'imposta preventiva col stabilire (pro forma) la sede all'estero, mentre la sua dire¬ zione effettiva si trova in Svizzera, ed essa partecipa alla vita economica del paese, vale a dire va fa i suoi affari, come per esempio accettando in modo continuo denari dietro pagamento di un interesse senza rivolgersi al pubblico, emettendo quote in fondi d'investimento, ecc. Scopo della se-

1566 conda frasa dad capoverso 1 è d'impedire che ci si serva di questo mezzo per eludere ' l'imposta preventiva. Si. considererà persona domiciliata in Svizzera, nell senso di questo capoverso, la succursale di una banca estera iscritta nel (registro di commercio svizzero, per il campo d'attività di que¬ sta succursale, ma non la succursale di una 'banca svizzera all'estero, per il campo di attività all'estero.

Il capoverso 2 è conforme al diritto in vigore (art. 4, cpv. 3, intro¬ duzione e lett. a, del decreto concernente d'imposta preventiva); tuttavia con l'innovazione d'ordine redazionale che neanche le associazioni di risparmio e le casse di risparmio aziendali sono equiparate alle banche o alle casse di risparmio «se impiegano i denari affidatigli esclusiva¬ mente all'acquisto di valori il cui reddito è soggetto all'imposta preven¬ tiva» (.p. es. obbligazioni). Trattasi di una estensione dell'eccezione, che è conforme alla prassi attuale.

Il capoverso 3 si prefigge di alleggerire il testo della legge e non ha bisogno di alcun commento.

Articolo 9: L'obbligazione fiscale in solido per la direzione 1 del fondo e Ila banca depositaria, sancita dal capoverso 2, è necessaria in quanto il fondo d'investimento stesso non possiede la personalità giuridica e, come tale, non è considerato contribuente. La solidarietà si dà non soltanto per il pagamento dell'imposta, ma anche per il soddisfacimento di tutte le altre obbligazioni derivanti dal rapporto giuridico d'imposta, comprese quelle di procedura.

L'articolo 10, capoverso 1, indica chiaramente che l'obbligazione fi¬ scale ò soddisfatta non soltanto col pagamento dell'imposta, ma anche, nei casi previsti dalla legge, con la notifica della prestazione imponibile.

Il capoverso 2 autorizza il Consiglio federale a. continuare la prassi del momento in materia d'imposizione dei redditi delle quote in -fondi d'in¬ vestimento, prassi clic ha dato buoni risultati. Secondo l'articolo 26, ca¬ poverso 1, e l'articolo 29, capoverso 2, del disegno, i portatori domici¬ liati all'estero di quote in fondi d'investimento possono far valere nei confronti della Confederazione un diritto al rimborso dell'imposta pre¬ ventiva, a condizione che almeno l'ottanta per cento del reddito proven¬ ga da fonte estera. Per evitare complicazioni inutili, l'imposta preventiva
non sarà affatto riscossa a carico di questa categoria di portatori, a de¬ terminate condizioni che consentano di evitare ogni abuso, soprattutto quando i titoli si trovano in deposito presso una banca svizzera., Gli articoli da 11 a 17 trattano del pagamento dell'imposta e, material¬ mente, corrispondono, nella loro essenza-, al diritto vigente e allo sviluppo datogli dalla (prassi. I motivi che militano contro un aumento dell'aliquota dell'Imposta sui redditi di capitale e sulle vincite alle lotterie sono stati espo¬ sti nel capitolo A, numero VI, I. L'articolo 14 è nuovo per l'imposta pre¬ ventiva, ma esso si-fonda -- nella misura utile a questa imposta -- sulla

1567 disciplina del decreto concernente l'imposta per la difesa nazionale (art. 12 e 121) e del decreto che istituisce un'imposta sulla cifra d'affari (art. 12); tale disciplina ha dato buoni risultati e il suo scopo principale è d'indurre gli argani di una persona giuridica in liquidazione a soddisfare tempe¬ stivamente alle loro obbligazioni fiscali. Nuovo è pure l'articolo 15, ca¬ poverso 2, concernente l'interesse di mora. Il principio dell'uguaglianza di diritto, per rispetto ai contribuenti che pagano punituaimente, esige che quelli in mora con il pagamento dell'imposta versino un interesse sul loro debito fiscale.

L'articolo 18 disciplina la notifica delle prestazioni d'assicurazione conformemente al diritto in vigore. L'ordinanza provvederà a regolare i casi in cui converrà evitare una pluralità di notifiche, come per le assi¬ curazioni di gruppo, ecc.

Articolo 19: Da anni, l'Amministrazione federale delle contribuzioni ha per prassi, nei casi in cui la riscossione dell'imposta preventiva con suo conseguente rimborso, cagioni complicazioni inutili o disproporzionate, o abbia conseguenze rigorose, di sostituire la riscossione dell'imposta con la notifica della prestazione imponibile, anche quando trattasi di redditi di ca¬ pitale, come per esempio la distribuzione di eccedenze di liquidazione, di azioni gratuite, di dividendi in natura, ecc. La Commissione di studio propone di ampliare questa procedura (pag. 41 del rapporto in lingua francese). La raccomandazione dovrà essere seguita nella misura del pos¬ sibile, per esempio in determinati casi di società finanziarie (società hol¬ ding). Dei limiti sono tuttavia posti alla procedura della notifica. Da un lato non si deve scordare che essa costituisce un certo vantaggio per co¬ lui che riceve una prestazione non decurtata dell'imposta, rispetto a colui che deve attendere più mesi, dopo la deduzione d'imposta, prima di otte¬ nerne il rimborso. D'altro lato, se essa può apparire come ima semplifica¬ zione agli occhi del contribuente o dell'istante, tale procedura può nondi· meno implicare complicazioni amministrative disproporzionate. È quindi opportuno lasciare all'ordinanza d'esecuzione la cura di disciplinare le questioni particolari, le quali potranno essere sempre adeguale alle neces¬ sità e alle esperienze fatte; è evidente che i Cantoni dovranno ancora essere consultati per quanto concerne le prestazioni imponibili concesse alle per¬ sone fisiche: Capo secondo t

Rimborso dell'imposta

La nuova codificazione dell'imposta preventiva offre l'occasione ben¬ venuta di presentare in modo più chiaro e comprensibile le norme rela¬ tive al rimborso, che ora sono disperse in diversi testi legislativi. Il ca¬ pitolo concernente il rimborso non è più suddiviso secondo le autorità competenti a ' concederlo, come è il caso nel diritto vigente (fatto che si

1568 spiega per ragioni storiche; relazione con l'imposta per la difesa nazio¬ nale riscossa alla fonte). Esso comincia col porre le condizioni generali del diritto al rimborso (art. 20), enumera, in .seguito i diversi aventi di¬ ritto (art. da 21 a 27), per disciplinare infine l'esercizio e .l'estinzione del diritto (art. da 28 a 31). L'articolo 32 ha per oggetto il rimborso dell'im¬ posta che e stata ritenuta sulle prestazioni d'assicurazione in seguito ad una apposizione alla notifica. Quanto al (fondo, il diritto vigente inon è stato .modificato nella sua essenza.

L'articolo 20 corrisponde al diritto in vigore. Per quanto riguarda il diritto al rimborso dell'imposta riscossa solle vincite alle lotterie (cpv. 1, leti. &), si precisa che determinante non è più, il « diritto di godimento alla scadenza della prestazione imponibile », ma la proprietà del biglietto di lotteria al .momento dell'estrazione, ciò che corrisponde alla giurispru¬ denza del Tribunale federale.

Nei casi di operazioni di borsa a termine e in quelli di determinate prestazioni imponibili, la norma dell'articolo 1 crea difficoltà praticamente insolubili o complicazioni inutili. L'ordinanza deve poter dare in questi casi una soluzione adeguata, salvaguardando però interamente lo scopo che si prefigge l'imposta preventiva (cpv. 3).

Articolo 21: La disposizione di competenza prevista al capoverso 2, riguarda i casi ohe al presente sono disciplinati dall'articolo 1, capover¬ so 1, lettera e e dall'articolo 2 dell'ordinanza N. 1 a, come pure dagli articoli 1 e 2 dell'ordinanza. N. 3. Il. rinvio all'ordinanza d'esecuzione è opportuno, perchè si tratta di casi speciali (Ticinesi all'estero, funzionari federali all'estero) o di particolarità dell'imposta per la difesa nazionale (imposizione globale), oppure di casi in cui il diritto al rimborso è li¬ mitato secondo il sostrato dell'imposizione e non deve èssere maggiore delle imposte dirette pagate. Se questi casi complessi, ma relativamente poco importanti, venissero disciplinati nella legge, ciò- complicherebbe il testo a pregiudizio della sua chiarezza. Materialmente, nulla deve essere cambiato al diritto in vigore.

L'articolo 22 mantiene l'obbligo attuale della dichiarazione (art. 8, cpv. 3, del decreto concernente l'imposta preventiva), ima non riprende la disposizione secondo
la quale, in caso di sovrimposta o di procedimento penale, l'imposta preventiva ritenuta .sui redditi dissimulati non è dedotta all'atto dell'accertamento dell'ammontare d'imposta che il contravventore ha sottratto o cercato di sottrarre. Quando la sottrazione porla su titoli, si può far conto che, i Cantoni salvaguarderanno il loro diritto ad esigere integralmente le proprie imposte (sovraimposte o imposte penali), senza che sia necessaria .una disposizione espressa in proposito, (poiché l'imposta preventiva dedotta dal reddito di titoli non sostituisce in alcun modo le im¬ poste cantonali e comunali che non sono state pagate.

1569 Articolo 23: I capoversi da 1 a 4 corrispondano al diritto vigente {art. 7, cpv. 1, del decreto concernente 'l'imposta preventiva e art. 1, cpv.

1, lett. a, b, f e i dell'ordinanza N. 1 a), con qualche modificazione d'or¬ dine redazionale. Il capoverso 5 contiene una disposizione di competenza che consente di disciplinare nell'ordinanza il rimborso alle unioni di per¬ sone '(art. 1, cpv. 1, leti. c, dell'ordinanza N. I a) e alle masse patrimo¬ niali senza personalità giuridica, alle quali già oggi si ha per 'prassi di concedere il rimborso. Una disposizione di competenza del genere non è necessaria per quanto riguarda il diritto al rimborso dei banchieri privati, delle comunioni ereditarie, delle società di risparmio e delle casse di ri¬ sparmio aziendali (art. 1, cpv. 1, lett. d, dell'ordinanza N. 1 a; art. 1 e 3 dell'ordinanza N. 2). In questi casi si tratta soltanto di designare l'autorità competente per il rimborso in deroga alla norma di cui all'articolo 29; il capoverso 3 di tale articolo dà il fondamento legale allo scopo.

L'articolo 24, che prevede l'obbligo della registrazione contabile (art.

7, cpv. 1, lett. b, del decreto concernente l'imposta preventiva), corrisponde all'obbligo della dichiarazione previsto all'articolo 22 del disegno. Il tenore della disposizione vigente, secondo cui la prestazione imponibile deve es¬ sere « allibrata come introito dell'azienda », si è appalesato troppo restrit¬ tivo, perche esso ha condotto all'interpretazione errata (mai ammessa dal¬ l'Amministrazione federale delle contribuzioni) che un semplice allibra¬ mento nel libro di cassa fosse sufficiente. Ora viene precisato chiaramente che i redditi gravati dell'imposta preventiva devono essere registrati « re¬ golarmente come reddito » (art. 957 e segg. CO). Vi sono, tuttavia, 'alcuni casi isolati in cui l'applicazione di questa norma, giusta in sé e per sè, non sarebbe più adeguata alla situazione di fatto o provocherebbe complica¬ zioni inutili, per esempio nel caso delle azioni gratuite (le quali, per le so¬ cietà di capitali e le società cooperative, devono semplicemente figurare nell'inventario dei titoli) e di determinate distribuzioni d'utile dissimulate; conformemente al capoverso 2, l'ordinanza deve consentire di portare delle deroghe a tale norma, pur salvaguardando completamente lo
scopo della imposta preventiva.

Articolo 25: Questa disposizione è nuova. Essa concede alla direzione del fondo, per conto dello stesso, il diritto di chiedere il rimborso della imposta preventiva ritenuta a carico del fondo sui redditi fruttati dai suoi titoli. Una disposizione del genere non era necessaria secondo il sistema d'imposizione vigente, perchè al presente i redditi del fondo gravati della imposta preventiva non sono soggetti a tale imposta quando sono distri¬ buiti ai portatori di quote. Secondo la nuova disciplina, la distribuzione complessiva dei redditi subisce come tale la deduzione dell'imposta pre¬ ventiva, senza riguardo alla sua composizione. Era, dunque, necessario dare al fondo la possibilità di ottenere il rimborso dell'imposta ritenuta a suo carico, al fine di evitare un doppio onere ingiustificato dei redditi provenienti da investimenti in titoli svizzeri. Un tale rimborso non è altro

1570 che un mezzo d'ordine tecnico fiscale, che (nulla modifica al fatto che il fondo non ha la personalità giuridica e che 110n è soggetto fiscale in proprio.

Gli articoli 26 e 27 corrispondono al diritto vigente. L'articolo 26, ca¬ poverso 1, riprende il principio in vigore (art. 7, cpv. 1, dett. c, del idecreio concernente l'imposta preventiva), secondo il quale un diritto al rimborso è concesso ai portatori di quote domiciliati all'estero per il reddito prove¬ niente di fonte estera. A titolo di semplificazione, tuttavia, il diritto al rim¬ borso non è più limitato alla sola quota dei redditi provenienti da fonte estera. Esso è concesso a titolo generale e per tutto l'ammontare dell'im¬ posta dedotta, a condizione che almeno l'ottanta per cento dei redditi di¬ stribuiti provenga Ida fonte estera. Il margine del 26 per cento consente che i imezzi liquidi (per pagamenti correnti, per conservare liquidità suf¬ ficienti, eoe.) possano essere investiti in averi presso banche svizzere o in titoli facilmente negoziabili, senza che venga messo in questione il diritto al rimborso dei portatori stranieri.

Articoli da 28 a 32: Le disposizioni, relative all'esercizio del diritto al rimborso si scostano dalla legislazione in vigore soltanto sui pùnti se¬ guenti: l'articolo 28, capoverso 3, garantisce, sulla base del diritto fede¬ rale, il diritto al rimborso prima del termine (sinora, i Cantoni erano li¬ beri di concederlo o no; cfr. art. 10 del,decreto concernente l'imposta pre¬ ventiva) ; conformemente all'articolo 30, capoverso 3, i Cantoni possono stabilire in proprio il termine utile per l'invio di una istanza di rimborso indipendente (cfr. art. 9, cpv. 3 del decreto concernente l'imposta preven¬ tiva, il quale prevede là data del 31 marzo); l'articolo 31, «ipoverso 2, of¬ fre, nei casi di rimborso che riguarda l'imposta preventiva richiesta in base a una procedura di controllo, una base legale al nuovo^ termine intro¬ dotto dalla prassi e che si ispira all'articolo 139 del Codice delle obbliga¬ zioni; il termine per chiedere il rimborso dell'imposta riscossa sulle pre¬ stazioni d'assicurazione è stato prolungato da uno a tre anni (art. 32, cpv. 2). Gli importi da rimborsare non fruttano alcun interesse (art. 30, cpv. 4) e i motivi di questo fatto sono giù stati spiegati qui sopra, nel capitolo A,
numero VI, 4., Capo terzo Autorità o procedura Il decreto concernente l'imposta preventiva non contiene che poche regole speciali di procedura. Per l'essenziale, esso si limita a rinviare alle disposizioni relative delle lasse di bollo e dell'imposta per la difesa na¬ zionale.

Il disegno lia rinunciato a questi rinvìi, che sono, particolarmente sco¬ modi per il cittadino, e ha introdotto un sistema completo e coerente,

1571 sforzandosi innanzitutto di disciplinare in modo semplice i rimedi giuri¬ dici secondo i principi consacrati dal diritto fiscale vigente. Esso corri¬ sponde al bisogno di protezione guridica del cittadino e a quello di sapere quali sono i diritti e i doveri delle autorità, dei contribuenti e di coloro che chiedono il rimborso dell'imposta preventiva.

Per mantenere l'unità del diritto, sia formalmente sia materialmente, il disegno si attiene per quanto possibile all'ordinamento della legge sulla tassa militare del 12 giugno 1959, che è la più recente legge fiscale della Confederazione. Questa concordanza faciliterà la formazione di una prassi uniforme. .

Gli articoli da 33 a 36 trattano dell'organizzazione delle autorità e dei doveri d'ufficio. Essi non hanno bisogno di alcun commento, come del re¬ sto neanche gli articoli da 37 a 46 su la riscossione dell'imposta, i rimedi giuridici e l'esazione! Un'eccezione deve, tuttavia, essere fatta per gli ar¬ ticoli 35 e 45.

Articolo 35: L'amministrazione moderna, con la varietà dei suoi com¬ piti, non può più svolgere i lavori affidategli senza che le autorità non si prestino reciproca assistenza. Un'assistenza del genere è anche nell'inte¬ resse del cittadino, il quale, altrimenti, deve sovente dare a più autorità, e a momenti diversi, informazioni su una medesima fattispecie, ciò che può creare complicazioni importanti e costituire una fonte di errori. Per tale ragione, numerose leggi amministrative della Confederazione e dei Cantoni, e in modo particolare le leggi fiscali, contengono disposizioni sull'assistenza amministrativa.

Le esperienze che sono state fatte sinora con le usuali disposizioni sull'assistenza reciproca fra le autorità e l'obbligo di osservare il segreto non sono state soddisfacenti. Le autorità amministrative sono sovente nel¬ l'incertezza quanto al loro obbligo di osservare il segreto nei confronti di un'altra"autorità che domanda informazioni o chiede inserti. Accade pure che l'autorità sollecitata ricusi di fornire qualsiasi informazione allegando l'obbligo di osservare il segreto, se la legge sulla quale si fonda l'autorità che le richiede è più vecchia (prevalenza della lex posterior). Cittadini senza scrupoli sfruttano talvolta questa situazione, sia minacciando l'autorità disposta a fornire le informazioni di querela
penale per violazione dell'ob¬ bligo di osservare il segreto, sia dando una versione differente dei mede¬ simi fatti a due autorità, a seconda del diverso interesse, perchè sanno che in ogni modo esse ricuseranno di informarsi reciprocamente.

Si è appalesato, nel campo dell'assistenza amministrativa e dell'ob¬ bligo di osservare il segreto, che le -norme di interpretazione formalista, le quali si fondano su la lex posterior e la lex specialis, non possono dare una soluzione soddisfacente al problema della concorrenza delle leggi.

Ogni legge amministrativa può essere una legge speciale rispetto a un'altra legge amministrativa, e il fatto che una legge sia posteriore ad un'altra

1572 dipende sovente da caso. Il risultato obiettivamente giusto può essere tro¬ vato soltanto apprezzando e soppesando gli interèssi in giuoco.

L'articolo 35 del disegno si fonda su questa costatazione e reca una soluzione che potrebbe pretendere di essere elevata a principio generale.

L'articolo dispone un'ampia assistenza fra le autorità, ma la limila sotto due aspetti per quanto riguarda gii obblighi di autorità che non sono autorità fiscali (cpv. .2). L'obbligo d'informare l'Amministrazione federale delle contribuzioni esiste soltanto « qualora le informazioni domandale possano essere di qualche momento nell'applicazione della presente legge » ; se l'autorità alla quale vengono richieste le informazióni contesta la loro im¬ portanza, la controversia deve essere giudicata seguendo la procedura pre¬ vista al 'Capoverso 3. Inoltre, l'autorità può ricusarsi di fornire informa¬ zioni se vi ostano interessi pubblici importanti o se, fornendole, l'autorità sollecitata dovesse essere intralciata in misura notevole nello svolgimento dei suoi compiti. Quando leggi o interessi divergenti si trovano in concor-, renza, determinante non deve essere un criterio puramente formale, che sovente dipende dal caso (per cs. il fatto che la nuova legge su l'imposta preventiva è posteriore a un'altra legge), ma un apprezzamento degli inte¬ ressi che, a seconda delle circostanze, dovrà essere fatto dal Consiglio fe¬ derale o dal Tribunale foderale (cpv. 3).

L'articolo 45 costituisce una innovazione, che ha la sua spiegazione nel sistema dell'imposta preventiva, ma che non si giustificherebbe in al¬ tre imposte. Il diritto vigente dispone che quando una società anonima è dichiarata fallita,, gli importi dell'imposta preventiva che essa ha addos¬ sata ai suoi azionisti od obbligazionisti, deducendoli dai dividendi o dagli interessi, senza tuttavia averli versati alla Confederazione, cadono nella massa del fallimento; la Confederazione, collocata in 5» classe, non per¬ cepisce allora che il dividendo del fallimento. Lo stesso dicasi per i diritti di regresso che la società non lia anòora esercitati alla dichiarazione del fallimento per prestazioni imponibili già fatte. In ambedue i casi, i cre¬ ditori dei dividendi o degli interessi sono gravati di tutta l'imposta pre¬ ventiva del 27 per cento, ma la Confederazione
creditrice neh fallimento non percepisce, se tutto va bene, che una frazione di questo percento. Que¬ sto fatto non giustificherebbe ancora l'ordinamento previsto all'articolo 45.

Ma a ciò si aggiunge che il creditore dei dividendi e degli interessi ha, verso la cassa federale, un diritto al rimborso di tutto il 27 per cento che è stato ritenuto a suo carico. In altre parole, la Confederazione deve rim¬ borsare degli importi d'imposta preventiva di chi essa ha ricevuto soltanto una frazione nella massa del fallimento. L'articolo 45 deve eliminare que¬ sta situazione clic la Confederazione non può ammettere e che pone gli altri creditori del fallito in una posizione di privilegio (essi partecipereb¬ bero all'imposta preventiva con il loro dividendo nel fallimento), cosa che non è giustificata. L'articolo 219 della legge federale sulla esecuzione e

1573 sul fallimento sarà opportunamente completato dall'articolo 67, numero IV, del disegno.

Gli articoli da 47 a 55 disciplinano la procedura di rimborso e concor¬ dano essenzialmente con il diritto vigente, di modo che non richiedono al¬ cun commento.

Gli articoli 56 e 57 trattano del regolamento dei conti tra la Confede¬ razione e i Cantoni, ma toccano anche indirettamente la posizione giuridica delle persone fisiche a cui spetta un diritto al rimborso nei confronti del Cantone. La molteplicità degli interessi di cui si deve tenere conto spiega il contenuto e l'ampiezza dei due articoli.

Occorre mantenere il principio sancito dal diritto vigente (art. 14 del decreto concernente l'imposta preventiva), secondo il quale il cit¬ tadino che ha ricevuto a torto dal Cantone un rimborso d'imposta preventiva può essere costretto a restituirla, non direttamente dalla Confederazione ma dal Cantone in causa. Per tener conto delle espe¬ rienze fatte, la procedura è stata tuttavia modificata. Secondo l'or¬ dinamento vigente, se La Confederazione contesta un rimborso operato da un Cantone, si aprono, di regola, due procedu/re parallele; il Cantone e la Confederazione partecipano alla prima (decisione di riduzione da parte della Confederazione), il Cantone e il cittadino alla seconda (decisione con la quale viene chiesta la restituzione dell'ammontare rimborsato). Le due procedure riguardano tuttavia il medesimo oggetto e possono essere proseguite sino in Tribunale federale. Secondo il disegno di legge, le due procedure sono riunite. La decisione di riduzione della Confederazione non ha in un primo tempo il carattere di una decisione formale, ma co¬ stituisce un semplice 'pnyvvwhrowd0 di carattere provvisorio (art. 56, cpv. 3). Se non vuole perdere il suo diritto di regresso nei confronti del cittadino il Cantone deve chiarire i fatti nel termine di sei mesi e, a se¬ conda del caso, chiedere mediante decisione la restituzione dell'imposta rimborsata a torto (art. 57, cpv. 1 del disegno). Fondandosi sul risultato dell'indagine, l'Amministrazione federale delle contribuzioni potrà annul¬ lare o modificare la riduzione provvisoria. L'interessato può ricorrere alla Commissione cantonale di ricorso contro la decisione con la quale l'uffi¬ cio cantonale chiede la restituzione dell'imposta. L'Amministrazione fede¬
rale delle contribuzioni (art. 53, cpv. 3) e l'ufficio cantonale dell'imposta preventiva partecipano alla procedura di ricorso, quest'ultimo non essendo però vincolato nelle sue conclusioni al modo di vedere dell'Amministra¬ zione federale delle contribuzioni. Le tre parti al litigio possono attaccare separatamente la decisione della Commissione di ricorso dinanzi al Tri¬ bunale federale; anche in questo caso ciascuna delle due amministrazioni può presentare liberamente le conclusioni che, secondo la sua convinzione, sono atte a condurre a un giudizio adeguato. Il passaggio in giudicato della decisione o del giudizio inette definitivamente termine al litigio con una sola procedura, che ha effetto per i tre interessati.

Foglio federale, 1963.

102

1574 Se, in seguito a una riduzione provvisoria, il Cantone non esercita il suo diritto di regresso nei confronti del cittadino, per esempio perchè non ammette la giustezza della tesi sostenuta dall'Amministrazione federale delle contribuzioni, la riduzione provvisoria ha gli stessi effetti di una de¬ cisione, dopo che sia scaduto il termine di sei mesi. Questa decisione di¬ viene definitiva a meno che, in un nuovo 'termine di tre mesi, il Cantone non reclami, mediante azione di diritto amministrativo al Tribunale fede¬ rale, l'ammontare ritenutogli dalla Confederazione (art. 57, cpv. 4). Tut¬ tavia, se la riduzione del rendiconto cantonale è dovuta ad un errore di calcolo o di scrittura, la procedura prevista all'arLicolo 59 diviene allora applicabile.

Diue Cantoni hanno suggerito nel loro preavviso che sarebbe più sem¬ plice se, mediante decisione, l'Amministrazione federale delle contribu¬ zioni chiedesse direttamente al cittadino la restituzione dell'imposta, in¬ vece di procedere alla riduzione provvisoria del rendiconto, concedendo sia al cittadino sia all'ufficio cantonale deiU'imposta preventiva il diritto di reclamo e .quello di ricorso di diritto amministrativo. La proposta se¬ duce per la semplicità della soluzione, ma non può essere accolta. Infatti, il rimborso dell'imposta preventiva alle persone fisiche è affidato ai Can¬ toni. Non ci si deve scostare da questo principio, che ha dato buoni risul¬ tati, neanche quando il Cantone ha commesso un errore o le opinioni delle autorità cantonali e federali divergono. L'autorità federale non deve poter annullare o modificare le decisioni delle autorità cantonali passando in qualche modo oltre alle stesse. Il cittadino comprenderebbe difficilmente per quale ragione egli si troverebbe improvvisamente di fronte a un'au¬ torità federale con la quale sino allora non aveva avuto niente a che fare.

Inoltre, egli si vedrebbe privato della possibilità di adire la Commissione di ricorso del suo Cantone. Si deve, infine, dubitare che questa procedura sia in pratica più semplice; infatti, per chiarire la fattispecie l'Ammini¬ strazione federale delle contribuzioni dipenderebbe sempre dalla collabo¬ razione delle autorità cantonali, di cui essa dovrebbe inoltre consultare gli inserti.

* Articolo 58: II rimedio giuridico straordinario della revisione
di una decisione fiscale passata in giudicato si trova soltanto in poche leggi can¬ tonali. Esso manca nella legislazione federale, salvo che nella legge sulla tassa d'esenzione dal servizio militare, dove la revisione è prevista nell'or¬ dinanza d'esecuzione (art. da 46 a 48). JvJel campo delle imposte federali, tuttavia, il Tribunale federale l'ammette, in genere, quando si diano mo¬ tivi particolari di revisione. È opportuno che l'istituto della revisione venga disciplinato per legge. L'articolo 58 pone il principio e le condizioni gene¬ rali della revisione. I particolari saranno precisati nell'ordinanza. di ese¬ cuzione.

1575 h'articolo 59 riguarda la rettificazione degli errori di calcolo e non ha bisogno di alcun commento; esso riprende le disposizioni dell'articolo 49 dell'ordinanza di esecuzione della legge sulla tassa militare.

Capo quarto Disposizioni penali Le disposizioni penali hanno ricevuto, in larga misura, una struttura nuova secondo il risultalo a cui giunge nelle sue deliberazioni la commis¬ sione di periti istituita dal Dipartimento federale di giustizia e polizia per elaborare una nuova legge federale sul diritto penale amministrativo, commissione che ha terminato i suoi lavori nell'autunno del 1962. Questa legge federale persegue, in particolare, lo scopo di rivedere completamente il diritto penale contenuto nella legislazione fiscale della Confederazione, la cui applicazione è affidata alle autorità federali, e la procedura pe¬ nale fiscale di cui agli articoli 279 e seguenti della legge federale sulla procedura penale. Le disposizioni transitorie della legge federale sul diritto penale amministrativo dovranno adattare a questa legge le disposizioni pe¬ nali della legge sull'imposta preventiva. Il disegno tiene conto di questo fatto con la struttura particolare data alle disposizioni penali. Nello stato in cui si trovano ora i lavori legislativi concernenti il diritto penale ammi¬ nistrativo, l'adattamento potrebbe limitarsi alla soppressione dell'articolo 60, capoversi 2, 3 e 4, e degli articoli 64 e 65, mentre l'articolo 66, capo¬ verso 1, dovrebbe avere un nuovo tenore.

Le singole disposizioni penali non hanno bisogno di un commento particolare. La pena della detenzione sino a un anno, prevista all'articolo 60, capoverso 2, è nuova nel senso che essa si applica anche alla proce¬ dura di riscossione dell'imposta; il diritto vigente, infatti, conosce questa disposizione soltanto per le infrazioni commesse nella procedura di rim¬ borso (art. 16, cpv. 1 del decreto concernente l'imposta preventiva).

È opportuno rilevare l'innovazione introdotta dall'articolo 66, capo¬ verso 3, che dà alle autorità cantonali, in sede di procedura cantonale di rimborso, la facoltà di infliggere esse stesse multe disciplinari; se¬ condo il diritto in vigore, la competenza in materia di perseguimento pe¬ nale compete alla sola Amministrazione federale delle contribuzioni.

Capo quinto Disposizioni Anali e transitorie
L'articolo 67, numeri da I a III apporta diverse modifioazioni al di¬ ritto che regge le tasse di bollo federali. Una parte delle modificazioni è dovuta al fatto che alcune disposizioni relative alla tassa di bollo sulle cedole di titoli svizzeri devono essere adattate alla legislazione su l'imposta

157Ö preventiva, allo scopo di eliminare divergenze inutili fra queste due im¬ poste che, in larga misura, isono riscosse parallelamente. Inoltre, in seguito all'abrogazione del decreto concernente l'imposta preventiva, l'aumento della lassa di bollo su l'emissione di azioni ed altri titoli di partecipazione (da 1,8 a 2 per cento), istituito dall'articolo 19 di questo (decreto, deve es¬ sere ripreso - nella legislazione ordinaria sul bollo. Infine, per le ragioni clic sono, già stale esposte (cap. A, n. IV, qui sopra), le tasse di bollo sulle quote in fondi di investimento devono avere una nuova disciplina. Questa è l'occasione per riprendere nel diritto ordinario, per quanto siano ancora in vigóre e debbano essere mantenute, le disposizioni del diritto di neces¬ sità relative al bollo, che figurano nel decreto federale del 22 dicembre 1938 concernente 'l'attuazione dell'ordinamento transitorio delle finanze fe¬ derali (decreto federale del 1938; CS 6, 39; ultima proroga disposta dal DF 31 gennaio 1958, UU 1958, 375).

Le disposizioni relative alle tasse di bollo contenute nel decreto fe¬ derale del 1938 perseguivano, principalmente, 'lo scopo di aumentare il gettito di queste tasse; (inoltre, si voleva in pari tempo eliminare alcune possibilità di sfuggire all'imposta e tenere conto dell'apparizione di nuove forme di cartevalori (documenti concernènti diritti di comproprietà). Siamo del parere che il diritto di necessità del 1938 deve essere abrogalo per quanto riguarda il suo .scopo di aumentare le entrate e che si può rinun¬ ziare iai proventi, piuttosto minimi, che esso procura; tuttavia, esso deve invece essere ripreso nella legislazione ordinaria sul bollo nella misura in cui aveva per scopo di colmare delle lacune e di assoggettare ad imposta nuove forme di cartevalori (conosciute da allora sotto il nome di certifi¬ cati di trust o di quote in fondi d'investimento).

Il decreto federale del 1938 ha completato le tasse di bollo per quanto riguarda le aliquote della lassa di bollo sulle cedole (art. 34), l'imposizione degli averi presso banche e dei mutui a lungo termine (art. 35 e 36), delle par¬ tecipazioni in accomandita (art. da 37 a 39) e dei documenti concernenti diritti di comproprietà (art. 40). L'articolo 34 è divenuto caduco" già dopo l'aumento dell'Imposta preventiva al 25 per cento,
entrato in vigore il 1° gennaio 1945; a quell'epoca, l'aliquota ideila tassa di bollo sulle cedole di titoli svizzeri era stata ·uniformala al 5 per cento (airt. 18 del decreto con¬ cernente l'imposta preventiva). L'imposizione delle partecipazioni in acco¬ mandita ò stata istituita nel 1933 per aumentare le entrate fiscali, ma essa costituisce in qualche modo un corpo estraneo nel sistema presente delle tasse di bollo; infatti, le accomandite sono mollo meno prossime alle par¬ tecipazioni azionarie che ai conferimenti (esenti dalla lassa di bollo) dei soci illimitatamente responsabili in una società in accomandita o dei soci in una società in nome collettivo; esse sono dunque un oggetto poco adatto per una itassa di bollo federale, come del resto è sempre e dappertutto il " caso per la costituzione di capitale sociale in società di persone (il gettito di tale imposizione è stato in questi ultimi anni di circa 200 000 franchi,

1577 in media). Conformandoci a quanto raccomanda la Commissione di ßtudio .(rapporto pp. 28, 56, dell'edizione in lingua francese), proponiamo dunque di sopprimere tale imposta. L'imposizione dei documenti concernenti i diritti di comproprietà riceve invece un ordinamento del tutto nuovo, co¬ me è già stato esposto. Rimangono, dunque, soltanto le disposizioni sugli averi presso banche e sui mutui a lungo termine; esse .possono essere ri¬ prese senza difficoltà nell'articolo 11 della legge sulle tasse di bollo, ciò che consente di sostituire completamente con la legislazione ordinaria il diritto di necessità concernente le tasse di bollo. A tale occasione, 'l'arti¬ colo 35 del decreto federale del 1938 e l'articolo 11, capoverso 1, lettera c, della legge sulle tasse di bollo sono stati leggermente modificati, come verrà spiegato più oltre, per adattarli ai bisogni del momento. Qui non si devono prendere in considerazione i postulati di revisione che concernono la legislazione ordinaria sulle tasse di bollo. La revisione completa delle leggi sul bollo che prospettiamo (FF 1962, 846) offrirà l'oocasione di mo¬ dificare le disposizioni di queste 'leggi, dove ciò sarà necessario.

L'articolo 67, I disciplina le modificazioni della legge federale sulle tasse di bollo. , Articolo 1, lettera d: La soppressione di questa lettera non è altro che un semplice adattamento d'ordine redazionale alla situazione esistente dal 1959 (abrogazione della tassa di bollo sui documenti di trasporto); non occorre motivarla.

Articolo lì, capoverso 1, lettere b e c: Le due disposizioni riguardano gli averi presso banche e i mutui, a lungo tarmine. Esse hanno avuto un nuovo tenore per consentire l'abrogazione degli articoli 35 e 36 del decreto federale del 1938. Solo l'articolo 35, capoverso 1, lettera b, di tale decreto è stato ripreso nella lettera b, al fine di evitare un'elusione d'imposta. Per contro, è stata abbandonata l'estensione appartata dall'articolo 35 all'im¬ posizione di averi presso banche la cui scadenza è « a più di tre mesi e a non più di sei mesi ». La situazione del mercato dei capitali si è modificata dall'epoca dell'anteguerra; essa mostra oggi che è indicato ritornare alla situazione esistente prima dell'istanza del diritto di necessità degli anni trenta e rinunziare all'imposizione di tali averi
presso banche. Inoltre, il lavoro che questa imposizione implica per le banche e per l'Amministra¬ zione federale delle contribuzioni non è più in relazione con il gettito piuttosto modesto di tale imposta. La lettera c inserisce nella legge sul bollo l'aTticalo 36 del decreto federale del 1938, con una modificazione la quale prevede che i mutui saranno assoggettati all'imposta soltanto se il loro importo è superiore a 50 000 franchi, invece che a 30 000 franchi come nella legge sul bollo in vigore, e questo per tener conto del deprezza¬ mento della moneta.

Articoli da 48 a 51: Questi articoli danno un nuovo ordinamento alle tasse di bollo d'emissione e di negoziazione delle quote in fondi d'investi-

1578 mento. I capoversi 1 e 2 dell'articolo 48 della legge costituiscono uno svi¬ luppo dell'articolo 4, capoverso 4, del decreto concernente l'imposta pre- , ventiva e, in pari tempo, tengono conto -dell'evoluzione prodottasi. La tassa di bollo d'emissione di titoli svizzeri è fissata, all'articolo 49, capo¬ verso 1, della legge, a 0,6 per cento (contro 1,2 per cento per i titoli esteri; art. 50, cpv. 2). Questa deroga, all'aliquotà della tassa sulle obbligazioni (1,2 per cento) e sulle azioni (2 per cento), alle quali le quote in fondi d'investimento sono, dal profilo economico, perfettamente identiche per i sottoscrittori, si fonda sui motivi seguenti. Le azioni e le obbligazioni sviz¬ zere appartenenti al fonclo d'investimento sono state colpite dalla tassa di bollo già all'atto dell'emissione; il mezzo ;più semplice per tenerne conto non è già quello di computare l'onere preliminare (come per la tassa di bollo sulle cedole), ma quello di applicare un'aliquota ridotta uniforme.

Questa aliquota ridotta consente anche un'altra semplificazione. Secondo l'ordinamento in vigore, l'emissione di quote di un fondo d'investimento svizzero comprendente titoli esteri non è soggetta alla tassa d'emissione nella misura in cui le quote sono acquistate da stranieri. Affinchè i fondi d'investimento comprendenti titoli esteri non vengano messi in posizione di svantaggio sul mercato internazionale rispetto alla situazione di oggi e per eliminare le complicazioni presenti quanto alla riscossione della tassa (divisione dell'emissione in una parte svizzera e in una parte estera,'con tutte le fonti d'errori e possibilità di frode che ne possono risultare), si ammette che l'aliquota del 0,6 per cento corrisponde all'onere medio di tutta l'emissione; secondo il nuovo articolo 49, capoverso 3, della legge, la tassa può, in tutto o in parte, essere trasferita apertamente ai primi acqui¬ renti o, per contro, essere registrata in contabilità a carico del fondo.

Articolo 67, II: Le modificazioni alla legge concernente la tassa di bollo sulle cedole sono dovute in parte al nuovo ordinamento quanto alla imposizione delle quote in fondi d'investimento (art. 3; 5, cpv. 3; ò bis, lett. b; 6; 11, cpv. 2 bis, e 11 bis) e in parte all'adattamento della tassa sulle cedole alla imposta preventiva, come par esemplo l'articolo 5,
capo¬ verso 4, della légge è adattato all'articolo'3, capoverso 2, del disegno, e l'articolo 5 bis della legge all'articolo 4, lettere a e b, del disegno.

L'articolo 8 della legge ha una redazione nuova e più semplice, ma non reca cambiamenti materiali al diritto vigente, salvo per quanto ri¬ guarda la soppressione dell'aliquota speciale sui premi delle obbligazioni a premi esteri, che non ha più alcun significato pratico (ofr. art. 24 e segg. della legge federale 8 giugno 1923 sulle lotterie e le scommesse pro¬ fessionalmente organizzate).

Il nuovo articolo 11 bis della legge si prefigge lo scopo di evitare che i fondi d'investimento subiscano un doppio onere da parte della tassa sulle * cedole. 11 fondo può computare la tassa sulle cedoje di titoli svizzeri, ri¬ tenuta a suo carico durante un esercizio annuale, sulla tassa dovuta su

1579 tulle le distribuzioni fatte dal fondo per il medesimo esercizio, sia che le distribuzioni vengano fatte con cedola annuale o con cedole semestrali. Se l'ammontare ritenuto a carico del fondo è superiore a quello che esso deve pagare per l'esercizio in questione, l'eccedenza non è rimborsata; essa non può nemmeno essere computata sulla tassa dovuta per le distribuzioni suc¬ cessive.

Articolo 67, III: Questa disposizione ha per scopo, nei riguardi delle società a garanzia limitata, di adattare la tassa sulle cedole all'imposta preventiva, come lo fa il numero li per le società anonime e le società cooperative.

Articolo 67, IV: Rinviamo alle spiegazioni date all'articolo 45 del di¬ segno.

Articolo 68: Questa disposizione è stata motivata qui sopra, al capitalo A, numero IV, in fine. I portatori svizzeri di quote in fondi d'investimento, i cui redditi non sono oggi praticamente soggetti all'imposta preventiva (fondi immobiliari), hanno interesse che il passaggio dal vecchio al nuovo diritto non sia troppo subitaneo e che le amministrazioni dei fondi, obbli¬ gate a riprendere in breve termine e in grande quantità le quote possedute da stranieri, non abbiano difficoltà di liquidità e non siano costrette a realizzare dei valori patrimoniali.

Gli articoli da 69 a 71 non richiedono alcuna spiegazione .

* * * Abbiamo l'onore di raccomandarvi di adottare il disegno di legge allegato. Vi proponiamo, in pari tempo, di cancellare il postulato del Con¬ siglio degli Stati del 15 marzo 1962 (n. 8415, postulato Perréard), con¬ cernente l'imposizione dei fondi d'investimento e il postulato del Consi¬ glio degli Stati del 3 ottobre 1962 (ad n. 8470, postulato della commis¬ sione), concernente l'aumento dell'imposta preventiva, collegato ad un'am¬ nistia fiscale generale.

Gradite, onorevoli Signori, Presidente e Consiglieri, l'espressione del¬ la nostra alta considerazione.

Berna, 18 ottobre 1963.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Prendente della Confederazione: Spiihler* Il Cancelliere della Confederazione: Ch> Oser.

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Messaggio del Consiglio Federale all`Assemblea federale concernente il disegno di legge su l`imposta preventiva (Del 18 ottobre 1963)

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