N° 49

FOGLIO

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FEDERALE

Anno XLIV Berna, 7 dicembre 1961 Volume I Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento : anno fr. 11. --, seme¬ stre fi\ 6.50, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co. S. A., a Bell inzona (Telefono 5 18 71) -- Conto corrente postale XI 690.

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MESSAGGIO del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente un disegno di legge sulla cinematografia (Del 28 novembre 1961)

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Ci onoriamo di presentarvi un disegno di legge federale sulla cine¬ matografia ed esporvi, a suo chiarimento e sostegno, quanto segue: A. Sviluppo della cinematografìa nel nostro paese; necessità d'un ordinamento federale; base costituzionale I. Importanza statale della cinematografìa Il cinematografo che, ancora mezzo secolo fa, era considerato un sem¬ plice ritrovato tecnico e un'attrattiva da fiera, ha acquistato una tale importanza politica, culturale ed economica, da far apparire ognora più evidente, anche nel nostro paese, Ja necessità d'un dis cip lin amento dei suoi diversi rami. Il perfezionamento della tecnica cinematografica e l'avvento della pellicola sonora e a colori hanno uguagliato il cinematografo, come mezzo di diffusione delle idee e delle notizie, alla stampa e alla radio.

L'esperienza dimostra che il cinema è persino superiore, per più d'un riguardo, a un testo stampato o a una trasmissione radiofonica. Esso ha invero una forza suggestiva maggiore, perchè lo spettatore è «trasportato» sul luogo stesso della scena, nè deve, come il lettore o l'ascoltatore, raffiguFogtio federale, 1961»

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1642 rare ciò che intonde od ode, ma vede direttamente l'azione come in un teatro. Grazie ai progressi della tecnica di presa, le sequenze proiettate sullo schermo appaiono più reali e, le immagini, meno ristrette che nella scena. La comodità praticamente illimitata di scegliere queste ultime, il rapido cambiamento di scena e la possibilità di rappresentare l'avveni¬ mento negli aspetti più diversi aumentano l'effetto sullo spettatore. Questi è posto a tu per tu con la cosa rappresentala, senza ohe se n'avveda e talora ia suo malgrado; la scena, più ohe contemplala, è sovente vissuta.

La somiglianza al teatro nei modi d'espressione ha fatto si ohe 'il cinematografo acquistasse, da prima, importanza come suo rivale. Nel ci¬ nematografo erano e ancora sono rappresentate principalmente delle pel¬ licole da spettacolo. Come un'opera teatrale, la pellicola scenica ha per fondamento un'idea, ohe viene espressa sullo schermo con un'azione. Le possibilità, praticamente illimitate di scegliere e rappresentare il soggetto hianno creato a poco a poco, uno speciale linguaggio figurativo, che oggi si considera sovente come la settima arte.

Il cinematografo divenne più importante del teatro: diventò il teatro del popolo minuto. I produttori di film hanno cercalo di scegliere i sog¬ getti in maniera da procacciarsi il maggior numero di spettatori. Questa tendenza è spiegala dalla 'Struttura economica dell'industria cinematogra¬ fica. I costi d'una pellicola sono indipendenti del numero delle persone che, per vederla, pagheranno un'entrata; il guadagno è 'tanto più elevato, quanto maggiore è il numero di spettatori ottenuto a un prezzo d'entrala relativamente modesto.

Le possibilità d'offrire per poco prezzo al pubblico uno spettacolo teatrale vicino alla realtà e affascinante è la ragione clic ha determinalo, in tutti i paesi, il rapido sviluppo della cinematografia.

Data la facile intelligibilità e notevole forza suggestiva, lo spettacolo cinematografico ha abbracciato campi più vasti di ·quello teatrale; oggi, le pellicole documentarie e didattiche hanno un posto importante nella cinematografia; nè meno ragguardevole è quello delle pellicole pubblici¬ tarie nella vita economica.

Lo Stalo non poteva ignorare l'importanza, ognora crescente, della pellicola cinematografica, come mezzo di divulgazione delle
idee e delle informazioni. Gli Stali totalitari ne hanno volto a loro profitto la forza vsuggesliva, facendo della produzione cinematografica uno strumento di propaganda delle proprie ideologie, sia nei loro paesi sia all'estero.

Nel corso degli anni, anche i paesi a ordinamento democratico sono dovuti intervenire ·nell'evoluzione cinematografica. Fu necessario da prima imporre certi limiti nell'interesse dell'ordine, della sicurezza e della ino¬ rai« pubblica. All'uopo, si istituì una censura delle pellicole e si emana¬ rono disposizioni sull'età minima per l'ammissione agli spettacoli. Quando, venuta meno la primitiva diffidenza, il cinematografo fu accolto nelle

1643 sale, non si avvertì solamente che celava dei pericoli contro i quali oc¬ correvano delle disposizioni di polizia, ina avrebbe anche potuto produrre per lo Stato degli effetti positivi nel campo della cultura e dell'educazione, e fu quindi stimato degno della protezione statale. La maggior parte degli Stati riconobbero presto l'importanza d'avere una produzione cinemato¬ grafica nazionale. Essi si resero conto che sarebbe nuociuto alla politica culturale del paese se al pubblico fossero mostrate solamente delle pel¬ licole straniere, espressione d'una mentalità e cultura forastiera. Per que¬ ste ragioni, la maggior parte dogli Stati europei hanno protetto i loro produttori cinematografici con sussidi o con provvedimenti intesi a limi¬ tare la concorrenza estera. Questa protezione prese anzi in molti Stali la forma d'un rigido protezionismo.

II. Atteggiamento statale svizzero verso la cinematografia Gli sviluppi della cinematografia nel nostro paese non si differen¬ ziano gran che da quelli riscontrati all'estera. Sul principio del secolo si aprì in Zurigo il primo cinematografo stabile. Oggi la Svizzera ha 641 ci¬ nematografi con 230 721 posti complessivamente. La nostra produzione cinematografica ha incominciato dopo la prima guerra mondiale e ottiene ora un grado artistico e tecnico elevato, nonostante il numera modesto delle sue pellicole.

Conformemente alla nostra tradizione liberale, i poteri pubblici an¬ darono ritenuti nell'emanare disposizioni legali in materia di cinemato¬ grafia.

I Cantoni elaborarono una legislazione di polizia, onde sottomettere l'industria cinematografica alle restrizioni richieste dall'ordine, dalla si¬ curezza e dalla morale pubblica; qualche legge cantonale sull'istruzione pubblica previde talune norme sull'impiego del cinematografo nell'inse¬ gnamento; Cantoni e Comuni sostentarono finanziariamente opere e isti¬ tuzioni intese a promuovere la cultura cinematografica.

Fino al 1938, la Confederazione non ebbe a emanare alcuna disposi¬ zione in questa materia. Si voleva che il cinematografo, come mezzo d'espressione e divulgazione di idee e di opinioni, godesse delle stesse li¬ bertà della stampa. Ogni intervento dello Sfato nel campo culturale -e artistico della cinematografia era interdetto, essendo il dirigismo nella cultura e nell'arte considerato contrario
ai nostri principi. La Confedera¬ zione s'era poi astenuta dall'intervenire nell'economia cinematografica, per non contravvenire al principio della libertà di commercio e di in¬ dustria.

Gli avvenimenti politici ed economici degli anni trenta costrinsero la Confederazione a mutare contegno e a disciplinare alcuni campi della cinematografia. Per comprendere tali provvedimenti, occorre ricordare le

1G44 condizioni suc nella Svizzera, poco prima e al principio della seconda guerra mondiale.

La nostra produzione era quasi esclusivamente limitala a pellicole documentarie e pubblicitarie. Per quelle da spettacolo, dovevamo dipen¬ dere in massima parte dall'estero. Con lo sviluppo della cinematografia, s'era inserito fra il produttore di pellicole e l'esercente di 'cinematografo un ramo nuovo, quello del noleggiatore. Esso acquista dal produttore il diritto di negoziare in un paese, per un determinato numero di anni, un'opera cinematografica e stipula con l'esercente di cinematografo un conti-alto per l'«uso» della stessa durante un certo tempo.

Questa nostra struttura dev'essere messia in rapporto con la tensione politica dell'estero nella seconda metà degli anni trenta e durante l'ulti¬ ma guerra mondiale. Il nostro paese era attornalo, a nord, a sud e in fine an ohe a est, da Stati totalitari con tendenze imperialistiche. Come già abbiamo dello, quegli Stati traggono profitto dalla gran fox-za suggestiva del cinema e pongono tutte le loro produzioni al servizio dell'agitazione politica. Quei nos-tri vicini tentarono con ogni mezzo di far rappresentare nei -nostri cinematografi le loro pellicole tendenziose. S'accorsero però subito che, date le opinioni del pubblico e delle cerchie 'cinematografiche svizzere, i loro sforzi sarebbero tornali a vuoto, se non fossero riusciti a esercitare una forte pressione sulla nostra economia cinematografica. Poiché i produttori svizzeri avevano il maneggio dei programmi 'cinematogixxfioi, quegli Stati cercarono d'impadronirsi della distribuzione delle pellicole o almeno di guidarla. All'uopo, s'adoperarono per far aprire delle imprese di distribuzione da uomini di paglia, che offrissero ai cinematografi le pellicole a condizione allettanti. -Grazie ini mezzi finanziari praticamente illimitati, che i mandanti fornivano, questi agenti sarebbero slati in grado di fa lie una concorrenza rovinosa ai disti-ibutori svizzeri. Con ciò avreb¬ bero aperto la via a programmi -conformi ai desideri dei mandatari stramiei*i.

Il Consiglio federale avverti per tempo il pericolo e giudicò che il miglior mezzo per impedire che i programmi subissero tale sopravvento, era di promuovere l'indipendenza dell'industria svizzera di noleggio. A questo scopo, emanò il decreto n. 54
del 2G settembre 1938 concernente la limitazione delle importazioni (CS U, 241) che stabiliva il contingen¬ tamento dei filmi da 'spettacolo. A ciascuna ditta che già esercitava il noleggio fu assegnalo un contingente d'impoi'tazione, commisurato alla quantità di pellicole da -spettacolo clic avesse importato fino a quel mo¬ mento. Per le nuove ditte, l'assegnazione era vincolata alla prova che non avessero alcuna attenenza con l'estero. Questi contingenti individuali d'importazione non devonsi paragonare ai contingenti per paesi, quali sono in uso all'estero. Nell'ambito del contingente spettantcgli, il -nostro noleggiatore poteva scegliere le pellicole a suo piacimento. Queste dispo¬ sizioni fecero ottima prova prima e durante la seconda guerra mondiale

1645 nè ebbero ripercussioni sfavorevoli per l'economia e la cultura. Anzi, le numerose limitazioni poste all'importazione dei filmi da spettacolo co¬ strinsero i noleggiatori a ima scelta giudiziosa. In tal modo, si potè evi¬ tare che il nostro paese venisse inondato da pellicole di scarso valore.

Alcuni sviluppi determinati dalle condizioni economiche degli anni trenta avevano indotto alcuni nostri Consiglieri e le cerchie della cultura e dell'economia cinematografica a chiedere una legge «quadro» sulla ci¬ nematografia. Prima della seconda guerra mondiale, le condizioni eco¬ nomiche dell'industria cinematografica svizzera erano venute a trovarsi a mal pairtito a cagione del numero eccessivo di cinematografi. C'era pericolo che gli impresari di cinematografo, spinti dall'accresciuta concorrenza, gareggiassero nell'off ri re di più presentando pellicole moralmente ed arti¬ sticamente mediocri, e quindi, dessero, in realtà, di meno. Potenti società straniere di produzione avevano incominciato a praticare con i noleggia¬ tori, e questi con gli esercenti di cinematografo, il noleggio alla grossa e alla cieca. Questa nuova tendenza destava timore specialmente nelle cerchie culturali interessate alla cinematografia.

Le Camere federali, considerato che una legislazione federale in que¬ sto campo richiedeva degli studi profondi e indagini minuziose, adottava, a proposta del Consiglio federale, il decreto del 28 aprile 1938 che istitiusce la Camera svizzera della cinematografia (CS 4, 240). I compiti della stessa sono di natura consultiva; sopra tutto, essa deve promuovere la collaborazione di tutte le organizzazioni c i ceti che si occupano della ci¬ nematografia svizzera e dare il parere su questioni cinematografiche ai servizi federali. Il Parlamento stimava, allora, che la Camera: dovesse esa¬ minare la questione delta necessità d'un diritto cinematografico federale e, nel caso affermativo, stabilirne il contenuto.

La rottura dell'ultima guerra mondiale fece pos-sare in secondo piano il problema d'un ordinamento federale compiuto sulla cinematografia. Si sentì tuttavia il bisogno d'un Cinegiornale svizzero, sia come mezzo ogget¬ tivo d'informazione sia anche come strumento di difesa spirituale del paese. Il Consiglio federale lo istituiva in virtù dei poteri straordinari, con decreto del 16 aprile
1940 (RU 56, 380) e, il 1° agosto di quell'anno, ne veniva presentato il primo numero.

A tutt'oggi la Confederazione non elabe a disciplinare altri campi della cinematografia, I suoi interventi, Tesi necessari dalla situazione politica internazionale e interna prima e durante l'ultimo conflitto mondiale, fu¬ rono pienamente efficaci ad ogni riguardo. Alla fine della guerra, poiché le circostanze e le condizioni che ne avevano giustificata l'istituzione, non erano mutate, si giudicò che quelle buone disposizioni fossero sostan¬ zialmente da mantenere. Sussistono quindi, non più come diritto straor¬ dinario, fondato sui pieni poteri, ma in virtù della legislazione ordinaria*

1646 il contingentamento delle pellicole da spettacolo di lungo metraggio, la Camera svizzera della cinematografia e il Cinegiornale svizzero.

III. Compiti di una futura legislazione federalo sulla cinematografìa Cessata la seconda guerra mondiale, si fecero nuove e insistenti pre¬ mure affinchè
Gli interventi parlamentari e delle cerchie culturali interessate sono già stati da noi discussi nel messaggio del 24 febbraio 1960 concernente l'in¬ serimento, nella Costituzione federale, di un articolo 27 ter sulla cinema¬ tografia (FF 1956, 217).

Occorreva in fatti, predisporre una norma costituzionale che conferisse al legislatore .federale la competenza legislativa nella materia.

Data la stretta connessione ohe corre tra cinema, arte, cultura e istru¬ zione, questa competenza non poteva abbracciare tutti i campi della ci¬ nematografia. Dovevasi determinare i rami che abbisognassero di una disciplina legale e scegliere quelli che fosse .possibile regolare convenien¬ temente nell'ambito cantonale. Era parere comune che la censura sulle rappresentazioni, la pubblicità, la protezione della gioventù, la cinemato¬ grafia scolastica e il diritto legislativo e regolamentare concernente la polizia delle costruzioni e degli esercizi fossero di competenza cantonale.

Si stimava, invece, necessario conferire alla Confederazione la com¬ petenza a promuovere la produzione cinematografica svizzera e le opere culturali nel campo della cinematografia, a disciplinare l'importazione e fa distribuzione delle pellicole, l'apertura e la trasformazione delle im¬ prese di noleggio e proiezione. I motivi che persuadono della necessità d'assegnane queste materie alla legislazione federale sono già stati discussi nel nostro messaggio concernente l'articolo costituzionale. Ne tratteremo ancora nel capitolo C, qui appresso, nell'esporre i principi del presente disegno.

Stabilite le materie ohe, per nostro credere, dovevansi disciplinare dalla legislazione cinematografica federale, vi presentammo un disegno di articolo costituzionale inteso a determinare le competenze.

I vostri Consigli lo modificarono in qualche punto, poi il nuovo arti¬ colo veniva sottoposto alla votazione popolare del 6 luglio 1958 che l'ap¬ provava con 362 806 voti contro 229 433 e da 20
Cantoni e 1 mezzo Cantone contro 1 Cantone e 1 mezzo Cantone.

L'articolo costituzionale è del seguente tenore: Art. 27 ter La Confederazione ha la facoltà di emanare, mediante leggi o decreti di ca¬ rattere obbligatorio generale, disposizioni intese: 1

1647 a. a promuovere la produzione cinematografica svizzera e le attività culturali esercitate nel campo della cinematografia, b. a disciplinare l'importazione e la distribuzione delle pellicole cinematogra¬ fiche, come anche l'apertura e la trasformazione di cinematografi ; a tale scopo, la Confederazione può stabilire deroghe al principio della libertà di commercio e d'industria, quando fossero giustificate nell'interesse generale della cultura o dello Stato.

2 Nell'elaborazione delle leggi d'esecuzione, saranno consultati i Cantoni e le associazioni culturali ed economiche interessate.

s Qualora l'apertura e la trasformazione di cinematografi fossero, nella legisla¬ zione federale, assoggettate a permessi, questi saranno accordati dai Cantoni, se¬ condo la procedura da essi stabilita.

* Nel rimanente, la legislazione sulla cinematografia e la sua applicazione sono di competenza dei Cantoni.

B. Lavori preparatori della legge federale sulla cinematografia L'articolo costituzionale stabilisce che nell'elaborazione delle leggi d'applicazione devono essere consultati i Cantoni e le organizzazioni cul¬ turali ed economiche interessate. Quest'obbligo è stato osservato dal Di¬ partimento federale dell'interno, incaricato dei lavori preparatori. Non appena approvato l'articolo costituzionale, quel Dipartimento invitava le cerchie interessate a presentare suggerimenti e proposte. I vari disegni furono sottoposti al parere di insigni giuristi e dei ceti culturali ed eco¬ nomici che s'occupano di cinematografia, e poi discussi, con i rappre¬ sentanti di questi, in numerose conferenze, cui presiedette il capo del Dipartimento federale dell'interno. La Camera svizzera della cinemato¬ grafia, nella quale sono rappresentati i vari rami cinematografici del nostro paese, cooperò nei lavori preparatori.

Con risoluzione del 29 novembre I960, autorizzammo il Dipartimento a sottoporre il disegno da esso elaborato per una legge federale sulla ci¬ nematografia in conformità dell'articolo 27 ter, capoverso 2, della Costi¬ tuzione, al parere dei Cantoni e delle seguenti associazioni culturali ed economiche competenti: a. Associazioni economiche centrali: Direttorio dell'Unione svizzera di commercio e d'industria Unione svizzera delle arti e dei mestieri Unione centrale delle associazioni padronali svizzere Lega
svizzera dei contadini Unione sindacale svizzera Federazione delle società svizzere degli impiegati Federazione svizzera dei sindacati cristiani Unione svizzera dei sindacati evangelici Associazione svizzera dei sindacali liberi

1648 b. Associazioni cinematografiche: Associazione svizzera dei noleggiatori di pellicole cinematografiche Associazione cinematografica svizzera Association -cinématographique de la Suisse romande Verband Schweizerischer Filmproduzenten.

Associazione dei produttori svizzeri di pellicole cinematografiche Associazione di produttori svìzzeri di pellicole da spettacolo Associazione svizzera per lo sviluppo della cultura cinematografica Società svizzera per la cultura e il diritto della cinematografia Schweizerischer Bund für freies Filmschaffen Federazione svizzera delle società del cinematografo documentario Sindacato dei lavoratori cinematografici svizzeri Federazione svizzera degli utenti di diritti d'autore Società svizzera degli autori ed editori Cinémathèque Suisse Associazione svizzera degli uffici del cinematografo didascalico Cinematografo scolastico e popolau-e svizzero Federazione svizzera dei circoli degli amici del cinema Associazione protestante svizzera per il cinematografo e la radio.

c. Altre associazioni: Schweizerischer Protestantischer Volksbund Associazione popolare cattolica svizzera Chiesa cattolica cristiana svizzera Società svizzera di radiodiffusione e di televisione Centrale svizzera di educazione operaia Lega delle società femminili svizzere Lega svizzera delle donne cattoliche Federazione delle chiese protestanti della Svizzera I pareri dei Cantoni e delle associazioni sono giunti al Dipartimento federale dell'interno entro >la fine di marzo del 1961. Soltanto due Can¬ toni hanno rinunciato a rispondere.

II risultato della consultazione può essere ricapitolato come segue: È stala generalmente riconosciuta la necessità d'una logge federale unica sulla cinematografia, in luogo di singoli lesti legislativi per cia¬ scun ramo della stessa (promovimento della produzione, Cinegiornale svizzero, contingentamento dell'importazione delle pellicole da spettacolo, ecc.) Si è insistito sulla necessità di definire d'un tratto tutti i compiti assegnati alla Confederazione, affinchè ogni materia fosse disciplinata se¬ condo un concetto unitario.

Soltanto due Cantoni dubitano della necessità di una legge federale sulla cinematografia e propongono di mantenere lo slatuquo.

1G49 I pareri ricevuti possono essere ripartiti in due gruppi.

II primo approva sostanzialmente il disegno preliminare e stima ne¬ cessarie talune restrizioni della libertà di commercio e d'industria, per proteggere gli interessi di politica statale e culturale del paese. Apparten¬ gono a questo gruppo quasi tutti i Cantoni e le organizzazioni culturali interessate alla cinematografia, e talune associazioni economiche del ramo.

Vi si riscontrano iper altro due tendenze: la prima, sopra tutto dei Can¬ toni, reputa giustificato il contingentamento per l'industria del noleggio e l'obbligo d'una licenza per l'industria della proiezione; la seconda, propria piuttosto delle organizzazioni culturali ed economiche, e denominata della «variante primitiva» ossia della variante prevista in un precedente pro¬ getto del Dipartimento, reputa che la licenza per l'apertura e la trasforma¬ zione d'imprese di noleggio e di proiezione debba rimanere disciplinât.!

dall'ordinamento di mercato, stabilito dalle associazioni dell'economia cine¬ matografica.

Il secondo gruppo, assai meno numeroso, e composto sopra tutto di rappresentanti dell'economia e dell'industria e di qualche Cantone, ac¬ cetta il disegno in quanto prevede il promovimento della produzione cine¬ matografica svizzera e le opere di cultura cinematografica, ma la respin¬ ge in quanto limita la libertà di commercio e d'industria, giudicando non si possa derogare a questo principio invocando l'interesse generale della cultura e dello Stato.

A tali questioni risponderemo nel rapitolo C, dove illustriamo i prin¬ cipi del disegno di legge e indicheremo le ragioni che ci hanno deciso a preferire il disciplinnmento del noleggio e della proiezione, previsto nello stesso, alla soluzione proposta da coloro che ne sono contrari.

In quel capitolo discuteremo altresì le altre questioni controverse, non ancora menzionate, risultanti dalla procedura di consultazione.

C. Principi del disegno di legge federale sulla cinematografia I. In generale Lo studio del disciplinamento legale della cinematografia, secondo i tre aspetti nei quali dobbiamo considerarla, e cioè come strumento di di¬ vulgazione d'idee e di notizie, come opera d'arte e come ramo commer¬ ciale, pone una quantità di problemi.

La cinematografia, come mezzo d'espressione e di divulgazione di idee e
di notizie, persegue fini analoghi a quelli della stampa e degli altri mezzi di comunicazione. Poiché gli Stati democratici hanno stabilito il principio della libertà di stampa, data l'importanza di questa per la libera formazione del pensiero, così parrebbe che lo Stato debba trattare in

1650 maniera analoga anche la cinematografia. Ora, dottrina e giurisprudenza sono concordi nel negare clic essa posso fruire della libertà garantita con l'articolo 55 della 'Costituzione (libertà di stampa).

Da noi, la proiezione d'una pellicola viene proibita o impedita dallo Stato, soltanto se sia pregiudizievole all'ordine, alla sicurezza o alla mo¬ rale pubblica. Contrariamente alla stampa, la pellicola cinematografica può essere sottoposta a censura. I Cantoni si sono valsi di questa com¬ petenza già all'apertura dei primi cinematografi permanenti e, finora, hanno adempiuto questo compito di polizia fruttuosamente. Per questo motivo, l'articolo costituzionale non lia trasferito alla Confederazione la competenza in materia di censura, ma l'ha lasciala ai Cantoni.

Pur ammettendo il principio che la pellicola cinematografica debba, come mezzo d'espressione e d'informazione, essere sottoposta a restrizioni di polizia, non consegue che lo Stato abbia a rimanere passivo per ogni altro riguardo. La pellicola può essere notevolmente utile a divulgare la conoscenza del nostro patrimonio artistico e culturale, a promuovere la comprensione tra i diversi gruppi del nostro popolo, a rafforzare il sen¬ timento della comunanza nazionale. La Confederazione ha quindi inte¬ resse a incoraggiare una produzione cinematografica genuinamente sviz¬ zera e indipendente dall'estero. Gli stessi motivi valgono per il manteni¬ mento del Cinegiornale svizzero.

Rispetto alla pellicola in quanto opera d'arte, lo Slato deve usare la medesima ritenutezza. Sappiamo dove possa condurre un dirigismo statale nella cultura o nell'arte. Ciò tuttavia non toglie che lo Stato collabori a stabilire il fondamento materiale necessario al libero spiegamento del¬ l'arte. La Confederazione e i Cantoni promuovono da decenni le altre arti, la pittura, la scultura, l'architettura, la letteratura e la musica, ma non hanno mai tentato d'ingerirsi nella creazione artistica.

Quanto alla cinematografia come fenomeno economico, la Confede¬ razione è tenuta per principio a comportarsi non altrimenti che per gli altri rami dell'economia. Anche per la cinematografia è garantita 'la li¬ bertà di commercio e d'industria, tanto che, prima dell'entrata in vigore dell'articolo costituzionale sulla cinematografia, essa non poteva venir ristretta, se non
niei casi previsti negli articoli 31 e 31 bis della 'Costitu¬ zione. Ora il nuovo articolo 27, nel capoverso 1, lettera b, conferisce in¬ vece al legislatore la competenza per stabilire deroghe a quel pricipio, quando fossero giustificate nell'interesse generale della cultura e dello Stato. La produzione svizzera delle pellicole da spettacolo ò quantitativa¬ mente debole e il produttore è costretto a far capo a quella straniera.

Per assicurarsi uno spaccio razionale nel nostro paese, le grandi società straniere di produzione hanno cercato d'attuare il noleggio delle loro pellicole mediante proprie succursali e d'acquistare cinematografi. Non è spento il pericolo, già menzionato nel rapitolo A, che Stati totalitari, od

1651 organizzazioni dipendenti d»a quelli, non cerchino d'intervenire nel 'nostro noleggio e nelle nostre .aziende di proiezione, per imparvi la rappresen¬ tazione di pellicole tendenziose. Nè trattasi di pericoli trascurabili: le con¬ dizioni economiche della nostra industria di noleggio e di proiezione sono deboli, laddove i mezzi delle società straniere e delle potenze totalitarie sono praticamente illimitati. Noi stimiamo che la Confederazione abbia il dovere d'impedire ogni ingerenza estera nello stabilimento dei nostri pro¬ grammi cinematografici. Solo se essa provvederà a mantenere indipendente dall'estero la cinematografia nazionale, si potrà stornare efficacemente dalla nostra politica generale e dalla cultura il danno d'una infiltrazione straniera nell'industria svizzera di distribuzione e di proiezione. I nostri interessi potrebbero anche essere compromessi da una concorrenza sfre¬ nata, degenerante in lotta per l'esistenza, tra Imprese dell'economia ci¬ nematografica.

L'esperienza insegna che, nella lotta economica, i concorrenti cercano di rubarsi la clientela con offerte allettanti, ciò che, nell'industria cine¬ matografica, provoca quasi necessariamente un abbassamento della qualità delle pellicole proiettate, in quanto le imprese minacciate dalla concor¬ renza cercano di tenersi a galla presentando merce di poco prezzo, allet¬ tante i bassi istinti. Lo Stato non può rimanere impassibile agli effetti che questa lotta esercita sul pubblico. Le misure cantonali di censura non bastano a evitare un decadimento generale delle pellicole rappresentate, contrario ai nostri interessi culturali. La concorrenza in questo campo non deve degenerare così da doversi decidere a spese della qualità e quindi, in fine, a spose della pubblica morate. Si dimentica talora che quivi non valgono le leggi applicabili per le merci che si possono produrre ed esi¬ tare in' qualsivoglia quantità. Certo, anche la pellicola è cosa negoziabile, ma, più che un bene di commercio, è creazione artistica. Come tale, potrà essere più o meno buona, ma non mai sostituibile con un'altra che sia simile ed equivalente.

Siamo quindi del parere che lo Stato sia tenuto a rispettare il prin¬ cipio della libertà di commercio e d'industria. Nondimeno, quando il giuoco della libera »economia avesse a tornare dannoso per gli
interessi generali della politica e dello Stato, il legislatore deve proteggere questi beni su¬ periori, valendosi, se occorre, della competenza conferitagli nell'articolo 27 tert »capoverso 1, lettera b, e dare disposizioni deroganti al pricipio delle libertà di commercio e d'industria, in quanto le disposizioni di polizia non siano sufficienti.

II. Campo d'applicazione della legge sulla cinematografia ^Nell'uso comune della lingua, il concetto di pellicola cinematografica è chiaro. Nel disegno di legge che il Dipartimento federale dell'interno

1652 aveva sottoposto, alla fine dello scorso anno, al parere di Cantoni e delle organizzazioni culturali ed economiche interessate alla cinematografia, si era cercato di determinare il campo d'applicazione della legge eon 'la de¬ finizione seguente: «Secondo la presente legge, è considerata pellicola cinematografica ogni serie di figure registrate sunn supporto visibile o invisibile, idonea alla proiezione d'un susseguirsi d'immagini con o senza emissione sonora».

In moltissime risposte si è criticato tanto il tosto, coma il principio stesso d'una definizione legale di pellicola cinematografica. La nozione di «pellicola cinematografica» è infatti assai difficile a definire, anche se in pratica non sia contrastata. Quella citata si fonda sul procedimento tra¬ dizionale di proiezione cinematografica. La locuzione «serie di figure» fornisce l'idea d'una quantità di singole vedute, pre.se in un certo spazio di tempo e .proiettate su uno schermo alla: slessa .cadenza, le quali si succedono così rapidamente, da offrire allo spettatore un'immagine unica che si muove. Non sappiamo però se questo procedimento rimarrà im¬ mutato o se, col progredire della tecnica, gli saranno sostituiti dei nuovi.

Tenendo conto d'un simile mutamento, è stato inserita, nella definizione, la locuzione «su un supporto visibile o invisibile». Si volle così mirare alla .televisione, sebbene si sia tosto avvertito che anche una tale defini¬ zione sarebbe potuta, .presto o lardi, divenire obsoleta. La televisione non opera come il cinematografo, il quale fissa le .singole immagini e «poi le proietta in rapida successione; qui, l'immagine che la camera capta in¬ cessantemente, è decomposta in tanti piccoli punti, i quali sono trasfor¬ mati in impulsi elettrici e diffusi nell'etere in forma di onde elettroma¬ gnetiche. Il ricettore le ritrasforma poi in punti luminosi, visibili sullo schermo, ricostituendo in tal modo l'immagine.

Finora, la sola questione .che sia stala posta circa il campo d'appli¬ cazione della legge concerne la televisione. Questa ha in comune con il cinematografo sopra tutto due punti: sul video si rappresentano le stesse pellicole proiettate al cinematografo, oppure pellicole girale specialmente per esso; al cinematografo possono essere presentate pellicole per mezzo della televisione (procedimento «Eidoforo»,
sviluppalo in Svizzera). Nono¬ stante questa attinenza tra le due arti, noi siamo del parere che La legge non debba occuparsi della televisione. II disciplinamento di questa pone infatti una quantità di problemi che non hanno nulla che vedere con una legge sulla cinematografia, ed è preferibile trattare insieme con questa in un ordinamento unitario.

Se, neU'applicazione della legge, dovesse agitarsi Ila questione del campo che le sia sottoposto, la controversia sarà, da prima, risolta dalla Commissione di ricorso della cinematografia, istanza indipendente dall'am¬ ministrazione federale. Essa definirà, se occorre, la nozione di pellicola cinematografica agli effetti della presente legge. Questo modo di prore-

1653 dere non è insolito nella nostra legislazione. Numerose definizioni d'im¬ portanza rilevante per la nostra vita giuridica non sono stabilite nel testo legale, ma dalla giurisprudenza. Ciò ha permesso di trovare soluzioni mi¬ gliori d'una definizione legale rigida e aprioristica.

III. Commissione federale della cinematografia Nell'elaborazione della legge, questo punto non ha offerto difficoltà alcuna, date le esperienze fatte per oltre venti anni con la Camera sviz¬ zera di cinematografia, istituita dai vostri Consigli nel 1938 per le ragioni che abbiamo ricordato nel capitolo A, sezione II. La Commissione, come ora quella Camera, avrà soltanto compiti consultivi e mediativi, ma desti¬ nati ad avere una grande importanza nella vita cinematografica del nostro paese. Composta dei rappresentanti della cultura e dell'economia cinema¬ tografica e di pubblici interessi (polizia;, istruzione), essa sarà in grado di dare pareri di valore alle autorità federali, e, a richiesta, anche a quelle cantonali, in tutto ciò che s'attiene aliai cinematografia. La sua opera consul¬ tiva e quella della sua sezione culturale renderà eminenti servizi, in par¬ ticolare nelle questioni concernenti l'arte e la cultura. È necessario che le autorità competenti possano e, nei casi previsti nel disegno, debbano con¬ sultare un collegio d'esperti, indipendente dall'amminis trazione, pri¬ ma di prendere dei provvedimenti importanti di politica culturale. I com¬ piti particolari della Commissione della cinematografia e delle sue sezioni speciali sono indicati nell'articolo 3 del disegno.

IV. Misure di promovimento 1. Promovimento della produzione cinematografica svizzera Della produzione cinematografica svizzera i vostri Consigli si sono occupati più volte negli ultimi anni. Ci riferiamo al postulato n. 5953 del Consiglio degli Stati concernente lo stabilimento di imisure immediate per l'industria cinematografica svizzera (mozione Duttweiler accolta come po¬ stulato) e al postulato n. 6533 del Consiglio nazionale concernente la protezione della produzione svizzera delle pellicole da spettacolo e do¬ cumentarie (postulato OpTecht). L'importanza culturale e politica d'una produzione cinematografica indigena indipendente dall'estero, della quale abbiamo già parlato, è stata riconosciuta da quasi tutti i Cantoni e asso¬
ciazioni consultati.

Perchè la produzione cinematografica svizzera ha bisogno dell'auto federale? Il nostro mercato cinematografico è ristretto. La quadruplicità delle lingue aumenta le difficoltà di spaccio nel paese. Per le pellicole girate soltanto in Svizzera, il profitto è modesto; quelle esportabili, per lo

1654 più redditizie, sono relativamente poche. Simile possibilità è assolutamente esclusa per le pellicole parlate in dialetto; altre, se pure pregevoli da una veduta svizzera e ricercate dal pubblico, non sono adatte, per il loro con¬ tenuto, a essere rappresentate all'estero. La nostra esportazione è poi in¬ tralciata dalla forte concorrenza risultante dalla iperproduzionc cinema¬ tografica. Ma l'impedimento più grave è frapposto dalla maggior parte degli Stati, i quali cercano di restingere fortemente in vari modi l'impor¬ tazione. Con queste misure, essi intendono proteggere la produzione in¬ digena, che sovente sussidiano direttamente. Queste circostanze devono risolverci ad agevolare la nos Inai produzione.

Non si tratta, per la Confederazione, d'approntare dei mezzi per raf¬ forzare la potenza di un ramo economico. Lo scopo perseguito con le no¬ stre misure di promovimento è culturale, non economico; si vuole, cioè, assicurare la conservazione della produzione indigena e permettere di fornire pellicole da spettacolo, culturali e didattiche di qualità elevate e di sicuro valore culturale e politico.

L'obiezione che si siano già girale finora in Svizzera pellicole docu¬ mentarie e da spettacolo, molte delle quali di notevole qualità e apprez¬ zate anche all'estero, non può, se bon si considera, essere un argomento valido contro un promovimento della produzione indigena da parte della Confederazione. Del resto, anche la Fondazione Pro Helvetia ha già con¬ cesso, in passalo, qualche aiuto, sia pure relativamente modesto.

La nostra situazione per quanto concerne le pellicole dia spettacolo è la seguente. LI numero delle pellicole girate annualmente, esclusi gli anni di guerra, non è maggiore di 5 (v. Tabella I). Il loro valore varia. Qualche impresa di produzione ha dovuto chiudere dopo la prima pellicola; si è lavorato in perdita anche per pellicole pregevoli dal lato artistico e cul¬ turale. La condizione finanziaria della nostra produzione è andata peggio¬ rando in questi ultimi anni; l'introduzione di nuovi e costasi apparecchi da presa per migliorare la produzione ne rincarta il costo, senza che il profitto aumenti in maniera corrispondente. La precarietà dello stalo della nostra produzione di' pellicole da spettacolo è dimostrala anche dalla man¬ canza nel nostro paese, di un vero studio
sonoro, nonostante i-vantaggi che ne derivano. I produttori devono accontentarsi di studi di fortuna; questa mancanza li ha costretti, negli ultimi anni, a girare certe pellicole sviz¬ zere in Lstudi esteri. Le spese clic ne derivano aggravano ancora di più i costi di produzione. Ce dunque il pericolo che i produttori svizzeri di pellicole da spettacolo siano costretti, per mantenersi a galla, a girare pellicole sempre meno care e quindi a risparmiare sopra tutto dal lato artistico e tecnico, e forse anche a indulgere maggiormente circa il con¬ tenuto etico dell'opera.

La situazione nel settore del cortometraggio, in particolare della pel¬ licola documentaria è analoga. L'indole del documentario, ossia della ri-

1655 produzione cinematografica in forma di «aggio d'un determinato aspetto della realtà, è assai vicinai alla concezione svizzera della vita e alla con¬ formazione del nostro spirito. In questo campo la nostra cinematografia ha conseguito, prima e dopo il secondo conflitto mondiale, dei successi notevoli. Questi nostri lavori sono stati apprezzati e premiati più volte nelle manifestazioni internazionali. In materia di pellicole documentarie, sempre che non siano di natura pubblicitaria o propagandistica, devesi distinguere tra le 'pellicole prodotte su ordinazione e quelle di libera produzione. Le pellicole ordinate e pagate dia ditte private, organizzazioni, istituzioni 'Uffi¬ ciali o semi-ufficiali, per essere rappresentate nei cinematografi (fuori pro¬ gramma) o durante speciali manifestazioni, non implicano naturalmente alcun rischio per il produttore. Questo ramo è quindi potuto progredire, sebbene anch'esso abbia sofferto della mancanza in Svizzera d'uno studio moderno.

Le condizioni per i documentari di libera produzione sono ancora peg¬ giori di quelle delle pellicole da spettacolo. Dal 1950 essi sono quasi af¬ fatto scomparsi dai nostri schermi. Le ragioni sono le stesse che hanno messo in situazione critica La produzione di pellicole da spettacolo. S'ag¬ giunga la tendenza ognora maggiore di sostituire, nei fuoriprogramma, ai cortometraggi di valore culturale le pellicole pubblicitarie, che l'esercente di cinematografi può ottenere gratuitamente.

Per il promovimento della produzione delle pellicole da spettacolo e culturali svizzere, il disegno di legge prevede l'applicazione delle misure seguenti: a. Contributi per la produzione di pellicole documentarie, culturali ed educative. Stimiamo che, per ravvivare la libera produzione di queste pellicole d'importanza culturale, occorra sostenere i produttori, sussidian¬ done le spese. L'esperienza insegna die questo settore lavora in perdita.

Per ottenere questo sussidio, il produttore dovrebbe essere tenuto a pre¬ sentare la sceneggiatura e il piano di finanziamento. Il sussidio dovrebbe essere assegnalo nei limiti dei mezzi disponibili e fondarsi su considera¬ zioni culturali e di politica generale.

b. Premi per le pellicole notevolmente pregevoli. Il provvedimento è inteso a promuovere tanto le pellicole da spettacolo, quanto quelle do¬
cumentarie, culturali ed educative. Questo genere di contributo ha il van¬ taggio d'invogliare il produttore a faTe delle pellicole d'ottima qualità, senz'essere trattenuto da vincoli per la scelta e lo svolgimento del tema.

c. Contributi alle spese d'esercizio di studi di cinematografia sonora.

Abbiamo già osservato ohe la mancanza d'un moderno studio sonoro sviz¬ zero è pregiudizievole non meno per la produzione: di pellicole da spet¬ tacolo che per quella di 'pellicole documentarie. La scarsità della nostra produzione non consente al produttore d'avere uno studio proprio, come

165G accade 'ad esempio negli Stati Uniti d'America e in Inghilterra. Sarebbe pensabile un'associazione di produttori svizzeri per l'esercizio in comune d'uno studio. Secondo il parere di esperti, uno studio per ciascuna regio¬ ne 'linguistica sarebbe più che sufficiente.

Il disegno prevede quindi dei contributi alle spese d'esercizio di stu¬ di di oinematografia sonora; non stimiamo, per contro, che la Confedera¬ zione debba contribuire finanziariamente alla loro costruzione; questo com¬ pilo dev'essere lasciato all'iniziativa dei produttori. Considerato il van¬ taggio culturale ed economico che trarrebbero il Cantone e il Comune in cui sorgesse uno studio sonoro, si può pretendere che questi enti con¬ tribuiscano alle spese (di costruzione oppure d'esercizio). L'articolo 5, let¬ tera c, del disegno, prevede dunque che il contributo della Confedera¬ zione dovrà essere equamente proporzionato alle prestazioni dei Cantoni e dei Comuni. Esso tuttavia sarà contenuto entro certi limili. I timori, espressi in qualche risposta, che l'incoraggiamento possa produrre nel paese un sorgere di studi come di .funghi, non sono tonda ti: 1 sussidi federali in questa parte saranno concessi soltanto dopo una valutazione approfon¬ dila di ogni elemento.

Nella procedura d'assegnazione del controllo alle spese d'esercizio si esaminerà sopra lutto se l'erezione dello studio corrisponda; agli interessi generali della cultura e dello Stato. IL'assegnazione sarà vincolata a certe condizioni .necessarie: per esempio, a quella ohe ogni produttore svizzero possa servirsi degli impianti, pagando un'equa indennità; altre condizioni potrebbero disciplinare la partecipazione di capitale straniero o impedire che i produttori stranieri ohe si servissero dello studio non profittino in¬ direttamente delle provvidenze federali.

d. Borse; per l'istruzione e il perfezionamento professionale di cine¬ matografisti. Se vogliamo assicurare il mantenimento di una produzione cinematografica svizzera sana e profittevole, dobbiamo innanzi tutto oc¬ cuparci della formazione di professionisti in questa disciplina. Presente¬ mente manchiamo di cinematografisti qualificali e dobbiamo ricorrere a personale straniero. Un'invadenza straniera in questo settore economico, così connesso all'informazione, alla cultura e all'arte, sarebbe dannoso agli
interessi generali della cultura e dello Stato. Abbiamo, per tanto, previsto l'assegnazione di borse per l'istruzione e il perfezionamento professionale dei cinematografisti.

Le misure federali di promovimento, stabilite nel disegno, non risol¬ vono certamente lutti i problemi materiali della nostra produzione cine¬ matografica; ma nemmeno questo è un compilo che appartenga allo Stato.

Le misure proposte sono intese soltanto a compensare in una certa ma¬ niera le difficoltà che incontra questa produzione in un piccolo paese dove si parlano quattro lingue.

1657 2. Promovimento della cultura cinematografica Di riscontro ai gruppi d'interesse dell'economia cinematografica, sono andate sorgendo nel nostro paese molte organizzazioni e associazioni che si occupano della cultura cinematografica. Il loro scopo è, per sommi capi, il seguente: incoraggiare c difendere le buone pellicole e avversare quelle scadenti, promuovere l'intendimento dell'arte cinematografica, svi¬ luppare il discernimento cinematografico, aumentare l'interesse della scuo¬ la e della scienza per la pellicola come mezzo didascalico. Queste organiz¬ zazioni, disseminate qua e là in tutto il paese e che si occupano, (alcune, della cinematografia in generale e, altre, di problemi speciali, sono unite in federazioni e adempiono un ufficio assai utile per la cultura e la po¬ litica generale del paese. Ë desiderabile che la loro opera continui e s'ac¬ cresca. Ma con i soli loro mezzi non riuscirebbero allo scopo. Qualche Cantone e qualche Comune già li aiutano finanziariamente; la Confedera¬ zione assegna ogni anno un sussidio allia Federazione svizzera delle società del cinematografo documentario. Il nostro disegno appronta ora un fonda¬ mento legale per questo sussidio e per il promovimento di opere analoghe che fossero giudicate meritevoli.

Il disegno offre anche la possibilità di sussidiare, se occorra, la Cinemateca svizzera. Questo archivio della pellicola, fondato a Basilea nel 1943 ie poi trasferito a Losanna, adempie l'ufficio d'un museo nel campo della settima arte. Da qualche anno essa è sussidiata da qualche Cantone e Comune; ma i mezzi in suo possesso non le consentono di operare come occorrerebbe nell'interesse dell'indagine scientifica in questo campo. Po¬ trà dunque accadere di doverla soccorrere«. Ricevendo il sussidio federale, la Cinemaooteca dovrà obbligarsi ad adoperarlo in conformità dello scopo per il quale è assegnato.

3. Sussidi al Cinegiornale svizzero Nel capitolo A abbiamo tratteggiato la storia delle origini di questa istituzione d'importanza nazionale. La necessità di mantenerla in vita è stata affermata da tutti i Cantoni e associazioni nella procedura di con¬ sultazione. Il 14 gennaio 1942, due anni dopo l'istituzione, il Cinegior¬ nale è stato costituito in fondazione, sotto la vigilanza federale, con sede a Ginevra. Il suo ordinamento è anoora quello
originario, nè il nostro disegno intende modificarlo. Durante la seconda guerra mondiale, la proie zione del Cinegiornale fu dichiarata obbligatoria dal Consiglio federale.^ Scaduto quel decreto alla fine del 1945 col cessare dei pieni poteri straor¬ dinari del Consiglio federale, l'obbligo fu mantenuto, per i suoi membri, dalla Federazione svizzera delle società del cinematografo documentario, ma ora non sussiste die per la Svizzera italiana e la tedesca. Crescendo le spese di produzione, il Cinegiornale svizzero era venuto a trovarsi in Foglio federale, 1961«

109

1658 condizioni finanziarie critiche. Per mantenerlo in vita, i vostri Consigli emanarono il decreto dell'i 1 giugno 1952 cine gli assegnava un sussidio annuo di 300 000 franchi (FF 1952, 005). Dovendo quel decreto scadere il 31 dicembre 1961 c prevedendo che la legge federale sulla cinematogra¬ fia non sarebbe entrata in vigore innanzi il 1° gennaio 1963, con messaggio del- 12 maggio 1961 vi abbiamo sottoposto un disegno di decreto federale che assegna al Cinegiornale -un sussidio per il 1962 (FF 1961, I, ediz. fed.

pag. 1071, ediz. frane, pag. 1063). Questo disegno è stato da voi appro¬ vato con decreto del- 29 settembre 1961 di carattere obbligatorio generale e valido per due anni, ma ail massimo fino all'entrata in vigore della legge (FF 1961, 1279).

Ora anche il disegno di quest'ultima prevede un sussidio annuo al Cinegiornale svizzero e, neH'arlioalo 8, capoverso 3, definisce i compiti del¬ la fondazione.

Il 21 settembre 1961, il consigliere .nazionale Jaeckle ha depositato un postulato del seguente tenore: Il Consiglio, federale è invitato (in correlazione con il decreto federale che as¬ segna un sussidio annuo alla Fondazione «Cinegiornale svizzero»). a esaminare se i presenti sforzi in favore della televisione svizzera, e le possibilità tecniche della stessa non debbano profittare anche al Cinegiornale svizzero.

Questo postulato è slato accolto dal Consiglio federale il 29 settem¬ bre 1961. Esso pone una questione che dev'essere esaminata a fondo. Il Dipartimento federale dell'interno ha chiesto il parere della Fondazione del Cinegiornale svizzero e. della Società svizzera di radiodiffusione. I ri¬ sultati, dei nostro studio vi. saranno comunicati nel momento opportuno.

La soluzione proposta nel disegno di legge non pregiudica l'esame della domanda contenuta nel postulato.

Y. Importazione o noleggio dello pellicole 1. Controllo deli'importazione La maggior parte delle qiellicole da spettacolo e documentarie presen¬ tate in Svizzera sono importate. Attesa la loro quantità e la varietà del contenuto è necessario che lo Slato possa avere una veduta generale di questo traffico. Tale è segnatamente lo scopo del controllo d'importazione, previsto nell'articolo 10 del disegno. Questo controllo serve poi anche di base al contingentamento delle pellicole dia. spettacolo e .fornisce, in fine,
un prezioso materiale statistico.

Il controllo dell'importazione non implica invece alcuna censura fe¬ derale. sulle pellicole. Il permesso d'importazione è accordalo per. tutte, purché non siano da spettacolo, saIyp ,inon, astino dei . molivi , determinati (permesso cosiddetto di polizia, il quale è sempre accordato se le condì-

1659 zioni .formali sono adempiute). La do-manda può asse re respinta per il contenuto della pellicola soltanto «e questo sia contrario alle disposizioni della Costituzione o del Codice penale (ragioni di sicurezza dello Slato, fatto punibile, pornografia manifesta, ecc.). Pct le pellicole da spettacolo occorre invece che il richiedente sia assegnatario d'un contingente e non abbia ancona esaurito quello annuale.

Per la concessione di questi permessi d'importazione, è riscossa una tassa che serve a finanziare il sussidio che la Confederazione assegna al Cinegiornale svizzero.

Il Consiglio federale è autorizzato'a esentare dal controllo le pellicole a passo ridotto, ossia di formato minore di 16 mm, e le pellicole da di¬ lettanti.

La Confederazione è tenuta a facilitare l'importazione di pellicole cul¬ turali, educative e scientifiche di pregio, riducendone, per esempio, le tasse e i dazi.

Per le pellicole parlate in italiano e da rappresentare ·solamente nel Cantone Ticino e nel Grigione italiano sono previsti una diminuzione del dazio e il rilascio intero o parziale della tassa di importazione. Questa agevolezza è intesa a ovviare alla difficoltà che incontra per ragioni eco¬ nomiche la proiezione delle pellicole parlait e in italiano in quelle piccole regioni linguistiche e appartiene alle misure di difesa della lingua italiana-.

Una diminuzione del dazio e il rikuscio intero o parziale della tassa d'importazione sono poi anche previsti -per le pellicole ohe siano proiet¬ tate soltanto per scopi ideali, escluso ogni fine economico.

2. Contingentamento delle pellicole da spettacolo Questa misura, introdotta nel 1938 e poi conservata, serve a mante¬ nere indipendente dall'estero la nostra industria del noleggio. Ora il con¬ tingentamento delle pellicole da spettacolo è disciplinato dal decreto fe¬ derale del 29 settembre 1960 sul mantenimento temporaneo delle dispo¬ sizioni concernenti l'importazione delle pellicole cinematografiche (RU I960, 1699) e dall'ordinanza del Dipartimento federale dell'interno del 29 dicembre 1960 concernente l'importazione delle pellicole cinematografiche (RU 1960, 1703). Il pericolo d'infiltrazione straniera nell'industria sviz¬ zera del noleggio, della quale già abbiamo parlato, non è minore al pre¬ sente, di quando fu istituito il contingentamento. In questi 23
anni, essa ha fatto buona prova per ogni rispetto. L'ingerenza estera, ossia di società di produzione straniere, in questa nostra industria e nella composizione dei, programmi dèi nostri cinematografi è diminuita notevolmente. Lad¬ dove, nel 1943, il 43 per cento delle pellicole da spettacolo importate erano

1660 cedute a nolo da quelle compagnie, nel I960 qiiesta percentuale era di¬ minuita a 21.'

Il contingentamento d'importazione, previsto nel disegno, è essenzial¬ mente conforme a quello in vigore. Esso è ordinato come segue. Chi vuole esercitare in Svizzera il noleggio di pellicole da spettacolo deve possedere un (contingente, di quale è assegnalo dal Dipartimento federale dell'interno.

Esso spetta alle imprese di noleggio esistenti al momento dell'entrata in vigore della legge federale sulla cinematografia e si fonda sull'attività delle stessa fino a quel momento. La quantità delle importazioni effettuale in 20 anni è un parametro giusto. L'esperienza lia dimostralo che questa misura non lia impedito ai noleggiatori d'allargare il loro campo d'affari.

La quantità del contingente da essi adoperato a contare dalla fine della guerra è soltanto dell'80 per cento. L'uso fattone dai noleggiatori svizzeri non associati ò soltanto del 75 per cento in media (v. tabella II). Il disegno prevede espressamente la possibilità di ricevere un contingente maggiore, »sempre »che l'aumento non pregiudichi gl'interessi generali della cultura e dello Stalo, segnatamente l'indipendenza, dei noleggiatori svizzeri dall'estero e l'ordine che quegli interessi richiedono nella cinematografia.

Il contingentamento non è inteso a proleggere le imprese di noleggio esistenti dalla concorrenza di nuove ditte. E possibile assegnare nuovi con¬ tingenti. I richiedenti dovranno fornire la prova d'essere affatto indipen¬ denti dall'estero e da società straniere, dimostrare la provenienza del ca¬ pitale d'esercizio e informare il Dipartimento federale dell'interno sulle persone clic partecipano all'esercizio e quelle che lo dirigono. Questa di¬ sposizione è inlesa a .impedire l'apertura d'un'impTesa da parte di orga¬ nismi stranieri, o dipendenti dall'estero, per interposta persona. Le cifre seguenti provano che il contingentamento non ha impedito il sorgere di nuove imprese di noleggio, nò è divenuto un «monopolio dei beati possidentes» : Numero delle imprese di noleggio dipendenti indipendenti totale nel 1938 9 31 40nel 1961 5 39 44 Dal 1938, hanno ricevuto il contingente 10 nuove imprese (indipen¬ denti), uno di questi contingenti ò ora scaduto e un secondo è stato fuso con un altro. In confronto con l'estero e il numero dei
cinematografi, la quantità delle ditte di noleggio operanti in Svizzera è estremamente ele¬ valo. Dato clic il contingentamento ò sopra tutto diretto ad assicurare l'in¬ dipendenza del noleggio delle pellicole di fronte all'estero, la legge deve conferire alle autorità competenti la facoltà d'impedire che un noleggia¬ tore non cada1 in siffatte condizioni di dipendenza. Il disogno prevede per tanto la possibilità di revocarlo qualora non sussistano più le condizioni

1661 nelle quali era stato assegnato. Così, per esempio, nel caso in cui un'azien¬ da abbia a investire del capitale straniero in proporzione tale da perdere l'indipendenza rispetto all'estero.

Abbiamo accennato ohe il noleggia il ore è pienamente libero, nell'am¬ bito del contingente assegnatogli, di scegliere il 'soggetto e il paese di pro¬ venienza delle sue pellicole. Egli può anche importare per ciascuna pelli¬ cola tutte le copie che vuole (il contingente è assegnato per soggetto e non per copia). Questa libertà è peTò condizionata dagl'interessi generali della cultura e dello Stato; per il noleggiatore che persista nel pregiudicare que¬ sti interessi, il disegno prevede la revoca temporanea o definitiva del con¬ tingente; quest'ultima è parimente prevista se egli, nonostante venisse dif¬ fidato, si dedicasse in particolare ali'importazione di pellicole spregevoli o immorali.

Una causa di revocai del contingente, espressamente prevista nel di¬ segno in caso di lesione degli interessi culturali e politici, può anche es¬ sere la pratica da parte del noleggiatore (e anche dell'esercente di sala) del cosidetto noleggio in blocco o alla cieca.

Per noleggio in blocco intendiamo il contratto di licenza (tra produt¬ tore e noleggiatore) o di proiezione (tra noleggiatore ed esercente di cine¬ matografo) per parecchi soggetti, nel quale il conduttore si restringe ad esigere la o le pellicole d'effetto («locomotive») accettando insieme, a suo rischio, quelle scadenti («code»). Il negozio si spiega come segue. Il pro¬ duttore produce pellicole buone e cattive: le prime molto richieste, le se¬ conde spacciabili meno facilmente. Dovendo esitare anche queste, sovente ·non meno costose, patteggia con il noleggiatore in maniera da indurlo ad accettare, con le une, anche le altre, concludendo un contratto in massa.

Il noleggiatore che è venuto a trovarsi nelle stesse condizioni del produt¬ tore, cerca di rivalerscne sull'esercente di cinematografo inducendolo a un negozio analogo.

Il noleggio alla cieca è un contratto di licenza o di proiezione, con¬ chiuso prima che il conduttore conosca gli essentiaì'ia negotii, ossia gli clementi indispensabili a un esatto apprezzamento del valore commerciale e della qualità delle pellicole. L'esecuzione di pellicole da spettacolo richiede somme fortissime, che non
sempre il produttore intende o può fornire. Egli cerca alloro di scaricarne una parte al noleggiatore concludendo o stipu¬ lando la promessa di conchiudere con lui un contratto di licenza, prima che la pellicola sia girata (p .es. sul fondamento della sceneggiaturai o d'un regista determinato) ed esigendo in anticipo una parte del nolo. Sebbene il contratto non comprenda un'anticipazione delle spese per la pellicola da parte del noleggiatore, il produttore ottiene il vantaggio d'assicurare la vendita del filmato e, quello, d'assicurarsi pellicole vantaggiose. Per le stesse ragioni, l'esercente di cinematografo conclude un simile contratto con il noleggiatore.

1662 Questi negozi sono avvedali, non senza ragione, sopra tutto dalle cerchie culturali dalla cinematografia. Delle misure restrittive sono state parimente proposte in un postulato accolto il 12 marzo 1957 dal Consiglio nazionale. Esso reca: Il Consiglio federale è invitato a prestare un'attenzione speciale al problema del noleggio in blocco e alla cieca allorché sarà elaborata la legge d'applicazione dell'ar¬ ticolo costituzionale sulla cinematografia, particolarmente a prevedere delle disposi¬ zioni per combattere le conseguenze dannose e gli abusi.

Non si può contestare che queste forme di negozio abbiano un ef¬ fetto negativo sul grado delle pellicole rappresentate nel nostro paese.

Conviene tuttavia considerare che non trattasi d'un ritrovalo della cine¬ matografia svizzera, ma d'un fenomeno condizionato dalla struttura della grande produzione cinematografica straniera. Un divieto assoluto varrebbe poco, poioliò non sarebbe possibile sopprimere le cause di tale pratica.

Il nostro piccolo paese e la nostra industria cinematografica non sa¬ rebbero in grado di modificare le 'condizioni e i metodi delle grandi so¬ cietà produttrici straniere. Un simile divieto metterebbe in difficoltà i nostri noleggiatori; se questi l'osservassero strettamente, l'approvvigiona¬ mento di pellicole estere per i nostri cinematografi diverrebbe problemaitico. Ci parrebbe quindi più oggettivo vietare ii noleggio in blocco e alla cieca quando sia esercitato in maniera tanto continuata e metodica da compromettere gli interessi generali della cultura e dello Stato. In un pre¬ cedente disegno del Dipartimento federale dell'interno si cercava d'impe¬ dire la conclusione di simili contralti, stabilendone la nullità di diritto qualora mancassero di taluno degli essentialia negotii prescritti dalla legge.

Le seguenti .ragioni ei hanno però persuasi a risolvere la cosa in altro modo. Lo stabilimento di norme giuridiche deroganti ai principi provati dal Codice delle obbligazioni, non appaga. Por farle rispettare dal produt-' tore, non meno ehe dal noleggiatore, occorrerebbero delle disposizioni sili foro contrarie al diritto privato internazionale e a taluni trattati; d'altra parte ò poco verosimile che il conduttore si prevarrebbe della nullità del contratto allegando che siano stati lesi gl'interessi generali della
cultura e dello Stato, ma piuttosto perchè la pellicola l'abbia condotto a un cattivo affare. Dissuasi da questi argomenti giuridici e pratici dal prevedere la nullità del contratto, abbiamo cercato e trovato la soluzione suddetta. Vi propaniamo quindi una norma che preveda, tra le cause di revoca del contingente, la pratica del noleggio in grosso e alla cieca, quando com¬ prometta seriamente gl'interessi generali della cultura e dello Stato.

Il disegno .prevede inoltre due eause di diminuzione del contingente.

In generale, il contingente può essere diminuito soltanto se dei mo¬ tivi attenenti agli interessi culturali e dello Stato lo esigano, ossia se la diminuzione sia imperiosamente richiesta dall'ordinamento istituito per secondare tali interessi.

1663 Il contingente individuale può essere diminuito quando non sia stato adoperato a sufficienza durante tre. anni consecutivi.

In qualche pubblicazione a commento del disegno è stato osservalo che non è punto comportabile con la natura d'uno Stato, che si fonda sul diritto, l'uso d'una nozione tanto vaga come quella di «interessi generali della cultura e dello Stato», per giustificare una limitazione della libertà di commercio e d'industria, specialmente per revocare o diminuire un contingente d'importazione di pellicole cinematografiche. Effettivamente, all'autorità incaricata d'applicare queste misure è lasciato un largo potere discrezionale. L'esame ha però dimostrato che non sarebbe possibile nè opportuno definire con maggiore precisione simili interessi. Nel presente messaggio abbiamo già menzionato alcuni casi nei quali quegli interessi potrebbero essere minacciati. Sarebbe, per esempio, pericoloso se una parte dalla nostra industria cinematografica dovesse subire l'influsso d'organiz¬ zazioni politiche straniere e fosse condotta a diffondere sistematicamente pellicole tendenziose contro la struttura democratica dello Slato. Pensiamo altresì al caso in cui il nostro mercato cinematografico avesse a versare in difficoltà tali da determinare una concorrenza accanita e una composi¬ zione di programmi «verso il basso» e quindi un peggioramento del grado delle pellicole proiettate. È impossibile prevedere tutte le circostanze che possano esporre Seriamente a pericolo gli interessi generali della cultura e dello Stato. Sarebbe erroneo definirne nella legge la nozione fondandosi sui casi che sembrano possibili. Se il pericolo si presentasse in forma im¬ prevista, non si potrebbe prendere alcuna misura prima che la legge fosse modificata. Stimiamo quindi che convenga rinunciare a una definizione legale particola raggiata del concetto di «interessi generali della cultura e dello Stato» e lasciare alla .giurisprudenza la cura di specificarla. Ce ne persuade ancora meglio il pensiero che questa giùrispudenza sarà elaborata dalla Commissione di ricorso della cinematografia, è cioè da una giurisdi¬ zione amministrativa speciale, indipentente dall'amministrazione, la quale, in caso di ricorso, dovrà esaminare in ogni aspètto tutte le misure prese dal Dipartimento federale dell'interno, segnatamente in
materia d'importa¬ zione
Nella procedura di consultazione, alcuno ha poi osservato che il con¬ tingentamento delle pellicole teatrali sarebbe una restrizione anacronistica allorché tutti gli Stati dell'Europa occidentale, nell'ambito di diverse asso¬ ciazioni, tendono ad abolire tutte le limitazioni nei rapporti economici e commerciali internazionali; che esso potrebbe cagionare delle difficoltà alla svizzera; che la più parte dei membri dell'Associazione europea di libero vscanibio e del Mercato comune non hanno, sopra tutto, stabilito al¬ cuna restrizione in materia di cinematografia. A queste obiezioni conviene opporre quanto segue. È vero che la legislazione cinematografica di pa¬ recchi Stati dell'AELS e del MEC non contenga alcuna norma che limiti

16G1 l'importazione di pellicole estere; tuttavia, la pratica.-di questi prezzi in materia d'importazione di pellicole pare diversa. Alcuni determinano con accordi 'commerciali bilaterali la quantità delle pellicole che ammettono vicendevolmente all'importazione; altri rendono l'importazione impossibile mediante un dazio proibitivo (da noi i diritti presentemente riscossi all'im¬ portazione d'una pellicola teatrale -- dazio, tassa d'importazione e im¬ posta sulla cifra d'affari -- non ascendono che a 500 franchi) ; in molti paesi vige l'obbligo di proiezione in favore della produzione nazionale.

Questi provvedimenti indiretti per impedire l'impoiiazione di pellicole estere hanno un'efficacia tale, che la Svizzera, pur contingentando l'im¬ portazione delle pellicole, è il paese dell'Europa occidentale dove, tolta l'Italia, è rappresentato il maggior numero di soggetti (nel 1959: Svizzera 500; Italia 524; gli USA soltanto 498!). Se dati numero delle pellicole da spettacolo proiettate in questi paesi togliamo quelle da essi prodotte, ri¬ scontriamo che la Svizzera è il paese che importa il numero maggiore di tali pellicole. Queste cifre, come quelle della tavola III concernenti l'im¬ portazione, dovrebbero convincerci che il nostro ordinamento delle importa¬ zioni è molto più liberale di quello degli altri Stati dell'Europa occidentale.

Oltre al raffronto numerico, c'è poi un fatto che giustifica questo ordina¬ mento: laddove gli altri Stati intralciano l'importazione por scopi prote¬ zionistici (assicurare il collocamento della produzione indigena), il nostro contingentamento è inteso esclusivamente a mantenere l'indipendenza dei nostri noleggiatori, necessaria nell'interesse generale della cultura e dello Stato.

È vero che nella politica cinematografica europea potrebbero succe¬ dere dei cambiamenti. Se l'importazione e l'esportazione venisse .regolata anche per le pellicole mediante accordi intemazionali; il nostro contin¬ gentamento dovrebbe essere adattato. Se gli altri paesi si risolvessero ef¬ fettivamente per la libertà d'importazione delle pellicole, nessuna ragione impedirebbe di seguirne l'esempio. Al fine di poter tenere conto d'una 'siffatta evoluzione, il nostro disegno stabilisce nell'articolo 9, capo¬ verso 3, che il Consiglio federale è autorizzato a derogare, mediante ordi¬ nanza,
alle prescrizioni sull'importazione, in quanto sia necessario all' adempimento delle nostre obbligazioni internazionali.

YI. Apertura, trasìormaziono e chiusura d'impreso di proiezione /. L'ordinamento privatìstico di mercato presentemente in vigore Il nostro paese ha oggi 641 cinematografi con complessivi 230 721 posti, laddove nel 1945 erano 350 con 128 375 posti. Anche il numero dei posti per 1000 abitanti è salito da 31 nel 1946 a 42 nel 1960.

Se l'apertura dei cinematografi non fosse regolala e frenata da un or¬ dinamento di mercato convenuto ira le organizzazioni dei noleggiatori di

1665 pellicole e degli esercenti di cinematografo, il loro numero sarebbe oggi certamente maggiore. Questo accordo d'interessi, formatosi a poco a poco per opera delle stesse, è stabilito in maniera che l'Associazione svizzera dei noleggia/tori di pellicole non possano fornirle die a membri delle associa¬ zioni cinematografiche svizzere, composte di esercenti di cinematografo, i quali a loro volta sono tenuti a procurarsele esclusivamente da quelli.

L'accordo d'interessi ha così acquistato il carattere di monopolio. L'im¬ portatore o l'esercente che non appartenga a una di quelle associazioni si trova nell'impossibilità di collocare e di provvedersi le pellicole. Secondo il presente ordinamento del mercato cinematografico, chi desidera aprire una sala di proiezione deve diventare membro di una delle due associa¬ zioni cinematografiche svizzere (una per la Svizzera tedesca e la italiana, una per la Svizzera francese). Negandone l'ammissione, esse sono in grado d'impedire l'apertura d'un nuovo cinematografo. Questo sistema è risul¬ tato utile, per più d'un riguardo, agli interessi generali del paese. Il criterio di non permettere l'apertura d'un cinematografo quando la futura azienda non sembri sia per essere redditizia e comprometta seriamente i cinema¬ tografi esistenti, ha evitato l'affermarsi d'una concorrenza senza quartiere, che si sfarebbe risolta in un avvilimento del grado delle pellicole proiettate e quindi a danno degli interessi generali della cultura. Le associazioni ci¬ nematografiche hanno poi anche imposto ai loro membri certe regole di condotta che sono risultate vantaggiose per il pubblico, ad esempio per quanto concerne i richiami pubblicitari e la presentazione di pellicole in¬ desiderabili.

D'altra parte, non devesi dimenticare che tali associazioni badano spe¬ cialmente a tutelare gli interessi economici dei loro membri. Nel decidere di un'ammissione esse non mirano propriamente agl'interessi culturali del paese, ma all'utile dei loro associali. Diverse cerchie hanno aspramente criticato simile politica e chiesto una diminuzione del potere di queste as¬ sociazioni. Va però osservato che non manca un limite alla loro autorità.

II richiedente che si veda negata l'ammissione ha il diritto di ricorrere a una commissione paritetica, la quale è composta di noleggiatori di pelli¬
cole, di esercenti di cinematografo e, ultimamente, anche di rappresentanti delle organizzazioni culturali. Esso potrebbe anche far valere presso il giu¬ dice ordinario l'inammissibilità dell'interdizione (boicottaggio). Per ciò, la commissione paritetica è costretta a conformare la sua giurisprudenza in materia di boicottaggio a quella elaborata dal Tribunale federale. Secondo quest'ultima, l'interdizione è stata finora considerata inammissibile sol¬ tanto se lo scopo cui l'autore ha mirato, o i mezzi da lui adoperati per con¬ seguirlo, erano contrari al diritto o immorali, o se il pregiudizio inferto al boicottato fosse senza rapporto con l'importanza degli interessi perseguiti dalla controparte. In virtù di questa distinzione tra boicottaggio lecito e illecito, era ammissibile che le associazioni cinematografiche, nell'aecogliere nuovi membri, tenestsero conto dell'opportunità economica d'un nuo-

1666 vo cinematografo nel luogo profisso. L'opportunità s'apprezzava secondo il numero delle sale esistenti e degli abitanti del luogo. Ora, la sentenza del Tribunale federale del 20 dicembre 1960 nella causa Giebrecht c. VertgiLas (STF 86, II, 365 sgg.) restringe notevolmente la nozione di boicottaggio lecito. In essa si dichiara: il boicottaggio viola il diritto della personalità nel libero esercizio di un'attività economica; :in principio è quindi illecito.

Agisce in conformità del diritto soltanto chi, mediante il boicottaggio, di¬ fende
frane, pag. 612).

La legge sulla cinematografia lia l'ufficio d'impedire un'evoluzione sfavorevole agli interessi generali della: cultura e dello Stalo. Qual è il mezzo migliore per conseguire questo scopo? I fautori della «prima va¬ riante» stimano che la legge dovrebbe restringersi a incoraggiare la pro¬ duzione e contingentare l'importazione delle pellicole teatrali; l'apertura di imprese di noleggio o di proiezione dovrebbe invece rimanere sottoposta all'ordinamento privato di mercato, istituita pei* altro lina commissione ufficiale di ricorso, che si potrebbe denominare d'appello, contro i provve¬ dimenti cartelllstici presi daille associazioni. Quésta istanza dovrebbe, nella medesima decisione, pronunciarsi su due questioni: Sull'opportunità cul¬ turale e politica dell'apertura del cinematografo del quale si tratta ò sulla questione civile di boicottaggio. Qualora l'ardinamentò
privatisticò di mercalo crollasse o divenisse insufficiente, la variante conferirebbe al Consi¬ glio federale la competenza d'introdurre l'ordinamento della licenza 7)er le imprese di noleggio e di proiezione. Una tale soluzione non soddisfa per le ragioni .seguenti. Non conviene affievolire la futura legge sui cartelli con im ordinamento speciale in questo campo. La lòtta contro gli abusi del potere economico dovrebbe essere riservata: a quella logge e, prima della sua entrata in vigore, alla giurisprudenza del Tribunale federale in materia di boicottaggio. Se riapertura di imprese cinematografiche è disciplinala esclusivamente dial lo associazioni economiche, queste difenderanno innanzi tutto i loro interessi economici e non quelli generali della cultura e dello Stato. L'autorità di ricorso prevista contro le decisioni delle associazioni presuppone la loro competenza di prima istanza ad autorizzare l'apertura

1667 di queste imprese. Questa competenza delle associazioni, prevista nella prima variante, ci pare contraria alla Costituzione, che, nell'articolo 27 ter, capoverso 3, recita: qualora l'apertura e la trasformazione di cinematografi fossero, nella legislazione federale, assoggettate a permessi, questi saranno accordati dai Cantoni, secondo da procedura da essi stabilita. Queste consi¬ derazioni provano che soltanto un permesso ufficiale per l'apertura di ci¬ nematografi può assicurare, in materia cinematografica, l'ordine richiesto dagli interessi culturali e politici del paese. L'ordinamento imposto dallo Stato non presuppone quello privatistico del merdaio cinematografico, ma nemmeno lo contrasta; soltanto ne verranno ristretti i compiti, poiché sarà assoggettato sia alla legislazione sui cartelli sia alla legge sulla cinemato¬ grafia.

2. Ordinamento del permesso per l'apertura e la trasformazione delle imprese di proiezione di pellicole Il disegno sottopone all'obbligo di un permesso l'apertura e la trasfor¬ mazione dei cinematografi; in vece, per l'apertura delle imprese di noleggio non è previsto alcun permesso speciale. Quanto al ramo economicamente importante dei noleggiatori di pellicole teatrali, la concessione del contin¬ gente implica senz'altro un permesso d'apertura. Il noleggio delle pellicole documentarie, culturali, degli altri cortometraggi e delle pellicole teatrali svizzere, è libero; esso non è sottoposto a permesso né a contingentamento.

L'ordinamento del permesso per l'importazione d'ogni genere di pellicola cinematografica, come nella disciplina in vigore, permette nondimeno alle autorità competenti di vegliare sulle importazioni operate dai noleggiatori.

Per l'apertura e la trasformazione delle imprese di proiezione di pellicole, l'articolo 18 del disegno richiede una licenza cantonale, la quale dev'essere accordata, salvo che gli interessi generali della cultura e dello Stato non giustifichino un diniego. L'ordinamento pubblico è più liberale di quello privato, ora in vigore. Ove non s'opponga una ragione di politica cul¬ turale o generale, il permesso d'aprire o di trasformare un cinematografo dev'essere concesso. I criteri d'apprezzamento per la concessione staranno soltanto culturali o di polizia, laddove nell'ordinamento cartellistico pre¬ valgono quelli economici. Giova
nondimeno avvertire che, nella cinema¬ tografia, gli aspetti culturali ed economici 'sono strettamente connessi. 'Co¬ me già abbiamo esposto nel presente messaggio, quando le condizioni economiche di un'impresa siano minacciate, l'esercente potrebbe essere in¬ dotto a occuparsi ancora soltanto delle possibilità di guadagno e trascu¬ rare gli interessi generali, in particolare il bene della nostra gioventù. L'or¬ dinamento proposto, come quello per il noleggio, deve sopra tutto impedire l'ingerenza straniera. I pericoli di questa .per il nostro paese sono già stati indicati nell'esposizione delle ragioni del contingentamento. Occorre specialmente impedire che le società di produzione o altre organizzazioni

1668 straniere aprano o acquistino cinematografi in Svizzera o in fi uii.s caino sulla iloro gestione. Per questo, chi domanda il permesso d'aprire o di trasfor¬ mare un cinematografo dovrà provare d'essere indipendente dall'estero e, in particolare, che il capitale d'esercizio è di provenienza svizzera.

Anche nell'ambito dell'ordinamento por l'industria dei icinematagra.fi, le autorità competenti devono poter revocare un permesso se l'esercente» nell'amministrare l'azienda, operi continuamente a danno degli interessi generali della .cultura e dello Stato, se pratichi il noleggio in blocco e alla cieca in misura da ledere notevolmente quegli interessi, se egli con¬ venga di rinunciare alla quota spettantegli dal provento della rappresen¬ tazione per una indennità in blocco pagala da terzi che non abbiano il permesso previsto nell'articolo 18, .e, per tale fatto, siano in grado d'in¬ fluire in maniera preponderante e duratura, sull'esercizio dell'impresa.

Quest'ultima disposizione è intesa a impedire cine l'esercente non divenga un semplice impiegato d'un terzo, che effettivamente cserci-li l'impresa senz'esserne autorizzato (cosiddetto noleggio di cinematografo).

La competenza a concedere e a revocare questi permessi spetta ai Cantoni dove venga aperto o esercitato il cinematografo. I Cantoni desi¬ gnano le autorità incaricate d'esercitarla e regolano la procedura. Il di¬ ritto cantonale subordina l'apertura dei .cinematografi a numerose prescri¬ zioni di polizia e di edilizia; à Cantoni hanno quindi la possibilità d'ac¬ coppiare la procedura di permesso secondo la legge federale sulla cinema¬ tografia a quella prevista dalla loro legislzione, onde agevolare l'ammi¬ nistrazione e i richiedenti. La possibilità d'impugnare innanzi alla Com¬ missione di ricorso della .cinematografia le decisioni cantonali emanate in ultima istanza in virtù del diritto federale, assicurerà anche a questo ri¬ guardo una giurisprudenza costante e conforme alla Costituzione.

VII. Diritto d'autore in materia cinematografica 0 protezione del titolo 0 del soggotto dello pellicole Le cerchie dell'economia cinematografica avevano .chiesto d'introdurre nella futura legge sulla cinematografia anche delle disposizioni che ren¬ dessero possibile nel nostro paese una riscossione uniforme dei diritti d'autore in .materia
cinematografica e ne evitasse lo sminuzzamento in in¬ numerevoli contributi riscossi separatamente. La compagine del diritto d'autore non ha potuto essere considerata nel nostro disegno. Da mobilità di questo campo, tuttora in piena evoluzione, non consentirebbe di tute¬ larne equamente tutti gli interessi in una legge sulla cinematografia. Per ora, occorrerà far bastare, nell'ambito internazionale, le disposizioni della convenzione di Berna e, per l'interno, quelle della legislazione svizzera in materia. Un riordinamento sarebbe più consentaneo in sede di revisione della legge sul diritto d'autore, che in quella d'elaborazione della logge sulla cinematografia.

1669 Vili. Lotta contro le pellicole di cattive qualità Nel presente messaggio abbiamo rilevato >più volte come il contingen¬ tamento dell'importazione delle pellicole e l'obbligo del permesso per l'aper¬ tura dei cinematografi abbiano favorito gli interessi della cultura e dello Stato e migliorato la qualità dei programmi cinematografici. A questo ri¬ lievo, si potrebbe opporre che, nonostante il contingentamento in vigore da oltre venti «anni e la limitazione dell'apertura di cinematografi ottenuta in virtù dell'accordo d'interessi delle organizzazioni interprofessionali, non sempre le pellicole e i richiami cinematografici danno piena soddisfazione.

Ricordiamo lanche il postulato del consigliere nazionale Frei, del 18 set¬ tembre 1956 che sollecitava dei provvedimenti contro la letteratura di bassa lega e le pellicole cattive. Purtroppo dobbiamo ammettere che non sempre le pellicole offerte in visione sono scevre d'insidie per la nostra gioventù.

L'articolo costituzionale sulla cinematografia ha confermato la com¬ petenza cantonale in materia di censura cinematografica. Le misure di polizia appartengono alla loro sfera d'attribuzioni. Spetta segnatamente a essi d'impedire che i giovani assistono a rappresentazioni non appropriate alla loro età. Quest'ordine importante di problemi non può tuttavia venir ignorato nell'elaborazione d'una legge federale sulla cinematografia. Ne abbiamo già discusso nel messaggio concernente l'articolo costituzionale (FF 1956, 250 e sgg).

La qualità delle pellicole, e quindi dei programmi cinematografici, è decisa nella fase di produzione, non in sede di noleggio o di proiezione.

Le misure d'incoraggiamento proposte nel presente messaggio mirano alla produzione di buone pellicole svizzere. Il nostro piccolo paese non può influire sulla produzione straniera. Dovendo dipendere da questa, non pos¬ siamo evitare la proiezione di pellicole straniera nei nostri cinematografi.

Le restrizioni finora apportate hanno almeno evitato la rappresentazione delle pellicole peggiori. In particolare, la selezione fatta dai noleggiali ori è stata generalmente positiva. I programmi dei nostri cinematografi sono migliori di quelli

almeno impedire un abbassamento del grado ottenuto fino al presente. Si può anzi sperare che, col tempo, queste, mi¬ sure miglioreranno maggiormente la qualità delle rappresentazioni, poiché consentono di tenere lontani dalle professioni cinematografiche gli ele¬ menti disadatti.

D'altra parte, non devesi misconoscere che, nel campo dei valori mo¬ rali e spirituali, l'efficacia dei provvedimenti pubblici è limitata. La le¬ gislazione non può adempiere i compiti che spettano alla famigliai, alla scuola e alle organizzazioni culturali. Soltanto una buona educazione può fornire alla gioventù quel giusto discernimento che consente d'apprezzare la bontà d'una pellicola. Se il pubblico s'interessa maggiormente per le

1670 buone produzioni ed evil« di frequentare i cattivi spettacoli, anche l'in¬ dustria cinematografica s'adatterà assai rapidamente ai desideri dello spet¬ tatore. L'educazione cinematografica è quindi uno dei compiti essenziali che l'articolo 6 provvede a incoraggiare con l'assegnazione di sussidi.

D. Commento agli articoli del disegno I. Commissione federalo dolla cinematografia (art. 1 a 4) Art. 1. Il numero massimo dei membri della Commissione è stabi¬ lito dalla legge. flLa norma, che ne regola la composizione deve assicurare nella Commissione la rappresentanza di tutti i ceti che si occupano della cinematografia.

Art. 2. Fissa per sonimi capi l'ordinamento della Commissione. Una ordinanza del Consiglio-federale ne regolerà i particolari.

Art; 3. Nessuna osservazione.

Art. 4. Le autorità federali sono tenute a prender consiglio dalla Commissione su itulle le questioni essenziali concernenti, la cinematografia e a interrogarla prima di emanare le disposizioni corrispondenti. Lia- Com¬ missione dà anche il parore sulle questioni che le fossero - proposte dai.

Cantoni.

Il capoverso 2 impone l'obbligo ai Dipartimenti dell'amministrazione federale di sentire il parere del Dipartimento dell'interno in tutti gli affari, attenenti.alla cinematografia, per esempio in materia di cartelli e di diritto d'autore. Considerala la pratica seguita dagli Siati esteri nell'importa¬ zione «delle pellicole e da noi menzionata nel capitolo, dedicato al contin¬ gentamento, converrà che la Divisione del commercio del Dipartimento federale dell'economia pubblica s'intenda con.quello dell'interno per prov¬ vedere ad accrescere l'esportazione delle pellicole svizzere. Ques t'ultimo 'Dipartimento dovrà, dal canto suo,, sentire il parere della Commissione; II. Misure (li promovimcnto (art. 5 a 8) Gli articoli ;'5 c 6 .conferiscono alla. 'Confederazione 'la competenza per promuovere la produzione cinematografica svizzera e le opere culturali nel campo ideila cinematografia. I. produttori e. i ceti culturali avrebbero voluto che. l'ingrosso di questi articoli fosse- formulato « in forma impera¬ tiva. Abbiamo però preferito la formula ipotetica: «La Confederazione può .., poiché, , secondo l'articolo - costituzionale, la r legge non dovrebbe obbligare la Confederazione, a prenderà deprima giunta ri diversi, provve¬ dimenti prescritti a tale scopo. Essa deve-piutlostoipotor. risolvere in eia-

1671 scun caso se la misura domandata corrisponda agli interessi della cultura e delia politica e se l'onere finanziario ehe ne deriva sia proporzionalo allo scopo considerato. Potrebbe essere necessario abbondare in un cam¬ po e dare meno a un altro.

Art. 7. La legge sancisce il principio dell'incoraggiamento della pro¬ duzione e delle opere culturali cinematografiche, ma non prescrive alcu¬ na norma circa l'ammontare dei sussidi. Il parametro a tale riguardo sarà stabilito dai vostri Consigli annualmente, stanziando nel bilancio la somma che giudicherete di destinare alle misure di promovimento in conformità degli articoli 5 e 6. Secondo quella somma, noi provvederemo alle divense assegnazioni. Questo sistema non consente di valutare in anticipo l'onere finanziario che ne risulterà per lia Confederazione. Stimiamo tuttavia che per dare un impulso decisivo alia nostra produzione cinematografica oc¬ correrà una somma dell'ampiezza d.i qualche centinaia di migliaia di fran¬ chi. Relativamente poco elevate saranno le somme da destinarsi alle borse per l'istruzione e il perfezionamento professionelle dei cinematografisti, alla Cinemateoa svizzera, alle istituzioni, organizzazioni e manifestazioni che promuovono lia cultura e, in particolare, l'educazione cinematografica.

Più notevoli dovranno essere gli ammontari da erogarsi per l'incoraggia¬ mento della produzione di pellicole documentarie, culturali ed educative, per premiare le pellicole notevolmente pregevoli e sussidiare l'esercizio di studi sonori svizzeri. Non intendiamo però provocare artificialmente una produzione tale da essere sproporzionata all'ampiezza del nostro paese.

Secondo l'articolo 7, i sussidi sono assegnati dal Consiglio federale d'intesa con la Commissione federale della cinematografia e della Fonda¬ zione «Pro Helvetia». Queste istituzioni possono delegare le proprie com¬ petenze ai loro comitati. Sembra opportuna la consultazione con quella Commissione poiché aduna i rappresentanti dei ceti cinematografici. La Fondazione «Piro Helvetia», come abbiamo detto, ha già sussidiato finora l'attuazione di qualche pellicola svizzera. Il suo parere sulle domande di contributi sarà necessario per assicurare un coordinamento degli sforzi.

Le sue iniziative per difendere la cultura nell'intorno e diffonderla. al¬ l'estero non devono
essere ristrette. Con il credito federale, sarà possi¬ bile sussidiare, in avvenire, i progetti di pellicole, di cui la Federazione «Pro Helvetia» s'interessasse. Il Consiglio federale potrà, nell'ordinamento d'esecuzione, delegare a un'autorità subordinata la competenza a decidere circa le domande di portata finanziaria ristretta.

Art. 8. Stabilisce l'obbligo per la Confedera zi one di provvedere al¬ l'edizione del Cinegiornale svizzero, istituzione importante per i nostri interessi nazionali. L'articolo 4 autorizza iil Consiglio federale a discipli¬ narne l'esercizio in tempo di servizio attivo, onde il Cinegiornale possa, continuare la sua opera, quando, divenisse particolarmiente importante co¬ me strumento della difesa spirituale del paese.

1672 III. Importazióne e noleggio delle pellicole (art. 9 a 17) Art. 9.

Nessuna osservazione.

Art. 10. Contro .le decisioni del Dipartimento federale dell'interno clic neghino il permesso d'importare pellicole, è ammissibile il ricorso alla Commissione federale di ricorso della cinematografia (vedi laxt. 16 e 17).

Art. 11.

Nessuna osservazione.

Art. 12. La disposizione del capoverso 2 vuole evitare che questo campo non divenga privilegio esclusivo di qualche persona, od organizza¬ zione. Più clic di ordine economico, le ragioni clic consigliano ad avversare la formazione .di simili monopoli, sono culturali e politiche. Un pubblico ordinamento non deve far luogo ia privilegi.

Art. 13.

Nessuna osservazione.

Art. 14. I contingenti d'importazione non sono trasmissibili. La di¬ sposizione fende a impedire il traffico dei contingenti. Senz'essa, potrebbe accadere che lalcuno si faccia assegnare un contingente all'unico scopo di cederlo ad altri che non ne abbia o abbia ottenuto un contingente infe¬ riore a quello desiderato. Il capoverso 2 vuol evitare che un noleggiatore sprovvisto di contingente importi le pellicole da spettacolo servendosi d'un prestanome.

Art. 15.

Nessuna osservazione.

Art. 16. Regola la competenza circa il permesso d'importazione, l'as¬ segnazione, la diminuzione e la revoca del contingente. Essa spetta in pri¬ ma istanza al Dipartimento federale dell'interno, in seconda e ultima istanza alla Commissione di ricorso della cinematografia.

Art. 17. Il motivo che ci ha indotti a proporre .l'istituzione d'un tribunale amministrativo speciale per il giudizio di questi ricorsi, anzi che prevederne il diferimenlo alla Corte di diritto pubblico e di diritto am¬ ministrativo del Tribunale federale, è il seguente. Durante i lavori pre¬ paratori, il Dipartimento federale dell'interno aveva domandalo a questo proposito il parere di quel Tribunale, il quale affermò che la sua opera, come giurisdizione amministrativa, si restringe a un controllo di legit¬ timità, laddove la procedura prevista nel disegno implicherebbe un riesame di tutta la causa, ufficio che, per lai complessità della materia, non può essere di sua competenza. Per garantire al cittadino la protezione della giurisdizione amminislrativa, il disegno prevede che la Commissione sia composta di giudici di carriera, indipendenti dall'amministrazione e non vincolali da istruzioni, ma soltanto della legge. Per la procedura saranno applicabili le disposizioni sulla giurisdizione amministrativa del Tribunale federale (art. 97 e 109 OG). Il capoverso 2 conferisce alla Commissione

1673 la competenza a esaminare guate e riconosce parimente nali il diritto di ricorso. Con pio potere di cognizione e il

se le decisioni del Dipartimento siano ade¬ aille associazioni cinematografiche professio¬ questa norma, la Commissione riceve un am¬ ricorso acquista il carattere di un appello.

IV. Apertura, trasformazione e chiusura d'imprese di proiezione di pellicole Art. 18. La concessione del permesso d'aprire un cinematografo si¬ gnifica solamente che sono adempiute le condizioni legali; rimangono ri¬ servati i permessi cantonali e comunali di polizia (fuoco, costruzioni, sa¬ nità, ecc.). Le autorità cantonali possono accoppiare le procedure.

Il capoverso 3 è inteso a evitare ingerenze dannose agli interessi cul¬ turali e politici da parte di parsone che, per il possesso di molli cinema¬ tografi o di quasi tutti quelli d'una regione, esercitino un vero monopolio dello schermo.

Art. 19.

Nessuna osservazione.

Art. 20. L'articolo .costituzionale stabilisce, nel capoverso 3, che qua¬ lora l'iapertura e la trasformazione di cinematografi fossero assoggettate nella 'legislazione federale a permessi, questi saranno accordati dai Can¬ toni, secondo la procedura da essi 'Stabilita. Ottemperando a questa di¬ sposizione, il disegno dichiara competenti i Cantoni a concedere i permes¬ si e regolare la procedura di concessione.

L'obbligo del permesso ufficiale è imposto per asisicurare nella cine¬ matografia l'ordine voluto dagli interessi generali della cultura e dello Stalo. Questi interessi, la cui definizione è indispensabile per decidere della concessione del permesso d'apertura o di trasformazione di un cine¬ matografo, sono suscettibili d'apprezzamenti variabili da Cantone a Can¬ tone, che determinerebbero disuguaglianze dinanzi alla legge e incertezze giuridiche. Per rimediarvi, occorre che le decisioni cantonali possano essere riesaminate da un'istanza federale. Anche questo compito va asse¬ gnato alla Coimmissione di ricorso della cinematografia. Considerato per altro che, nel giudicare di quegli interessi, potrebbe risultare praticamente impossibile scindere la questione d'apprezzamento da quella giuridica, sti¬ miamo che lia Commissione debba poter rivedere integralmente le decisio¬ ni delle autorità cantonali. Proponiamo quindi, anche a questo riguardo, la procedura di ricorso prevista nell'articolo 18 dal disegno, discussa nel commento del medesimo.

Questo ordinamento non s'oppone all'articolo 27 ter della Costituzione, secondo cui la procedura è di spettanza Cantonale. Già durante l'elabora¬ zione di quell'articolo, era stala riconosciuta la necessità d'un ricorso a Foglio federale, 1961*

110

1674 un'istanza federale (FF 1956, pgg. 2C2 e 263). Anche secondo l'opinione unanime della dottrina e della giurisprudenza è riconosciuta alla Confede¬ razione l'autorità di argomentare da una competenza esplicita un'altra implicita, se questa è necessaria a conseguire lo scopo per cui è sta¬ bilita la prima (vedi Fleiner-Giacomelti, Jiundcsstaatsrcclit, pag. 77).

V. Peno o procedura penalo (art. 21 a 23) Per assicurare l'osservanza della condotta prescritta dal disegno, oc¬ corrono anche delle disposizioni penali.

ATt. 21. Annovera le singole ipotesi delittuose, punibili tutte come contravvenzioni. È punibile anche l'infrazione commessa per negligenza.

Art. 22 e 23.

Nessuna osservazione, VI. Disposizioni finali (art. 24 a 26)

Nessuna osservazione.

Per questi motivi ci onoriamo di proporvi d'approvare il disegno di logge, qui allegalo. Vi proponiamo, in fine, di cancellare il postulato n. 7074 del Consiglio nazionale del 12 marzo 1957 concernente il noleggio olla cieca e in blocco.

Vogliate gradire, onorevoli Signori Presidente e Consiglieri, l'espres¬ sione della nostra alta considerazione.

Berna, 28 novembre 1961.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione: Wahlen.

Il Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser.

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Messaggio del Consiglio Federale all`Assemblea federale concernente un disegno di legge sulla cinematografia (Del 28 novembre 1961)

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