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FEDERALE

Anno XLIV Berna, 1° giugno 1961 Volume I Si pubblica di regola ima volta la settimana. Abbonamento: anno fr. 11. --, seme¬ stre fr. 6.50, con allegata la Raccòlta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co. S.A., a Bellinzona (Telefono 5 18 71) -- Conto corrente postale XI 690.

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MESSAGGIO del

Consiglio federale all'Assemblea federale concernente l'inserimento nella Costituzione federale di un articolo 24sexies per la protezione della natura e del paesaggio (Del 19 maggio 1901)

Onorevoli Signori Presidente e Consiglieri, Abbiamo l'onore di sottoporvi, con il presente messaggio, il disegno di un nuovo articolo costituzionale per la protezione della natura e del pae¬ saggio, soddisfacendo 'così a una mozione adottata dai vostri Consigli nel 1955.

I. INTRODUZIONE L'onorevole R. Gelpke, consigliere nazionale, presentava, già il 10 di¬ cembre 1924, la seguente mozione: «il Consiglio federale ò invitalo ad allestire, in applicazione dell'ar¬ ticolo 702 del Codice civile, un disegno di legge sulla protezione dei paesaggi e la conservazione delle antichità e delle rarità naturali».

Questa mozione .fu respinta soprattutto in virtù di considerazioni giu¬ ridiche. Il rapporto della Divisione della giustizia, del 14 marzo 1925, con¬ cludeva infatti: «1. Che la Confederazione non era competente per legiferare circa alla protezione della natura; 2. che, anche ove questa competenza fosse ammessa, non sarebbe ap¬ parso nò necessario nò opportuno di farne uso per emanare un'appo¬ sita legge».

Nel 1931, la Lega svizzera per la protezione della natura presentò ai diversi gruppi delle Camere federali una sua richiesta redatta nello stesso Foglio Federale, 1961.

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650 spirito della mozione Gelpke. L'anno seguente numerose associazioni cul¬ turali importanti, di concerto con la Lega, ripresero l'iniziativa, formu¬ lando la «risoluzione di Olten del 1932», la quale invitava il Consiglio fe¬ derale: «1. a designare o a creare un lufficio, commettendogli l'incarico di racco¬ gliere tutte le disposizioni federali, cantonali, comunali e d'altri enti, intese alla protezione della natura e dei paesaggi, alto conservazione dei monumenti, alla salvaguardia del patrimonio artistico, ecc., di se¬ guire da vicino le leggi emanate all'estero in questo settore, di tenere a giorno un elenco degli edifici, paesaggi, ruderi, ecc. protetti, di man¬ tenere rapporti incessanti con i Governi cantonali onde suggerir loro gli opportuni completamenti e miglioramenti delle disposizioni can¬ tonali e comunali già emanate; 2. a istituire una Commissione federale con carattere consultivo, de¬ stinata a collaborare con l'ufficio succitato; in particolare a dare il suo preavviso su tutto quanto concerne la protezione del patri¬ monio nazionale, della natura, degli edifici storici e delle opere di arte; 3. ad allestire am progetto di legge federale intesa a garantire una prolezione efficace della natura».

Quasi contemporaneamente, il 23 dicembre 1931, il consigliere nazio¬ nale on. Oldani presentava una mozione (trasformata poscia in postulato) del tenore seguente: «atteso che le rive dei nostri laghi e dei nostri fiumi, come anche le foreste e altri complessi naturali di grande valore per la salute del popolo, sono sempre maggiormente preclusi all'uso pubblico, talché sara ben presto impossibile di accedervi liberamente, il Consiglio fefederale è invitato a presentare un progetto di legge sulla protezione dei paesaggi recante disposizioni talmente late che consentano di por fine ali abuso menzionato. Sarebbe opportuno, cogliendo questa occa¬ sione, di ridimensionare sui bisogni attuali le disposizioni concernenti la protezione della fauna e della fiorai e di riordinare anche l'intera questione dei parchi».

Il Dipartimento dell'interno consultò in proposito i Cantoni con la circolare del 18 luglio 1933: nove Cantoni si dichiararono favorevoli a una legge federale per la protezione della natura, presupposto il ricono¬ scimento costituzionale della competenza federale di legiferare in
materia; sedici Cantoni, invece, si dichiararono contrari.

L'Associazione per la conservazione delle rive del Iago di Zurigo ri¬ volse al Consiglio federale, il 1° novembre 1934, una richiesta che andava ben oltre il postulato Oldani: essa proponeva infatti tutt'un nuovo articolo costituzionale 23 bis dal testo seguente:

651 «La (protezione del paesaggio e della natura è competenza dei Cantoni e dei Comuni.

La Confederazione è tuttavia autorizzata, su richiesta di un Can¬ tone interessato, ad assumere la protezione dei paesaggi e dei punti panoramici, come anche delle rarità naturali e dei monumenti, qualora la conservazione dei medesimi sia d'importanza nazionale. Se un tale oggetto è minacciato di distruzione, imbruttimento o snaturamento, se la sua funzione e la sua accessibilità sono compromesse o, infine, se è già occorso un danno di questa natura, senza che il Cantone, ne¬ gletto il ricorso alla protezione federale, abbia preso le adeguate mi¬ sure per ovviare ai pericoli o ristabilire uno stato soddisfacente, la Confederazione, dopo aver invitato invano il Cantone a provvedere entro un adeguato termine, è parimente autorizzata a porre il detto og.

getto sotto la sua protezione.

Essa ha facoltà di proibire, di sua propria iniziativa, ogni pubbli¬ cità viaria dannosa al paesaggio ed ogni pubblicità aerea, come anche di legiferare in modo uniforme sulla lotta contro l'inquinamento delle acque e delle rive».

Il Dipartimento di giustizia e polizia, consultato in proposito, diede, il 28 dicembre 1934, il parere seguente: «1. La Confederazione non è competente a legiferare in materia di pro¬ tezione della natura e del paesaggio; 2. Sarebbe bensì utile conferirle alcune attribuzioni determinate ma solo ove risultasse possibile di disoriminare sufficientemente le competenze sue da quelle dei Cantoni; tuttavia sembra opportuno di procrastinare un tale discipldnamenlo fintanto che non sussistano dei veri pericoli».

Nel corso di una Conferenza riunitasi il 15 maggio 1935 per discutere il problema nel suo insieme, i firmatari della risoluzione di Olten finirono per rinunciare alla revisione costituzionale, pur tenendo fermi i loro prin¬ cipi. Detta conferenza concluse i lavori aderendo all'unanimità «alla se¬ guente risoluzione, raccomandata dal suo presidente (il direttore del Dipartimeinlo federale dell'interno): «La conferenza riconosce all'unanimità che è opportuno per ora aste¬ nersi dall'emanare una legge federale per la protezione della natura.

Per contro, essa rivolge al Dip.artimeoito federale dell'interno l'invito a studiare e a risolvere in un avvenire prossimo il problema dell'isti¬ tuzione di una
Commissione federale per la protezione della natura, istituzione che dovrà permettere di raggruppare tutte le forze (auto¬ rità, associazioni, ecc.) che possono essere di qualche efficienza in questo settore».

Il Consiglio federale istituì pertanto, il 1° maggio 1936, la Commis¬ sione federale per la protezione della natura e del paesaggio, alla cui pre-

652 sidenza fu chiamato l'emerito consigliere federale on. Hiiberlin. Giusta il regolamento del 20 maggio 1936, approvalo dal Consiglio federale il 19 maggio 1937, la Commissione «funziona come organo consultivo del Con¬ siglio federale per tutte le questioni succitate (protezione della natura e del paesaggio) quando raggiungano un'importanza federale o interessino diversi Cantoni». Alla Commissione erano stati commossi segnatamente i compiti seguenti: «1. Servire come organo di collegamento tra le autorità della Confedera¬ zione e le associazioni o le istituzioni che si occupano della protezione della natura, nell'interesse della causa per la cui difesa la Commissione stessa è stata istituita; 2. dare alle autorità federali e cantonali i proavvisi concernenti le que¬ stioni che cadono nell'ambito della protezione della natura; 3. fomentare la legislazione fcdei'ale e cantonale sulla protezione della natuia, nonché la collaborazione intecantonale in questo settore; 4. piopone o sostenere quelle misure che, in ogni singolo caso, devono essere o sono prese per difendere la natura in pericolo».

L'Ispettorato federale delle foreste, della caccia e della pesca, che era stato incaricato di continuare lo studio dei problemi della protezione della natura e di esaminare le possibilità per un disciplinamento futuro, indi¬ rizzo ai Cantoni, nel 1948, urna nuova circolare per informarsi sullo stato attuale della protezione della natura nel nostro paese e sulla necessità di una legislazione federale.

Tredici Cantoni risposero approvando la statuizione di disposizioni federali d ordine generale o, comunque, dichiarando di comprenderne la utilità; nove Cantoni per contro risposero affermando inutili tali dispo¬ sizioni oppure opponendo visi recisamente; tre Cantoni non si pronuncia¬ rono. S ora avuto pertanto una netta evoluzione a favore dell'accresci¬ mento dell interferenza federale, evoluzione la quale però non aveva an¬ cor raggiunto quel grado in cui si reputa opportuno un intervento della Confederazione.

Tuttavia il forte incremento economico e tecnico, la concessione e lo inizio dei lavori per lo sbarramento di Rheinau c,> in fine, la campagna per la difesa del paesaggio renano finirono per far maturare il convinci¬ mento dell'estrema importanza di 'un'adeguata protezione della natura e del paesaggio. Il
28 settembre 1954, una Commissione del Consiglio nazio¬ nale presentò la mozione seguente: «Nel suo rapporto del 4 maggio 1954 all'Assemblea federale sull'ini¬ ziativa popolare per la prolezione del paesaggio nel tratto dalle ca¬ scate del Reno fino a Rheinau, il Consiglio federale rileva che è le¬ cito chiedersi se questa protezione non sarebbe meglio assicurata ove fosse posta su fondamenta più solide, quale quelle fornite da uno

653 speciale articolo della Costitiuzione. Data questa constatazione, il Consiglio federale è incaricalo di studiare, assieme alle autorità can¬ tonali e ai rappresentanti delle organizzazioni per la protezione della natura e del paesaggio, la questione dell'inserimento nella Costitu¬ zione di un articolo che risponda alle esigenze poste dal mantenimento e dalla salvaguardia delle bellezze naturali del nostro paese. Esso è incaricato di presentare alle Camere un rapporto e delle proposte al riguardo».

Voi tavete approvato questa mozione. Alcun tempo dopo vi informa¬ vamo che una sollocomjnissione peritale, diretta dal presidente della Com¬ missione federale per la protezione delia natura e del paesaggio, era stata incaricata di allestire un articolo costituzionale e di redigere un rapporto sui propri lavori. Detto rapporto è stato sottoposto, il 15 febbraio 1957, al Dipartimento dell'interno ed è slato distribuito agli altri Dipartimenti, nonché ai Governi cantonali e alle principali organizzazioni interessate. Il principio stesso della statuizione di un nuovo articolo costituzionale ò stato combattuto da cinque Cantoni (tra i quali, stranamente, tre che, nel 1948, s'erano detti favorevoli) ; tutte le associazioni e diciolto Cantoni appro¬ varono invece il progotto; due Cantoni, infine, sospesero il giudizio. Ci si trovava quindi di fronte a un passo decisivo in favore del disciplinamcnto federale. È bensì vero che talune risposte, ancorché positive, ponevano, ai capoversi dell'articolo disegnato, severe obbiezioni; di queste tuttavia la Commissione peritale, dopo attento esame, potò tenere, in genere, debito conto. Ne venne, a fine dicembre 1958, il progetto emendalo. Con deci¬ sione del 20 gennaio 1959, noi incaricammo il Dipartimento dell'interno di elaborare il messaggio a vostra intenzione. Dato però che qualche Di¬ partimento aveva, nel proprio corrapporto, mosso degli appunti di forma e di fondo al testo proposto dalla Commissione peritale, il Dipartimento dell'interno fu costretto a rivedere il testo ancora una volta. Finalmente, il 19 dicembre 1960, noi fummo in grado di approvare la redazione defi¬ nitiva dell'articolo costituzionale e fu così possibile procedere alla compi¬ lazione del presente messaggio.

II. NOTE GENERALI La Confederazione, ancorché non abbia sinora dato alcuna legge
per la protezione della natura, ha tuttavia avuto modo di disciplinare que¬ sto settore mediante le disposizioni di un buon numero di leggi e or¬ dinanze (cfr. cap. III).

Quanto ai Cantoni, essi possiedono, per la maggior parte, delle leggi in materia, fondate in genere sui testi d'introduzione del Codice civile, talune ormai invecchiate, altre, per contro, di concezione moderna. L'ef¬ ficacia e l'applicabilità di tutte queste disposizioni sono però sovente insufficienti. Ciò ha spinto i Cantoni a proteggere, mediante ordinanze

654 singole, un buon numero di luoghi di particolare importanza dal punto di vista paesistico. Occorre menzionare inoltre gli sforzi incessanti ed efficienti della Lega svizzera per il patrimonio nazionale e delia Lega per la protezione della natura. Questi due organi sono riusciti spesso assai ad attirare l'attenzione delle autorità federali, cantonali e comu¬ nali, come anche quella della popolazione intera, sulla necessità di con¬ servare oggetti d'importanza nazionale, di salvarli da manomissioni e distruzioni e di riunire all'uopo fondi considerevoli. E' stato, in tal modo, possibile di preservare il Griitli, la foresta dell'Aletsch, il lago di Sils, le isole di Brissago, il vertice del Righi, il lago di Baldegg, il lago di Muzzano e altri paesaggi insigni, come anche di restaurare monumenti storici, quali il castello Stockalper, a Briga, la cappella di Teli, la casa «zur Treib», il borgo di Werdenberg, ecc. Appare tuttavia palese che nè la legislazione federale o cantonale, nè gli sforzi delle associazioni per la protezione della natura sono stati in grado d'impedire la distruzione di monumenti culturali e naturali di gran pregio, la scomparsa di rare specie vegetali e animali, la degradazione di splendidi paesaggi. Sono andati persi così, e persi per sempre, numerosissimi inestimabili beni: ciò non dovrebbe ripetersi mai più!

La sorprendente evoluzione economica, scientifica e tecnica degli ul¬ timi decenni manterrà sicuramente, in avvenire, l'attuale suo ritmo; essa non può nè deve essere frenata, in quanto altro non è se non una mani¬ festazione concomitante, inevitabile assieme e necessaria dell'espansione demografica e del maturare della civiltà. Però quanto più il ritmo di vi¬ ta e di lavoro aliena l'uomo moderno dai moduli naturali, tanto più il contatto con zone rimaste genuine e intatte risulta indispensabile per ri¬ temprarne le forze fisiche e psichiche. Questo fatto è oggi riconosciuto da tutti. Coloro che hanno delle responsabilità nella vita associata, devono pertanto, meli interesse del popolo e della salute pubblica, curare assi¬ duamente che dette zone propizie al restauro delle forze spirituali e fi¬ siche siano conservale integre e che si elevino delle solide barriere per segnare .un limite alle attività inconsulte, mosse dalla sete di lucro non meno che da un male inteso
tecnicismo. Bisogna contenere questa evolu¬ zione, nemica, anzi immemore, della natura. Questo dovere, poi, vincola in modo più vigoroso noi Svizzeri che viviamo in un Paese ricco per tanta diversità di paesaggi e di culture.

La protezione della natura e lo sviluppo della tecnica, quando siano intesi rettamente, non stanno punto in contraddizione, per contro lo sta¬ bilire un'opposizione di principio tra questi due settori ha sempre con¬ dotto ad esiti rovinosi. Rileviamo, come promessa di una proficua col¬ laborazione, il fatto che il rettore della Scuola politecnica federale, nella sua prolusione del 15 novembre 1958, ha proposto di incoraggiare la intosa fra questi due settori, dichiarando che occorre «completare il più presto possibile la nostra Costituzione, nel senso degli sforzi attuali, inserendovi il principio della protezione della natura».

655 L'idea che da natura debba essere protetta è profondamente radicata nella coscienza popolare, com'è provato dall'imponenza stessa degli ef¬ fettivi delle associazioni interessate non meno che dalla vivacità delle rea¬ zioni della stampa e dell'opinione pubblica, qualora accade che degli elementi del nostro patrimonio naturale ö culturale sono sacrificati ad interessi unicamente materiali. Sarebbe errato presupporre che i soli av¬ versari di uno sfruttamento incosciente della natura siano certi candidi idealisti incapaci di comprendere le necessità del progresso tecnico e in¬ dustriale; l'opposizione viene invece soprattutto da persone dalle idee chia¬ re, preoccupate seriamente del bene spirituale e culturale del popolo, in un'epoca che vede la tecnica irrompere sfrenata in ogni campo.

L'idealismo nebuloso è inefficace contro le grandi forze d'ordine ma¬ teriale che sono poste in atto; gli uomini coscienti, i capi politici, le auto¬ rità di ogni grado e le cerchie interessate devono all'opposto far prova, nel ricercare un'efficiente protezione della natura, di una concreta, razio¬ nale perspicacia. E' compito soprattutto delle pertinenti istituzioni di ac¬ crescere i loro mezzi e di usarli oculatamente.

Diversi paesi hanno riconosciuto, ben prima di noi, la necessità di proteggere la natura. Nella maggior parte degli Stati europei, come an¬ che negli Stati Uniti d'America, sono state deliberate leggi che sanciscono misure radicali e prevedono stanziamenti considerevoli per la conserva¬ zione delle bellezze naturali, dei parchi nazionali, ecc. La Repubblica fe¬ derale di Germania, per esempio, si è data una legge quadro per la pro¬ tezione della fauna e della flora, le curiosità naturali e le bellezze pae¬ sistiche, comportante anche l'istituzione di apposite autorità e uffici. Ogni Land ha inoltre una propria autorità incaricata della protezione della na¬ tura, cui è commesso, come ufficio principale, quello di tenere il registro dei luoghi protetti. Il coordinamento delle diverse attività incombe, infine, all'Istituto federale per la protezione della natura.

Non abbiamo citato l'esempio germanico nell'intento d'invitare ad un calco servile dell'estero: ogni Stato, come ha i propri bisogni, così dispone di mezzi particolari. Nel nostro paese, la protezione delle bellezze natu¬ rali e culturali
è possibile, ben inteso, anche in difetto di articolo costitu¬ zionale. Un tale articolo sarebbe del resto, da solo, poco efficace. Ciò che è determinante è il consenso popolare, il fatto che ognuno comprenda bene di che cosa si tratta e, conseguentemente, si disponga a consentire i necessari sacrifici. Il modo migliore per raggiungere in tempo utile dei risultati soddisfacenti sarebbe quello di predisporre un disciplinamento federale che valga a sostenere gli sforzi dei Cantoni. Noi reputiamo che la Confederazione abbia l'obbligo di collaborare alla soluzione dei proble¬ mi posti dalla necessità di salvaguardare una natura ogni giorno -più mi¬ nacciata: le responsabilità che noi abbiamo verso le generazioni future devono spronarci a effettuare assieme quest'opera, prima che sia troppo tardi.

656 III. DIRITTO VIGENTE 1. ïn campo federale La protezione delle bellezze naturali e del paesaggio ai fini della cul¬ tura e della storia nazionale, costituisce per la Confederazione, allo stes¬ so titolo della protezione delle arti e delle attività intellettuali, un obbligo che consegue direttamente dalla sua qualità di Stato. Disciplinando le diverse materie che cadono nella sua competenza, la Confederazione deve pertanto curare, in modo molto generale, che i disposti legislativi tengano il massimo conto delle esigenze della protezione della natura. Per questa ragione certe leggi e ordinanze federali contengono delle norme speciali di protezione, laddove appaiono possibili o probabili delle attività dan¬ nose alle bellezze naturali, al paesaggio, alla fauna e alla flora.

Così l'articolo 22 della legge del 22 dicembre 191G (CS 4, 739) sul¬ l'utilizzazione delle forze idrauliche e l'articolo 9 di quella del 20 giugno 1930 (CS, 1145) sul! espropriazione prescrivono che le opere devono es¬ sere eseguite tin modo che s abbiano ad iscrivere, senza dissonanze, entro le linee del paesaggio. L'articolo 72 dell'ordinanza del Consiglio federale del 7 luglio 1933 (CS 4, 809) concernente gli impianti elettrici a corrente forte e 1 articolo 12 dell'ordinanza della stessa data (CS 4, 789) concer¬ nente quelli a corrente debole, recano prescrizioni che vanno nello stesso senso, ancorché formulate in termini meno recisi.

L articolo 79 della legge del 3 ottobre 1951 (RU 1953 1133) concer¬ nente il promovimento dell'agricoltura e la conservazione del ceto rurale, dispone che nelle bonifiche fondiarie, «sarà tenuto conto . . . della prote¬ zione della natura e del paesaggio» e che la protezione degli uccelli sarà presa ugualmente in considerazione. La legge del 16 marzo 1955 (RU 1956, 1648) per la protezione delle acque dall'inquinamento reca, nel suo arti¬ colo 2, un analogo disposto per la protezione del paesaggio. Infine, l'arti¬ colo 5 della legge dell'8 marzo 1960 (RU 1960, 555) concernente le strade nazionali statuisce che qualora le esigenze del traffico dovessero porsi in conflitto, nella sistemazione stradale, con gli interessi della protezione della natura e del paesaggio, si dovrà giudicare quale dei due interessi sia degno di maggiore protezione.

La legislazione federale disciplina poi direttamente
alcuni settori con¬ cernenti più strettamente la prolezione della natura. Gli effetti di questa legislazione toccano anche la difesa del paesaggio, la prolezione dei luoghi storici e la conservazione della fauna e della flora. Pensiamo qui, innanzi tutto, al decreto federale del 14 marzo 1958 (RU 1958, 396) sul promovimcnto della conservazione dei monumenti storici e alla sua ordinanza di esecuzione del 26 agosto 1958 (RU 1958, 620). Di fatto, la conservazione del patrimonio artistico, storico e culturale, è solidale con la protezione del paesaggio e lo dimostreremo ancora più sotto. In quest'ordine d'idee

657 citiamo ancora la legge sulla pesca, del 21 dicembre 1888 (CS 9, 573) e quella del 10 giugno 1925 (CS 9, 552) sulla caccia e la protezione degli uccelli, le quali sano state impostate per la protezione generale della na¬ tura.

L'articolo 702 del Codice civile riserva alla Confederazione, ai Can¬ toni e ai Comuni «la facoltà di emanare, nell'interesse pubblico, delle re¬ strizioni speciali al diritto della proprietà fondiaria, specialmente a ri¬ guardo . .. della conservazione delle antichità e delle rarità naturali, delle deturpazioni del paesaggio, della protezione dei punti di vista . . .». Questo articolo non conferisce affatto alla Confederazione la competenza legisla¬ tiva in materia di protezione della natura e del paesaggio, cliè occorre, all'uopo, una massima esplicita, sancita nella Costituzione. Esso però non stabilisce nemmeno una riserva a favore del diritto cantonale, in quanto i Cantoni hanno, ai sensi dell'articolo 3 Cost., la facoltà di statuire delle norme di diritto pubblico in materia di protezione della natura (STF 41 I 489; 57 I 211; 64 I 208). L'articolo 702, insomma, riconosce ed evi¬ denzia, da un profilo generale, la competenza conferita ai Cantoni, e persino ai Comuni, di apportare al diritto di proprietà fondiaria delle restrizioni pozioxù al diritto civile federale e ciò per i settori elencati, tra i quali, appunto, la protezione della natura e delle bellezze naturali.

2. In campo cantonale La maggioranza dei Cantoni, stimolata dall'articolo visto qui sopra, ha provveduto ad apprestare, nelle leggi d'introduzione del Codice ci¬ vile, i fondamenti per l'emanazione di lesti intesi alla protezione della natura. Pertanto a tutt'oggi vigono, in quei Cantoni, delle ordinanze del potere esecutivo concernenti la protezione di determinati paesaggi, luoghi, monumenti storici e bellezze naturali, nonché di specie vegetali ed animali.

Taluni Cantoni hanno leggi speciali in materia. Vi sono inoltre delle leggi cantonali su determinati settori correlati con la protezione della natura (polizia edile, soprattutto), le quali recano delle norme particolari per assicurare detta protezione: trattasi in parte di disposti che autorizzano i Comuni ad inserire adeguate prescrizioni nei pertinenti regolamenti.

IV. UTILITÀ' DI UNA DISPOSIZIONE COSTITUZIONALE L'abbondanza di leggi e
ordinanze cantonali per la protezione della natura è una prova dell'importanza data a questa materia; per di più i Cantoni sono efficacemente spalleggiati, in questi loro sforzi, da nume¬ rosi organismi privati, prontissimi a denunciare per tempo, sul piano cantonale, regionale o locale, i molteplici pericoli che minacciano le bel¬ lezze naturali e paesistiche e assidui a scongiurarli mediante istanze, op¬ posizioni e ricorsi, indirizzati alle autorità competenti.

Ma pur riconoscendo pienamente i grandi sforzi fatti dai Cantoni per conservare integri paesaggi, complessi architettonici, monumenti sto-

658 riti e tesori della cultura, dobbiamo tuttavia constatare ch'essi si urtano ad ostacoli sempre più numerosi, sovente quasi insuperabili. In questa nostra epoca, caratterizzata da uno sviluppo economico e tecnico così massiccio, l'espansione rapida degli abitati, l'impianto di depositi e di attrezzature industrali, la costruzione di nuove strade, ferrovie e condot¬ te, il proliferare dei pannelli reclamisitci, ecc. minacciano molto grave¬ mente le bellezze naturali. Lo slancio economico, con la conseguente ri¬ cerca del benessere materiale, hanno contribuito intensamente a dimi¬ nuire, in larghi strati della popolazione, il rispetto per la natura. Per queste ragioni, dalla fine della guerra, paesaggi stupendi, complessi ur¬ bani e bellezze naturali sono stati, in gran numero, irreparabilmente de¬ gradati, imbruttiti o addirittura distrutti.

Le leggi cantonali sulla protezione della natura (talune invecchiate ormai dal punto di vista scientifico) conferiscono alle autorità poteri in¬ sufficienti a contenere efficacemente l'evoluzione in atto. Sovente mentre urgeva di ovviare alle minacce concrete incombenti su luoghi di gran va¬ lore paesistico, come su altri oggetti importanti, si è dovuto pericolosa¬ mente indugiare per creare finanche le stesse basi giuridiche che con¬ sentissero un intervento; talora le misure cantonali maturavano con tan¬ ta lentezza che le bellezze naturali e i monumenti oggetto della loro prolezione erano g.ù andati distraiti quando questa era infine posta in atto.

Queste considerazioni evidenziano la necessità d'istituire una protezione e erale per quei paesaggi e quei monumenti storici o culturali che tut¬ tavia sussistono e che, ancorché tutti di ingente valore, riconosciuto nel1 intero paese, non sono più molto numerosi.

I luoghi, le bellezze naturali e i monumenti degni di essere protetti appartengono in generale a dei privati; quelli che non sono di proprietà privata appartengono a corporazioni di diritto privato o a corporazioni pubbliche. La garanzia della proprietà, sancita in tutte le costituzioni can¬ tonali, esige che sia pagato un indennizzo completo per le limitazioni che la comunità intende apportare alla proprietà privata, incluse quelle in¬ tese alla protezione della natura. Conseguentemente la conservazione di complessi naturali non può essere assicurata
se non mediante un accor¬ do con il proprietario del fondo, l'acquisto del terreno o, consentendolo la legge, 1 espropriazione. Tutte queste misure comportano, ben inteso, delle spese molto gravose per la collettività ed è dubbio che tutti i Can¬ toni siano in grado di provvedere per tempo i fondi necessari. Notiamo poi, por inciso, che un numero considerevole di oggetti degni di prote¬ zione in ragione della loro importanza nazionale si trovano appunto sul territorio di Cantoni finanziariamente assai deboli. Appare dunque neces¬ sario, e questa necessità generale ò riconosciuta dalla maggioranza dei Governi cantonali, di conferire alla Confederazione, nella Costituzione stessa, una nuova competenza che le consenta di sostenere i Cantoni e gli organismi interessati alla protezione della natura, ogni qualvolta le misure disegnate dovessero richiedere dei sacrifici finanziari ingenti.

659 Una nuova disposizione costituzionale presenterebbe infine, tra gli altri vantaggi, quello capitale di garantire il coordinamento e l'uniformità degli interventi. Mentre la protezione del patrimonio nazionale riveste piuttosto un carattere regionale e locale, quella della natura richiede una cooperazione intercantonale più stretta e delle direttive comuni. Si è esperimentato assai quanto poco funzionale risulti la protezione sopra¬ cantonale di luoghi d'importanza nazionale o di specie animali o vege¬ tali diffuse, quando ognuno dei Cantoni interessati la promuove con i propri metodi e mezzi particolari: per conservare intatti dei paesaggi estesi e impedire l'estinzione di determinate specie animali o vegetali è proprio sovente necessario, e talora addirittura indispensabile, che i Cantoni in¬ teressati cooperino strettamente. Questa collaborazione sarebbe senza dub.

bio massimamente garantita qualora la Confederazione, fondandosi sul¬ l'articolo costituzionale proposto, potesse esercitare una funzione diret¬ tiva, coordinatrice e ausiliaria. Non potrà trattarsi, va da sè, se non di un intervento federale quanto possibile rispettoso dell'autonomia canto¬ nale.

Aggiungiamo un ultimo argomento a sostegno dell'articolo costitu¬ zionale. I pericoli cagionati all'integrità della natura e del paesaggio dal¬ l'incremento demografico, dalla rapida estensione dell'abitato, dai pro¬ gressi inquietanti della tecnica e dell'industrializzazione, dal dilagare del turismo, ecc. sono oggigiorno così grandi che involgono non più soltanto interessi cantonali ma bensì interessi nazionali; orbene questi ultimi non possono più essere protetti mediante le misure di cui abbiamo discorso nel numero 1 del capitolo III, dato che i pericoli più gravi derivano so¬ prattutto da costruzioni, impianti o progetti, pubblici e privati, che sfug¬ gono al diritto federale e non da opere che vi soggiacciono. Un articolo costituzionale attirerebbe l'attenzione dei Cantoni sulla grande impor¬ tanza che le misure da essi adottate rivestono per il paese intero, in¬ coraggerebbe così i loro sforzi e garantirebbe loro, ove occoresse, il so¬ stegno finanziario della Confederazione.

V. IL NUOVO ARTICOLO 24 SEXIES CAMPO D'APPLICAZIONE Vi proponiamo pertanto d'inserire nella Costituzione l'articolo se¬ guente: Art. 24 sexies 1 La protezione
della natura e del paesaggio è di competenza cantonale.

* La Confodoraziono, noll'adempiere i propri compiti, deve rispettare il paesag¬ gio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali e dove conservarli intatti quando vi sia un interesse generale preponderante.

8 La Confederazione può sussidiare gli sforzi intosi a proteggere la natura e il pae¬ saggio e procedere, por contratto o ospropriaziono, ad acquistare o conservare riserve naturali, luoghi storici o monumenti culturali d'importanza nazionale.

* Essa ha la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della flora.

660 1. Nel redigere il disegno recato qui sopra, era chiaro perfettamente che la protezione della natura e del paesaggio, in quanto compito fede¬ rale, non poteva essere impostata come una protezione unilaterale assoiuta, fondata su imperativi d'applicazione generale. Alle esigenze della protezione della natura si oppongono infatti molto spesso altri interessi di carattere pubblico, come quelli che concernono l'utilizzazione intensiva delle forze idrauliche, la costruzione delle strade nazionali, il deconge¬ stionamento degli agglomerati urbani, ecc. In analoga posizione contraria stanno anche interessi d'ordine privato come ad esempio la costruzione di case di vacanza sulle rive dei laghi. Dato che l'articolo costituzionale non deve affatto contrastare sistematicamente, con disposizioni rigide, la evoluzione economica e industriale o il progresso tecnico, occorre riser¬ varsi il modo di tenere equamente conto di tutti gli interessi che da punti opposti convergono su un caso concreto. L'articolo costituzionale deve dunque limitarsi a tracciare le direttive generali per la soluzione di tutti quei molteplici casi in cui degli interessi numerosi e diversi devono essere adeguatamente contemperati.

2. I redattori dell'articolo costituzionale si son trovati a dover cir¬ coscrivere esattamente il significato dei termini «protezione della natura» e «protezione del paesaggio». La coscienza della gravità dei pericoli che minacciano l'equilibrio dell'uomo moderno (il gregarismo, il ritmo fre¬ netico d attività, le interferenze sempre più profonde della tecnica con tutte le sue conseguenze nefaste) li spingeva bensì ad estendere le nozioni di «natura» e «paesaggio» in anodo tale da poter coprire l'insieme dei set¬ ton che offrono qualche possibilità di rifugio e di scampo dall'aspra realta quotidiana. Coll'assumere i termini in una accezione tanto lata si sarebbe potuto far cadere nell ambito della prolezione della natura e del paesaggio anche la lolla contro i rumori, la depurazione delle acque, la salvaguardia dei coltivi rispetto ai progetti stradali eccessivi e, infine, lo impiego del tempo libero, la costruzione di abitazioni a pigione modesta e tante altre materie. Però si sarebbero annessi così dei settori che non han¬ no se non una qualche affinità con la protezione naturale in senso proprio, la quale,
nell'accezione comune, si restringe invero alla protezione delle bel¬ lezze e delle rarità naturali, dell'aspetto dei luoghi e dei monumenti cul¬ turali, della flora e della fauna e appare quindi come essenzialmente in¬ tesa a conservare i valori esistenti, preservandoli da ogni lesione, e non già come ordinata a scopi di pianificazione c di attrezzatura, anche quando, pur rimanendo nell'ambito di tale funzione conservatrice, le accade di as¬ sumere aspetti creativi. L'acquisto di terreni per ingrandire o creare una riserva naturale e l'acclimatazione di specie animali estinte, che abitavano già il nostro territorio, costituiscono, per esempio, compiti importanti della protezione della natura. Dato che l'articolo costituzionale deve discipli-

661 nare una sola materia, in vista di uno scopo unico, i redattori si sono ri¬ solti ad abbandonare a disposizioni future, federali o cantonali, il compito di risolvere tutti i problemi summenzionati, implicati dalla nozione di pro¬ tezione della natura, presa nell'accezione più vasta.

La necessità di rispettare la regola dell'unità di materia ha impedito che si avesse a includere nell'articolo costituzionale la pianificazione na¬ zionale, regionale e locale, ancorché, per certi aspetti, s'avvicini assai alla protezione della natura. La pianificazione, considerata nel suo scopo prin¬ cipale, resta infatti estranea alla protezione della natura, in quanto è per definizione un'attività creatrice tutta intesa all'utilizzazione migliore del suolo e, massimamente, all'espansione e all'attrezzatura degli abitati, delle industrie e delle vie di comunicazione; anzi nel perseguire questi suoi fini le può accadere di mettersi in conflitto con la protezione della natura, per esempio quando progetta la trasformazione di un paesaggio vergine, finitimo a un grande agglomerato urbano, in una zona destinata al riposo o al diporto. Si dà qui l'occasione di riconoscere espressamente che l'ado¬ zione di norme generali relative alla pianificazione nazionale, regionale e locale, riveste la massima importanza, dato l'accrascimento considerevole delle aree fabbricate o utilizzate in modo intenso.

L'attività delle associazioni protettrici degli animali e quella dei grup¬ pi analoghi per la difesa degli animali domestici dai maltrattamenti, non rientra nel settore di cui ci stiamo occupando ora. Solo le misure intese a impedire l'estinzione di specie animali indigene, viventi allo stalo li¬ bero, possono essere assunte sotto il concetto di protezione della natura.

Vi è un'affinità molto accentuata fra la nozione di protezione della natura e del paesaggio, nel senso dell'articolo costituzionale proposto, e la conservazione dei monumenti storici promossa dalla Confederazione in virtù del decreto federale del 14 marzo 1958 (RU 1958, 386) e della sua ordinanza d'esecuzione del 26 agosto 1958 (RU 1958, 720). La cura dei monumenti storici comprende i restauri, la ricerca archeologica, gli scavi, i rilievi e il ricupero di oggetti o di parti di oggetti immobili impor¬ tanti dal punto di vista della storia dell'arte e della
storia generale. Ai sensi dell'articolo proposto, curare e conservare dei luoghi storici e dei monumenti equivale a proteggere il paesaggio. E' pertanto evidente che la conservazione dei monumenti storici e la protezione dei luoghi che al¬ bergano monumenti storici sono due nozioni parallele che talora, in un certo senso, si identificano. Per esempio le misure che hanno per ogget¬ to di conservare l'aspetto esterno di edifici religiosi o profani importanti oppure di quartieri urbani o di villaggi antichi e dei loro sobborghi im¬ mediati, concernono sia la conservazione dei monumenti storici sia la pro-

662 tezione del paesaggio. Invece, quanto si attiene al restauro interno inte¬ ressa soltanto la conservazione dei monumenti e l'architettura.

Bisogna inoltre escludere dalla protezione del paesaggio l'esplora¬ zione scientifica, la trasformazione o il restauro di edifici importanti dal punto di vista storico o artistico e gli scavi archeologici. Tutte queste atti¬ vità valicano i limiti, di pura conservazione e preservazione, propri alla protezione del paesaggio.

3. Un articolo costituzionale sulla protezione della natura e del paesaggio può essere impostato in diversi modi; si tratta dunque di scegliere la soluzione meglio rispondente alle condizioni attuali.

Noi consentiamo con la Commissione che ha redatto l'articolo nel reputare che sarebbe errato di limitarsi a una semplice dichiarazione di appoggio morale ai Cantoni, ai Comuni e ai privati nei loro sforzi per la protezione della natura: la Costituzione è Ila legge fondamentale dello Stato e non deve essere diluita con frasi esortative, per nobili che siano, sprovviste di carattere imperativo. Bisogna pertanto assolutamente rinun¬ ciare a un articolo costituzionale il quale non ponga una vera norma giu¬ ridica.

Ci siamo convinti, dopo un'attenta analisi, che la miglior soluzione consiste nel redigere un articolo il quale non soltanto dia alla Confedera¬ zione il modo di sostenere lo sforzo cantonale e privato in pro della na¬ tura, ma anche le fornisca la competenza di disciplinare questo settore con opportune leggi e misure. Occorre inoltre che la concezione della nuova competenza federale sia tale da rispecchiare nel miglior modo possibile la struttura federativa del paese. Conseguentemente essa non de¬ ve limitare punto le competenze dei Cantoni, ma bensì, col richiamo alla loio sovranità, fomentarne l'iniziativa, in modo che abbiano ad operare più attivamente per proteggere le bellezze paesistiche e ile rarità naturali.

La nuova competenza federale deve dunque essere vista come sussidiaria, la Confederazione non intervenendo se non quando, in casi determinati, un Cantone appaia incapace d'imporre la propria volontà perchè incep¬ pato da difficoltà insuperabili o da opposizioni prepotenti.

4. Quanto alla ripartizione di competenza fra la Confederazione e i Cantoni, notiamo innanzitutto che, giusta l'articolo 3 Cost., «i Cantoni sono
sovrani, fin dove 'la loro sovranità non è limitata dalla Costituzione federale». E' impossibile elencare espressamente nella Costituzione, de¬ finendoli puntualmente, i compiti delle autorità federali per ciascuno dei settori affidati allo stato centrale, onde l'estensione di una competenza federale dipende sovente dall'accentazione legislativa o dall'interpretazione delle autorità amministrative o giudiziarie.

663 Si è dovuto constatare che sarebbe stato difficile assai di redigere una disposizione costituzionale la quale, pur non istituendo nessuna compe¬ tenza conchiusa in se stessa ed esclusiva, riuscisse tuttavia a discriminare con limiti netti i compiti commessi alla Confederazione da quelli lasciati ai Cantoni. Come l'abbiamo detto nel numero 2 del capitolo III, molli Cantoni hanno già inserito diverse disposizioni, sulla protezione della na¬ tura, nella legislazione applicabile ai settori di loro competenza. Alcune di queste disposizioni sono legale indissolubilmente all'oggetto proprio; ciò accade, ad esempio, per le disposizioni sulla protezione del paesaggio che figurano nei regolamenti edili e la cui applicazione è strettamente con¬ nessa con quella delle prescrizioni di polizia edilizia. Non si può pertanto pensare di togliere ai Cantoni una parte della loro competenza in questa ultima materia, ad esempio, per trasferirla, col nuovo articolo, alla Con¬ federazione. I Cantoni, allorché disciplinano materie di loro competenza, devono poter continuare a legiferare marginalmente sulla conservazione del paesaggio, il mantenimento delle bellezze naturali e la cura dei monu¬ menti, nei modi che stimeranno adeguati.

L'articolo che noi proponiamo non ha nemmeno lo scopo di limitare la competenza legislativa dei Cantoni quanto alla protezione della natura.

Il primo capoverso pone recisamente il principio secondo il quale la pro¬ tezione della natura e del paesaggio è ufficio dei Cantoni. Dato che le autorità responsabili operano in ciascun Cantone in stretto contatto con organismi nazionali, cantonali, regionali e locali, non è indispensabile di disciplinare uniformemente questo settore già nella legislazione federale.

Tanto più che i Cantoni considererebbero senz'altro come una ingerenza inammissibile una tale avocazione di competenza, la quale comporterebbe il pericolo di una rigida generalizzazione, pregiudizievole soprattutto agli interessi regionali e locali. Per questo abbiamo voluto che la disposizione costituzionale istituisse una competenza legislativa federale proprio sol¬ tanto laddove appare urgente d'uniformare le norme giuridiche. Le pre¬ scrizioni intese a proteggere la fauna e la flora rappresentano l'unico caso in cui si dia tale necessità; nel redigerle il legislatore federale
dovrà re¬ stringerle all'essenziale, così da contenere la competenza federale nel¬ l'ambito più stretto possibile.

Oltre alla competenza in materia di protezione della fauna e della flora, il nuovo articolo conferisce alla Confederazione la facoltà di so¬ stenere finanziariamente la protezione della natura e del paesaggio e quel¬ la di prendere le misure atte a salvaguardare le bellezze naturali e i monu¬ menti d'importanza nazionale. Tra le misure federali sono previsti l'acqui¬ sto, la protezione contrattuale e l'espropriazione. Possono inoltre essere con¬ siderale come incoraggiamento della protezione della natura anche le mi¬ sure d'aiuto finanziario alle campagne organizzate o approvate dai Can¬ toni, nonché l'aiuto diretto a Comuni, a organismi o a privati. L'aiuto

664 federale diretto ai Comuni e ai singoli arrischia tuttavia di conseguire un certo trasferimento di competenza dai Cantoni alla Confederazione. Per prevenirlo occorrerà porre massima attenzione alla definizione delle con¬ dizioni di sussidio. Appare naturalmente escluso che la Confederazione possa sottoporre il pagamento dei .sussidi a norme lesive della sovranità cantonale. Nel dare alla Confederazione il potere di proteggere, con sti¬ pulazioni private o con l'espropriazione, delle riserve naturali e dei luoghi d'importanza nazionale, il terzo capoverso fonda una competenza federale unicamente sussidiaria. Questa non menoma la competenza dei Cantoni di acquistare, sottoporre a servitù o espropriare luoghi o rarità naturali degni di protezione. Le disposizioni d'applicazione dell'articolo costituzio¬ nale dovranno regolare il rapporto intercorrente fra le attribuzioni can¬ tonali e la nuova competenza federale sussidiaria, in modo tale che la Confederazione abbia ad assumere direttamente la prolezione di taluni beni (per contralto o espropriazione) soltanto se il Cantone interessato si rivela inidoneo a provvedervi, sia perchè privo di mezzi finanziari ade¬ guati, sia perchè invischiato in difficoltà insolubili.

5. La Commissione peritale aveva disegnato d'inserire nell'articolo una disposizione completiva, intesa a ovviare alle difficoltà incontrate oggi¬ giorno dalla protezione della natura e dettata dalla costatazione che in pochi anni un gran numero di bellezze naturali, di paesaggi e di monu¬ menti sono andati distrutti perchè mail protetti. Detta disposizione avreb¬ be pel-messo alla Confederazione d'intervenire tempestivamente mediante misuie conservative qualora si fosse accertato che dei paesaggi erano mi¬ nacciali da pericoli immediati. La disposizione aveva il tenore seguente: «in quanto le disposizioni cantonali appaiono insufficienti, la Confedera¬ zione, sentiti i Cantoni inetressali, può predisporre le misure conservative intose a salvaguardare dei paesaggi e delle bellezze naturali importanti».

Questa disposizione avrebbe consentito un intervento federale nei casi di necessita. Essa non sarebbe stata applicata se non quando un Cantone fosse risultato ipalesemcnlc incapace d'impedire delle brutture o delle distruzioni tali da compromettere il paesaggio; in ail tri termini,
l'applica¬ zione avrebbe avuto come presupposto che il Cantone avesse disatteso ai propri compiti.

Ma diversi Cantoni hanno mosso urgenti obiezioni a questa forma di intervento federale, cosicché, dopo un esame oculato, ci siamo dovuti ri¬ solvere a rinunciare a quel capoverso. E' chiaro che la Confederazione, nell'usare di quella nuova competenza, si sarebbe mossa con grande cau¬ tela e molto di rado, curando attentamente di evitare al Cantone il rim¬ provero di rinuncia all'esercizio dei propri diritti; ma anche così, nono¬ stante la certezza di un'importanza pratica ridottissima, la disposizione avrebbe causato un effetto psicologico nefasto, in quanto essa trovava la

665 sua ragion d'essere solo in una possibile negligenza cantonale e la sua attuazione in una lesione del principio federalista enunciato nell'articolo.

Giova sperare ohe i Cantoni provvederanno il più rapidamente possibile, dopo l'entrata in vigore del nuovo articolo costituzionale, ad approntare misure efficaci qualora la loro legislazione non sia più rispondente alle necessità attuali.

VI. COMMENTO Primo capoverso.

«La protezione della natura e del paesaggio è di competenza can¬ tonale».

a. Secondo l'articolo 3 Cost., i Cantoni esercitano tutti i diritti che non sono slati delegati al potere centrale: il riservare espressamente la competenza cantonale può pertanto apparire superfluo. La stessa conclu¬ sione si dovrebbe trarre considerando le cose dail punto di vista formale.

Il primo capoverso, tuttavia, ritrova una sua funzione nel fatto che le nuove attribuzioni federali, previste dalle altre disposizioni dell'articolo, interferiscono profondamente con la sovranità cantonale: occorre quindi assolutamente iniziare l'articolo con l'affermazione del principio della priorità della competenza cantonale. E' opportuno stabilire chiaramente che la protezione della natura compete ai Cantoni e che la Confederazione deve usare la sua nuova competenza costituzionale, nel rispetto più rigo¬ roso del federalismo, soltanto ove i Cantoni mostrino .di non saper rag¬ giungere i loro scopi oppure quando l'interesse generale del paese esiga delle misure federali urgenti. Il principio fondamentale recato nel primo capoverso dovrà animare anche l'elaborazione delle disposizioni applica¬ tive e lo stabilimento delle condizioni per lo stanziamento dei sussidi. In tal modo si avrà la garanzia che la nuova compotenza federale non sarà estesa, a spese dei Cantoni, per la via traversa dello disposizioni esecutive.

La riserva espressa della competenza cantonale accentua lo spirito fede¬ ralista delle nuove disposizioni costituzionali e costituisce una direttiva precisa per l'applicazione dell'intero articolo.

Il primo capoverso, ancorché semplice conferma d'una competenza cantonale esistente, non è, per ciò stesso, un corpo estraneo nella Costi¬ tuzione. Il terzo capoverso dell'articolo 61 e il secondo del 64 bis sono in posizione analoga, in quanto contengono, essi pure, delle affermazioni di competenze cantonali
(in materia d'organizzazione giudiziaria, di pro¬ cedura e di amministrazione della giustizia) le quali sussistevano già pri¬ ma dell'unificazione del diritto civile e del diritto penale.

Foglio Federale, 1961.

45

666 b. E' comunque certo ohe questo primo capoverso varrà ad attirare efficacemente l'attenzione dei Cantoni sull'importanza della protezione del¬ la natura e del paesaggio sia per loro stessi sia per l'intero paese e che, conseguentemente, li spingerà ad accrescere i loro sforzi.

Secondo capoverso. ; «La Confederazione, nell'adempiere i proipri compiti, deve rispettare il paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti colturali e deve conservarli intatti quando vi sia un interesse generale preponderante».

a. I casi in cui la Confederazione è in grado, essa stessa, di svolgere un'azione diretta sulla natura e il paesaggio sono relativamente numerosi; qui essa può operare senza che i Cantoni abbiano a intervenire o a dare il proprio appoggio cosicché una ripartizione dei compiti risulta superflua.

Trattasi dei casi in cui la Confederazione, nell'adempiere le proprie attri¬ buzioni, può essere condotta a ledere gli interessi della prolezione della natura.

Il principio secondo il quale la Confederazione deve rispettare detti inteiessi nello svolgcic lai propria attivila figura già in diverse disposi¬ zioni della legislazione federale (ofr. numero 1 del capitolo Ili) esso man¬ ca, pei contro, in una serie di leggi, decreti e ordinanze federali che pure hanno qualche attenenza con la protezione della natura. È pacifico infatti che delle funivie, delle antenne di emittenti radio o televisive, delle instal¬ lazioni radar, delle opere militari, possono imbruttire notevolmente un paesaggio o addirittura alterarlo.

Il secondo capoverso dell'articolo stabilisce che la Confederazione ha il dovere generale, in tutti gli affari che la concernono, di prestare la ne¬ cessaria attenzione affinchè le bellezze naturali e i monumenti siano quanto possibile salvaguardati.

b. Contro il principio enunciato nel secondo capoverso, si potrebbe argomentare che siccome la protezione della natura rientra nei compiti generali dello Stato, la Confederazione è tenuta, anche senza sanzione co¬ stituzionale, a provvedere a detta protezione nel compimento dei propri doveri, e che pertanto risulta superfluo inserire nella costituzione una di¬ sposizione puramente asseverativa. A questo ragionamento può essere ob¬ biettato che la Confederazione stessa, stante la crescente tirannia della tecnica, arrischia di perdere vieppiù il sentimento della natura e di ne¬ gligerne la protezione nell'eseguire le proprie opere. La Confederazione

667 deve costruire, direttamente o per il 'tramite di enti sussidiati, installa¬ zioni tecniche di ogni specie sempre più numerose; da questa opera sta¬ tuale ogni giorno più intensa conseguono pericoli tali, per la protezione della natura, che si giustifica pienamente d'inserimento nella Costituzione di una norma che obblighi espressamente la Confederazione a tener conto di questi suoi interessi. Sarebbe del resto illogico sancire, con numerose disposizioni legali, un obbligo espresso per determinati settori e tacerlo assolutamente per altri. Insomma il secondo capoverso colma una lacuna manifesta, dichiarando che la protezione della natura, funzione natural¬ mente statuale, rientra nel novero degli obblighi precisi della Confedera¬ zione. Il capoverso non che ridursi ad un puro enuncialo asseverativo as¬ sume quindi un vero carattere normativo. Ciò significa che la Confedera¬ zione, nella sua futura legislazione e in tutte le misure che cadono nella sua competenza, dovrà preoccuparsi della protezione della natura e del paesaggio.

c. Il secondo capoverso non precisa ila nozione di «compiti della Confederazione», che esigerebbe un lungo discorso; si tratta innanzitutto delle opere curate direttamente dalla Confederazione nonché delle autoriz¬ zazioni (concessioni e permessi) che ossa conferisce per tali opere. In quest'ultimo caso, la disposizione costituzionale appare come il fonda¬ mento imprescindibile per poter assoggettare la concessione o l'autorizza¬ zione alle condizioni necessarie per proteggere la natura e il paesaggio o agli oneri corrispondenti. Numerosi compiti federali si esauriscono nello «aiuto finanziario ai Cantoni, ai Comuni o ai privati in vista di determinate opere. Deve essere ammesso che la Confederazione, anche quando si li¬ mita a stanziare un sussidio, abbia il diritto di esaminare se le misure sussidiate rispettano l'obbligo di proteggere la natura. Negare questo di¬ ritto equivarrebbe a sostenere che la Confederazione può essere costretta a sussidiare con i propri mezzi un progetto dannoso alla natura o al pae¬ saggio nonostante che un articolo costituzionale le faccia obbligo di pro¬ teggerli. La Confederazione deve quindi poter rifiutare un sussidio ai fini della protezione della natura oppure, sempre per quei fini, poterlo sotto¬ porre a certe condizioni. Nello
stabilire queste ultime, essa dovrà curare di non interferire con la competenza cantonale.

d. Per ovvie ragioni, non ò possibile elencare compiutamente nel se¬ condo capoverso ciò che deve fare oggetto di una protezione perfetta¬ mente adeguata alle condizioni moderne. La breve enumerazione data nel testo lui dunque un valore soltanto indicativo; essa comprende, con una forma generalissima, i paesaggi e gli abitali, in quanto degni di partico-

668 lare protezione, e si precisa poi in un breve elenco, luoghi storici, rarità naturali e monumenti culturali, non già per restringere a questi oggetti la protezione ma, piuttosto, per indicare ch'essa si deve estendere a tutto quanto abbia un carattere particolare. E' infatti chiaro che, oltre a quanto è recato nominativamente nel secondo capoverso, vi sono moltissimi og¬ getti d'importanza minore che meritano adeguata protezione: ;la Confe¬ derazione dovrà tenerne conto quando costruirà, permetterà o sussidierà singole opero. Si può poi logicamente pensare che i Cantoni e le associa¬ zioni basteranno ad assicurare la conservazione dei beni d'importanza solo locale.

e. Il secondo capoverso ingiunge alle autorità federali competenti di ben pesare, per ciascun caso, gli interessi contrastanti e di conservare intatte le bellezze naturali laddove l'interesse generale sia preponderante.

Quando bastasse un opera semplicemente conservativa, l'autorità dovrà decidere le misure, opportune. La pratica e la giurisprudenza pormetteìanno di ti acciaro delle direttive precise per la valutazione di ogni singolo caso.

Terzo capoverso «La Confederazione può sussidiare gli sfoi'zi intesi a proteggere la natura e il paesaggio e procedere, per contratto o espropriazione, ad ac¬ quistare o mantenere riserve naturali, luoghi storici e monumenti cultu¬ rali d'importanza nazionale».

a. La prima parte del terzo capoverso è intesa direttamente a inco¬ raggiare la protezione della natura ed è stata inserita nell'articolo perchè soltanto sostenendo finanziariamente in modo efficace i Cantoni la Con¬ federazione consegue un accrescimento veramente funzionale di tutti gli sforzi fatti in questo settore, atteso che se i Cantoni e gli organismi pri¬ vati sono sovente impotenti di fronte ai pericoli e alle resistenze che si dan¬ no in questo icampo, ciò è dovuto principalmente alla mancanza di mezzi finanziari. Pertanto l'aiuto finanziario, come arma data alla Confedera¬ zione, appare il fruito migliore che si possa trarre dalla revisione costitu¬ zionale. Siccome la protezione della natura rimane nella competenza dei Cantoni e siccome queste misure non causano spese particolarmente ele¬ vate, non v'è da temere che la nuova disposizione abbia a cagionare de¬ gli oneri eccessivi per la Confederazione. Questa, del resto,
si assume già la costosissima conservazione dei monumenti storici. Le leggi fondate sul¬ l'articolo costituzionale dovranno stabilire le condizioni e le aliquote per

669 detti sussidi. Nell'esporre i principi della ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni (numero 4 del capitolo V) abbiamo già indicato come questa disposizione debba essere interpretata e quali pe¬ ricoli essa possa
b. Il -terzo capoverso conferisce inoltre alla Confederazione la facol¬ tà di proteggere le riserve naturali e i monumenti d'importanza nazionale mediante compere o altre stipulazioni. Esistono infatti, in più del parco nazionale, riserve molto estese e di grande valore il cui acquisto o la cui protezione contrattuale da parte della Confederazione potrebbe risultare eventualmente auspicabile nell'interesse del paese. Possiamo elencare, co¬ me esempi di misure particolarmente efficaci, la protezione del lago di Sils, della foresta dell'Aletsch, degli alpi di Lauter-brunncn, della foresta di Derborcnce per cura della Lega svizzera .per la pi-otezione della natura.

Per quanto concerne la difesa dei monumenti e dei luoghi storici, la Confederazione è riuscita, grazie alla collaborazione cantonale, comunale e delle associazioni interessale, a conservare specimini importantissimi, ricorrendo a delle opere di restauro o a delle misure conservative stabilite per conti-atto.

Non reputiamo idoneo di ridisciplinaTe o di modificare lo statuto giuridico del parco nazionale nell'articolo costituzionale: il parco esiste ormai da oltre quarant'anni e si trova in una situazione assai complessa che non può essere sanata o mutata così senz'altro in virtù di una revi¬ sione costituzionale; dato poi che la sua conservazione appare ormai assicurata in virtù di un certo numero di conti-atti, la questione del suo acquisto da parte della Confederazione non si pone affatto.

c. In caso di grande necessità la Confederazione dovrebbe poter in¬ tervenire, a salvaguardia di una rarità naturale o di un monumento di importanza nazionale, ricorrendo all'espropriazione; essa dovrebbe però usare questa estrema misura, pi-cvista nel terzo capovei'so, solo quando le disposizioni che il Cantone interessato potesse prendere in una tale cir¬ costanza, nonché tutti gli altri mezzi federali, in particolare la protezione contrattuale, risultassero vani. Il rispetto del principio federativo impone comunque che il Cantone abbia .avuto modo di agire in virtxì della pro¬ pria competenza.
Il terzo capoverso concerne innanzitutto l'espropriazione propria¬ mente detta, quella per cui lo Stato acquista la proprietà e dei diritti di¬ stinti e permanenti. Tale espropriazione s'imporrà ogni qual volta i pro¬ prietari avranno disegnato di distruggere o di alterare una rarità natu-

670 rale o un monumento, così che la conservazione dell'oggetto appaia ormai possibile soltanto attraverso un atto d'impero che avochi allo Stato la proprietà. Sarà talora necessario di espropriare delle servitù pericolose per taluni luoghi o monumenti, come le servitù di passaggio, di acque¬ dotto, di uso, ecc. Si potrà pure ricorrere a un'espropriazione materiale, consistente nella restrizione del diritto di proprietà mediante prescrizioni o misure ufficiali che impediscono l'uso della cosa nellia forma praticata sino allora. Ciò potrebbe accadere, per esempio, quando la Confederazione, per proteggere un monumento, dovesse statuire una proibizione o una re¬ strizione del divitto di costruire sui terreni vicini.

L'espropriazione da parte della Confederazione in virtù dell'articolo costituzionale dovrà fondarsi sulla legge del 20 giugno 1930 concernente l'etepropriazione (CS 4, 1145).

Per ogni atto d'espropriazione occorre non solo la base legale ma la prova dell utilità pubblica, in quanto il principio della garanzia della pro¬ prietà consente l'espropriiazione soltanto se l'utilità pubblica risulti po¬ ziore ali interesse del proprietario. Il dettato del ferzo capoverso dà una indicazione molto gcneialc per la valutazione dell'utilità pubblica: la Con¬ federazione deve usare l'espropriazione unicamente se (si tratta di con¬ servare delle riserve naturali, dei luoghi storici o dei monumenti d'im¬ portanza nazionale. Quanto lagli interessi dei proprietari colpiti, sui quali l'utilità pubblica deve prevalere, si può soltanto asserire che la loro portabi sarà, da caso a icaso, molto diversa. Se ne conclude che nò la Costi¬ tuzione nè la legge possono definire esattamente e generalmente il grado d'utilità pubblica richiesto per l'eispropriazione; spetterà alle autorità di esecuzione e alila giurisprudenza di decidere caso per caso.

Quando eccezionalmente la Confederazione dovesse procedere a una espropriazione fondandosi sul terzo capoverso, essa assegnerà (all'espro¬ priato, conformemente alle norme, un'indennità corrispondente al valore della proprietà. Essa dovrà dunque indennizzare i proprietari e gli altri titolari di diritti in modo adeguato, direttamente oppure indirettamente attraverso il Cantone. Le disposizioni applicative preciseranno quale, dei due enti pubblici, dovrà isopportare in
ultima analisi l'onere dell'indennità.

Quarto capoverso «La Confederazione ha la facoltà di legiferare sulla prolezione della fauna e della flora».

Il quarto capoverso istituisce una nuova competenza federale d'ordi¬ ne legislativo. Abbiamo già segnalato (numero 4 del capitolo V) l'urgente

671 necessità d unificare uria parte del diritto che concerne la protezione deLIa fauna e della flora. Gerte specie animali e vegetali possono essere pro¬ lette soltanto su tutta l'area di diffusione che si estende quasi sempre ol¬ tre le frontiere cantonali: le misure prese dal Cantone singolo possono quindi risultare vane quando esse non siano dedotte da un complesso normativo più generale. Mancando tale coordinazione è pensabilissimo che gli sforzi cantonali, pur assidui, non riescano punto a impedire la scom¬ parsa di specie animali o vegetali rare.

Molte disposizioni di diritto federiale per la protezione della fauna sono attualmente in vigore. L'articolo 2G4 del Codice penale punisce «chiunque intenzionalmente maltratta un animale, lo trascura in modo griave o lo costringe senza necessità a fatiche eccessive». Questo disposto è inteso a proteggere gli animali, soprattutto quelli domestici, contro i mal¬ trattamenti, non vale però a impedire l'estinzione delle specie che vivono in libertà. Nel numero 2 del capitolo V abbiamo notato la distinzione che corre tra questa particolare protezione e quella della natura in genere.

La legge federale sulla caccia e la prolezione degli uccelli (CS 9, 552) e quella sulla pesca (CS 9, 573) contengono anch'esse delle prescrizioni es¬ senziali per la protezione della natura, ma, ignorando numerose specie animali degne di protezione (segnatamente quelle che non costitui¬ scono selvaggina), esse non bastano a proteggere la fauna nella sua to¬ talità. Le disposizioni federali tratte dal quarto capoverso del nuovo ar¬ ticolo costituzionale avranno lo scopo di proteggere appunto quelle specie sinora neglette.

Le norme protettive emanate d'alia Confederazione possono essere di natura ben diversa: per la flora si stabiliranno dei divieti di cogliere, strappare e vendere; per la fauna soprattutto delle misure conservative proprie a ciascuna specie. La Confederazione potrà stabilire tutto un si¬ stema d'indennizzo quando voglia proteggere degli animali nocivi alle col¬ ture. Un tale sistema è già stato istituito dai Cantoni, in virtù dell arti¬ colo 33 della legge federale sulla caccia, riguardo ai danni causati dalla selvaggina; esso accolla alla Confederazione, quando il danno accade in una bandita federale, la metà dell'indennizzo (arti. 21 della legge citata).
Un disciplinamento analogo può benissimo essere istituito, partendo dal nuovo articolo 24 sexies, per tutte quelle specie animali che non sono considerate selvaggina.

Disposizioni d'esecuzione dei capoversi 2, 3 e 4 Come è nettamente annunciato dai primo capoverso, le nuove at¬ tribuzioni federali saranno delimitate strettamente. La legislazione reste-

672 rà di competenza cantonale e la Confederazióne interverrà soltanto quando l'interesse del paese lo richieda assolutamente. Per questa ragione non cré¬ diamo che si dovrà emanare una legge federale unitaria. Le disposizioni d'esecuzione dell'articolo 24 sexies dovranno tener conto del principio fe¬ deralistico come 'anche della diversità degli scopi cui sono ordinati i sin¬ goli capoversi dell'articolo.

Fondandoci su quanto precede, ci pregiamo di raccomandarvi il pro¬ getto di decreto federale qui allegato concernente l'inserimento nella Co¬ stituzione federale di un articolo 24 sexies sulla protezione della natura e del paesaggio. Vi proponiamo inoltre di cancellare la mozione adottata dai vostri Consigli nel 1955 (recante il numero 6556 e citata nel pream¬ bolo), in quanto il completamento costituzionale disegnato l'ha soddisfalla.

Vogliate gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'espres¬ sione della nostra alla considerazione.

Berna, 19 maggio 1961.

In nome del Consiglio federale svizzero, II Presidente della Confederazione: Wahlen.

Il Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser.

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MESSAGGIO del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente l'inserimento nella Costituzione federale di un articolo 24sexies per la protezione della natura e del paesaggio (Del 19 maggio 1961)

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Jahr

1961

Année Anno Band

1

Volume Volume Heft

22

Cahier Numero Geschäftsnummer

7898

Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum

01.06.1961

Date Data Seite

649-672

Page Pagina Ref. No

10 154 138

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