N° 7

FOGLIO

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FEDERALE

Anno XLIV Berna, 16 febbraio 1961. Volume I Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento: anno fr. 11. -- , seme¬ stre fr. 6.50, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co. S. A., a Bollinzona (Telefono ö 18 71) -- Conto corrente postalo XI G90.

8151 MESSAGGIO del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente un disegno di legge federale che modifica quella sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti e un disegno di decreto federale sull'iniziativa popolare per il miglioramento delle rendite dell'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (Del 27 gennaio 1961)

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Ci pregiamo di presentarvi, con un messaggio e un rapporto, un dise¬ gno di legge federale che modifica quella del 20 dicembre 1916 D su l'as¬ sicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (LAVS) e un disegno di decreto federale sull'iniziativa popolare per il miglioramento delle rendite dell'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (AVS).

Parte I Stato generale A. LE PRECEDENTI REVISIONI DELLA LAVS La LAVS, entrala in vigore il 1° gennaio 1918, ha già subito parec¬ chie modificazioni. Con le prime quattro, mandate in vigore il 1° gen¬ naio del 1951, 1954, 1956 e 1957, 'sono state migliorate a più d'un x*iguardo le condizioni degli assicurati, specialmente degli assegnatari di 1) CS 8, 437; RU 1951, 389; 1953, 288, 919; 1954, 102, 457; 195G, 707; 1957, 275; 1959, 806, 872. 1400, 1684.

Foglio Federale, 1961.

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166 rendite delle prime classi d'età. L'ultima revisione, connessa all'introdu¬ zione dell'assicurazione per l'invalidità (AI) ed entrata in vigore il 1° gen¬ naio 1960, era intesa, anziché a migliorare le prestazioni, ad adeguare e mo¬ dificare il sistema delle rendite. Queste modificazioni ritoccavano in so¬ stanza i punti seguenti: 1. Rendite straordinarie (già chiamate «rendite transitorie). Le pri¬ me due revisioni hanno elevato i limiti di reddito e, la seconda, anche le rendite. La terza abrogava i limiti di reddito per le persone della ge¬ nerazione chiamata transitoria, domiciliate in Svizzera, e adeguava le ali¬ quote delle loro rendite a quelle applicate per le zone urbane. La quarta allargava il diritto alla rendita straordinaria agli Svizzeri della genera¬ zione transitoria residenti all'estero.

2. Rendite ordinarie. La seconda revisione ha accresciuto gli ammon¬ tari minimi e massimi delle rendite ordinarie, e migliorato quelle parziali.

La quarta migliorava tutte le rendite, modificandone il calcolo, special¬ mente a vantaggio degli assegnatari di rendite parziali per i quali l'in¬ tervallo contributivo è stato computato due volte. La quarta revisione ha parimente aumentato le rendite per vedove e quelle per gli orfani. Fi¬ nalmente, la revisione posta in vigore il 1° gennaio 1960, avvertendo a una contingenza particolare ai lavoratori stranieri, modificava il sistema delle rendite parziali, introducendo nel calcolo di quelle rendite il metodo «pro rata» qualora l'intervallo contributivo non sia compiuto.

3. Miglioramenti generali delle condizioni del diritto alla rendita. A contare dal 1° gennaio 1957, il diritto alla rendita si compie il primo giorno del mese prossimo successivo a quello in cui cade l'evento assicu¬ rato, non più il primo giorno del semestre prossimo successivo; l'età mi¬ nima per l'assegnazione delle rendite semplici di vecchiaia alle donne è diminuito da 65 a 63 anni.

4. Alleggerimento delle quote. L'aumentare delle entrate ha reso pos¬ sibile un alleggerimento delle quote. Già fcon la prima revisione venne abolito l'obbligo di contribuire dopo il decorso del limite d'età; con la prima e la quarta revisione è stata allargata l'applicazione della scala decrescente (tavola scalare) dei contributi delle persone esercitanti una opera lucrativa indipendente.
5. Oneri aggiuntivi. Gli oneri aggiuntivi cagionati dall'aumento delle prestazioni in virtù delle prime quattro revisioni, e dall'abolizione par¬ ziale dell'obbligo di contribuire, sono considerevoli. Essi ascendono a 12 milioni per la prima revisione, a 83 milioni per la seconda, a 19 milioni per la terza e a 157 milioni per la quarta: in lutto, 271 milioni, ossia un aumento del 30 per cento degli oneri che erano slati previsti in origine.

B. DOMANDE DI REVISIONE Il progresso economico e l'aumento delle mercedi e dei prezzi, ri¬ scontrati dopo la quarta revisione, hanno dato l'avvio a nuove richieste

167 di modificazione della LAVS, sia mediante interventi parlamentari sia con altre istanze, non esclusa, per la prima volta, l'iniziativa popolare.

I. Iniziative popolari Il Partito socialista svizzero ha depositato, il 22 dicembre 1958, una iniziativa per il miglioramento delle rendite dell'AVSD. Il 22 maggio 1959, il Comitato apolitico per l'aumento delle rendite dell'AVS ne de¬ positava un'altra intesa anch'essa a tale aumento e all'applicazione del principio della ripartizione 2). L'una e l'altra iniziativa tendono ad aumen¬ tare notevolmente le rendile e ad adattarle periodicamente al rincaro, e al progresso del reddito nazionale, mediante la revisione dell'articolo 34 quutcr della Cost.; quella del Partito socialista svizzero intende inoltre stabilire in due quinti della somma occorrente i 'contributi degli enti pubblici.

II. Intcrvonti parlamentari Le richieste di revisione presentale in Consiglio nazionale, a contare dal dicembre del 1957, sono circa una dozzina. La presente proposta ci permette d'espedire i seguenti postulati, o mozioni trasformale in postulato: Villard/Bringolf (del 3 dicembre 1957), Weber Max (del 4 dicembre 1957), Bodcnmann (del 5 dicembre 1957 e 1° dicembre 1958), Guinand (del 24 settembre 1958), Schmid Philipp (dell' 11 dicembre 1958 e 22 giugno 1960), Strebel (del 24 settembre 1959), Dafflon (del 17 marzo 1960) e Meyer-Zürich (del 29 giugno 1960).

Esamineremo anche due proposte presentale ultimamente, ossia i!

postulato Schmid Ernst (del 6 ottobre 1960) e la mozione Dafflon (del 5 dicembre 1960).

III. Altre istanze Le autorità federali hanno poi ricevuto un gran numero d'altre pro¬ poste e voti tendenti in generale al miglioramento delle rendite, o in par¬ ticolare, a modificare detcrminati punti dell'assicurazione.

Tra le domande generiche menzioniamo innanzi tutto quelle inviate al Dipartimento federale dell'interno dal Consiglio di Stato del Cantone di Ginevra il 30 luglio 1958 e dal Consiglio di Stato del Cantone di Vaud il 1) Il testo di questa iniziativa è inserito nella parte II, titolo A, del presente messaggio.

2) Vedi il testo di questa iniziativa in FF W50, 469.

168 5 giugno 1959. Il Consiglio di Stalo del Cantone di Neuchàlel, con offi¬ cio del 29 novembre 1960, ha chiesto in particolare un aumento provvisio¬ nale delle rendite in corso nel 1961 oppure di mandare ad effetto le nuove norme sulle rendite già a Contare dal 1° gennaio 1961. Il 30 dicembre 1960, anche il Consiglio di Stato del Cantone di Vaud presentava una domanda analoga.

Numerose petizioni e risoluzioni di associazioni locali e cantonali di assegnatari di rendite dell'AVS e moltissime istanze private hanno sol¬ lecitato l'attuazione della quinta revisione e chiesto l'assegnazione d'una indennità provvisionale di rincaro.

Fra le domande specifiche ci restringiamo a segnalare quella più comune, diretta a mutare le condizioni d'età per il compimento del diritto alla rendita di vecchiaia per coniugi. Una deliberazione dei Gruppi delle donne socialiste svizzere del 24 ottobre 1940 ha anche proposto d'accor¬ dare, quando occorra, una rendita aggiuntiva per la moglie e i figli agli assegnatari di rendite di vecchiaia e, se inetti a provvedere a sè stessi, un assegno per invalidi senza aiuto, e d'istituire un sussidio dell'AVS in favore degli asili e delle abitazioni per vecchi.

IV. Lavori preliminari di revisione 1. Considerate le molteplici domande di revisione, abbiamo risolto di proseguire nel compimento dell'AVS e accelerare i lavori di modifica¬ zione della LAVS, anche nell'intento di evitare la procedura complicata d'una revisione costituzionale e susseguenti modificazioni legali. Speria¬ mo infatti di poter trovare un temperamento che induca i promotori delle due iniziative costituzionali a ritirarle.

2. L'amministrazione e la Commissione dell'AVS hanno accelerato i lavori preliminari. Il Comitato del bilancio tecnico, istituito nella Commis¬ sione e ampliato per la bisogna, ha presentato alcuni disegni, che furono discussi dalla Commissione in due sedute dell'ottobre 1960. Questa s'è risolta con voto «unanime per una revisione dell'AVS, ha presentato un disegno di legge e proposto un nuovo ordine di finanziamento e un allar¬ gamento della tavola scalare delle quote, in oltre, ha dichiarato il suo parere su altre richieste di revisione. Esamineremo più avanti ciascuna di queste deliberazioni della Commissione.

C. STATO GENERALE ECONOMICO E FINANZIARIO I. Evoluzione dei prezzi o dello
mercedi 1. La presente revisione è una conseguenza diretta del progresso eco¬ nomico occorso dopo l'istituzione dell'AVS. Gli indici recati nella seguen¬ te tavola danno un'idea del notevole mutamento delle condizioni econo¬ miche.

Nello spazio di tempo considerato l'evoluzione dei prezzi è meno sa¬ liente di quella delle mercedi. La progressione annua media della prima è infatti dell' 1 per cento, quella della seconda del 3 per cento. La pro-

169 Evoluzione degli indici dopo il 1948 Tavola 1 * Indagine dell'TJFIAML sulle mercedi (ottobre)

Mercedi di operai Quote vittime dell'AV S di infortuni (Guadagno (media annua) settimanale)

Indice svizzero del prezzi del consumo (media annua)

Operai

Impiegati

1948 1949

100 99

100 101

100 102

100 101

100 101

1950 1951 1952 1953 1954

98 102 105 104 105

102 106 109 111 112

103 107 110 112 114

102 104 108 111 114

102 104 105 108 112

1955 1956 1957 1958 1959

106 108 110 112 111

115 121 126 131 134

118 122 127 132 135

116 120 126 132 134

119 128 131 136 140

112 1960i) 1) Valutazioni.

137

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137

150

Anno

gressione delle quote dell'AVS è ancora più spiccata. La differenza fra gli indici delle mercedi e gli indici delle quote è da ascrivere, per le pri¬ me, alla parzialità delle indagini, laddove le seconde abbracciano la mer¬ cede d'ogni ceto della popolazione e il guadagno dei professionisti indi¬ pendenti; d'altra parte, anche la tecnica del calcolo varia per taluni ri¬ guardi.

L'evoluzione 1948/1960, nella quale facciamo riflesso, s'innesta del resto in quella del grande intervallo 1914/1960, la cui progressione me¬ dia è almeno parimente intensa. Oggi, in fatti, i prezzi del consumo sono due volte e mezzo più elevati che nel 1914 e le mercedi settimanali del¬ l'operaio sono quintuplicate. L'aumento medio annuo dei prezzi è stato dunque del 2 per tento, quello dei salari del 3,5 per cento.

2. Possiamo dunque credere, a buona ragione, che la causa della revisione divisata risieda nell'evoluzione economica dianzi descritta, inci¬ dendo essa non meno sulle quote, che sul sistema delle rendite. L am¬ montare delle quote, le quali dipendono dal reddito professionale, non ha cessato di "crescere dopo il 1948. D'altra parte, è manifesto che un si¬ stema di prestazioni ordinato secondo i redditi del 1948 non possa più cor¬ rispondere interamente alle esigenze sociali allorché i redditi del lavoro siano aumentati del 50 per cento. Finalmente, essendo da prevedere che mercedi e prezzi continuino a crescere, è opportuno prestabilire un mezzo d'accomodare il sistema di rendite prescelto alle mutazioni future delle condizioni economiche.

170 II. Basi del calcolo Per giudicare con esattezza della portata finanziaria della revisione, è necessario un bilancio attuariale a lungo termine, ri-specchiante l'evolu¬ zione probabile delle entrate e delle mscite dell'AVS. Questo calcolo ri¬ chiede taluni fondamenti tecnici, i quali -sono stati minuziosamente di¬ scussi dal Gomitato del bilancio tecnico della Commissione dell'AVS, am¬ pliato per tale lavoro, e possono distinguersi, secondo la loro natura, in.

demografici, economici e finanziari. Nel messaggio non riferiremo che i risultati più importanti.

i. Basi demografiche Le basi demografiche servono a valutare la quantità dei futuri ob¬ bligati al pagamento delle quote e dei futuri assegnatari di rendite. Esse sono determinate dalla popolazione stabile, o residente, del paese e, in parte, dall'elemento fluttuante della popolazione, composto per lo più di la¬ voratori stranieri.

a. Le prime valutazioni operate Concernevano la popolazione residen¬ te. Con opportuni criteri tecnici fu determinato l'ammontare degli obbli¬ gati al pagamento delle quote e degli assegnatari di rendite, quali vengono definite nella LAVS; il risultato di questi computi è indicato sommaria¬ mente nella tavola seguente.

Ammontare medio totale degli obbligati al pagamento delle quote e degli assegnatari di rendite (esclusi i lavoratori stranieri e gli assicurati residenti all'estero) Ammontari in migliaia Tavola 2 *

Anno

Obbligati alla quota

Assegnatari di rendite

1948 1953 1958

* * 2257

221 386 576

Ripartizione degli assegnatari secondo Il genere della rendita la categoria delle rendite Rendite Rendite di Rendite per Rendite vecchiaia ') superstiti straordinario ordinarle 165 294 463

56 92 113

221 226 231

-- 160 345

1963 489 2336 627 121 138 506 1968 607 2408 75 682 559 123 1978 2442 22 761 783 122 661 1988 781 2502 7 788 122 666 1998 -- 772 2563 772 125 647 SS 2) 856 2574 856 729 127 -- 1) Ogni coppia è computata come assegnatario unico.

2) Stato stazionario, in cui gli ammontari degli obbligati alla quota e gli asse¬ gnatari di rendite si l'ondano tutti su un numero annuale costante di 80 000 nascite.

171 La conclusione più importante, deducibile da queste cifre, è che il nu¬ mero delle persone residenti assegnatane di rendite aumenta an'cora in maniera notevole fino al 1978, e poi rimane temporaneamente e a un di¬ presso stabile. Soltanto a fine secolo si ris/contra un nuovo accrescimento di assegnatari, dovuto all'incidenza del numero elevato delle nascite pre¬ senti e dell'allungamento medio della vita.

b. La stabilita che abbiamo detto riscontrabile dopo il 1978 potreb¬ be però essere turbata dalla componente demografica migratoria, della quale non abbiamo ancora tenuto conto. Essa è determinata dai lavoratola soggetti a controllo che da 10 anni non cessano d'aumentare e ascendono presentemente a 300 000 in febbraio e a 450 000 in agosto. Appunto a ca¬ gione di questo sviluppo sono state istituite, a contare dal 1° gennaio 1960, le cosiddette rendite «pro rata», per le quali è stato possibile allentarne notevolmente gli effetti sull'equilibrio finanziario dell'AVS. Nondimeno, la presenza prolungata dei lavoratori stranieri potrà avere un'efficacia rilevante sugli oneri annuali dell'AVS, come è dimostrato dai dati della tavola seguente. Il computo si fonda sull ipotesi che il numero dei lavo¬ ratori stranieri tenuti al pagamento delle quote sara in media costante¬ mente di 300 000 l'anno.

Lavoratori stranieri obbligati al pagamento delle quote e corrispondenti assegnatari di rendite ' Tavola 3 * Assegnatari di Obbligati Anno Rendite di Rendite per alle Quoto.1) Totale vecchiaia supestltl 911 911 300 000 1958 4 352 4 352 300 000 1963 11 846 11 846 300 000 1968 47 274 47 274 300 000 1978 240 035 88 497 151 538 300 000 1988 497 476 88 497 408 979 300 000 1998 699 405 88 497 610 908 SS2 300 000 1) Comprese 100 000 donne, Ielle quali soltan to il 30% avrann o diritto a una rendita. Si suppone che urìa metà, dogli obi ligati alle quote sia composta di cittadini ite liani, con 10 anrli di contribuzione , e l'altra metà d cittadini d'altri Stati, con c ui la Svizzera hii conchiuso un ac 2ordo, con 5 anni li contribuzione.

Etft. d'entroLta degli uomini : 30 anni; delle d onne: 20 anni.

2) Stato stazi jnario.

Il numero degli assegnatari menzionati sulla tavola 3 * non sono compresi in quello della tavola 2 *; per tiò, potrebbe darsi che alla lunga il numero degli assegnatari appartenente alla categoria dei lavoratori stra-

172 nieri pareggi quello degli assegnatari appartenente alla categoria della po¬ polazione residente, considerati prima. Un simile pareggio non sarebbe però possibile quanto all'onere finanziario deH'AVS, poiché i residenti ri¬ ceveranno per lo più delle rendite intere, i lavoratori stranieri, in vece, delle rendite «pro rata». Le cifre della tavola 3 * provano che la presunta stabilità a contare dal 1978 nell'ammontare degli assegnatari provenienti dalla popolazione residente potrebbe essere radicalmente turbata.

2. Basi economiche Gli elementi economici di calcolo servono a valutare i proventi annui delle quote e le rendite medie; la loro importanza per la presente revi¬ sione è essenziale.

a. La valutazione dell'ammontare annuo delle quote è stato argo¬ mento di minuziose discussioni nel Comitato del bilancio tecnico. Que¬ sto apprendeva innanzi tutto che il provento delle quote è asceso da 418 milioni nel 1948 a 744 milioni nel 1959. Questo aumento del 78 per cento in 11 anni si spiega, da una parte, per l'aumento di circa il 27 per cento degli obbligati alle quote e dall'altra per l'aumento di circa il 40 per cento del reddito medio del lavoro.

A contare dal 1960, la valutazione dei proventi delle quote dipende da parecchi fattori, in particolare dallo stato dell'impiego, dalla scala delle mercedi secondo l'età e specialmente dallo stato generale del reddito del lavoro. Nella parte economica, non è possibile una stima sicura come in quella demografica, dove la valutazione per i prossimi 20 anni è certa, ma bisogna accontentarsi di calcoli da cui risulta sopra tutto il nesso funzio¬ nale tra il sistema delle rendite e l'evoluzione economica. I calcoli che pre¬ sentiamo sono dunque fondati su due schemi economici diversi, statico l'uno, dinamico l'altro; -- Lo schema statico considera soltanto un breve aumento, tosto meno intenso, dell'indice delle quote (1960 = 150; 1967 = 175); a con¬ tare dal 1967, l'indice di 175 rimane stabile. L'evoluzione dell'am¬ montare annuo delle quote secondo questa ipotosi è registrata nella tavola 4 dell'allegato (colonna 3). Questo metodo dovrebbe condurre a valutazioni assai verosimili per un avvenire immediato. Essendo statico, permetterebbe di determinare il grado che dovrebbero avere le rendite rispetto alle condizioni c'conomiche presumibili nei pros¬ simi
dieci anni (indice delle quote da 150 a 175).

Lo schema dinamico tiene conto d'un aumento diuturno e regolare dell'indice delle contribuzioni dell'AVS, per esempio del 3 per cento l'anno. Quest'indice ascenderebbe da 150 nel 1960 a 500 nel 2000; entro quel momento le mercedi medie sarebbero dunque triplicate.

Non sarebbe altro clic un'extrapolazione attenuata dell'evoluzione media dei salari osservata dopo il 1913. La corrispondente evolu-

173 zione dell'ammontare annuo dei contributi è indicata nella tavola 0 dell'allegato. Posto che l'evoluzione avvenga secondo questo schema, un sistema di rendite ordinato secondo un indice dei contributi di 150 a 175 diverrebbe alla lunga inapplicabile e converrà accomodarlo alle nuove condizioni. Per ciò, se i calcoli concernenti le quote sono operati secondo lo schema dinamico, quelli sulle prestazioni dovranno essere operati secondo delle rendite adattate. Questo schema si adopererà quindi soltanto qualora occorra esaminare gli effetti del sistema delle rendite in funzione dell'evoluzione economica e determinare come convenga adattamelo.

b. Un altro elemento economico di calcolo, assai importante per la AVS, è la ripartizione degli obbligati alle quote secondo il reddito profes¬ sionale. La seguente tabella dà all'uopo le indicazioni essenziali; in parti¬ colare, essa prova che questa ripartizione dipende anche dall'ascesa dei redditi professionali, nel senso d'uno spostamento verso le classi di red¬ dito più elevate.

Ripartizione degli obbligati alle quote e dell'ammontare di esse secondo il reddito del lavoro Tavola 4 * Elementi di calcolo Quoto annuali In franchi

Reddito corrispondente del lavoro In franchi

0- 29 30- 74 75-149 150-299 300-449 450-599 600 e più

0- 749 750- 1874 1 875- 3 749 3 750- 7499 7 500-11 249 11 250-14 999 15 000 e più Totale

Ripartizione per mille Ammontare della nuota Obbligati alla nuota 1007 1048 1048 1907 (Indice 100) (indice 175) (Indice 100) (indice 175) 117 138 226 333 117 37 32 1000

79 75 111 220 218 152 145 1000

8 34 125 368 212 97 156 1000

3 10 33 132 218 208 396 1000

Queste ripartizioni sono adoperate per calcolare l'ammontare delle rendite medie e per giudicare della solidarietà economica, che ò il f°n" damento del sistema delle rendile e la sostanza stessa dell'assicurazione di rendite del nostro paese.

3. Busi finanziarie Fra questo elemento va sopra tutto menzionato il saggio dell interesse.

Nel compilare il bilancio tecnico alla fine del 1960, il rendimento futuro

174 dei fondi di compensazione è stato valutato secondo un saggio stabilito in 2,75 per cento. Però, considerati i cambiamenti occorsi, il Comitato del bilancio tecnico stima di dover aumentare al 3 per cento il saggio tecnico dell'interesse. Rispetto al rendimento reale netto ottenuto negli ultimi tre anni, questo saggio lascia ancora »un margine di sicurezza. D'altra parte, tale aumento non avrebbe un'importanza finanziaria notevole, poiché, su un fondo di compensazione di 6 miliardi, frutterebbe annualmente una somma aggiuntiva di 15 milioni di franchi.

III. H risultato dello nuovo valutazioni 1. Risultato generale a. Fondandosi sugli elementi di calcolo che abbiamo descritto, l'Uf¬ ficio federale delle assicurazioni sociali ha valutato nuovamente le future entrate e uscite dell'AVS. I risultati concernenti i bilanci annuali sono in¬ dicati nella tavola 4 dell'allegato. Sebbene i proventi dei contributi futuri siano stati calcolati sécondo lo schema statico, l'evoluzione del fondo di compensazione è ancora impressionante; senza una revisione, esso aumen¬ terebbe ancora, in media, di circa 400 milioni di franchi l'anno, cosicché fra 10 anni, giungerebbe a 10 miliardi e, verso la fine del secolo, a 20 miliardi.

b. Il bilancio tecnico, ottenuto sommando tutti i bilanci annuali fu¬ turi, può essere assimilato a un bilancio medio annuale, poiché i valori vi sono espressi in forma di rendite perpetue. I risultati delle nuove va¬ lutazioni si trovano nella prima colonna della tavola 7 dell'allegato.

Vi si nota che il bilancio reca un avanzo attivo medio di 87 milioni di franchi l'anno. Rispetto al bilancio pubblicato nel rapporto annuale dell'AVS del 1958 che registrava ancora un disavanzo di 46 milioni, il mi¬ glioramento consecutivo all'introduzione delle nuove basi di calcolo sarebbe in media di 133 milioni di franchi l'anno. Il risultato è allietante, ma non consente speranze smisurate sul miglioramento delle rendite.

In realtà, l'avanzo di 87 milioni di franchi permetterebbe, al più, di aumentarle in media del 7 per cento. Un miglioramento così mo¬ desto sarebbe appena rilevabile; in ogni caso, non varrebbe ad adeguare le rendite allo stato presente delle mercedi e, per tanto, a conseguire lo scopo essenziale delle rendite dell'AVS, che è quello di supplire, almeno in parte, alla perdita del reddito del lavoro in caso di vecchiaia o di morte, come è asserito nel messaggio del Consiglio federale del 24 maggio 1946 U relativo a un disegno di legge su l'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti. Sarebbe altresì posta in gran forse la speranza che siano ritirate le due iniziative popolari.

1) FF 1946, 349.

175 2. L'ammontare dei contributi degli enti pubblici Nello studiare le differenti possibilità di un aumento futuro delle rendite, la Commissione delI'AVS non s'è ristretta a considerare lo stato finanziario di partenza, quale abbiamo esposto più sopra. È ben evidente che l'avanzo d'entrata sarebbe assai più elevato se i contributi degli enti pubblici, stanziato in bilancio per una somma di 303 milioni (media a lun¬ go termine del sistema rigido di finanziamento secondo gli scaglioni 160280-350 milioni; efr. tavola 7 dell'allegato, «slato di partenza»), fossero progrediti, almeno in parte, secondo l'evoluzione generale dei redditi del lavoro. Dal 1948 al 1960 il gettito delle quote, proporzionali ai redditi professionali, è presumibilmente aumentato del 90 per cento, mentre i contributi pubblici, previsti nell'articolo 103, capoverso 1, della AVS, se¬ condo il metodo scalare, sono rimasti immutati. Tale metodo, approvato dalle Camere federali, era conforme al criterio sostenuto dal Consiglio fe¬ derale nel messaggio citato: «... siamo Convinti, a cagione delle necessità sociali, che bisogna fissare le prestazioni degli enti pubblici al massimo consentito dalla Costituzione federale», di che significa in sostanza che la Confederazione e i Cantoni dovevano assumere la metà degli oneri an¬ nuali futuri. Ora la tavola 7 dell allegato consente di rincontrare che al presente gli enti pubblici concorrono appena con il 22 per cento alle spese annuali presunte.

Già l'esame delle condizioni finanziarie di partenza dimostra che le misure risultanti dalla revisione divisata saranno soddisfacenti soltanto se gli enti pubblici aumentino il loro contributo. Ciò non significa che gli assegnamenti suppletivi dovranno essere forniti già con l'entrata in vigore delle nuove disposizioni, nè che convenga fissarli in maniera che tocchino nuovamente a un dipresso il limite massimo autorizzato dalla Cost.; nondi¬ meno, la parte degli oneri spettanti alla Confederazione e ai Cantoni non dovrebbe scendere oltre una certa aliquota, per non turbare i rapporti di solidarietà previsti in origine.

La diminuzione relativa dei contributi degli enti pubblici cagiona alla AVS una notevole perdita di sostanza, della quale soffrirebbero special¬ mente i cefi economicamente più deboli della popolazione, poiché tali fondi sono destinati
sopra tutto al finanziamento d'una parte considere¬ vole delle rendite pagate tra le classi di reddito inferiori e medie. Nel loro insieme, i contributi della Confederazione e dei Cantoni corrispondevano, in origine, al 4 per cento del reddito del lavoro; con le nuove basi di cal¬ colo, esse non rappresentano più che l'I,2 per cento. L'AVS, per la quale era sfato previsto un assegnamento pari all'8 per cento del reddito pro¬ fessionale, dovrebbe oggi accontentarsi di poco più del 5 per cento. Ogni cassa di pensioni che avesse a subire una perdita di sostanza di uguale importanza, sarebbe manifestamente obbligata di ridurre le sue prestazioni in per cento delle mercedi. Ciò accadrebbe parimente per la

176 AVS, ma tale diminuzione sarebbe meno avvertita dal di fuori, poiché le sue prestazioni non sono stabilite secondo un simile per cento.

Aderendo a queste vedute della Commissione dell'AVS, abbiamo av¬ vertito, nell'elaborare le proposte di revisione, non solo all'avanzo annuo di 87 milioni, ma anche a un parziale ravvaloramelo delle prestazioni dovute dagli enti pubblioi.

Parte II -

Le grandi linee del disegno di revisione A. AUMENTO DELLE RENDITE I. Veduta d'insieme e principi generali 1. Problemi principali e classificazione delle rendite a. Nel calcolo delle prestazioni d'un'assicurazione sociale di rendite, i problemi principali da risolvere sono due: la formula del calcolo delle rendite e l'adeguamento di queste all'evoluzione economica-. Al momento d'introdurre un'assicurazione, vengono da prima determinate le regole di calcolo ed è naturale che queste siano ordinate secondo le condizioni economiche predominanti in quel momento. Il problema dell'adattamento delle prestazioni si pone invece soltanto quando le condizioni iniziali su¬ biscano dei mutamenti d'una certa importanza. Per ciò, il primo proble¬ ma da risolvere è quello del calcolo delle rendite; il secondo, quello del loro adeguamento. Nel presente capitolo (A) è esaminato soltanto il calcolo delle rendite; in quello successivo (B) è discusso il loro adegua¬ mento. Per aveTe un'idea esatta di questi problemi, giova ricordare la struttura del sistema delle rendite dell'AVS.

b. Dal 1° gennaio 1960, quando furono introdotte le rendite dette «pro rata», la classificazione delle rendite secondo le varie categorie e le condizioni del diritto alile prestazioni sono: Rendite ordinarie (pagamento dolio quoto almeno por un anno intiero) Rendite intere: Prima del 1960: quando siano state pagate le quote durante 10 anni o più.

Dopo il 1960: quando le quote siano state pa¬ gate durante un periodo contributivo intero.

Rendite 'parziali sorte Quando le quote siano state pagate per un prima del 1960: periodo intero di almeno 10 anni, con raddop¬ piamento del medesimo per la determinazione

177 della scala, e quando le quote siano state pa¬ gate durante un periodo incompiuto (19 scale delle rendite).

Rendite parziali sorte Qualora le quote siano state pagate durante un nel 1960 e dopo: periodo incompiuto, calcolo «pro rata» con 19 scale delle rendite.

Rendite straordinarie (chiamate prima del 1960 «rendite transitorie») Condizionate dalla '· Nessun pagamento di quote o pagamento di generazione: quote per meno di un anno intero.

-- Svizzeri domiciliati in Svizzera (senza limiti di xeddito) -- Svizzeri domiciliati all'estero (bon limiti di reddito) Non condizionate dalla Nessun pagamento di quote o pagamento per generazione: uno spazio minore di un anno o rendite «pro rata» d'un ammontare inferiore (minimo assi¬ curato).

-- persone rimpatriate (con limiti di reddito) -- donne maritate (senza limiti di reddito) -- orfani di madre (senza limiti di reddito).

Tanto l'ammontare delle rendite quanto quello delle rendite straor¬ dinarie è graduato secondo il genere della rendita (i rapporti fondamentali sono: rendita semplice di vecchiaia = 100; rendita di vecchiaia per co¬ niugi = 160; rendite per vedove = 80; rendita semplice per orfani = 40; rendita intera per orfani = 60); questo criterio condiziona parimente il diritto alla prestazione. Le rendite ordinarie, dipendendo dalla quota annua media, si fondano essenzialmente sul reddito del lavoro e sono da considerarsi, in corto qual modo, come delle prestazioni condizionate dal¬ la mercede; le rendite straordinarie, almeno per riguardo al reddito del la¬ voro, sono invece delle prestazioni uniformi.

Per valutare l'importanza numerica delle proposte di revisione, indi¬ chiamo la ripartizione presumibile degli assegnatari di rendite per il 1962: Ammontare in migliala Rendite straordinarie 154 Rendite parziali (sorte prima del 1960) . .

236 Rendite intere 226 Totale 616 Quasi 500 000 assegnatari (ogni coppia è contata per um assegnatario) o 625 000 persone, computando anche le donne maritate, ricevono ren¬ dite di vecchiaia; i 120 000 rimanenti ricevono rendite per superstiti (ve¬ dove 65 000; orfani 55 000).

178 2. Principi generali La presente revisione è principalmente intesa ad aumentare le ren¬ dite. Per stabilire equamente l'ammontare dei miglioramenti desiderati, oc.

corre seguire alcuni criteri che fanno capo alle considerazioni seguenti: -- Ufficio delle rendite dell'AVS. Nel messaggio del 24 maggio 1946, citato, dichiaravamo: «Le prestazioni dell'AVS tendono a sopperire alla perdita dei redditi del lavoro per effetto della vecchiaia o della morte. Per ciò, le rendite devono essere calcolate in ragione di quel reddito». Per tenere conto, almeno parzialmente, di questo carattere, è necessario por mente all'evoluzione delle mei'cedi dopo il 1948. Le aliquote delle rendite stabilite in quel momento devono essere ade¬ guate, per quanto sia possibile, allo stato presente delle mercedi.

-- Necessità sociali delle differenti categorie d'assegnatari. Devesi am¬ mettere che il bisogno d'un aumento delle rendile ò particolarmente sentito da quegli assegnatari che ricevono delle prestazioni modeste.

Per queste rendite, nonostante l'elevatezza dei saggi d'aumento, il miglioramento in ammontare assoluto rimane piccolo. Dovrebbero per ciò essere migliorate notabilmente e in ammontare assoluto, a prescindere da criteri di percentualità, le irendite straordinarie già assegnate e le rendite ordinarie minime. Simile provvedimento secon¬ derebbe in particolare i voti dei ricoverati in asili per vecchi.

-- Graduazione delle rendite ordinarie secondo la quota annua media. I miglioramenti delle rendite dovrebbero seguire questo criterio quan¬ titativo scalare, che connette le prestazioni dell'AVS ai (redditi del la¬ voro. Questo modo di procedere attiene alla natura delle ^ose, do¬ vendosi adeguare le rendite all'evoluzione economica. D'altra parte, le revisioni precedenti furono particolarmente dirette a graduare le rendite secondo il loro genere e la durata del periodo contributivo.

Tuttavia, nel nuovo ordinamento di graduazione secondo ila quota annua media, converrà tener conto dei mutamenti strutturali appor¬ tati nelle precedenti revisioni al sistema delle rendite, specialmente per quanto concerne l'ammontare minimo e massimo. Come ò noto, sia il minimo delle prestazioni sia il limite supcriore del reddito medio costitutivo della rendita ha ricevuto un aumento molto più forte che non comportasse l'evoluzione
delle mercedi.

-- Rendite ordinarie delle classi medie di reddito. Discutendosi in Con¬ siglio nazionale la quarta revisione e criticandosi, come lato debole di questa, il differimento del miglioramento delle rendite intere delle classi medie di reddito, il rappresentante del Consiglo federale osser¬ vava: «Riconosciamo la fondatezza delle istanze fatte per ottenere un miglioramento della scala delle rendite intere, segnatamente per la categoria degli assicurati aventi un reddito medio. Questa veduta è anche la nostra, ma l'insufficienza dei mezzi disponibili ci ha con-

179 vinto che non ò ancora venuto il momento di secondare tale richie¬ sta». La colonna 6 della tavola 3 dell'allegato prova chiaramente che le rendite intere delle classi medie di reddito, pagabili a contare dal 1968 e negli anni successivi, sono state migliorate molto meno di quelle delle classi inferiori e superiori. Converrà diunque assicurare agli assegnatari di rendile intere corrispondenti ai redditi annui da 5000 a 15 000 franchi un trattamento migliore. Questa categoria com¬ prende oggi la maggior parte degli operai, impiegati e artigiani (cfr.

tavola 4 *).

-- Scopi delle due iniziative popolari. Se ne dovrebbe tenere conto per quanto sia possibile e giustificato.

II. Rendite ordinarie 1. Formule di rendite in vigore a. La formula della rendita semplice di vecchiaia, quale è definita nell'articolo 34 della LAVS, Costituisce il punto di partenza dell'aumento delle prestazioni.

Ricordiamo da prima quale era la formula prevista nel 1948. Per esprimere l'ammontare annuo medio adopereremo l'espressione simbolica recata nel messaggio del 25 giugno 1956 concernente la quarta revisione: 300/ X 6 (-- 150), X 2 (-- 300) min. 480, mass. 1500 La prima riga contiene la regola generale di calcolo: -- la parte fissa della rendita è di 300 franchi l'anno; -- la parte variabile si ottiene moltiplicando per 6 e per 2 la quota annua media decomposta in due intervalli di progressione. Il fattore 6 si riferisce alle quote o alla parte di quote fino a 150 franchi l'an¬ no, il fattore 2 si applica alla parte di quota compresa fra 150 e 300 franchi. I redditi annuali medi di 3750 e di 7500 franchi corri¬ spondono alle quote limite summenzionate.

La seconda riga indica l'ammontare minimo e massimo della rendita.

Quello massimo risulta del resto automaticamente dalla regola di calcolo indicata nella prima riga, dato che la quota annua media costitutiva della rendita tocca il limite massimo a 300 franchi.

b. La formula applicata dopo il 1° gennaio 1957, che servì di base alla quarta revisione, può essere espressa come segue: 350/ X 6 (-- 150), X 2 (-- 300), X 1 (-- 600) min. 900, mass. 1850 Trattasi della formula del 1948 rimaneggiata solo per quanto occor¬ reva a migliorare le rendite parziali, le quali si deducono dalle rendite

180 intiere. In questa maniera non era stato necessario aumentare fortemente le rendite intiere attenenti alle telassi medie di reddito. È sopra tutto per ragioni finanziarie ehe le rendite intere, la oui assegnazione era stala pre¬ vista in origine solo a contare dal 1° gennaio 19(38, non avevano subito un aumento più importante. Tuttavia, questo modo di procedere permise di migliorare notevolmente le rendite parziali corrispondenti, come è di¬ mostrato nella colonna 6 della tavola 2 dell'allegalo.

2. La formula di renditu proposta a. L'aumento di rendita proposto si fonda sulla nuova formula se¬ guente, valevole per la rendila semplice intera di vecchiaia (ammontare annuo) : 450/ X 6 (-- 150), X 4 (-- 300), X 2 (-- 450), X 1 ( -- 600) min. 1080, mass. 2400 La parte fissa della rendita è di 150 franchi, rispettivamente di 100 franchi, più elevata di quella del 1948 e del 1957. Viene inoltre introdotto un nuovo intervallo di progressione (fattore 4), fche permette di spostare il campo d'applicazione del fattore 2 e di diminuire di metà quello del fattore 1, ottenendo così quattro settori di progressione d'uguale impor¬ tanza. Il minimo è aumentato di 600 e di 180 franchi rispetto a quelli del 1948 e del 1957; quanto al massimo, il miglioramento ò di 900 e di 550 franchi. Come per la formula del 1957, il massimo è conseguito con una quota annua media di 600 franchi, corrispondente a un reddito medio di lavoro, costitutivo di rendita, di 15 000 franchi. Non sarebbe possibile sorpassare tale limite, essendo già stato raddoppialo dopo l'introduzione dell'A VS.

Per dare un'idea più esatta degli effetti concreti della nuova formula abbiamo ri'capitolato nella tavola 1 dell'allegato gli ammontari annui e mensili di ciascun genere di rendita, secondo la stessa formula delle «Ta¬ vole di calcolo delle rendite», adoperate dalle casse di compensazione. Si avverta che non è possibile istituire un confronto immediato tra i dati di questa tavola e quelli delle tavole anteriori, ma si dovrà tener conto anche della variazione della quota annua media consecutiva all'evoluzione delle mercedi. Di ciò, parlei'emo più innanzi.

b. La nuova formula di rendita ò conforme alla proposta della Com¬ missione dell'AVS; l'abbiamo accettata per le ragioni seguenti: Questa proposta permette d'accogliere la domanda d'adeguamento
del¬ le rendite allo stato presente dei salari, la quale è conforme alla funzione principale delle rendite dell'AVS, menzionata nel capitolo I, numero 2, che è quella di supplire in parte al reddito del lavoro.

In questo modo sarebbe praticamente ristabilita per la rendita intera il valore conferitole nel 1948, quando fiu istituita l'AVS, rispetto al

181 grado generale dei redditi del lavoro. In vero, posto che il reddito annuo medio per obbligato alla quota fosse nel 1948 di 100, quello del 1960/1961 ^corrisponde, all'incirca, all'indice di 150. La formula delle rendite proposta dalla Commissione delI'AVS s'avvicina assai a quella del 1948, accomodata all'indice di 150, tenuto conto dei muta¬ menti di struttura apportati successivamente alle rendite minime e massime.

-- La proposta della Commissione delI'AVS è la sola che permetta di correggere equamente gli aumenti, finora 'insufficienti, delle rendite per le classi medie di reddito.

-- È inoltre presumibile che l'attuazione di questa proposta valga a far ritirare le due iniziative popolari.

;c. Quali saranno le altre ripercussioni del mutamento della formula fondamentale delle rendite? Già abbiamo menzionato gli affetti della re¬ visione sulle prestazioni intiere degli altri generi di rendile, clic si dedu¬ cono dalla rendita semplice di vecchiaia (cfr. tavola 1 dell'allegato). L chiaro che il nuovo modo di calcolo si applica >a tutte le rendite da asse¬ gnarsi dopo l'entrata in vigore delle disposizioni rivedute, ossia a tutte le nuove rendite intere e parziali. Quanto alle rendite in corso e alle rendite d'invalidità, notiamo: Le rendite intere già in 'corso all'entrata in vigore della revisione di¬ visata saranno ravvalorale secondo le nuove norme di calcolo. Affin¬ chè il miglioramento delle rendite sia almeno pari all'aumento pro¬ posto per le rendite minime, sarà aggiunto alla quota annua media calcolata anteriormente un supplemento di 15 franchi. All'uopo è necessaria una disposizione transitoria.

-- Le rendite parziali assegnate prima del 1960, ossia, per la maggior parte, le rendite parziali condizionate dalla generazione, saranno de¬ dotte dalla nuova formula di rendite intere secondo le norme allora in vigore (diminuzione delle prestazioni secondo 19 scale per le parti di rendite eccedenti il minimo), tenuto conto dell'aggiunta summen¬ zionata di 15 franchi alla quota annua media.

-- Le rendite parziali assegnate nel 1960 o da assegnarsi nel 1961 sa¬ ranno dedotte dalle nuove rendile intere secondo il metodo detto «pro rata», tenuto parimente conto dell'aggiunta di 15 franchi alla quota annua media.

-- Le rendite dell'assicurazione per l'invalidità saranno determinate,
in virtù degli articoli dal 36 al 38 della LAI, secondo regole uguali a quelle delI'AVS. Per ciò, i miglioramenti summenzionati diverranno automaticamente applicabili alle rendite d'invalidità in corso e future.

Foglio Federale, 1901.

13

182 3. Ripercussioni individuali a. I miglioramenti delle rendile saranno giudicati specialmente nelle loro ripercussioni individuali. Le tavole 2 e 3 dell'allegalo permettono di confrontare le aliquote delle rendite proposte con quelle in vigore nel 1948 e nel 1957.

Il paragone tra Je aliquote delle prestazioni fcorrispondcnti prova che le rendite semplici di vecchiaia in corso subiranno, rispetto al 1957, un aumento annuo di 180 a 565 franchi e le irendite per coniugi -un aumento di 288 a 904 franchi. L'aumento assoluto in franchi rappresenta quindi un notevole miglioramento per tutti gli assegnatari presenti.

Gli aumenti in per cento risultano direttamente dalle tavole 2 e 3 dell'allegato. Particolarmente notevole è l'aumento delle future rendite intere (tavola 3 dell'allegato, 20-45 anni di contributo); esso dimostra che, secondo il nuovo sistema, le rendite saranno in media superiori di 50 per cento a quelle del 1948; tale saggio corrisponde all'aumento oc¬ corso nel reddito del lavoro. Il miglioramento non è però sempre del 50 per cento per tutte le classi di reddito, poiché, secondo la proposta della Commissione dell'AVS, intendiamo aumentare le rendite non solo per conseguire am adeguamento all'indice, ma anche certe modificazioni strut¬ turali. Trattasi in particolare del minimo e del massimo, il cui grado risultava dalle revisioni precedenti. Oltre all'aumento delle aliquote mi¬ nime, la revisione implica un rinforzamenlo dal principio d'assicurazione.

Le indicazioni delle colonne da 6 a 8 della tavola 2 dell'allegato sono particolarmente significative, poiché dimostrano che, nelle preceden¬ ti revisioni, le rendite presenti sono stale intieramente adeguate al rin¬ caro (colonna 6) e che la nuova revisione apporterà un aumento reale (colonna 7). A questo riguardo, gioverà osservare nella tavola 1* lo svi¬ luppo dell'indice svizzero dei prezzi di consumo (stato dell'indite nel 1960 = 112).

b. Le ripercussioni individuali della presente revisione sono state discusse minutamente anche per quanto concerne i rapporti di solida¬ rietà. Sarebbe troppo lungo darne qui mn ragguaglio particolareggiato.

Ci restringiamo a segnalare che, secondo il principio dell'equivalenza in¬ dividuale, la forinola delle rendile proposta dà, per le persone che fanno parte dell'assicurazione dall'età di 20 anni,
i limili di solidarietà seguenti, espressi in forma di redditi medi: per gli uomini, 12 800 franchi, e per le donne circa 5400 franchi, l'anno; secondo la legislazione in vigore, tali limiti sono invece di 8 800 e 4 300 franchi, rispettivamente. Gli assi¬ curati di questa categoria, aventi un reddito maggiore, pagano delle quote di solidarietà; quelli aventi un reddito minore fruiscono del supplemento di solidarietà. Per le persone della generazione iniziale più attempate, que¬ sti limiti sono notevolmente più elevati, ad esempio, di circa 31 000 frantili in media all'anno per gli uomini nati nel 1907 e di circa 22 000 franchi

183 per le donne. Queste cifre valgono naturalmente solo in quanto i contri¬ buti degli enti pubblici non scendano sotto la misura che considereremo nella parte III.

La solidarietà delle persone economicamente forti in favore delle eco¬ nomicamente deboli sta nella diminuzione percentuale delle rendite se¬ condo l'aumentare del reddito sul lavoro. Senza questa solidarietà, le ali¬ quote delle rendile in per cento della mercede dovrebbero essere uguali per tutte le classi di reddito, come nelle rendite calcolale esclusivamente secondo l'equivalenza attuariale. La tavola seguente illustra con alcune cifre questi aspetti.

Rendita di vecchiaia in per cento del reddito medio del lavoro Tavola 6 * Reddito annuo medio in franchi 750 2 500 3 750 7 500 12 500 15 000 20 000 30 000

Kenditc semplice di vecchiaia in per cento, secondo: revisione ordinamento proposta presente 120,0 38,0 33,3 20,7 14,1 12,3 9,2 6,2

144,0 43,2 36,0 26,0 18,5 16,0 12,0 8,0

Iienditc di vecchiaia per coniugi, secondo: ordinamento revisione presente proposta 192,0 60,8 53,3 33,1 22,5 19,7 14,8 9,9

230,4 69,1 57,6 41,6 29,6 25,6 19,2 12,8

4. Ripercussioni collettive a. Rimane ancora da esaminare le ripercussioni collettive dell'au¬ mento delle rendite proposto. La nuova formula rispetto a quella del 1957 ù caratterizzala dall'aumento medio, in per cento, delle rendite. Questa indicazione numerica permette di istituire un confronto con il migliora¬ mento richiesto dalle due iniziative popolari. Secondo la nostra proposta, l'aumento medio delle rendite sarebbe del 28,7 per cento; secondo l'ini¬ ziativa del Partito socialista, sarebbe ded 41 per cento, se gli enti pubblici assumessero i due quinti delle spese, e del 69 per cento, se assumessero il massimo consentito dalla Cosi, (la metà delle spese); sdeondo l'iniziativa del Comitato apolitico, l'aumento sarebbe del 30 per cento.

b. La ripartizione degli assegnatari di rendite secondo le loro quote annue medie consente di giudicare del valore della nuova sfcala delle ren¬ dile intere. La tavola 4 * offre a questo riguardo le indicazioni necessarie.

In cifre tonde, il 15 per cento degli assegnatari futuri riceveranno delle

184 rendite minime, altrettanti riceveranno delle rendite massime; in altri ter¬ mini, il 70 per cento degli assegnatari futuri riceveranno delle prestazioni calcolale secondo le regole della progressione. La nuova formula è dun¬ que ben adattata alle esigenze della politica sociale.

c. Secondo un'opinione assai diffusa, tutte le parti di quote supe¬ riori a G00 franchi costituirebbero dei veri premi di solidarietà. I dati ri¬ feriti nella lettera b del numero 3, circa i limiti di solidarietà, dimostrano che non è così. Diamo nondimeno nella tabella seguente le indicazioni concernenti le parti di quote non (costitutive di rendita, poiché offrono un'idea sommaria dei rapporti di solidarietà.

Quote non costitutive di rendita La parto di quota superiore a 600 franchi non è considerata costitutiva di rendita.

La ripartizione degli obbligati alla quota secondo il loro reddito por gli anni dal 1948 al 1958 è desunta dalla statistica dei conti individuali dello quote.

A contare dal 1959, lo valutazioni tengono conto d'un aumonto dell'indice dei salari da 140 (1959) a 175 (1967) Tavola 6* Anno

Ammontare Quote non costitutive di rendita annuo di tutte le quote In Somma annua dell'ammont.

milioni dl fr. in milioni dl fr. di% tutte le quote

1948 1953 1958

418 570 682

25 36 64

5,9 6,4 9,4

1963 1968 SSi)

904 983 1045

115 136 145

12,7 13,8 13,8

1) Stato stazionario, vedi tavole 2* e 3* III. Lo rendite straordinarie 1. Le aliquote delle rendite straordinarie (già chiamale «transitorie») sono già stale aumentate più volle. Inizialmente esse erano graduate se¬ condo le tre zone «urbana, semiurbana e rurale» e importavano per le ren.

dite semplici di vecchiaia 750, G00 e 480 franchi l'anno rispettivamente.

Al presente l'aliquota è uguale per tutte le zone e ascende a 840 franchi, ossia 60 franchi meno di quella minima delle rendite ordinarie.

Sino alla fine del 1955, l'assegnazione di rendite transitorie era vin¬ colata alla condizione che non fossero superali certi limiti di reddito (clau¬ sola della necessità). La revisione entrata in vigore il 1° gennaio 1956 abo¬ liva questi limiti per gli assegnatari di rendite transitorie condizionate dalla generazione, domiciliati in Svizzera, il che aumentò di un terzo all'inknrca

185 il numero degli assegnatari. Presentemente essi si applicano soltanto agli Svizzeri all'estero e a quelli che rimpatriano. Tali limiti ascendono effet¬ tivamente a 3750 franchi per gli assegnatari di rendite semplici di vec¬ chiaia e di rendite per vedove, a 6000 franchi per i coniugi e a 1650 fran¬ chi per gli orfani.

La necessità di aumentare le rendite straordinarie non può essere contestata. A questo riguardo, oltre alle considerazioni essenziali recate nel capo I, numero 2, della presente parte, esponendo le grandi linee del disegno di revisione, giova anfche considerare che i tre quarti degli as¬ segnatari di rendite straordinarie hanno un reddito inferiore ai limiti sum¬ menzionati.

2. Proponiamo di stabilire in 240 franchi 1 aumento sulla rendita semplice di vecchiaia, e in un ammontare corrispondente quello delle altre rendite. Con ciò, le rendite straordinarie sarebbero adeguate all'ammontare minimo delle rendite ordinarie intiere. La nostra proposta è più vantag¬ giosa di quella della Commissione dell'AVS, secondo la quale l'aumento della rendita semplice di vecchiaia non sarebbe che di 120 franchi. Siamo venuti in questa' risoluzione per le ragioni seguenti: -- Per questa categoria d assegnatali 1 aumento persistente del costo della vita è particolarmente sentito. Ben è vero che i miglioramenti in percento, giù apportati, hanno procurato la compensazione necessa¬ ria; nondimeno, un aumento percentuale non procura a queste rendite modeste la compensazione minima necessaria in franchi. Nella città, in particolare, la somma di 1080 fianchi, ossia 330 franchi in più dei 750 stabiliti nel 1948, non è eccessiva.

-- L'adeguamonto ai minimi delle rendite ordinarie non è cosa nuova.

Giù nel 1948, le rendite transitorie delle zone rurali corrispondevano a quei minimi, e tale è presentemente il caso per le persone divenute invalide prima d'aver compiuto gli anni venti. L'adeguamento gene¬ rale sarà una semplificazione gradita.

-- Ciò consentirà altresì di ristabilire effettivamente quel minimo che era assicurato agli Svizzeri rimpatriati prima dell'istituzione delle ren¬ dite «pro rata» (1° gennaio 1960); allora, in fatti, essi ottenevano il minimo della rendita ordinaria con un solo anno di contributo, ora devono a Scontentarsi delle aliquote inferiori delle Tendite straordinarie.

--
L'aumento medio delle rendite straordinarie ascenderebbe al 28,6 per cento, ossia avrebbe praticamente la medesima ampiezza di quello, giù menzionato, delle rendite ordinarie (28,7).

3. Come abbiamo detto, i limiti di reddito sono ancora presentemente applicabili agli assegnatari di rendite straordinarie domiciliati all'estero esclusivamente Svizzeri appartenenti alla generazione transitoria -- e agli Svizzeri rimpatriati. É logico che devono essere aumentati non solo le ali-

180 quote delle rendite previste nell'articolo 43 della LAVS, ma anthe i limiti di reddito. Le aliquote indicate nel numero 1 sono quelle del 1956 per tutte le categorie di rendite. Considerata l'evoluzione dei redditi, la pro¬ posta di aumentare del 20 per cento i limili di reddito appare giustificata.

La tavola seguente riproduce le aliquote che ne risultano e danno una ve¬ duta d'insieme delle aliquote di rendila e dei limiti di reddito rispetto ai limili di riduzione. Questi ultimi risultano dall'articolo 42, capoverso 1, della LAVS, secondo il quale i due terzi del reddito annuo, più la rendita straordinaria, non devono sorpassare i limiti di reddito. Se il reddito è infe¬ riore ai limili di riduzione la rendita è assegnata per intero, negli altri casi, essa è diminuita in proporzione.

Rendite straordinarie Ammontari, limiti di reddito o diminuzione secondo la proposta di rovisiono Ammontaro in franchi Tavola 7 * Genere di rendita Rendita Rendita niugi Rendita Rendita Rendita

Ammontare Limite di rendita della rendita peranno per mese legale effettivo ')

semplice di vecchiaia 1080 di vecchiaia per co¬ 1728 864 per vedove .

semplice per orfani 432 completa per orfani 648

Limite di riduzione legale

effettivo ')

90

3000

4500

1920

2880

144 72 36 54

4800 3000 1500 1500

7200 4500 2500 2500

3072 2336 1068 852

4608 3204 1602 1278

') Supera del 60 per cento il limite legale, nel quale è tenuto conto soltanto dei due terzi del reddito.

B. ADEGUAMENTO DELLE RENDITE ALLE NUOVE CONDIZIONI ECONOMICHE I. Scopo 1. Come già abbiamo rilevato nel titolo A, capitolo I, numero 1, let¬ tera a, i {cambiamenti notevoli nelle condizioni economiche pongono pei¬ le assicurazioni di rendile il problema dell'adattamento delle prestazioni.

Questo problema costituisce appunto una delle principali rivendicazioni delle due iniziative. Poiché a sostegno di tale domanda, si adduce sovente che la Repubblica federale di Germania ha introdotto nel 1959 un sistema di rendile dinamiche, esporremo brevemente, qui sotto nel capitolo II, gli aspetti teorici di questo nuovo problema.

2. Occorre innanzi lutto chiarirei sullo scopo economico dell'adegua¬ mento delle rendite. Siccome l'evoluzione dei prezzi non corrisponde a quella delle mercedi fcfir. tavola 1*) devonsi distinguere due casi:

187 -- Se l'adeguamento mira esclusivamente alla compensazione del rin¬ caro, le rendite vengono ravvalorate secondo l'aumento dell'indice dei prezzi. Con questa operazione, è mantenuto immutato il potere di acquisto delle prestazioni, il quale non si riferisce che ai beni di con¬ sumo considerati nel calcolo dell'indice dei prezzi prescelto.

-- Se l'adeguamento si riferisce ariche al grado generale di vita, le ren¬ dite dovrano seguire l'andamento generale delle mei
Sovente si adoperano anche indici più complessi. È noto che gli in¬ dici sono compilati sulle medie attenenti a momenti diversi. L'indice delle mercedi, per esempio, non è che un confronto nel tempo delle mercedi me¬ die per persona. Per ciò, 1 adeguamento delle prestazioni secondo un indice determinato non può tener conto che delle condizioni medie, non giù delle condizioni individuali effettive.

3. Quale mira dovrà dunque avere la nostra assicurazione di rendite?

Le prestazioni doll'AVS si fondano sul 'concetto di rendite di base: ma questo concetto è relativo, poiché 1 assicurazione di base, per essere idonea al suo scopo sociale, dovrebbe poter adeguarsi alle condizioni economiche.

Il nostro scopo dovrà dunque consistere nello stabilimento di un'assicu¬ razione di base di valore intrinseco stabile. In definitiva, come vedremo, questo valore va stabilito rispetto ai prezzi, oppure rispetto allo stato della vita, secondo le possibilità finanziarie.

Le assicurazioni di rendita straniere offrono una ricca scelta di mo¬ delli d'adeguamento. In generale si tende ad adattare le rendite nuove al¬ l'andamento generale delle mercedi e le vecchie, sovente, ai prezzi. Questa tendenza si fonda nella natura stessa
delle rendite, in quanto sono consi¬ derate una compensazione del reddito del lavoro. Certo, sarebbe desidera¬ bile poter assegnare a una persona, che cessa di lavorare, un per cento costantemente uguale dell'ultimo reddito del suo lavoro, che le permette¬ rebbe di mantenere lo stato di vita conseguito prima della quiescenza; se non che, al termine dell'attività lucrativa, occorre innanzi tutto conservare il valore intrinseco delle rendite rispetto ai prezzi. È però anche vero che nelle istituzioni sociali straniere si riscontra una tendenza sempre più dif¬ fusa a far partecipare dei vantaggi dell'aumento della produttività anche le persone che non cooperano più alla vita economica.

188 II. Metodi d'adeguamento 1. Se la determinazione dello scopo dell'adeguamento è ovvia, la sua attuazione pratica implica invece parecchi problemi matematici e giuri¬ dici delicati.

La tecnica matematica d'adeguamento delle prestazioni dell'assicura¬ zione sociale varia notevolmente secondo la natura delle prestazioni divi¬ sate, come dimostreremo esaminando i due criteri principali e seguiti al¬ ternativamente nella determinazione delle prestazioni a lungo termine .

-- Prestazioni future e prestazioni in corso. Una nuova rendita determi¬ nata in per cento dell'ultima mercede annuale segue automaticamente l'evoluzione delle mercedi e non richiede aggiustamento legale alcuno.

Per 'contro, quanto più è remoto il momento in cui è sorto il diritto alla rendita, tanto più urgente è il bisogno d'adeguarla. Un adegua¬ mento di questo genere può essere operato, come si è detto, sia se¬ condo la mutazione delle mercedi sia sòcondo la mutazione dei sa¬ lari. Spesso, per ragioni finanziarie, non è possibile alcun genere d'ade¬ guamento, come si riscontra ordinariamente nelle casse di pensione di imprese.

-- Prestazioni uniformi e prestazioni secondo il salario. La differenza fra le tecniche d'adeguamento si rivela in particolare nel caso di nuove rendite. Per le prestazioni interamente espresse in per cento delle mer¬ cedi, le nuove rendite seguono automaticamente l'andamento di que¬ ste e non richiedono aggiustamento legale alcuno. Citiamo, tome esempio, le prestazioni dell'Istituto nazionale svizzero d'assicurazione contro gli infortuni. Per ottenere il medesimo risultato nel caso di rendite uniformi d'ammontare fisso, occorre in vece prevedere espres¬ samente nella legge che devonsi adeguare, a mano a mano, al grado generale dell'indice delle mercedi. Le rendite straordinarie dell'AVS appartengono appunto a questa categoria di rendite uniformi. Tutta¬ via, per le rendite di tipo intermedio, non proporzionali alla mercede, la tecnica d'aggiustamento si complica. In questo caso, gli ammontari e i redditi - limite fissi della formola della rendita devono essere ade¬ guati all'indice, c sono lasciati invariati gli elementi proporzionali alla mercede, se quella considerata segue d'andamento delle mercedi. In questo modo converrebbe, per esempio, adattare le rendite ordinarie dell'AVS.

2. Le diverse
tecniche d'adeguamento che abbiamo indicato possono essere previste nei testi legislativi in vari modi. La classificazione siste¬ matica stabilita in questa parte dall'Ufficio internazionale del lavoro pre¬ vede i seguenti modi d'adeguamento delle prestazioni.

Adeguamento automatico. La legge prevede che le rendite devono se¬ guire automaticamente le imitazioni economiche e prescrive, per esem¬ pio, un adeguamento continuo secondo l'indice delle mercedi o dei

189 prezzi. La legge può inoltre prescrivere che l'adeguamento abbia luogo soltanto se lo stalo dell'indice sia mutato d'un determinato mimerò di punti. Sovente la norma d'adeguamento prevede un certo spostamento di fase, in maniera che viene considerato l'indice di qualche anno prima. Offrono un esempio d'adeguamento automatico le assicura¬ zioni di rendite, con prestazioni dipendenti dal salario, del Belgio, del¬ la Repubblica federale di Germania (base di calcolo delle nuove ren¬ dite), della Francia e del Lussemburgo; offrono un esempio di pre¬ stazioni uniformi le assiourazioni della Danimarca, dei Paesi Bassi e della Svezia.

-- Adeguamento «di principio». Vicn semplicemente contemplato nella legge il principio dell'aggiustamento, secondo il quale l'ammontare del¬ le prestazioni dovrò essere esaminato a intervalli regolari e, se oc¬ corre, adattato alle nuove condizioni economiche. La competenza di emanare le prescrizioni particolari è attribuita al potere legislativo o all'esecutivo. L'adattamento può anche essere subordinato alle con¬ dizioni finanziarie dell'istituzione. Un esempio classico di simile ordi¬ namento è offerto dall'assicurazione di rendite della Gran Bretagna.

Anche la Finlandia e la Grecia hanno una legislazione analoga.

-- Adeguamento «di contingenza». La legge non contiene alcuna norma d'adeguamento delle prestazioni. Anche questo sistema subisce in qualche modo gli effetti dell andamento economico, specialmente se determinati cespiti siano stabiliti in per cento delle mercedi. Per lo più, si riscontrano allora dei sopravanzi d'entrata, che permettono un certo adattamento delle rendite. Un adeguamento «di contingenza» può anche essere provocato da rivendicazioni degli assicurati. Questo sistema è applicato, ad esempio, negli Stati Uniti d'America e in Sviz¬ zera.

Queste spiegazioni provano la necessità di una distinzione netta fra tecnica di commisurazione all'indice e concetto di rendita commisurata al¬ l'indice, sovente chiamata anche rendita dinamica. Il concetto di rendita commisurata all'indice presuppone segnatamente due cose: un rigoroso adeguamento delle prestazioni secondo l'indice e 1 applicazione del me¬ todo dell'automatismo legale. In « adeguamento automatico ». Un adattamento rigido secondo 1 in¬ dice ò nondimeno possibile anche in virtù d'altri modi d'ordinamento le¬ gale, e può offrire grandi vantaggi, segnatamente quello d'una facile appli¬ cazione sopra tutto per le rendite in corso, il cui adattamento può essere fatto secondo percentuali uniformi.

3. La scelta del metodo d'adeguamento dipende altresì notevolmente dall'ordinamento finanziario dell'istituzione stessa. Per esaminare questo aspetto del problema sono slate recentemente promosse, per la prima

190 volta, delle ricerche d'economia assicurativa, segnatamente in occasione della II Conferenza internazionale di attuari e di statistica della sicurezza sociale (Roma, ottobre 1959) e del XVI Congresso internazionale degli at¬ tuari (Bruxelles, giugno 1960). Una relazione, sia pure breve, delle ca¬ ratteristiche di 'ciascun ordinamento rispetto all'evoluzione economica ci porterebbe troppo lontano. Basti rilevare che soltanto un sistema di ripar¬ tizione in cui tutte le entrate siano stabilite in per tento delle mercedi per¬ mette di adattare interamente e immediatamente le prestazioni all'evolu¬ zione media dei redditi, senza che per tanto occorra aumentare il saggio delle quote. In ogni istituzione implicante un'accumulazione sistematica di fondi l'adeguamento è tanto più difficile, quanto più 6 importante la forma¬ zione del capitale. D'altra parte, devesi ritenere che in un sistema a base di capitali l'adattamento all'evoluzione demografica è migliore che in un sistema di ripartizione. Appunto in considerazione di questi due elementi era stato prescelto per l'AVS il sistema misto di finanziamento.

III. La clausola d'adeguamento dell'AVS 1. I miglioramenti che abbiamo proposti per le rendite nel titolo A di questa Parte sono"stati elaborati tenendo conto delle ipotesi economiche di natura statica, esposti nella parte I, titolo C, capo II, numero 2. Le nuove rendite corrispondono quindi alle condizioni economiche contrad¬ distinte da un indice dei contributi di 150 a 175, e il sistema di rendite è per conseguenza elaborato sefcondo un nuovo stato economico di partenza, come già il sistema di prestazioni del 1948 era stato elaborato secondo le condizioni economiche d'allora. In questo modo abbiamo cercato di ri¬ solvere il problema primario della presente revisione della legge.

Ma questo sistema, che entrerà in vigore prossimamente, non potrebbe essere mantenuto se nel corso dei prossimi anni l'economia dovesse evol¬ versi più rapidamente di quanto sia ora prevedibile. Ponesi, quindi per l'AVS, un secondo problema, quello dell'adeguamento delle prestazioni a un nuovo progresso economico. Nel risolverlo, ritroveremo tutte le que¬ stioni che già abbiamo toccato dall'aspetto teorico generale nel capo I e II di questo titolo.

2. Quale dei tre tipi d'ordinamento legale indicati nel capo II, nu¬
mero 3, converrà meglio alla presente revisione? Già di prima giunta sombra doversi escludere quello dell'adeguamento automatico. Esso presup¬ pone un'evoluzione economica rapida, sia reale o determinata dall'infla¬ zione; ora, è provato che, nella Svizzera, la situazione economica s'evolve lentamente, nò dovrebbe accadere ogni anno d'adattare ile prestazioni.

Del resto, nel caso nostro, mancano i presupposti finanziari d'un tale me¬ todo, come vedremo meglio nella parte III, trattando del finanziamento.

Nò sembrerebbe possa convenire indefinitamente il metodo dell'ade¬ guamento «di contingenza», che pur ha dato buone prove nel periodo in-

191 trodullivo dell'assicurazione. Esso ha sopra tiilto il difetto di non imporre al legislatore alcun obbligo d'adattare le rendite quando sia necessario Parrebbe invece più indicato stabilire nella LAVS una norma che preveda l'adeguamento delle rendite alle condizioni economiche, in maniera the sia possibile esaminarne il'ammontare rispetto alle nuove condizioni economi¬ che, a intervalli regolari, por esempio ogni cinque anni, e adeguarlo, se oc¬ corre, tenendo conto anche dei fattori finanziari.

Nello stabilire il principio dell'esame periodico delle prestazioni gio¬ verebbe conferire alle Camere federali la facoltà di provvedere, quando occorra, all'adiallamento delle rendite. In virtù di esso, il legislatore sa¬ rebbe pienamente libero d'esaminare la formula di rendita, sia rispetto al¬ l'indice sia nella struttura. Le frequenti modificazioni strutturali non sono però raccomandabili, salvo il caso d'estrema necessità, per le difficoltà 'che implicherebbero, come appare dalle tavole 2 e 3 dell'allegato. Nem¬ meno sarebbe raccomandabile l'adeguamento automatico secondo l'indice, se non che non converrebbe trascurare permanentemente la tecnica dello adeguamento secondo l'indite, quale è esposta nel capo II, numero 1. Le frequenti modificazioni strutturali dovrebbero essere evitate anche per ra¬ gioni amministrative. In vero, se 1 adeguamento fosse operato in funzione diretta dell'indice, sarebbe possibile ravvalorare le rendite in corso secondo una percentuale uniforme, operazione molto più semplice che quella di calcolare nuovamente tutte le rendite ton le nuove tavole. Non devesi in¬ fatti dimenticare che, col tempo, 1 adeguamento potrà forse concernere un milione di casi.

3. Posto che il grado generale delle rendile debba essere esaminato nuovamente ogni cinque anni, non segue che debbano essere modificate ogni volta. La modificazione dipenderà in gran parte dial ritmo dell'evolu¬ zione generale di redditi. Così, non sembrerebbe opportuno applicare la nuova clausola d'adeguamento, prima che l'indice delle quote arrivi a 200.

Siccome la base finanziaria corrisponde a un indice di 175, occorrerà la¬ sciar salire del 15 per cento il grado generale delle mercedi. Soltanto a questa condizione la base finanziaria potrà di nuovo migliorare notabil¬ mente, diato che le entrate medie per le quote
aumenterebbero allora di 150 milioni all'inciron. Se l'numento di queste entrate fosse minore, il miglio¬ ramento delle prestazioni sarebbe irrilevante. In ogni caso, l'ammontare assoluto degli aumenti sarebbe pur sempre modesto, poiché, nonostante i molteplici miglioramenti, con i presenti contributi del 4 per cento l'AVS è soltanto in grado di pagare le prestazioni di base.

C. LA TAVOLA SCALARE DEI CONTRIBUTI I. Campo d'applicazione o domanda d'allargamento 1. L'assicuralo che esercita un'attività lucrativa indipendente, op¬ pure sia salariato da un datore di lavoro non tenuto a pagare i contributi, deve un quota fissa del 4 per cento del reddito del lavoro, o del 4,8 per

192 cento se si aggiungono i supplementi per l'assicurazione invalidità e lo ordinamento delle indennità ai militari per perdita di guadagno. Poiché il pagamento di simile quota sarebbe particolarmente oneroso ipcr le per¬ sone di condizione modesta, la legge prevede di prima giunta in loro fa¬ vore una quota a saggio decrescente. In questo caso, l'assicurato non paga l'intera quota del 4 o del 4,8 per cento del reddito del lavoro, ma una quota variante dal 2 al 3,75 o dal 2,4 al 4,5 per cento. Nel suo conto indi¬ viduale è nondimeno iscritta la quota intera.

2. Al momento dell'entrala in vigore dell'AVS, questa agevolezza era concessa soltanto all'assicurato il cui reddito annuo fosse inferiore a 3600 franchi. Con 'l'aumentare dei redditi, crebbe ognora piti il numero degli as¬ sicurati che ne venivano esclusi. Il campo d'applicazione fu per ciò allar¬ gato, a contare dal 1° gennaio 1951, ai redditi inferiori a 4800 franchi l'anno e, a contare dal 1° gennaio 1957, ai redditi inferiori a 7200 franchi l'anno. Presentemente quell'ammontare risulta dunque duplicato.

3. L'ammontare limite di 7200 franchi era stato fissato sdcondo gli accertamenti fatti nel 1956. In seguito, l'indice delle quote è salito da 128 a 176, nel 1958, e verosimilmente a 150 nel 1960. Per questo, nel postu¬ lato Meyer (Zurigo) del 29 giugno 1960, si domanda nuovamente «un no¬ tevole aumento del limite di reddito previsto por l'applicazione della tavola scalare».

II. La nuova tavola scalare 1. L'aumento dell'indice delle quote a contare dal 1957 giustifiche¬ rebbe un allargiamento della tavola scalare ai redditi inferiori di 8400 franchi l'anno. Nella Commissione dell'AVS è stato nondimeno suggerito di tenere conto, come per le rendite, d'un futuro aumento dei redditi indi¬ viduali del lavoro e quella Commissione propone d'allargare la scala ai redditi inferiori a 9000 franchi l'anno.

Stimiamo di poter accogliere questa proposta e prevediamo che i contributi degli assicurati che esercitano un'attività lucrativa indipendente, oppure siano salariati da datori di lavoro non tenuti a pagare i contributi, vengano calcolati, per i redditi inferiori a 9000 franchi l'anno, secondo la tavola seguente.

193 Tavola scalare dei contributi dei lavoratori indipendenti Tavola 8 * Scaglioni del reddito annuale del lavoro In franchi Prima della revisione Dopo la revisione 600 2 400 3 600 4 500 5100 5 700 6 300 6 800

-- -- -- -- -- -- -- --

2 400 3 600 4 500 5 100 5 700 6 300 6 800 7 200

600 -- 3 000 3 000 -- 4 500 4 500 -- 5 600 5 600 -- 6 400 6 400 -- 7 200 7 200 -- 7 900 7 900 -- 8 500 8 500 -- 9 000

Saggio del contributo in % del reddito 2 2 y4 2 y2 2% 3 3% 3 y2 3%

2. L'allargamento della tavola scalare cagionerà in media una mi¬ nor entrala annuale di circa 4 milioni di franchi. Ma ciò è meno impor¬ tante dell'equilibrio conseguibile negli apporti delle varie categorie eco¬ nomiche degli assicurati, dato che 1 allargamento 'piofitta ai lavoratori in¬ dipendenti, ai salariati il cui datore di lavato non e tenuto a pagare con¬ tributi e agli Svizzeri all'estero dell'assicurazione facoltativa.

Nei prossimi anni, circa il 70 Per cento degli assicurati esercitanti un'attività lucrativa indipendente e circa il 90 per cento degli agricoltori pagheranno le loro quote secondo^ il saggio decrescente. Anche se sia da prevedere un nuovo aumento dell indice delle quote, 1 allargamento della tavola scalare da 7200 a 9000 franchi è tale da favorire notevolmente ama determinata classe d'assicurati.

D.

LE ALTRE DOMANDE DI REVISIONE

Tenendo conto delle raccomandazioni della Commissione dcll'AVS, abbiamo risolto di provvedere sopra tutto, "con la presente revisione, allo aumento immediato e all'adeguamento periodico delle rendite, e d'acco¬ gliere anche la domanda d'allargare il campo d'applicazione della tavola scalare delle quote.

All'accoglimento delle altre domande ostano tuttora ragioni di tempo oppure finanziarie. In particolare, la Commissione dell'AVS ha consultato so la quota annua media (possa alla lunga essere una base sufficientemente rappresentativa per il calcolo della rendita, ma non è potuta giungere a una conclusione che permetta di stabilire subito un nuovo ordinamento; questa importante questione sarà studiata con cura nei prossimi anni. An¬ che sulla propasta, oggetto di interventi parlamentari e di domande scritte, tendente ad abbassare o abolire il limite d'età delle donne maritate nella assegnazione della rendita di vecchiaia per coniugi, il parere della Com¬ missione è per ora negativo, attesa la complessità del problema e le con-

194 scgucnze finanziarie. Quanto all'accogliere nell'AVS il sistema delle ren¬ dite dell'assicurazione per l'invalidità e all'assegnare, con le rendite di vecchiaia, le rendite aggiuntive e gli assegni per invalidi senza aiuto, sti¬ miamo, anche a prescindere da considerazioni finanziarie, che sia preferi¬ bile attendere i risultati conseguiti con queste prestazioni neill''assiouTazione per l'invalidità. Sul problema dell'assegnazione di aiuti dcll'AVS al finan¬ ziamento di asili e abitazioni per veòchi discuteremo nell'esaminare il postulato Griitter (del 3 dicembre 1958), accettato dal Consiglio nazionale nella sessione autunnale del 1959.

L'accoglimento di altre domande pregiudicherebbe l'aumento delle rendite, che è il punto più importante e urgente.

Parte III Finanziamento L'Ufficio federale delle assicurazioni sociali, fondandosi sugli ele¬ menti di calcolo illustrati nella parte I, titolo C, capo II, ha valutato le conseguenze finanziarie delle proposte di revisione, discusse nella parte II. Occorre .avvertire che i risultati di queste valutazioni a lungo termine non devono essere intesi come pronostici 'sull'evoluzione finanziaria della AVS, ma soltanto come esempi di calcolo. Questa interpretazione è una conseguenza necessaria della natura delle basi economiche, per 'le quali abbiamo considerato due schemi differenti di ^calcolo, statistico l'uno e dinamico l'altro, nella parle I, titolo C, capo II, numero 2. Le ipotesi ad¬ dotte riflettono i due casi estremi attendibili in pratica. In questo senso sono quindi da esaminare, giusta i due aspetti summenzionati, ciascuna delle questioni concernenti il finanziamento.

A. IL FINANZIAMENTO NEL CASO DI CONDIZIONI STATICHE I. Ammontare (lolle spese aggiuntive 1. L'evoluzione dei bilanci annuali, determinata secondo le modifi¬ cazioni proposte, è indicata nella tavola 5 dell'allegalo. Il nuovo sistema di rendite ò caratterizzato dal corso delle spese annuali. Questi dati, come dicemmo, possono essere valutati con sufficiente esattezza fino a circa il 1978. In seguito, sarà ognora più incisiva la quantità degli assegnatari ap¬ partenenti alla categoria dei lavoratori stranieri (cfr. tavola 3 *).

Il confronto delle tavole 4 e 5 dell'allegalo mostra che la maggior spesa annuale cagionata dalla revisione sale da 220 milioni di franchi nel 1962 a
quasi 400 milioni nel 1978. Negli anni successivi, quest'ultima cifra rimane stazionaria. La tavola seguente indice la ripartizione annuale delle spese aggiuntive fra le tre principali categorie di prestazioni. Si noterà, in particolare, che gli effetti sulle rendite straordinarie sono ristretti al pe¬ riodo iniziale e che l'aumento delle spese per i lavoratori stranieri è av¬ vertito soltanto a contare dal 1978.

195 Evoluzione delle spese aggiuntive nel corso degli anni Ammonitori in milioni di franchi Tavola 9 * Anni civili

Rendite straordinarie

Rendite ordinarie

Prestazioni ai lavoratori stranieri

Totale

1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1973 1978 1988 1998 SSi)

41 35 33 29 25 22 20 10 5 2 1 --

179 196 212 230 249 265 277 334 379 386 380 417

0 0 0 0 0 0 0 7 2 14 30 42

220 231 245 259 274 287 297 345 386 402 411 459

1) Stato stazionario, cfr. tavole 2* e 3*.

2. I bilanci tecnici »compilati in cassa aperta a contare dall'Insieme dei bilanci annui futuri e secondo i metodi atluariali in uso permetto¬ no di elaborare i bilanci annui medi a lunga scadenza, espressi in ren¬ dite perpetue. Questi ultimi .sono confrontali nella tavola 7 dell'allegato.

Rispetto allo stato di partenza, è riscontrabile nel passivo una spesa ag¬ giuntiva media di 381 milioni per anno, pari a un aumento medio di spesa del 27,3 per cento. La maggior spesa annuale è di 354 milioni di franchi per le sole rendite ordinarie, di 9 milioni per le rendite straordinarie e di 18 milioni per le prestazioni ai lavoratori stranieri. Questa somma di 381 milioni di franchi sorpassa di oltre 100 milioni gli oneri derivanti dalle prime quattro revisioni della LAVS.

II. I problemi del finanziamento 1. Considerazioni fondamentali a. Il finanziamento della maggior spesa di 381 milioni in media al¬ l'anno dà luogo ad alcune questioni di principio di grande importanza. Co¬ me abbiamo visto esaminando lo stato finanziario di partenza (parte I, titolo C, capo III, numero 1), il sopravanzo annuo d'entrata, registrato nel bilancio tecnico, ò di 87 milioni di franchi, per ciò la somma da prov¬ vedere ò di 294 milioni di franchi l'anno. Posto che questa fosse fornita all'assicurazione già a contare dal 1° gennaio 19G2, l'equilibrio finanziario

196 a lunga scadenza sarebbe certamente ristabilito. Considerando però più da vicino il meccanismo finanziario dell'A VS, si riscontra che un asse¬ gnamento immediato non sarebbe necessario nò opportuno.

Le ragioni per le quali si considera inopportuno fornire immediata¬ mente all'assicurazione i mezzi finanziari suppletivi sono due e attengono, l'una, allo sviluppo dei fondi di compensazione, l'altra, al problema dello adattamento delle rendite alle condizioni economiche. Ogni apporto imme¬ diato di nuovi mezzi contribuirebbe ad aumentare inutilmente il fondo di compensazione. Si desume dalla tavola 5 dell'allegato che anche'senza nuo¬ vi assegnamenti questo fondo ascenderà, in principio del 1978, a circa 6,3 miliardi. Se i 294 milioni summenzionati fossero versati nell'assicurazione già a contare dal 1962, il nuovo apporto di 6 miliardi farebbe ascendere il fondo, nel 1978, a 12 miliardi. Questa somma, sebbene giustificata dal Lato tecnico, sarebbe considerata dall'economista e dall'assegnatario di ren¬ dite come manifestamente soverchia. In più, la teoria dei sistemi di finan¬ ziamento dimostra che l'adeguamento delle rendite è tanto più difficile quanto più i fondi raccolti sono elevati; dal che si desume che il sistema di ripartizione dev'essere applicato secondo una proporzione ancora più larga.

b. Queste considerazioni e quelle fatte più sopra sul significato finan¬ ziario e sociale dei contributi degli enti pubblici (cfr. parte I, titolo C, capo III, numero 2) e sull'adeguamento delle rendite a una nuova e passi¬ bile evoluzione economica (cfr. parte li, titolo B) convalidano, per quanto concerne la copertura del disavanzo annuo medio di 294 milioni di fran¬ chi, i tre principi seguenti: -- L'assicurazione non ha bisogno di alcun assegnamento aggiuntivo pri¬ ma del 1978, ossia prima dell'inizio del terzo scaglione di finanzia¬ mento da parte degli enti pubblici. Le ragioni sono state addotte sotto la lettera a.

-- I mezzi finanziari suppletivi, occorrenti nel 1978 e negli anni succes¬ sivi, saranno forniti in massima parte dagli enti pubblici. Questo cri¬ terio si desume dalle spiegazioni che abbiamo dato nella parte I, dalle quali risulta che, dopo il 1948, i contributi degli enti pubblici hanno costantemente perduto di valore rispetto alle quote pagale dagli assi¬ curati. Soltanto in
virtù di questa regola potranno essere osservati i principi di finanziamento stabiliti nell'istituire l'assicurazione.

-- I sopravanzi d'entrata risultanti dall'aumento futuro delle mercedi non dovrebbero essere adoperati, almeno in gran parte, per estinguere il disavanzo. Un simile impiego renderebbe vano un futuro adatta¬ mento delle rendile a nuove condizioni economiche.

2. Finanziamento a contare dal 1978 a. Se, in conformità dei criteri considerati, si rinuncia a stabilire nuovi assegnamenti fino al principio del 1978, la perdita risultante dovrà essere

197 compensata in maniera che i fondi aggiuntivi necessari abbiano, dopo il 1° gennaio 1978, ad ascendere in media annualmente a circa 470 milioni di franchi, anzi che a 294 milioni nel 1962. Sarebbe assurdo sostituire nel¬ l'articolo 103, capoverso 1, della LAVS, allo scaglione di 350 milioni, pre¬ visti come contributo degli enti pubblici per il 1958 e gli anni successivi, un altro scaglione aumentato di 470 milioni. Questi ammontari fissi hanno lo svantaggio d'essei*e soggetti a perdere, rispetto alle entrate provenienti dalle quote, il valore attribuito loro in origine. Trattandosi in oltre di vutlori medi a. lungo termine, subirebbero gli effetti degli oneri che soprav¬ verranno dopo la fine del secolo.

Non abbiamo l'intenzione di disciplinare in tutti i particolari il fi¬ nanziamento dell'AVS, da parte degli enti pubblici, per il 1978 e gli anni successivi. Come anche ne persuadono ^chiaramente le discussioni della Commissione dell'AVS, a tale questione è meglio soprassedere. Per. contro, siamo convinti che già in questa revisione occorra modificare nella forma e nell'ammontare, il terzo scaglione di finanziamento, stabilito ora in 350 milioni. Ne pigliamo argomento delle seguenti considerazioni: La somma di 350 milioni, prevista per il 1978 e gli anni successivi, non è in alcun caso sufficiente. Secondo gli 'accertamenti fatti, tale somma, come s'ò detto, dovrebbe essere aumentata di 470 milioni. Un · alleggerimento in questa parte non sarebbe possibile che nel caso in cui gli assegnatari di rendite crescessero in proporzione minore del previsto. Ma anche nell'ipotesi più favorevole, l'alleggerimento sarebbe sempre inferiore a 470 milioni. D'altra parte, nel valutare la quan¬ tità dei futuri assegnatari non è stata considerata la possibilità d'un aumento importante della durata della vita, nò, quindi, della durata del diritto alle rendite di vecchiaia.

-- I contributi degli enti pubblici, espressi come sono in ammontari assoluti, non converrebbex-o al principio dell'adeguamento delle ren¬ dile ai mutamenti dconomici, poiché al nxomenlo di queste opera¬ zioni tutte le uscite subirebbero gli effetti delle nuove condizioni eco¬ nomiche. Presentemente, soltanto uno dei tre cespiti d'entrata della AVS, quello degli assicurati e dei datori di lavoro, ò adattabile auto¬ maticamente all'andamento
economico; gli (altri due (contributi degli enti pubblici e interessi del fondo) rimangono a un presso immutabi¬ li. Ora, per conseguire un giusto adeguamento delle rendile, occorre clic almeno miche un altro cespite sia mobile. Non valendo la Con¬ federazione a disciplinare quello degli interessi, non rimane che confci'ire una slinxttura mobile ni conti'ibuti della Confederazione e dei Cantoni. La maniei'a ipixì semplice sarebbe poi di obbligare tali enti a pagare dal 1978 una quota detcrminata delle spese annuali. .

b. Secondo gli ammontala che abbiamo menzionato, gli enti pubblici dovrebbero assumere, a tonfare dal 1978, il 40 per cento, all'incirca, delle spese annuali. Ma potrebbe essere considerata (anche una quota minore.

Foglio Federale, 1961.

ì

14

198 Le valutazioni indicate nella tavola 5 dell'allegato si fondano, per esempio, su una quota stabilita in un terzo di queste spese. Secondo tale calcolo, il fondo di compensazione diminuirebbe un poco sino alla fine del se¬ colo, senza però discendere praticamente sotto i 5 miliardi. Il bilancio tecnico corrispondente è indicato nella tavola 7 dell'allegato. I contributi degli enti pubblici, determinati al 1° gennaio 1962 secondo le ipotesi pre¬ scelte, salirebbero da 303 a 506 milioni di franchi. Rimarrebbe nondimeno un disavanzo medio di 95 milioni l'anno, pairi al 5 per cento degli obblighi futuri dell'assicurazione, tenuto conto della perdita di 4 milioni nelle quote per effetto dell'allargamento della tavola scalare. In queste condizioni, lo equilibrio finanziario sarebbe conseguibile senza gravi difficoltà.

Provvedendo al pagamento di un terzo delle spese annuali, gli enfi pubblici, non che assumere alcun onere aggiuntivo rispetto alla somma totale dei redditi del lavoro, ne risulterebbero relativamente alleggeriti, poiché i contributi di 350 milioni, previsti per gli anni 1978 e seguenti quando fu istituita l'assicurazione, rappresentavano, secondo gli elementi d'allora, una quota superiore al 5 per cento, laddove il contributo d'un terzo non rappresenta che 2,7 per cento del reddito annuo del lavoro, qui considerato in 25 milioni di franchi.

c. Come 'già abbiamo osservato, non è nostro proposito stabilire ora défilé norme particolari sulla partecipazione degli enti pubblici per il pe¬ riodo di finanziamento che cominterà nel 1978, non essendo dato d'an¬ tivedere con precisione le condizioni in quel momento. Vorremmo nondi¬ meno proporre, 'con il parere della Commissione, di fissare i contributi degli enti pubblici in un minimo d'un quarto delle spese annue. Con que¬ sta soglia di sicurezza sarebbe evitata ai mezzi di finanziamento delI'AVS una perdita ulteriore di sostanza. Se, negli esempi di finanziamento a con¬ tare dal 1978, recati nelle tavole 5, 6 e 7 deH'nllegato, la partecipazione degli enti pubblici fosse calcolata per un quarto, anzi che por un terzo, si riscontrerebbe che, nell'evoluzione del finanziamento, occorrerebbe far concorrere maggiormente il fondo di compensazione. Abbiamo fatto ap¬ prontare per comodo delle Camere federali alcune tavole secondo questa altra ipotesi. Ci
siamo determinati a stabilire in un quarto l'aliquota della partecipazione degli enti pubblici anche per le 'considerazioni seguenti: -- La Costituzione, nell'articolo 34 quatcr, prevede che i contributi finan¬ ziari della Confederazione e dei Cantoni non devono superare com¬ plessivamente la metà della somma totale necessaria all'assicurazione; ma non prevede alcun limile minimo. La 'statuizione d'un tale limite è richiesta da una ndccssilà tecnica, non già da una necessità giuri¬ dica. La nostra proposta si restringe al 50 por cento del limite mas¬ simo stabilito dalla Costituzione. Se i contributi pubblici fossero fis¬ sati a meno di un quarto delle spese, non potrebbero più adempiere il loro particolare ufficio, che è quello di quote di solidarietà in fa¬ vore delle persone economicamente deboli.

199 -- Questa sicurezza minima di un quarto non deve valere che come re¬ gola generale. Proponiamo di completarla con la clausola secondo la quale i contributi dovuti dagli enti pubblici a contare dal 1978 do¬ vranno essere determinati dalle Camere federali per intervalli di cin¬ que anni. Questi potranno coincidere con quelli previsti per l'adegua¬ mento delle rendite all'evoluzione economica. Secondo le basi stati¬ stiche prescelte, si otterrebbe, a titolo d'esempio, per gli anni 1978 e seguenti, la -seguente scala naturale di finanziamento, la quale mostra parimente l'ampiezza numerica degli obblighi minimi che verrebbero assunti negli anni dal 1978 al 1992: Milioni di franchi dal 1978 al 1982 450 dal 1983 al 1987 470 dal 1988 al 1992 490 -- Inserendo nella legge una sicurezza minima di questo genere, dovreb.

he risultare relativamente facile, dopo il 1978, l'adattamento alle cir¬ costanze.

In fine, non vorremmo pregiudicare in alcun modo la questione della copertura fiscale degli oneri aggiuntivi spettanti agli enti pubblici.

In vero, non sarebbe possibile, già nel 1961, determinare gli assegna¬ menti fiscali occorrenti all'adempimento delle obbligazioni assunte per gli anni 1978 e seguenti.

III. L'equilibrio finanziario dopo la revisione 1. Bilanci e fondo di compensazione er. Il meccanismo finanziario delle entrate e delle uscite dovrà essere aggiustato in maniera che i bilanci annuali, e quindi anche il bilancio me¬ dio a lungo termine, battano. Le tavole 5 e 7 dell'allegato offrono un'im¬ magine della struttura che avranno, secondo le ipotesi statiche, i bilanci annui e il bilancio tecnico medio corrispondente. Nei capi I e II abbiamo già illustrato brevemente i principali capitoli delle entrate e delle uscite nell'ipotesi che gli enti pubblici assumano continuativamente a contare dal 1978, un terzo delle spese annuali.

b. Per giudicare dell'equilibrio finanziario, occorre anche por mente allo slato e alle variazioni del fondo di compensazione. A questo riguardo, giovex-anno le seguenti considerazioni. In conseguenza delle modificazioni proposte, il ritmo d'accrescimento ded fondo risulterà naturalmente ral¬ lentato rispetto allo stato di partenza e ascenderà, nel 1978, anzi che a 12,9 miliardi qualora fosse intervenuta la revisione, a 6,3 miliardi ali in¬ circa.

Rispetto ai tre miliardi previsti nel rapporto della Commissione di.

periti del 16 marzo 1945 secondo l'ordinamento finanziario in vigore per

200 l'assicurazione, la somma di 6,3 miliardi potrebbe sembrare elevata. Se non che, rispetto alle entrate provenienti dalle quote, il fondo di Compensa¬ zione avrà, nell'ordinamento successivo alla modificazione, un'importanza relativa inferiore a quella iniziale. La Commissione dei periti aveva cal¬ colato quei 3 miliardi moltiplicando per 12 il provento annuo delle quote, che valutava in 260 milioni: ora, i 6,3 miliardi secondo la valutazione per il 1978, non rappresentano più che il prodotto di 6 volte
La somma di 6,3 miliardi, dianzi menzionata per l'esercizio del 1978, comprende la parte del fondo di compensazione attenente ai lavoratori stranieri, valutata in 2,5 miliardi; essa corrisponde al 50 per cento del fondo totale, laddove le quote pagate dai medesimi non accenderebbero che all'8 por cento della somma annuale media delle quote. Appare quin¬ di evidente che per i lavoratori stranieri è applicato un sistema finanzia¬ rio in cui la parte dei capitali è sostanzialmente più forte che non ri¬ spetto a tutti gli assicurati insieme. Risulta infatti dalla tavola 3* che, per uno spazio di 20 in 30 anni, la mano d'opera straniera pagherà delle quo¬ te, senza che le debbano essere Corrisposte delle prestazioni notevoli.

c. L'iniziativa popolare del Comitato apolitico vorrebbe che la dimi¬ nuzione del fondo fosse ancora più spiccata. La Cosa è possibile, ma implicherebbe, fra qualche tempo, un aumento adeguato dei contributi degli enti pubblici. Questi contributi e 'gli interessi del fondo sono infatti interdipendenti. Se la diminuzione degli interessi non venisse compensata mediante un aumento dei contributi pubblici, non sarebbe più possibile, già nel 1972, bilanciare le spese senza intaccare il fondo (cfr. tavola 5 del¬ l'allegato), il che farebbe risultare ancora più il loro rapporto di connes¬ sione reciproca.

2. Sistema finanziario a In virtù della .struttura mobile conferita ai contributi degli enti pubblici, è possibile definire con esattezza, secondo la classificazione seien, tiffaa, il sistema finanziario applicato per l'AVS. Qualora gli enti pubblici assumano, per esempio, a contare dal 1978, un terzo delle spese, un terzo
delle uscite annuali sarebbe finanzialo secondo il sistema della ripartizio¬ ne, e due terzi delle prestazioni future sarebbero finanziali secondo il sistema del premio medio generale, clic è assai analogo a quello della ripartizione dei capitali di copertura delle nuove rendite.

: b. Questo riscontro è assai prezioso, perchè è possibile secondo le rdcenli indagini d'economia assicurativa, 'conoscere le proprietà di cia¬ scuna fòrriia di finanziamento rispetto all'evoluzione economica. Il sistema di ripartizione permette d'adeguare al progredire delle mercedi tutte le rendite correnti e future, laddove, con il sistema del premio medio gene¬ rale," soltanto le .nuove rendite sarebbero adeguabili. Viene quindi fatto

201 di conoscere, anche senza calcoli, quali siano le clausole d'adeguamento finanziariamente più adatte per -l'A VS.

e. Nel messaggio del 25 giugno 1956 concernente una precedente re¬ visione della LAVS, abbiamo istituito un paragone tra il sistema finan¬ ziario dell'AVS e quello della capitalizzazione individuale, in virtù del quale si costituirebbe, sdcondo le nuove basi di calcolo, un fondo di circa 60 miliardi di franchi. Dal che si deduce parimente òhe con un fondo di 5 a 6 miliardi, quale è previsto, il sistema di ripartizione acquista nell'AVS un'importanza ognora crescente.

B. IL FINANZIAMENTO NEL CASO DI CONDIZIONI DINAMICHE I. Possibilità d'adcguamoiito 1. Abbiamo discusso il problema del finanziamento dell'AVS sup¬ ponendo stabili per lungo tempo i redditi del lavoro: in questo ^caso, anche il grado delle rendite può rimanere invariato. Qualora il grado generale delle mercedi continuasse a crescere, occorrerà esaminare, secondo le con¬ siderazioni fatte nella parte II, titolo B, il problema dell'adeguamento delle rendite. Vedremo ora brevemente come tale adeguamento sia possi¬ bile secondo gli elementi finanziari dell'AVS.

Dobbiamo esaminare in modo speciale se le misure finanziarie pro¬ poste nel titolo A, capo II, siano idonee, anche nel caso di condizioni di¬ namiche, a mantenere 1 equilibrio finanziario. Desideriamo anche provare, contrariamente a un'opinione assai diffusa, che un aumento regolare e durevole del grado generale delle mercedi non vale a migliorare Io stato finanziario dell'AVS. Questo migliorerebbe soltanto se le rendite non venis¬ sero adeguate, il che è assurdo. Le seguenti considerazioni proveranno an¬ che che le valutazioni anteriori, fondate su ipotesi statiche, hanno per¬ messo di dare una giusta direzione alle finanze dell'AVS.

2. Come già abbiamo spiegato nel titolo A, capo III, numero 2, di¬ scutendo del sistema finanziario, non ò dato nell'AVS d'adeguare conti¬ nuamente tutte le rendite, sia in corso sia nuove, all'andamento delle mer¬ cedi. Tuttavia, tenendo conto del sistema misto di finanziamento di 'cui abbiamo detto, e sempre che l'evoluzione delle mercedi e dei prezzi pro¬ ceda come negli anni scorsi, l'adeguamento dovrebbe poter essere operato nei seguenti modi: -- adattando periodicamente le nuove rendite allo stato delle mercedi; -- adattando
le rendite in 'corso ai prezzi.

Seguendo questi principi e applicando il sistema dinamico, di cui nel¬ la parte II, titolo C, capo II, numero 2, sono stale fatte delle valuta¬ zioni. In osse, ile entrate provenienti dalle quote sono determinate se-

202 condo un aumento annuo dell'indice di queste del 3 per cento fino all'an¬ no 2000. Le nuove rendite seguono questo andamento e le rendite già as¬ segnate 'crescono a ragione dell' 1 per -cento l'anno, ossia in conformità della evoluzione presunta dei prezzi.

II. Risultati c insegnamenti 1. Nella tavola 6 dell'allegato abbiamo raccolto i risultati dei nostri calcoli sui bilanci annuali. Essi ci offrono un'idea delle proporzioni che potrebbero prendere i diversi capitoli di bilancio nel caso in cui l'evolu¬ zione media degli ultimi 50 anni si mantenesse. Alla fine del secolo, le spe¬ se ammonterebbero a 4,7 miliardi e le quote a 2,8 miliardi: la partecipa¬ zione degli enti pubblici, qualora questi assumessero un terzo delle spese, ascenderebbe a 1,6 miliardi. In queste condizioni, e sempre che gli asse¬ gnamenti aggiuntivi, i quali potrebbero essere necessari anche nel caso di condizioni statiche, si mantengono pari all'evoluzione economica, ogni dif¬ ficoltà potrebbe essere sciolta. L'introduzione della clausola dell'adegua¬ mento delle prestazioni non implicherebbe quindi necessariamente alcun nuovo problema fiscale.

2. La tavola 6 dell'allegato prova anche che, nelle ipotesi dinamiche prescelte, lo sviluppo del fondo di compensazione sarebbe meno spiccato che nel caso di condizioni statiche. L'andamento in deficit riscontrabile particolarmente negli ultimi 20 anni del secolo, dovrebbe rallentare for¬ temente con l'applicazione del principio dell'adeguamento, proposto nella parte II, titolo B, capo III. Nel Calcolo, si è infatti seguito il criterio di un adattamento annuo; laddove, secondo il nuovo articolo 92 bis, l'adat¬ tamento sarebbe quinquennale. Questo spostamento di fase produrrà una notevole diminuzione degli oneri e porrà freno a questo susseguirsi di prelevamenti.

Paragonato allo stato delle mercedi, nettamente più elevato, il fondo di compensazione perde assai d'importanza relativa e, secondo le circo¬ stanze, non rappresenta più che l'ammontare delle spese d'un anno. Per ciò, se l'evoluzione delle mercedi dovesse mantenersi, il sistema finanzia¬ rio dell'AVS s'approssimerebbe ancora di più al principio della ripartizio¬ ne, e attuerebbe, senza che abbia ad occorrere una disposizione speciale, quel contenimento del fondo, chiesto particolarmente dall'iniziativa popo¬ lare del
Comitato apolitico. Rispetto alle possibilità d'adeguamento, questa evoluzione sarebbe auspicabile.

3. Il bilancio tecnico corrispondente a queste ipotesi è illustrato nel¬ l'ultima colonna della tavola 7 dell'allegalo. Diversamente che nel cal¬ colo secondo condizioni statiche, -tutti i capitoli del bilancio, esclusi il fondo di compensazione e le rendite straordinarie, risultano in media rad¬ doppiati. Questo rapporto appi'ossimativo di semplice a doppio si riscon-

203 tra anche nel disavanzo annuale. Paragonato con la somma media accre¬ sciuta dei redditi annui del lavoro, il disavanzo non è maggiore che nel¬ l'ipotesi di icondizioni statiche. In ogni caso, è confermato quanto abbiamo rilevato dianzi, ossia che un aumento regolare e durevole delle mercedi non vale a migliorare le stato (finanziario dell'AVS, nemmeno se l'avvalo¬ ramento delle rendite sia moderato.

Possiamo quindi .concludere che, anche nell'ipotesi d'una evoluzione dinamica, tutti i problemi finanziari potranno essere risolti, purché lo adeguamento delle rendite sia contenuto nei limiti indicati. Questo adegua¬ mento non potrò tuttavia essere attuato che conformandosi al principio stabilito nel titolo A, capo II, numero I, ossia assegnando il sopravanzo d'entrata, risultante da un nuovo aumento delle mercedi, alla conservarione del valore intrinseco delle prestazioni assicurative.

Parte IV Rapporto sull'iniziativa popolare per il miglioramento delle rendite dell'AVS A. L'INIZIATIVA POPOLARE 1. L'iniziativa popolare, per il mglioramento delle rendite dell'Assi¬ curazione vecchiaia e superstiti, depositata il 22 dicembre 1958 dal Partito socialista svizzero e sostenuta da 120 641 (firme valide, ha il seguente tenore: I sottoscritti cittadini svizzeri, aventi diritto di voto, chiedono che la Costitutuzione federale venga modificata nei termini seguenti:.

L'art. 34 qua ter, cpv. 5 della Costituzione federale che dice: « I contributi finan¬ ziari della Confederazione e dei Cantoni non supereranno, complessivamente, la metà dell'importo totale necessario all'assicurazione », è abrogato e sostituito dal seguente cpv. 5: * I contributi finanziari della Confederazione e dei Cantoni devono, complessi¬ vamente, ammontare in media alla metà al massimo, ma almeno al due quinti, dell'importo totale necessario all'assicurazione ».

L'art. 34quater della Costituzione federalo sarà completato dalla disposizione transitoria seguente: « Gli introiti supplementari risultanti dalla revisiono del capoverso 5, saranno destinati all'aumento del valore reale delle rendite e al periodico adeguamento di esse al rincaro.

« L'Assemblea federale, entro due anni dall'adottamento della presente dispo¬ sizione costituzionale, procoderà alia revisione della legislazione conformemente al principi enunciati ».

II testo
tedesco fa sialo per la riuscita dell'iniziativa. Questa clausola di ritiro in favore d'un controprogetto dell'Assemblea La riuscita dell'iniziativa vi è stata notificata con nostro del 22 gennaio 1959. Il Consiglio nazionale ne prendeva nota il

reca una federale.

rapporto 6 marzo

204 1959 e il Consiglio degli Stali il 12 marzo 1959. Entrambi i Consigli ci hanno invitalo a presentare un rapporto sulla questione.

2. Il 22 maggio 1959, il Comitato apolitico per l'aumento delle ren¬ dite deH'AVS depositava un'altra iniziativa, sostenuta da 66 047 firme va¬ lide, per un aumento delle rendite deH'AVS e l'applicazione del principio della ripartizione. Con rapporto del 16 giugno 1959 vi notificavamo che l'iniziativa era riuscita. Le due Camere ne hanno preso memoria nella sessione autunnale del 1959.

Questa iniziativa concerne la stessa questione fcostituzionale dell'ini¬ ziativa del Partito socialista svizzero. Secondo l'articolo 15 della legge federale del 27 gennaio 1892 1) concernente il modo di procedere per le domande d'iniziativa popolare e le votazioni relative alla revisione della Costituzione federale, l'iniziativa presentata dopo non dev'essere trattata innanzi che la prima sia stata sottoposta al voto del popolo, oppure ri¬ tirata.

3. Per la trattazione dell'iniziativa popolare del Partito socialista svizzero, la quale è stata presentata sotto forma di progetto già elaborato, si applicano gli articoli dall'8 al 10 della legge del 27 gennaio 1892, ci¬ tata. Le Camere federali sono quindi tenute a risolvere, entro tre anni dal deposito dell'iniziativa, se aderiscono al progetto, quale fu presentato, o se lo respingono. Dopo di che, il progetto (e, se occorra, un contro¬ progetto dell'Assemblea federale) è sottoposto alla votazione del popolo e dei Cantoni.

Nel presente caso, l'Assemblea federale è tenuta a prendere partito non più tardi del 21 dicembre 1961.

B. PARERE SULL'INIZIATIVA 1. Come abbiamo esposto, la presente revisione, avverte, in quanto sia possibile e sostenibile, allo scopo cui mirano i promotori dell'iniziati¬ va, ossia all'aumento dei contributi degli enti pubblici secondo un'aliquo¬ ta minima delle spese complessive dell'assicurazione. Sebbene l'aliquota che noi proponiamo sia inferiore a quella voluta dall'iniziativa e intendia¬ mo in oltre differire l'aumento di questi contributi fino all'anno 1978, è però nostra intenzione di porre un freno al diminuire delle prestazioni degli enti pubblici e di fare un passo importante verso un finanziamento più semplice, in conformità del principio della ripartizione. D'altra par¬ te, il nostro disegno, attua
con antìcipo l'oggetto delle due iniziative, pre¬ vedendo un aumento medio del 28,7 per cento delle rendite e il loro adat¬ tamento periodico al grado dei prezzi e dei redditi del lavoro. Nutriamo 1) CS 1, 164; RU 1951, 17.

205 quindi fiducia che, mia volici .accolto il nostro disegno, l'iniziativa sarà i'itirata.

2. Considerali la procedura di revisione ^costituzionale menzionata nel titolo A, il tempo trascorso e le disposizioni della legge federale del 17 giugno 1874 *) concernente le votazioni popolari su leggi e risoluzioni fe¬ derali, una votazione sull'iniziativa del Partito socialista svizzero non po¬ trebbe verosimilmente essere fatta che nel corso del 1962. Qualora fosse accettata dal popolo e dai Cantoni, occorrerebbero, per i lavori di revisio¬ ne della legge in conformità della disposizione transitoria dell'iniziativa, due altri anni, cosicché le nuove disposizioni non potrebbero entrare in vigore innanzi il 1° gennaio 1965.

3. Poiché il nostro disegno di revisione della legge è assai conforme alla mente dei promotori dell'iniziativa popolare e visto che la procedura di revisione della Cost., e susseguente revisione della legge, sarebbe non solo complicata ma implicherebbe una perdita notevole di tempo, siamo del parere che l'iniziativa del Partito socialista svizzero del 22 dicembre 1958, qualox-a non venga ritirata, debba essere sottoposta alla votazione del popolo e dei Cantoni con una proposta di reiezione e senza Contro¬ progetto.

Parte V A. CHIARIMENTI SULLE DISPOSIZIONI DEL DISEGNO DI LEGGE Ad I Art. 6, per. 2, e art. 8, cpv. Î, per. 2 Le due disposizioni sono conformi alle considerazioni fatte nella parte II, titolo C. Il limite massimo della tavola scalare è aumentato da 7 200 a 9 000 franchi. La tavola sarà contenuta, come finora, nell'ordinan¬ za d'esecuzione.

Art. Si, 35, 36, cpv. i, e 37, cpv. 1 e 2 Queste disposizioni sono intese ad aumentare le rendite ordinarie se¬ condo i criteri indicati nella parte II, titolo A, capo II, numero 2. L ar¬ ticolo 34 determina il nuovo modo di calcolo della rendita semplice di vecchiaia (ammontare di base aumentato, nuovi intervalli di progressione) e i nuovi ammontari minimi e massimi. Gli altri tre articoli indicano il saggio degli altri generi di i*endita i4spelto a quella semplice di vecchiaia; questo saggio limane invariato. Viene omessa l'indicazione del minimo e del massimo di ciascun genere di rendita, essendo facilmente calcolabili secondo il loro rapporto percentuale con la rendita semplice di vecchiaia, e perchè, nel caso d'un nuovo adeguamento, occorrerà soltanto modificare l'articolo 34.

1) CS 1, 168.

206 Art. 42, cpv. 1, e ari. 43, Kpv. 1 Come abbiamo considex'ato nella parte II, titolo A, capo III, per le rendite straordinarie vengono aumentati i limiti di reddito e l'ammontare delle rendite. L'articolo 42, capoverso 1, prevede un aumento del 20 per cento dei limiti legali di reddito; gli ammontari dei limiti effettivi ·corrispondenti sono indicati nella tavola 7*. Le nuove aliquote delle ren¬ dite, previste nell'articolo 43, 'capoverso 1, corrispondono all'ammontare minimo presente della rendita ordinaria intera e ascendono annualmente a 1080 frarìchi nella rendita semplice di vecchiaia, a 1728 franchi nella rendita di vecchiaia per coniugi, a 864 franchi nella rendita per vedove, e 432 franchi nella rendita semplice per orfani e a 648 franchi nella rendita completa per orfani. , Art. 92 bis Questo articolo prevede l'adattamento periodico delle rendite, come abbiamo indicato nella parte II, titolo B, capo III. Il Consiglio federale, sentito la Commissione dell'AVS, deve fare ogni cinque anni, a contare dal 1967, un rapporto all'Assemblea federale sullo stato delle rendite ri¬ spetto ai prezzi e ai redditi del lavoro, e proporre, se occorre, un adegua¬ mento dell'ammontare delle rendite. Il rapporto dovrà essere approvato dalle Camere, le quali risolveranno parimente circa una revisione della legge.

Art. 103, cpv. 1 Questa disposizione determina l'ammontare dei contributi degli enti pubblici in conformità delle considerazioni recate nella parte III, titolo B.

Fino all'anno 1977, essi sono mantenuti secondo l'ammontare presente; negli anni successivi, dovranno essere almeno pari a un quarto delle spese dell'assicurazione e fissato periodicamente dall'Assemblea federale per in¬ tervalli di cinque anni. A contare dal 1978, questi contributi saranno de¬ terminati in maniera che, aggiunti alle quote degli assicurati e dei datori di lavoro e agli interessi dal fondo di compensazione, valgano a bilanciare le spese dell'assicurazione.

Art. 112, per. 2 Questa disposizione è divenuta senza oggetto poiché, secondo la legge federale del 23 dicembre 1953 1) intesa a ridurre le spese della Confede¬ razione, il fondo speciale della Confederazione non frutta più alcun in¬ teresse.

Ad II Come abbiamo osservato (parle II, titolo A, capo II, numero 2, let¬ tera c) le nuove disposizioni valgono per le nuove
i*endite e per quelle in corso. Per l'adeguamento di queste ultime occorrono alcune disposizioni particolari, di natura transitoria, le quali sono raccolte in questa parte del disegno di decreto.

1) RU 1954, 455; 1956, 673.

207 a. Il contributo annuo medio di tutte le rendile in corso è aumen¬ tato di 15 franchi. Questa operazione non tende ad adeguare e rendere più rappresentativo quel contributo, ma ad accordare agli assegnatari presenti di rendite un giusto aumento delle loro rendite.

b. Nell'introdurre il sistema delle rendite «pro rata», vigente dal 1° gennaio 1960, è stato mantenuto il vecchio sistema delle rendite parziali.

Per aumentare queste vecchie rendite parziali occorre stabilirne espres¬ samente la procedura. Si applicherà, fondandosi sulle aliquote aumen¬ tate, il sistema di calcolo adoperato allorché le rendite sono state deter¬ minate la prima volta.

c. La diminuzione d'un terzo delle rendite assegnate agli stranieri e agli apolidi non era praticamente applicabile che a un numero ristrettis¬ simo di casi e non viene più applicata a contare dal 1° gennaio 1960. ,Per semplificare la procedura, questo criterio è .allargato anche alle rendite assegnate prima di quella data.

Ad III L'entrata in vigore delle nuove disposizioni dipenderà dalla data del voto finale dell'Assemblea federale. Terminata la procedura parlamen¬ tare, le casse di compensazione impiegheranno almeno tre mesi per ricalcolare tutte le rendite. Questo spazio non è lungo, se si pensa che le rendite dell'AVS e dell'Ai sono ali incirca 700 mila. D'altra parte, la nuova tavola scalare delle quote non sani applicabile "che a contare dal prossimo periodo di contributo, ossia dal 1° gennaio 1962, al fine di evitare una speciale revisione per una .frazione di un anno. Supponiamo infatti che il disegno venga approvato dalle Camere federali nella sessione estiva o nell'autunnale di quest'anno e Che la legge non possa entrare in vigore in¬ nanzi il 1° gennaio 1962. Se però il voto finale fosse dato nella sessione di marzo del 1961, le nuove disposizioni potrebbero essere mandate ad effet¬ to, almeno per le rendite, a contare dal 1° luglio 1961. Visto questo stato di cose, l'autorità di stabilire l'entrata in vigore della legge deve essere delegata al Consiglio federale.

Alcune cerchie e autorità -- nominatamente il Cantone di Neuchàtel -- hanno proposto di dare effetto alla legge già a contare dal 1° gen¬ naio 1961. Questa anticipazione impedirebbe, a parer nostro, un'applica¬ zione ordinata delle nuove norme. A prescindere dalla criticabilità,
in ma¬ teria d'assicurazione di rendite, del pagamento d'una somma ragguarde¬ vole in una sola volta, il calcolo dell'ammontare differenziale imporrebbe all'amministrazione un lavoro soverchio, a cagione del numero elevato delle rendite e delle mutazioni occorse nel genere delle medesime.

208 B. POSTULATI TRATTATI Con la presente proposta di revisione vengono espediti i seguenti po¬ stulati, di cui nella parte I, titolo B, capo II: Villard/Bringolf, del 3 dicem¬ bre 1957 (Nr. 7529), Weber Max del 4 dicembre 1957 (Nr. 7543), Boden¬ mann, del 5 dicembre 1957 (Nr. 7545) e del 1° dicembre 1958 (Nr. 7734), Guinand, del 24 settembre 1958 (Nr. 7701), Schmid Philipp, dell' 11 di¬ cembre 1958 (Nr. 7766) e del 22 giugno 1960 (Nr. 8085), Strebel, del 24 settembre 1959 (Nr. 7922), Dafflon, del 17 marzo 1960 (Nr. 8010) e Meyer-Ziirich, del 29 giugno 1960 (Nr. 8093). Vi proponiamo di cancellarli dall'elenco delle trattande.

* * * Ci onoriamo di proporvi d'approvare i disegni di legge e di decreto, qui allegati.

Vogliate gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'espres¬ sione della nostra alta considerazione.

Berna, 27 gennaio 1961.

In nome del Consiglio federale svizzero, · Il Presidente della Confederazione: Wahlen.

Il Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser.

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Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente un disegno di legge federale che modifica quella sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti e un disegno di decreto federale sull'iniziativa popolare per il miglioramento...

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