Principi del Consiglio federale in materia di politica d'armamento del DDPS del 30 giugno 20101

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Obiettivi

La politica d'armamento è un elemento della politica di sicurezza della Svizzera.

Essa persegue un duplice scopo: innanzitutto definisce in quale modo coprire, a lungo termine, le necessità minime in rapporto con la sicurezza dello Stato nonostante il continuo mutamento del contesto della politica di sicurezza, garantendo così una certa libertà di azione. Oltre agli aspetti materiali, fanno parte di tali necessità anche le possibilità di accedere a conoscenze cruciali in condizioni difficili.

In secondo luogo, la politica d'armamento traccia una rotta da seguire per conciliare le esigenze di adempimento autonomo di compiti sovrani della Confederazione con un impiego economico delle risorse. A tal fine impartisce direttive per quanto riguarda i rapporti della Confederazione con il settore privato. Quest'ultimo svolge un ruolo determinante per il settore dell'armamento, tanto nel campo della ricerca e dello sviluppo quanto in quello dell'acquisto e della manutenzione di beni e servizi.

Per poter conseguire entrambi questi scopi la politica d'armamento deve essere caratterizzata da continuità e nel contempo essere flessibile, onde poter reagire agli sviluppi di un contesto straordinariamente dinamico. Obiettivo della politica d'armamento è la copertura orientata a principi economici, tempestiva, a lungo termine, affidabile e trasparente delle necessità fondamentali dell'esercito e di altre istituzioni in materia di conoscenze specialistiche, di sistemi e beni tecnologicamente complessi e di costruzioni e servizi, dalla pianificazione dei progetti fino alla messa fuori servizio.

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Condizioni quadro

L'orientamento dell'esercito in funzione degli impieghi probabili, mantenute però anche le capacità di difesa da attacchi di carattere militare, è mosso da diversi fattori.

Oltre al contesto della politica di sicurezza e alle prospettive finanziarie, gioca un ruolo determinante anche l'evoluzione tecnologica. Nel settore degli armamenti, la tendenza a rapidi sviluppi tecnologici persisterà probabilmente anche in futuro o addirittura accelererà ulteriormente. Considerate le risorse budgetarie stagnanti o in contrazione degli Stati occidentali, le imprese industriali del settore della sicurezza e dell'armamento potrebbero proseguire nel loro continuo riorganizzarsi e concentrarsi in gruppi di società multinazionali. Per la Confederazione il compito di seguire 1

Versione dei «Principi del Consiglio federale in materia di politica d'armamento del DDPS» (FF 2010 4423) completata conformemente alla decisione del Consiglio federale del 6 novembre 2013.

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e controllare gli sviluppi nel settore della tecnologia e dell'industria guardando alle necessità dell'esercito e al suo ruolo di proprietario della RUAG si farà pertanto, da un duplice punto di vista, ancora più arduo.

Tutti i beni d'armamento complessi contengono componenti di provenienza estera e che in parte si rendono disponibili soltanto con il consenso di governi stranieri. La dipendenza dell'esercito dall'estero in ambito tecnologico per componenti chiave la cui disponibilità è subordinata ad autorizzazioni e controlli statali tenderà di conseguenza ad accentuarsi ulteriormente. L'autarchia della politica d'armamento e della politica di difesa è diventata una condizione inimmaginabile, tanto in situazioni normali quanto in situazioni straordinarie. Anche in settori nei quali la Svizzera vanta già capacità di produzione sviluppate, sarebbe non solo tecnologicamente ma anche economicamente impossibile tentare di cavarsela in caso d'emergenza senza cooperare con altri governi o imprese straniere. Le esigenze della politica d'armamento e le necessità dell'esercito possono essere soddisfatte soltanto grazie alla cooperazione.

Nell'ambito della politica d'armamento viene definito il modo in cui rimediare alle dipendenze internazionali. In primo piano vi è la preoccupazione di registrare sistematicamente e di seguire le tendenze nel campo della scienza, della tecnologia e dei mercati. Per contro, assicurare in Svizzera la ricerca, lo sviluppo e la produzione di materiale d'armamento è possibile e sensato soltanto in singoli casi. In taluni campi, tuttavia, occorre favorire la disponibilità di capacità rilevanti che consentano partecipazioni agli acquisti e l'accesso a tecnologie e mercati.

Le basi della politica di sicurezza poggiano in particolare sul rapporto del Consiglio federale sulla politica di sicurezza e sulla legislazione in materia di acquisti pubblici.

Il punto di partenza è rappresentato dalle necessità dell'esercito svizzero. Tra le linee conduttrici della politica di sicurezza vi è inoltre il rafforzamento della base tecnologica e industriale svizzera rilevante nell'ambito della politica di sicurezza e d'armamento nonché della competitività e del pari trattamento degli offerenti. La chiarezza della normativa applicabile agli acquisti migliora la trasparenza, la qualità e la fiducia nell'organo incaricato degli acquisti.

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Principi generali per gli acquisti

I costi di acquisto e di esercizio sempre più elevati dei moderni sistemi d'arma impongono con sempre maggior veemenza di scegliere se un'auspicata prestazione militare debba essere fornita per mezzo di pochi sistemi multifunzionali complessi, e quindi costosi, oppure per mezzo di un maggior numero di sistemi più semplici, con un ventaglio d'impiego più limitato. A lungo andare occorre trovare un equilibrio tra un livello di ambizione tecnologica differenziato, esigenze di politica della difesa e finanziabilità.

Le necessità dell'esercito e di altre istituzioni devono essere identificate precocemente con la massima precisione possibile. Il bene o sistema da acquistare deve essere valutato in considerazione dell'intero ciclo di vita. A tal fine l'organo incaricato degli acquisti deve disporre di buone conoscenze del mercato ed effettuare non solo analisi sistematiche del mercato, ma anche periodiche analisi della struttura dei fornitori.

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Secondo la legislazione vigente in materia di acquisti pubblici, un acquisto, o l'allestimento di sistemi, beni, costruzioni e servizi, è retto in linea di massima dal principio di libera concorrenza e di economicità. Deve essere contraddistinto da un rapporto qualità/prezzo ottimale considerato sull'intero ciclo di vita; l'utilità prestabilita deve essere ottenuta con il minimo dispendio possibile. L'acquisto o allestimento deve avvenire tempestivamente, entro i limiti di spesa fissati e per mezzo di un processo efficiente.

Per ridurre i costi e garantire l'interoperabilità, occorre applicare per quanto possibile gli standard internazionali e acquistare materiale di tipo corrente. Il materiale interoperabile aumenta la libertà d'azione e promuove le opportunità delle imprese nel settore dell'esportazione. Il potenziale d'acquisto migliora ulteriormente grazie alla concentrazione in un unico servizio d'acquisto per tutto il DDPS, al raggruppamento dei quantitativi e all'instaurazione di partenariati affidabili.

Le eccezioni al principio di libera concorrenza e di economicità devono essere motivate caso per caso. In primo piano vi sono l'acquisto di beni e servizi rilevanti per la sicurezza, il mantenimento in Svizzera di capacità tecnologiche e industriali fondamentali, la capacità di integrazione dei beni e servizi da acquistare nei sistemi già disponibili e la distinzione tra acquisto iniziale e acquisto successivo.

Nel caso degli acquisti all'estero vanno sfruttate le possibilità di partecipazione industriale diretta o indiretta nell'interesse della base tecnologica e industriale svizzera. Le possibili situazioni di monopolio devono essere precocemente e sistematicamente combattute, tanto in Svizzera quanto all'estero.

La scelta funzionale della procedura d'acquisto può essere circoscritta per mezzo di una tipizzazione dei beni da acquistare. Un'opportuna distinzione può riferirsi ad esempio a beni civili, militari e a duplice impiego, come pure al criterio dell'acquisto iniziale o successivo. Un controlling sistematico riguardante la registrazione e l'analisi degli acquisti migliora la trasparenza e favorisce un'attuazione rigorosa.

Per ulteriori precisazioni e ausili per l'attuazione si rimanda alla strategia in materia di acquisti del DDPS.

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Cooperazione internazionale

L'equipaggiamento dell'esercito deve rispondere in misura crescente a standard internazionali: per ragioni di economicità occorre rinunciare per quanto possibile a sviluppi in proprio ed elvetizzazioni, favorendo così anche l'interoperabilità nel quadro della vigente politica di sicurezza e di neutralità. Si possono fare eccezioni in particolare per garantire la capacità di integrazione nei sistemi già disponibili e per gli acquisti successivi.

L'esercito e le altre istituzioni interessate sono tenute a definire il più presto possibile le loro necessità riguardo alla tecnologia e agli acquisti. Prima e più precisamente si conoscono queste necessità, meglio si prospetta la cooperazione internazionale già allo stadio della ricerca e dello sviluppo su un periodo pluriennale.

Oltre che nell'adesione a organismi internazionali per determinati progetti, la cooperazione internazionale consiste soprattutto in una cooperazione generale in materia di armamento nel quadro di accordi internazionali. Il raggruppamento di progetti d'acquisto concreti tra diversi Stati o la manutenzione congiunta consente di realiz7659

zare ulteriori risparmi sui costi. La costituzione e il rinnovamento di comunità d'interessi tra Stati utilizzatori favorisce la realizzazione congiunta di successivi interventi di mantenimento o valorizzazione, ma non deve tuttavia deteriorare la capacità di impiego autonomo dell'esercito svizzero.

Per un coordinamento ottimale tra partner istituzionali, l'organo incaricato degli acquisti istituzionalizza la cooperazione con i rappresentanti degli organismi responsabili della politica estera e della politica economica esterna della Svizzera. Questi sostengono gli sforzi delle autorità svizzere e dell'industria svizzera in materia di cooperazione internazionale, ad esempio attraverso un'armonizzazione delle prescrizioni in materia di esportazione di armamenti. Inoltre, si coltivano contatti regolari con le autorità estere incaricate degli acquisti.

Se dubita della compatibilità di un determinato progetto con la politica estera, l'acquirente di armasuisse verifica la propria valutazione presso i competenti servizi del DFAE e del DEFR (SECO). Se la rilevanza in ambito di politica estera viene confermata, il capo dell'armamento consulta i segretari di Stato interessati. Se i servizi coinvolti non raggiungono un'intesa sul trattamento da dare a un progetto d'acquisto, l'affare viene sottoposto per decisione al Consiglio federale in corpore2.

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Base tecnologica e industriale svizzera

La crescente complessità dei beni d'armamento, la costante accelerazione dello sviluppo tecnologico, il trasferimento delle priorità dei compiti dell'esercito e l'avanzare della globalizzazione nel settore dell'industria d'armamento impongono un'identificazione della base industriale e tecnologica svizzera rilevante per la politica di sicurezza e d'armamento. L'obiettivo di tale identificazione deve essere quello di garantire le competenze tecnico-scientifiche fondamentali nell'ambito degli acquisti e della cooperazione.

L'esercito deve possedere un ventaglio equilibrato di capacità che coprano l'intero spettro dei rischi e dei pericoli. A dipendenza della situazione, tali capacità devono poter essere combinate l'una con l'altra in modo flessibile e adeguato alle necessità.

Il livello tecnologico differenziato deve essere impostato secondo priorità chiaramente definite, adeguato, alimentabile e controllabile. Non bisogna né perdere il passo nel settore tecnologico né investire in tecnologie immature.

Occorre anzitutto di costituire, per mezzo della ricerca applicata, le competenze tecnico-scientifiche necessarie a sostenere l'intero processo d'armamento, segnatamente promuovendo le nuove leve nel campo della scienza. L'orientamento verso il futuro e la flessibilità necessari a tal fine vanno garantiti con una pianificazione stratificata e mobile.

La costituzione di reti con università, scuole universitarie, istituti, industria e amministrazione in Svizzera e all'estero favorisce questo processo. Queste forme di cooperazione presuppongono competenze proprie in determinati settori. Un cammino autonomo caratterizzato da prestazioni proprie chiaramente delimitate va percorso soltanto in situazioni straordinarie fondate sulla politica di sicurezza. A tale scopo il DDPS può concedere aiuti finanziari e adottare anche altre misure, ad esempio

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Completato conformemente alla decisione del Consiglio federale del 6 novembre 2013.

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versare contributi unici o ricorrenti, fornire prestazioni in natura o delegare esperti.

Di regola almeno una parte del finanziamento è garantito da privati.

D'altro canto, la base industriale svizzera, di cui fanno parte anche arti e mestieri, deve essere in grado di fornire prestazioni essenziali all'esercito in determinati campi strategici della tecnologia. Si tratta, oltre che di garantire la massima autonomia possibile nella manutenzione dei sistemi, anche il loro mantenimento e la loro valorizzazione autonomi, e dell'acquisto posteriore in caso di crisi di sistemi introdotti soltanto su parte del territorio.

Tale base industriale è definita a partire dalle esigenze della politica di difesa, dell'analisi del contesto tecnologico e commerciale e dalle proprie capacità scientifiche e industriali. Per limitare la dipendenza dall'estero, occorre concentrare l'interesse per esempio sul mantenimento in Svizzera di alcune tecnologie chiave, ossia la tecnologia dei sensori, delle comunicazioni e dei materiali, la tecnologia delle armi e la produzione di munizione di piccolo calibro.

Per ulteriori precisazioni e ausili per l'attuazione si rimanda allo Studio della base industriale e tecnologica svizzera rilevante per la sicurezza (STIB).

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Partecipazioni industriali

Se in virtù di considerazioni legate alla politica di sicurezza e d'armamento e delle condizioni quadro giuridiche e tecnico-economiche si decide di acquistare beni d'armamento all'estero, per gli acquisti di una certa entità il fornitore estero deve di norma compensare al 100 per cento il prezzo d'acquisto in Svizzera.

Questi affari di compensazione diretti o indiretti servono a rafforzare la competitività dell'industria svizzera. Le partecipazioni industriali garantiscono l'accesso alle tecnologie di punta, consentono di acquisire conoscenze supplementari, aumentano il volume delle esportazioni, aprono le porte a mercati esteri e rafforzano la posizione dell'industria svizzera sui mercati internazionali. Dato che le operazioni di partecipazione industriale si protraggono su un arco di tempo prolungato, rispetto alla prassi attuale offrono una maggior continuità e sostanzialità.

Per avere buon esito, gli affari di compensazione devono essere accompagnati da una tempestiva informazione dell'industria e da una stretta collaborazione con le organizzazioni settoriali e con i gruppi d'interesse implicati. Un'altra premessa è rappresentata dalla necessaria competitività dell'industria interessata; le partecipazioni industriali non devono servire a praticare una politica di mantenimento strutturale.

In seno al DDPS va istituito un centro di competenza per gli affari di compensazione. Data l'esiguità del mercato indigeno nel settore dell'armamento, la futura strategia in materia di partecipazioni industriali non deve puntare soltanto sul settore militare bensì coinvolgere anche operatori che offrono sistemi civili. Il valore computabile dell'affare di compensazione può essere differenziato a dipendenza del tipo di sistema da acquistare e del tipo di prestazione compensatoria. Per ragioni di efficienza, occorre definire valori soglia sia per gli acquisti sia per le commesse.

Per finanziare e per fornire il supporto supplementare necessario nell'ambito dell'attuazione della strategia in materia di partecipazioni industriali, della politica degli affari di compensazione (offset policy) e del controlling degli affari di compensa7661

zione (offset controlling), il DDPS elabora le basi e gli accordi necessari, in collaborazione con le organizzazioni settoriali e i gruppi d'interesse coinvolti, l'industria svizzera e l'industria internazionale. Ai mandatari svizzeri beneficiari possono essere richiesti opportuni contributi.

Per migliorare efficacia e trasparenza degli affari di compensazione occorre creare strumenti di controllo perfezionati. Un'analisi comparativa con altri Paesi consentirà infine di migliorare le possibilità di quantificazione necessarie a garantire la qualità, in stretta collaborazione con le organizzazioni settoriali e i gruppi d'interesse.

Per ulteriori precisazioni e ausili per l'attuazione si rimanda alla strategia in materia di partecipazioni industriali del DDPS.

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Collaborazione con il settore privato

La Confederazione collabora già oggi intensamente e in vari modi con i fornitori di prestazioni privati, sinora perlopiù nella forma di contratti di breve durata. Durante le fasi di valutazione, acquisto, introduzione e manutenzione, coltiva relazioni d'affari fondate sulla durata, sulla trasparenza e sulla continuità. In futuro tale politica andrà ulteriormente consolidata, dopo accurato esame con il committente, mediante un maggior numero di contratti di diritto privato di lunga durata.

La collaborazione si svolge in base a un modello operativo predefinito, con una chiara assegnazione di compiti, competenze, procedure e responsabilità. Gli obiettivi quantitativi e qualitativi sono considerati di pari valore. L'obiettivo della collaborazione è quello di perseguire un'economicità a medio e lungo termine. Coprendo in modo economico le necessità militari si contribuisce a risolvere il problema delle ristrettezze dell'esercito a livello di capacità, risorse e finanze.

I finanziamenti da parte di privati vanno presi in considerazione se assicurano alla Confederazione vantaggi nella copertura delle necessità materiali dell'esercito. Va presa in considerazione come fattore determinante l'economicità di sistemi e costruzioni considerata sull'intero ciclo di vita. Gli incrementi di efficienza e di efficacia nel corso del ciclo di vita devono essere trasferiti al committente ed esposti nei rapporti periodici.

Considerato il vincolo contrattuale sempre più a lungo termine, la necessità di garantire un approvvigionamento sufficiente assume un'importanza accresciuta anche in situazioni di crisi. I fornitori di prestazioni privati sono tenuti in particolare ad adottare i necessari provvedimenti di diritto del personale, segnatamente nell'ambito della fornitura di prestazioni vicine alla truppa. In caso di bisogno la Confederazione si assicura i diritti d'uso in materia di proprietà intellettuale, di attrezzature e di infrastrutture. Per garantirsi i diritti inerenti alla proprietà intellettuale la Confederazione può ricorrere a un compenso unico definito anticipatamente.

Nell'interesse della difesa nazionale e del mantenimento della base tecnologica e industriale svizzera rilevante, la Confederazione può partecipare in imprese industriali nel settore dell'armamento e della sicurezza. Tali partenariati di
lunga durata consentono di garantire un continuativo sviluppo in settori ben definiti della tecnologia. Nei partenariati possono essere coinvolti anche istituti di università, accademie e scuole universitarie svizzere, le quali possono essere sostenute per mezzo di accordi strategici nelle loro attività di ricerca.

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Imprese e istituti controllati dalla Confederazione a livello finanziario e/o di diritti di voto vanno in linea di principio trattati alla pari di qualsiasi altro fornitore nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse. Per quanto possibile occorre creare situazioni di reale concorrenza. Se ciò non fosse possibile, va garantita trasparenza sulla struttura dei prezzi per mezzo di un diritto di consultazione delle basi di calcolo. Per garantire una cooperazione efficiente, committente e mandatari terranno incontri periodici a livello di direzione aziendale.

Il Dipartimento federale delle finanze (DFF) provvede ad assicurare le necessarie basi giuridico-finanziarie per i contratti a lungo termine con l'economia privata. Il Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport licenzia le necessarie strategie.

Per ulteriori precisazioni e ausili per l'attuazione si rimanda alla strategia basata sul rapporto di proprietà del Consiglio federale e alla strategia in materia di cooperazione del DDPS.

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Informazione

La presente politica d'armamento è accompagnata da una politica d'informazione regolare, esplicita e trasparente da parte del DDPS. A tal proposito occorre mantenere una stretta collaborazione tra le organizzazioni settoriali, i gruppi d'interesse, l'industria e l'amministrazione.

Le informazioni, fornite tempestivamente, devono in particolare mettere al corrente sullo stato dei lavori di pianificazione, sugli imminenti progetti d'acquisto, sui progetti di cooperazione previsti e sulle possibilità di partecipazione industriale diretta e indiretta. Il controlling fornisce informazioni complementari sullo svolgimento e sui retroscena dei progetti d'acquisto in corso o conclusi.

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Attuazione

L'attuazione della politica d'armamento è di competenza del DDPS e dei suoi settori dipartimentali. Essi provvedono all'integrazione della politica d'armamento nelle rispettive vigenti prescrizioni interne, all'emanazione delle prescrizioni esecutive nonché al coordinamento interno ed esterno.

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Disposizioni finali

I presenti principi del Consiglio federale in materia di politica d'armamento del DDPS entrano in vigore il 1° luglio 2010. Essi sostituiscono i principi del Consiglio federale in materia di politica d'armamento del 29 novembre 2002.

30 giugno 2010

In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Ueli Maurer La cancelliera della Confederazione, Corina Casanova

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