X 4 FOGLIO Anno XIIIo.

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FEDERALE

Berna, 10 settembre 1930. Volume II.

Si pubblica di regola una volta la settimana. Prezzo: Fr. 1 l'anno per gli abbonati paganti al Foglio officiale del Cantone Ticino e per gli abbonati di lingua italiana al Foglio officiale del Cantone dei Grigiori, e fr. 10 per i soli abbonati al Foglio Federale.

Amministrazione : Tipografia Cantonale Orassi & O, Bellinzona

2607

Messaggio del

f

Consiglio federale all'Assemblea federale concernente la re¬ visione dell'articolo 72 della Costituzione (base elettorale del Consiglio nazionale).

'(Del 2 settembre 1930.) x

.

'< Signor Presidente e signóri Deputati, Jn data del 26 giugno scorso, il Consiglio nazionale, su proposta degli onorevoli Guntli e Klöti, ha adottato i due postulati oh© seguono:.

Postulato Guntli : «Il Consiglio federale è invitato a presentare, acooonipagnan(dolo con adeguato rapporto, un disegno di revisione dell'articolo 72 della Costituzione (elezione del Consiglio nazionale), nell'intento: o di aumentare in un numero appropriato la cifra di, 20,000 anime della popolazione totale che ne è attualmente la base, o di prendere per base la popolazione di nazionalità svizzera ».

Postulato Klöti : .

« Il Consiglio federale è invitato a presentare rapporto e pro¬ poste sulla questione, se non sia il caso di modificare l'articolo 72 della Costituzione (elezione del Consiglio nazionale)'allo scopo di stabilire in una cifra determinata il numero dei membri del Con¬ siglio nazionale). In tal caso, i seggi sarebbero ripartiti tra i Can¬ toni ed i mezzi Cantoni dopo ogni censimento della popolazione in 6

64 ragione proporzionale alla cifra della popolazione di. residenza, ogni Cantone o mezzo Cantone conservando il diritto ad almeno un seggio ».

Esamineremo anzitutto la seconda parte del postulato Guntli (popo¬ lazione svizzera come base elettorale), poi tratteremo parallelamente la prima parte di questo postulato (aumento della cifra elettorale) ed il postulato Klöti (numero fisso di deputati). / I. Popolazione svizzera come base elettorale.

1. Cenno storico.

La disposizione dell'articolo 72 della Costituzione. secondo la quale i deputati al Consiglio nazionale vengono eletti in ragione di un mem¬ bro ogni 20,000 abitanti della! popolazione totale data dal 1848. Essa non era mai stata fatta segno di attacchi fino a quando l'on. Amsler ed altri deputati zurighesi chiesero, in via di mozione, che fosse anticipato il censimento generale della popolazione previsto per il 1900, in modo che esso potesse servire di base per le elezioni del 1899. L' intento della mozione era di permettere ai Cantoni che segnavano un notevole au¬ mento di popolazione, in particolare a quello di Zurigo, di non dover attendere fino al 1902 per rafforzare la loro deputazione. A quest' of¬ fensiva dei Cantoni urbani i rappresentanti dei Cantoni agricoli rispo¬ sero, nella seduta stessa in cui fu svolta la mozione Amsler, cioè il 17 dicembre 1897, mediante una contro-mozione Hoclistrasser-Fonjallaz, che invitava il Consiglio federale a presentare un rapporto circa una modificazione dell'art. 72 della Costituzione che prescindesse dalla popo¬ lazione straniera nel computo della base elettorale.

Ambedue quéste mozioni furono adottate. Ma' in seguito a un rap¬ porto del Consiglio federale (FF. ediz. francese, 1898, II, 137) conclu, dente nel senso che non fosse loro dato corso, il Consiglio nazionale, con votazione unanime, sepellì -- o quanto meno credette di sepellire -- queste due proposte il 18 aprile 1898, ed il Consiglio degli Stati ne prese atto il 20 aprile.

Ma gli onorevoli Hoclistrasser e Fonjallaz, ai quali si aggiunse l'on.

Bopp, diventato più tardi deputato del Cantone di Zurigo al Coiisiglio nazionale, risollevarono la seconda questione per le vie dell'iniziativa popolare e, la primavera del 1902, trasmisero al Consiglio federale un progetto di revisione dell'articolo 72 della Costituzione appoggiato da 58,000
firme. «Il rapporto del Consiglio federale del 28 novembre 1902' (FF. ediz. francese, Y, 693), alle cui considerazioni noi sottoscriviamo oggi ancora, concluse con una proposta di rigetto puro e semplice, che fu discussa in una sessione parlamentare speciale, la primavera 1 del

65 1903 (Bollettino stenografico 1903, p.'2 a 47 e 87 a 101). I due Con¬ sigli si associarono alle conclusioni del Consiglio federale, il Consiglio nazionale con 103 voti contro 15 (16 astensioni), il Consiglio degli Stati con 25 voti contro 8 (3 astensioni).

Le considerazioni che furono esposte da una parte e dall'atra pos¬ sono essere riassunte come segue : I fautori dell'iniziativa allegavamo innanzitutto che la Costituzione ·stessa, disponendo nell'articolo 72 che il Consiglio nazionale si com¬ pone «dei deputati del popolo svizzero», non aveva dedotto la conclu¬ sione logica di questo principio. La base delle popolazione totale era, inoltre, contraria all'articolò 4 della Costituzione, il quale dice che tutti gli Svizzeri sono uguali davanti alla legge. Era possibile parlare di eguaglianza quando Ginevra, con ; 78,724 abitanti . svizzéri nominava 7 deputati, mentre Friburgo che ne contava 123,393 doveva acconten¬ tarsi di 6 deputati? Quando Basilea-Città, con una popolazione sviz¬ zera di 69,446 abitanti, mandava a Berna 6 deputati e Basilea-Campa¬ gna, con 60,949 abitanti, ve ne mandava la metà meno? Siccome i forestieri affluiscono naturalmente verso le città, le basi della Costituzione si trovavano'falsate a detrimento delle campagne. Nel 1848, infatti, il numero degli stranieri era insignificante -- 71,570 -- e nel 1874 si ci¬ frava ancora in soli 150,907. Ora, il censimento del 1900 dava 384,724 stranieri, cioè I'll,6 per cento della popolazione totale, e la proporzione continuava ad aumentare. Parecchi Cantoni avevano già dedotte le conseguenze di questo movimento : mentre nel 1864 nessun Gran Con.

siglio era eletto sulla base della popolazione svizzera, questo sistema era applicato, nel 1903, in cinque Cantoni. Era venuto il momento per la Confederazione di seguire questo movimento e di « restituire la Sviz¬ zera agli Svizzeri»!

Gli avversari dell'iniziativa contestarono in modo assoluto che il numero degli stranieri avesse modificato il regime di diritto pub¬ blico che la Costituzione del 1848 aveva voluto istituire. Senza dubbio, > il numero dei deputati non èra proporzionale à quello degli abitanti svizzeri. Ma volendo seguire l'idea degli autori dell'iniziativa, bisogne¬ rebbe che il numero dei deputati corrispondesse al numero degli elet¬ tori e non a quello degli abitanti
svizzeri. Ora, pur prendendo per base la popolazione svizzera, sussisterebbero a questo riguardo notevoli differenze tra i Cantoni, poiché Zurigo, per esempio, avrebbe un de¬ putato ogni 5300 elettori ed il Ticino un deputato ogni 7700 elettori !

Ma la (Costituzione non lia vloluto ripartire i deputati nò secondo il nu¬ mero degli elettori, ine secondo quello degli abitanti svizzeri. Essa ha ammesso come base la popolazione totale per il Consiglio nazionale, garantendo, inoltre, un deputato ad ogni Cantone o mezzo Cantone --

66 , in guisa da tener conto dell'assieme degli interessi di tutta l'agglomerazione, si tratti di Svizzeri o di stranieri. Ed a lato di questo Con¬ siglio essa ha istituito il Consiglio degli Stati, dove tutti i Cantoni,, quale pur sia la cifra della loro popolazione, si trovano su piede di uguaglianza. Modificando la base della rappresentanza per ir Consiglionazionale, si colpisce la base stessa del compromesso sul quale si è eretta la Svizzera del 1848, e si forniscono armi a coloro che vorreb¬ bero sopprimere il Consìglio degli Statico quanto meno modificarne la composizione. Da 40 anni in qua, 5 Cantoni hanno indubbiamente adot¬ tata come base di rappresentanza la cifra della popolazione svizzera.

Ma, nel 1864, ne esistevano altri 5 che computavano la rappresentanza sulla cifra degli elettori, e non se ne contavano più che due nel 1903..

(FF. 1902, ediz. francese, V, 697). Non si era dunque prodotta una cor-, rente generale per l'abbandono della base, della popolazione totale, la.

quale era ancora applicata da 18 (Cantoni. Che più ? Era inesatto chequesto sistema andasse a detrimento, sul terreno federale, delle cam¬ pagne ed a profitto delle città. La statistica dimostrava, infatti, che sui 20 sèggi dei quali sarèbbe stato diminuito, il Consiglio nazionale,, in seguito alla progettata riforma, 10 sarebbero stati perduti da Zurigo,.

Basilea e Ginevra, e gli altri 10 da sette Cantoni doviev 1' agricoltura predominava. Lo scopo prefissosi dall'iniziativa non poteva, pertanto, essere raggiunto, ed il suo unico effetto sarebbe stato quello di met..

, tere in opposizione le città e le campagne in una lotta poco propizia, alla buona intesa che deve regnare tra i Confederati. Dovevasi, infine, considerare che l'elemento straniero costituiva un compleménto natu¬ rale non soltanto alla vita economica, ma anche allo scambio della idee. Esso veniva cosi ad aggiungere incremento all'attività materiale ed allo sviluppo intellettuale delle regioni dove èra stabilito, e la sem¬ plice giustizia esigeva che se ne tenesse conto nel calcolo della rappre¬ sentanza nazionale.

Il 25 ottobre 1903 dava ragione agli avversari dell'iniziativa re¬ spingendola con 295,085 voti, contiro 95,131. Tre Cantoni e due mezzi Cantóni ~ Uri, i due Unterwaiden, Friburgo e Vallese -- sono i soli che votarono affermativamente.
2. Fatti nuovi.

Di fronte ad un voto così massiccio, non si potrebbe pensare a rin¬ novare l'esperimento sè non nel caso in cui la situazione fòsse profon¬ damente cambiata da quella ch'era nel 1903. Andremo, pertanto, pas¬ sando brevemente in rassegna i fatiti cìie si sono prodòtti dopo d'al¬ lora, da un triplice punto di vista : il movimento degli stranieri, la legislazione elettorale dei Cantoni e la legislazione elettorale della Con¬ federazione. \

67 A. Il movimento degli stranieri.

I fautori dell'iniziativa del 1902 hanno dedotto un argomento ca¬ mpitale in loro sostegno dal numero degli stranieri dal 1848 e dal 1874, in poi. Spetta, pertanto, a noi, di esaminare se questo movimento si sia accentuato dopo la discussione dell'iniziativa, o, più ancora, dopo il censimento del 1900 che ha- servito di base a quella discussione. Le ·cifre rispondono : No. Nel 1900 si contavano in Isvizzera 384,724 stra¬ nieri sopra una popolazione totale di 3,315,443 abitanti, cioè una pro¬ porzione dell'11,6 %. Nel 1903, quando si discusse l'iniziatiya, non si conosceva altra cifra. Ma si avevano informazioni abbastanza. precise per poter affermare ohe la progressione continuava e che, non per ef¬ fetto della legge elettorale, ma per altri motivi, essa stava per costi¬ tuire un pericolo nazionale. Le cifre del 1910 confermarono tali timori: il nùmero degli stranieri era salito a 552,000, cioè al 14,7 % della popo¬ lazione totale di 3,753,293 abitanti. Gli stranieri partecipavano, inoltre, per circa il 40 % all'aumento della popolazione: Venne la guerra, che ne fece diminuire il numero (nel 1920), a 402,385, mentre la popola¬ zione totale segnava un leggero! aumento con 3,880,320 abitanti. Nel 1920 la proporzione degli stranieri non era, pertanto, più che del 10,4 per cento. Rivincita sulla1 guerra ; pura accidentalità? Oppure l'ondata straniera che minacciava di snazionalizzare certe regióni si era fer¬ mata ?, Abbiamo la soddisfazione di constatare che, secondo le infor¬ mazioni dell'ufficio di statistica (allegato 2), siffatto pericolo è real¬ mente scongiurato. Il censimento di quest' anno darà, approssimativa¬ mente, 4,100,000 abitanti, de' quàli 337,000 stranieri. La proporzione di quest'ultimi sarebbe così diminuita all'8,2 %. La popolazióne straniera ·che, dal 1900 al 1910, aveva partecipato nella misura del 40 % all'au¬ mento della popolazione totale; è diminuita del 16,4 % nel periodo dal 1920 al 1930. La proporzione dell'elemento straniero è, pertanto, non solo lontana dal 14,7.% del 1910, ma anche inferiore alla cifra del¬ l'11,6 % sulla quale si fondavano i partigiani dell'iniziativa HoclistrassernFoiijallaz-Bopp.

Guardiamo, ora, se le perdite si ripartirebbero oggi in modo di¬ verso che non sulle basi del' 1900, se il beneficio proveniente dal
regime attuale per i iCantoni urbani si è aumentato. Lo specchietto che segue indica, a riguardo delle cifre del 1900, le conseguenze che avrebbe l'ap¬ plicazione di questo sistema' secondo i probabili risultati del censi¬ mento del 1930 :

Zurigo .

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Berna .... .

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Friburgo .

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Basilea-Città .

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Basilea-Campagna .

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Sciaffusa .

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San Callo .

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Gfrigioni .

Argovia .

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Turgovia , .

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Ticino .

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Seggi in meno Anni 1930 1900 2 ·.

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Per il fatto che Basilea non perde se non 2 seggi, invece di 3 nel 1900, e Zurigo 2, invece di 4, la perdita dei Cantoni urbani scende da 10 a 6 laddove il numero totiale dei seggi perduti sale; da 16 a 20.

In altri termini, il numero dei seggi urbani ' che verrebbero sop¬ pressi mediante la riforma era, nel 1900, di 10 su 167 ; per; il 1930' non è più che di 5 su 206.

Lo specchietto dimostra inoltre che 7 dei 16 seggi sarebbero per¬ duti da 4 Cantoni -- Basilea-Città, Sci'affusa, Ticino e Ginevra -- che si trovano alla frontiera e che, fra tutti, non ne contano più di 28 ; la loro perdita sarebbe, dunque, del quarto. Basilea perderebbe 2 de¬ putati su 8, Sciaffusa 1 su 3, il Ticino 2 su 8 e Ginevra' 3 su 9. Cer¬ tamente, nel 1903 la situazione era identica : era anzi peggiore. Ma a quell'epoca. non si era ancora compresa tutta la gravità della situa¬ zione di questi Cantoni, più direttamente esposti all'infiltrazioné stra_ niera, e presso i quali si pongono, néll' ordine nazionale, problemi particolarmente delicati. A giudicarne dalle deliberazioni parlamen¬ tari del 1903, questi Cantoni sembravano essere soprattutto oggettod'invidia, e parecchi oratori vedevano nella loro numerosa popola¬ zione straniera un pegno di benessere, anzi di ricchezza, Oggimai, sappiamo che questa situazione speciale non lia tolto che alcuni ,di essi fossei'o duramente colpiti dalla crisi postbellica. Ma ciò che è soprattutto emerso sono le difficoltà d'ogni sorta --- sociali, econo¬ miche e nazionali -- che vengono create dalla formazione d'impor-

69 tanti colonie straniere sulla soglia stessa del nostro paese. È a questi Cantoni che il legislatore ha pensato nel porre le basi di un, nuovo regime sulle naturalizzazioni ed il domicilio. La Confederazione ha inoltre testimoniato in altri modi ancora la sua sollecitudine per i loro bisogni e la coscienza ch'essa ha delle difficoltà inerenti alla loro situazione. La Confederazione si è costantemente sforzata di aiutarli nella loro lotta contro la snazionalizzazione. Ma sarebbe far della buona politica l'amputare oggi di un quarto o di un terzo la loro deputazione al Consiglio nazionale? Sarebbe, forse, giusto far sop¬ portare, proporzionalmente, la parte più grave della riforma a co¬ loro che hanno un interesse particolare ad essere rappresentati nei Consigli della /nazione, in conformità del posto che occupano nel paese, e che non si misura secondo la cifra di popolazione svizzera, ma secondo l'assieme degli abitanti? Questo lato del problema è quasi interamente sfuggito all'attenzione del legislatore durante le delibe¬ razioni del 190.3.' Esso appare, invece, oggi, in pienezza di luce, e porta la questione che ci occupa - direttamente sul terreno, nazionale.

Quanto alla ripartizione dei seggi tra i gruppi, lo specchio se¬ guente rivela ciò ch'essa sarebbe se il Consiglio nazionale fosse stato eletto, nel 1928, sulla base della popolazione svizzera : Gruppi: radicale-democratico .

· ^ · . .. 51 (--7) : conservatore-cattolico .

. ..

. . . 41 (-- socialista .

· .

.

... . 43 (-- 7) dei contadini, artigiani e borghesi : ... 1 . ,29 (--2) liberale-democratico .

.

. . ( . . 5 (-- 1) di politica sociale . , .

. . . . 3 (-- 0) non appartenenti ad alcun gruppo . . . 1 (--3) Le perdite dei quattro grandi gruppi sarebbero, dunque, state del 12,1 % per i radicali, del 10,9 % per i conservatori cattolici, del 14 % per i socialisti e del 6,5 % per i contadini, artigiani e borghesi.

Ma parlar del passato non basta. Possiamo considerare l'avvenire con uno spirito di maggior fiducia che non nel 1903. Nqssuna misura, infatti, era allora prevista per arginare la progressione dell'elemento straniero ,e soltanto alcune menti chiaroveggenti studiavano i prov¬ vedimenti da prendere per proteggere il paese da una invasione cre¬ scente. D'allora in poi, la situazione si è cambiata. Dal 1917 un severo -
controllo al confine inaugurava una politica razionale di domicilio.

Nel 1925, il popolo ha aggiunto alla 'Costituzione un articolo 69 ter che disciplina il soggiorno degli stranieri, e le Camere sono già adite del progetto di legge d' esecuzione. Inoltre, nel 1928, la revisione del¬ l'articolo 44 della Costituzione ha aperto lai via ad una politica più

70 larga in materia di naturalizzazione, ed il disegno di legge * d'esecu¬ zione non tarderà, a sua volta, ad essere sottoposto ai Consigli legi¬ slativi. Ci ripromettiamo dall'attuazione di queste due leggi una limita¬ zione dell'immigrazione che sia conforme a' nostri bisogni economici e, in pari tempo, un'assimilazione più rapida degli elementi interes¬ santi della popolazione straniera.

Ne consegue che, in quanto concerne l'evoluzione del movimento degli stranieri negli ultimi 30 anni come per quanto riguarda1 le previsioni fondate sulla nuova legislazione, abbiamo il diritto di con¬ siderare la situazione come molto più favorevole che non fosse nel 1003. Da questo punto di vista, dunque, non'v'ha più ragione alcuna per domandare al popolo che abbia: da ritornare sul suo voto del 1903.

Tutt'altro! > B. La legislazione elettorale dei Cantoni.

Nel 1903, i fautori dell'iniziativa avevano creduto di poter scor¬ gere nella modificazione delle legislazioni cantonali, una tendenza ge¬ nerale verso la sostituzione della base della popolazione svizzera aquella della popolazione' totale. Allora, due Cantoni (Turgovda e Vaud) eleggevano i loro deputati sulla base del numero degli elettori e cin¬ que altri (Zurigo, Lucerna, Uri, Untervaldo Basso e Ticino) secondo la cifra della popolazione svizzera. Due nuovi Cantoni (S. Gallo e Val-' lese) sono venuti ad aggiungersi h'questi ultimi, mentre il Ticino, che ha introdotto il circondario unico con im numero fisso di deputati, non entra più in questo novero. D'altro lato, un progetto d'iniziativa popolare che mirava ad introdurre la base della popolazione svizzera nel Cantone di Berna fu respinto, nel 19215, da 50,167 voti contro 45,550. Così, 16 Stati sono rimasti fedeli alla base della popolazione totale, ed il lieve spost'aihento che si è verificato dopo il 1903 non può essere interpretato come l'abbandono da parte dèi Cantoni di questo principio. D'altronde, quand'anche ne fosse il caso, ciò non sarebbe ragione sufficiente per modificare il vigente regime nel campo fe¬ derale; dove la questione assume aspetti particolari. Menzioneremo spe¬ cialmente l'esistenza delle due Camere che, come lo rilevammo più su, offre, nella Confederazione, una larga compensazione ai Cantoni la cui rappresentanza non benefici dell'elemento straniero.

C. Legislazione elettorale
della Confederazione.

L'unica modificazione notevole introdotta nella legislazione elet¬ torale della Confederazione dal 1903 in poi è l'introduzione della rap.

presentanza proporzionale. Esamineremo se si possa indurne ima conseguenza per la riforma che ci occupa.

71 aa) Essenza della rappresentanza proporzionale. -- Alcuni patro¬ cinatori della rappresentanza proporzionale, per dimostrare che que¬ sto sistema rispondeva ad un'idea di giustizia, pretesero che l'Assemblea legislativa doveva essere la riproduzione fotografica del corpo elettorale. Così, nel 1914, il relatore della minoranza della commis¬ sione del Consiglio nazionale invocava a sostegno di questa tesi una frase I di Mirabeau : « Les assemblées sont pour la nation ce qu'est ime carte réduite pour son étendue physique; soit en partie, soit en grand, la copie doit aiMAr les mêmes proportions que l'original ». Da questo punto di vista appare manifesto che l'attuale anodo di rappre¬ sentanza è suscettibile di critica. Se i soli élettori devono contare, gli stranieri non devono entrare in linea di considerazione per la base della rappresentanza nazionale. Ma nello sttesso caso si trovano le donne ed i ragazzi, che non votano, gli individui che la legge od i tribunali hanno privato dei diritti politici. Tutta questa gente non ha nulla a che fare sulla fotografia. Ciò vuol dire che non è più la popolazione svizzera, ma la cifra degli elettori che deve servire di base alla rappresentanza nazionale. Alcuni Cantoni hanno adottato questo sistema. Non pare che tutti ne abbiano risentito grande bene¬ ficio. Dei' due Cantoni .7-- Argovia e Basilea-Città -- dove era appli¬ cato nel 1844, nessuno l'ha conservato sino ad oggi. Dei cinque Cantoni -- Svitto, Zugo, Basilea-Città, Argovia e Turgovia -- che lo avevano applicato nei 1864, soltanto uno lo ha mantenuto, a cui si è aggiunto il Cantone di Vaùd nel 1885.

1/ introduzione di questo sistema nel campo federale s'infranger rebbe inoltre di contro ad un'obiezione capitale : siccome i diritti elettorali variano da Cantone a Cantone, bisognerebbe, anzitutto, sta¬ bilire un diritto elettorale unico, in applicazione degli articoli 47 e 66 della Costituzione. Ma la prova è stata esperita a tre riprese, e tutte e tre le volte è fallita. È un precedente non incoraggiante. 'Lo è tanto meno in quanto se si volesse rifarne l'esperimento, bisognerebbe assicurare alla Confederazione, nella nuova legge, un diritto di con¬ trollo sulle liste elettorali, le quali, per la determinazione della base della rappresentanza, verrebbero a sostituirsi al risultato del censi¬ mento
della popolazione. Questa sola considerazione dimostra a quali difficoltà si urterebbe questo nuovo sistema elettorale.

Che più? Il Consiglio federale non ha mai ammesso la tesi della riproduzione fotografica del corpo elettorale. Nel suo rapporto sulla tèrza iniziativa intesa ad introdurre la rappresentanza proporzionale, redatto con una tranquillità ed una oggettività, alla quale i fautori di tal sistema hanno reso essi stessi omaggio, ne fa una critica severa : « Si suppone -- dice il documento -- uno stato di cose che, a parer nostro è inesistente ; si vuol fare del corpo rappresentativo una ridu¬ zione in piccolo di tutte le correnti d'idee che si manifestano nel po-

72 polo ; ma queste correnti sono còse infinitamente troppo chiare, troppo limpide, troppo poco stabili perchè il mezzo preconizzato dia l'im¬ magine sognata ». (FF, 1914, II, 100, ediz. francese). Il Consiglio fede¬ rale non è dunque in alcun modo vincolato dalle tesi che sono state avanzate a sostegno della rappresentanza proporzionale e che, d'altron¬ de, non sono state, su questo punto, confermate dagli avvenimenti. Sotto l'attuale regime come sotto il regime maggioritario, si verificano tra il popolo ed il corpo rappresentativo divergenze che' dipèndono! da cause naturali e che nessun regime sopprimerà. ,11 Consiglio federale non potrebbe, pertanto, vedere in una tesi che esso ha sempre combattuta e che non si è mai verificata un motivo per rivedere la base della rap¬ 1 presentanza, nazionale.

bb) La soppressione dei circondari nell'interno dei Cantoni. -- La soppressione dei circondari nell'interno dei Cantoni, che lia ac¬ compagnato l'introduzione della rappresentanza proporzionale, ha forse modificato le conseguenze elettorali die i calcoli stabiliti nel 1903 permettevano di arguire dalla modificazione proposta?

Abbiamo già rilevato che i venti seggi che sarebbero stati per¬ duti sulla base del censimento del 1900 si ripartivano in proporzione eguale tra i Cantoni urbani ed i Cantoni agricoli. Inoltre, il fatto che nell' interno del Cantone le città costituivano di frequente un circon¬ dario a se non avrebbe avuto per conseguenza di far ricadere le per¬ dite sui centri cittadini. Nel Cantone di Berna, per esempio, non è la città bensì la campagna che avrebbe perduto un deputato, e nel Cantone di Zurigo, due seggi soltanto, . su , quattro, sarebbero stati perduti dal capoluogo.

Riunendo in una medesima circoscrizione la popolazione cittadina e quella agricola, il sistema del circondario unico diminuisce ancora gli effetti del sistema Hochstrasser-Fonjallaz.

Per conseguenza, l'introduzione della rappresentanza proporzio¬ nale non potrebbe fornire alcun argomento ai partigiani della riforma.

Riassumendo, le esperienze fatte non sono tali da far rimpiangere il rigetto dell'iniziativa Hochstrasser-Fonjallaz.

3. Conclusione.

Nessuno dei fatti verificatisi dopo il 1903 nei domini più o meno direttamente in rapporto colla riforma giustifica la ripresa del pro¬ getto. Uno di questi fatti --
là diminuzione della proporzione degli stranieri e la loro ripartizione su più vasto territorio -- indebolisce anzi l'argomento essenziale addotto nel 1903.

. Vi proponiamo, pertanto, di non dar corso alla seconda parte del postulato Guntli.

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II. Aumento della cifra elettorale o determinazione di un numero fisso di deputati.

1. Cenno storico.

La cifra basilare di 20,000 abitanti contemplata nella Costituzione data dal 1848. L'unico tentativo che era stato fatto per elevarla lia coinciso coll'iniziativa Hochstrasser-Fonjallaz. Quando le Camere si occuparono, l'ultima volta, di questa questione, l'on. Sonderegger, de¬ putato dell'Appenzello Interno al Consiglio, nazionale, pensò di con¬ trapporle un progetto che portava la cifra elettorale a 25,000 abitanti.

. L'accoglienza incontrata dalla sua proposta lo persuase a desisterne.

Ma nel febbraio 1903, egli presentò una mozione così concepita r « Il Consiglio federale è invitato a presentare un rapporto circa l'op¬ portunità di rivedere l'articolo 72 della Costituzione federale nel senso di aumentare la cifra elettorale ». Questa mianifestazione, assoluta¬ mente individuale, non ebbe una grande eco. Il suo autore l'avevia già indebolita dichiarando ch'egli non chiedeva un rapporto che pre¬ cedesse il prossimo censimento -- quello del 1910! --, ed il rappre¬ sentante del Consiglio federale, on. Comtesse, senza entrare nel merito della discussione, non durò fatica, in condizioni simili, a dimostrare ché la mozione era alquanto prematura. In seguito a ciò, il Consiglio nazionale la respinse a pieni voti meno 30. Bisogna aggiungere che nel frattempo -- la decisione del Consiglio nazionale è del 6 aprile 1904 -- l'iniziativa Hochstrasser-Fonjallaz era stata respinta e che a nessuno premeva di sollevare una questione che lé era apparentata.

Infine, il patronato del rappresentante di uno dei Cantoni la cui po¬ polazione è inferiore alla cifra elettorale e che ciò non di meno, hanno diritto ad un rappresentante nel Consiglio nazionale svaloriz¬ zava la mozione. Risulta comunque che nel 1904 la grande maggio¬ ranza del Consiglio nazionale non giudicava opportuna la riduzione del nùmero dei deputati c che, fino ad ora, la questione era rimasta lì.

2. Là situazione attuale.

Se esiste un fatto che possa spiegare i due postulati ' adottati dal Consiglio nazionale il 26 giugno, esso deve essere rintracciato nel numero attuale dei deputati e nella sua progressione automatica. Nel 1904, il Consiglio nazionale contava . 167, membri. In seguito al censi¬ mento del 1910 il numero salì a 18(7. Esso è
attualmente di 198, e l'ufficio di, statistica prevede che il censimento del 1930 lo porterà a ,206 (allegato 2). Quest'aumento di 8 deputati andrebbe a -vantaggio dei seguenti Cantoni : Zurigo e Berna, 2 ciascuna ; Friburgo, BasileaCittà, Basilea-Campagna, Argovia e Vallese, 1 ciascuno. Per contro,.

Neuchâtel perderebbe un seggio.

74 Constatiamo, anzitutto, che la sala del Consiglio nazionale po¬ trebbe bastare a questo aumento. La Direzione delle costruzioni fede¬ rali ha stabilito a questo riguardo dei piani ohe, pur limitando un pò' la libertà di movimento dei 'deputati, risolvono il problema in modo accettabile. Non si tratta, pertanto, di ima questione di spazio. Il pro¬ blema deve essere studiato da un punto di. vista più elevato.

3. Grandi parlamenti e piccoli parlamenti.

Quantç più "un parlamento è numeroso e tanto più esso rappre-r senta interessi diversi ed è meglio in grado di difendere questi interessi speciali. Così, un Consiglio nazionale di 111 membri, come quello del 1848, non risponderebbe certo alle odierne esigenze. Non soltanto la popolazione svizzera è di due terzi più numerosa, ma la Confederazione ha, esteso la sua azione in una quantità; di campi che le sfuggivano nel 1848, e la somma d'interessi che esigono, ove occorra, di essere protetti è quindi molto più , considerevole. V . ; ' D'altra parte, l'aumento del numero presenta inconvenienti e tal¬ volta anche pericoli. Giova di sottolinearne alcuni : / .

1 Lunghezza delle deliberazioni. -- Questo argomento, era stato ad¬ dotto in prima linea dall'on. Sonderegger. (Egli constatava che le ses¬ sioni diventavano più lunghe e più frequenti e . che he risentiva il re¬ clutamento dei deputati : diventava sempre più difficile il'persuadere personalità notevoli ad accettare una candidatura. «Man fragt sich mit Schrecken -- aggiuiigevâ egli -- wie es werden soll, wenn noch lö, 20 und 30 Mitglieder einrücken». Il terrore dell'on, Sonderegger era infondato. Il male ha imposto il rimedio. Grazie al suo nuovo rego¬ lamento, grazie ad uno spirito più sbrigativo, il Consiglio nazionale si è corretto di certi suoi difetti. Esso non ammetterebbe ormai più un discorso di due o tre ore, copie se ne ebbero ad udire in altri temipi, uè una discussione generale di due settimane, fosse pure su un argo¬ mento dell'importanza della Convenzione del Gottardo. Se le sessióni sono più numerose che non ai tempi delFon. Sonderegger ciò dipende indubbiamente meno dall'aumento dèi numero dei deputati che da quello degli oggétti da trattare. Ma è fuori di dubbio, però, che, coeteris paribus, il numero dei discorsi cresce con quello dei deputati. Onde coll'aumentare delle sessioni
in quantità ed in durata diventa sempre più difficile ai partiti di trovare, fuori dei cittadini che si dedicano specialmente alla politica, degli uomini disposti ad accettare una can¬ didatura alle Camere federali. Eppure una partecipazione importante di questo elemento è sempre una forza per la/ rappresentanza nazio¬ nale, ch'essa mette in contatto immediato con le energie produttrici del paese !

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· 75 Conyplicazioni del congegno parlamentare. -- Quanto più un par¬ lamento è numeroso e tanto meno i deputati hanno l'occasione di en¬ trare nelle comimissioni, d'iniziarsi, cioè, al funzionamento dell' ammi¬ nistrazione e di1 contribuire alla discussione minuta degli oggetti che sono specialmente di loro competenza Certo è che si può ovviare a questo inconveniente nominando commissioni più numerose e dando in pari tempo loro una funzione più importante. Questo sistema, ch'è at¬ tualmente raccomandato da più parti, è evidentemente razionale. Ma il giorno in cui le commissioni diventano esse stesse dei parlamenti ih miniatura, che deliberano sotto lo sguardo della stampa, che pubblicano processi verbali, che distribuiscono rapporti, le deliberazioni del par¬ lamento stesso perdono alquanto del loro valore. Ciò soprattutto in un paese come il nostro in cui il parlamento è considerato come un luogo · di discussione e non come un'arena dove i deputati designati dai rispet¬ tivi gruppi vengono a gareggiare d'ieloquenza.

Questa questione presenta, qui da noi, un aspetto particolare per ciò che qualunque aumentò del Consiglio nazionale accentua il divario numerico col Consiglio degli Stati. Fin dal 1904, l'on. Sonderegger lamentava la sproporzione ognor crescente tra il numero dei compo¬ nenti le due Camere. E d'allora in poi, quello del Consiglio nazionale s'è accresciuto ancora di ben 31 membri. Questa sproporzione non deve crescere all'infinito. Il Consiglio meno numeroso tratta, naturalmente, gli oggetti più rapidamente, onde diventa sempre meno occupato e córre il rischio di perdere,'davanti l' opinione pubblica, la situazione di pa¬ rità che la Costituzione gli conferisce. Questo-stato di cose può, inol¬ tre, offrire argomento a progetti i quali, modificando la struttura del Consiglio degli Stati, vulnererebbero ir principio dell'eguaglianza dei Cantoni, base di tutto il nostro ordinamento politico.

Mancanza di contatto tra i deputati. --- Perchè un parlamento adempia la sua1 funzione, deve obbedire ad uno spirito collettivo che nasce dalle relazioni personali nell'interno dei gruppi ed anche fuori di essi. Grazie a questo contatto, i concetti che ogni deputato reca con sè-evolvono, i contrasti si attenuano mediante una reciproca compren¬ sione e si' sviluppa in tal modo un concetto che,
superando gli inte¬ ressi particolari a certe regioni od a certe classi, considera gli inte¬ ressi del paese nel loro assieme. Quest'opera di avvicinamento e di penetrazione è particolarmente importante in un paese come il nostro, in cui le diversità linguistiche ed etniche si aggiungono a quelle poli¬ tiche, sociali ed economiche. Essa è necessaria alla formazione di quello spirito di solidarietà che .da noi costituisce l'essenza stessa dello spirito nazionale. Ora è evidente che quanto più uh parlamento ingran¬ disce e tanto più diventa difficile ad ogni deputato di prender contatto cor. una frazione importante dell'assemblea. ,


Dispersione delle responsabilità. -- Questo contatto personale è "tanto più prezioso nel regime proporzionale. Già prima della sua intro¬ duzione, si lamentava che i deputati rappresentassero talvolta meno, gli intéressi generali del paese che gli interessi speciali dei loro man; danti. Dopo d'allora, queste critiche 1 si sono ancora più accentuate. I partiti, nell'intento di penetrare in molti ambienti, portano sulle loro liste rappresentanti di diverse categorie d'interessati, ciò che legittima il timore che i deputati eletti sopra una simile piattaforma parlino ed agiscano nel parlamento come rappresentanti di tale o di tal'altro grup¬ po economico, professionale o sociale. Ci si allontana, pertanto,. facil¬ mente da quella norma che il Dubs formulava come segue nell^ sua opera sul diritto pubblico svizzero: «Du'moment où le député entre -dans un parlement, il n'est plus considéré comme le représentant de son cercle, mais comme celui de tout le peuple, :et il est obligé de faire passer avant .tout les.intérêts du pays». Ora, se è vero che il regime elettorale attuale favorisce la tendenza sopra segnalata, vi contribuisce però anche l'auménto del numero dei deputati, perchè quanto più essi sono, esistorio maggiori probabilità che interessi particolari trovino la loro espressione. · Per tutti questi motivi, siamo di parere che l'interesse del buon funzionamento delle nostre istituzioni esiga di evitare che il numero dei deputati superi un certo limite. Concludiamo, pertanto, in favore della revisione dell'articolo 72 della Costituzione. Ci rimane da esaminare i vantaggi e gli inconvenienti dei due sistemi tra i quali voi dovrete pro¬ nunciarvi.. ' 4. La scelta 'del sistema. ^ .

iSe esaminiamo il testo dei due postulati, constatiamo che nessuno dei due dà un'indicazione in cifre dello scopo che si propongono. Cer¬ tamente, il signor Guntli ha espresso la sua spiccata preferenza per la cifra elettorale di 25,000 abitanti, ma ha riconosciuto che vi erano dei gradi intermedi tra 20,000 e 25,000. Dal canto suo, l'on. Klöti si è pronunciato categoricamente per un numero di 200 deputati, ma non ha escluso altre possibilità se non in considerazione della difficoltà di ottenere dal parlamento una riduzione del numero attuale. Possiamo, dunque, esaminare i due sistemi come tali, lasciando da una parte la
questione dei numeri.

Il sistema dèi numero^ fisso lia, sull'attuale regime, il vantaggio della stabilità. Quand'anche tale stabilità possa essere soltanto relativa; perchè il numero dei deputati che oggi pare ragióne vole non resisterà ad aspirazioni od a bisogni nuovi, esso dispensa/ dell'adattare, ogni decennio, l'effettivo della rappresentanza nazionale ai risultati del cen¬ simento délia popolazione. Molti Cantoni, sedotti da questo vantaggio, applicano già ora tale sistema all'elezione dei loro Gran Consigli.

77 Altri Stati, come la Svezia, la Finlandia si èono parimente messi su questa via.

D'altra parte, l'applicazione non ne è cosi semplicei come parrebbe a prima vista. Tanto per ciò che concerne la riserva in favore dei piccoli Cantoni, quanto per ciò che riguarda l'assegnazione delle fra-zioni residue, possono entrare in linea di conto diversi sistemi.

Quanto al primo punto, vi sono tre modi di regolarlo : a) Stabilito che sia il quoziente -- cioè la cifra di abitanti che dà diritto ad un deputato -- si assegna un deputato ad ogni Cantone o mezzo Cantone che non ha raggiunto detto quoziente. Il resto dei seggi vien ripartito tra gli altri Cantoni sulla base della popolazione totale, latta deduzione dei Cantoni già serviti.

b) 'Si assegna un deputato,a ciascun Cantone o mezzo Cantóne, cioè 25 in tutto. Per 'ripartire gli altri seggi si può scegliere tra i due sistemi seguenti : 1° fondarsi sulla cifra totale della popolazióne ; 2o fondarsi sulla cifra della popolazione diminuita della popolazione dei Cantoni che non hanno raggiunto il quoziente, e, per gli altri Cantoni, su una cifra eguale al quoziente. · Dai calcoli eretti sulla cifra di 200 deputati emerge che i risul¬ tati del primo e del terzo sistema (a e b, 2) sono identici. L'aipplicazione del secondo sistema'(&, 1) conduce, per contro, a risultati differentissimi e torna considerevolmente di vantaggio ai piccoli Cantoni (Berna perderebbe 4 seggi, Zurigo 2, ecc.). Non pare, d'altronde, che risponda alla logica, e lo eliminiamo senz'altro. Non c'è dunque da scegliere che tra° gli altri due sistemi.

Per ciò che concerne i seggi che restano da assegnare dopo la prima ripartizione, siamo d'accordo coll'on. Klöti che il sistema di Hondt, applicato dalla' legge sulla rappresentanza proporzionale, deve eedere if passo al sistema più semplice dell'attribuzione alle frazioni residue più forti. L'applicazione non presenta difficoltà alcuna.

Ma un esame particolareggiato ha dimostrato l'impossibilità di regolare questi vari punti nella Costituzione stessa. Occorrerebbe una legge d'esecuzione. Ora, il breve tempo che ci separa dall'elezione del 1931 non consentirebbe di attuare questa legge. Ciò costituisce un serio inconveniente.

^ Ne esiste inoltre un altro più grave. Attualmente^ il Cantone, la cui popolazione è rimasta stabile durante il
'decennio precedente le elezioni generali, conserVa ·' lo stesso numero di deputati, che non vEen ridotto se' non quando la popolazione sia diminuita oltre un certo limite. Col sistèma del numero fissp la cosa è diversa. I Cantoni la cui

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popolazione sia notevolmente aumentata toglieranno dei seggi a quelli i quali, in seguito ad una crisi o per altre circostanze indipendenti.

dalla loro volontà, saranno rimasti stazionari. Quando si tratta di ciicoli elettorali, come nei Cantóni, la questione non ha grande im¬ portanza. Ma essa si presenta in modo diverso per i componenti di una confederazione'di Stati. Già l'applicazione del nuovo sistema allé prossime elezioni del 1931 avrebbe per risultato {allegato 2) di far perdere, nei confronti del regime attuale, 1 seggio al Ticino ed 1 seggio a Ginevra. La perdita di un seggio da parte del Cantone di N euch àtei è dovuta ad-una riduzione della cifra assoluta della popo¬ lazione, mentre cinque altri Cantoni (Zurigo, Berna, Basilea-Città, Argovia e Vallese) guadagnerebbero un seggio, ciascuno. Senza dubbio,, questi spostamenti, come quelli che si riprodurrebbero dopo ogni cen¬ simento, sono dovuti a modificazioni reali nella ripartizione della po¬ polazione. Sarebbe pertanto sbagliato il vedervi un'ingiustizia. Ma noi ·temiamo profondamente che i Cantoni che fossero così amputati a: vantaggio d'altri, più prosperi, più fortunati, avrebbero l'impressionè* di essere spogliati da quest'ultimi. Non potremjmo mai raccomandare un sistema che farebbe correre il rischio di provocare urti di questo genere, anche se fpndati sopra i>ure ragioni di sentimento. Rifiutandoci di entrare in questa via, obbediamo anche ad una considerazione d'or¬ dine pratico : la resistenza che incentrerebbe il nuovo sistiema lo esporrebbe, fatalmente,, ad uno scacco.

Crédiamo, d'altronde, che , in modo generale uno Stato -- e so¬ prattutto uno (Stato democratico -- non debba modificare le basidelia rappresentanza nazionale senza ragioni assolutamente imperiose.

Ora,!noi non vediamo motivi di sorta per rinunciare alla base attuale,, che ha fatto le sue prove e che si presta perfettamente ad una riforma:, per correggere gli inconvenienti che ne risultano basta elevare la cifraelettorale.

' Se consideriamo il regime in vigore in altri paesi (1), paragona¬ bili al nostro, constatiamo che tale cifra è bassissima. Nel Belgio, là.

cifra elettorale è di 40,000 abitanti e la Camera conta 186 deputati.

Baden ha un deputato ogni 10,000 votanti, il Wurtemberg uno per 31,000 abitanti.'L'Irlanda si contenta di 153 deputati eletti
nella 1 pro¬ porzione di 1 per 20,000 ed 1 per 30,000 abitanti. L'Austria conta 165deputati, il Portogallo 164, la Svezia. 230 (cifra fissa), la Finlandia.

200 '(idem). In Jugoslavia la cifra elettorale è di- 40,000.

, Se elevassimo la nostra cifra elettorale a 25,000 abitanti, reste-: remtmo, dunque, ad un numero di deputati relativamente alto. Ricono¬ sciamo però che una riforma la quale riducesse l'effettivo del Con?1) Vedi Bernhardt, Das parlamentarische Wahlrecht, 1926.

siglio nazionale a 165 membri susciterebbe una grande resistenza.

Fer queste ragioni abbiamo fatto studiare le conseguenze di un aiumento meno considerevlole (allegato 2). È fuori di dubbio che se si accettasse la cifra di 22,000 abitanti, la quale ricondurrebbe l'effet¬ tivo dell'assemblea a soli 190 deputati, la questione sarebbe regolata per una durata evidentemente troppo breve. Adottando, invece, la .cifra di 23,000 abitanti si ridurrebbe il numero dei deputati a 177, vale a dire che la popolazione della .Svizzera dovrebbe crescere di un mezzo milione di abitanti prima che la situazione si ripresenti nelle condizioni attuali. È molto difficile prevedere l'epoca alla quale il 'fatto si pro¬ durrà, ma essa è abbastanza lontana perchè · una riforma di tale im¬ portanza dia soddisfazione a coloro che stimano necessaria ' una ridu¬ zione.

Per questi motivi, vi preghiamo di considerare il postulato Klöti come liquidato dal presente messaggio e. di dar corso al postulato Guntli adottando l'allegato disegno di legge.

Gradite, signor Presidente e signori Deputati, i sensi della nostra alta considerazione.

Berna, 2 settembre 1930.

/

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione : .

MUSY.

Il Vicecancelliere.* Lkimgruber.

Foglio federale 1980. -- Vol. IL

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Messaggio del Consiglio federale all`Assemblea federale concernente la revisione dell`articolo 72 della Costituzione (base elettorale del Consiglio nazionale). (Del 2 settembre 1930.)

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