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Foglio Federale Berna, 16 novembre 1967 Anno L Volume "II N° 46.

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9803 Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente l'approvazione di accordi sui trasporti aerei commerciali (Del 6 ottobre 1967) Signori Presidente e Consiglieri, La convenzione relativa alla navigazione aerea civile, firmata a Chicago il 7 dicembre 1944 *, ha istituito la base tecnica e giuridica necessaria allo sviluppo dei trasporti aerei internazionali, dopo la seconda guerra mondiale.

All'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (OACI) istituita dalla convenzione suddetta, e alla quale la Svizzera partecipa dal 4 aprile 1947, spetta di elaborare le direttive d'esecuzione intese ad assicurare uno sviluppo razionale e possibilmente uniforme della navigazione aerea internazionale.

Ancorché l'OACI debba sovente limitarsi a raccomandazioni e non possa pertanto emanare prescrizioni d'obbligatorietà generale, il suo compito as¬ sume . una considerevole importanza per il traffico aereo internazionale.

Presentemente, vi partecipano ben 112 Stati.

Il principio della sovranità nazionale è reso evidente dalla convenzione di Chicago: l'articolo 1 dispone infatti che « ogni Stato ha la sovranità piena ed esclusiva sullo spazio atmosferico al disopra del suo territorio ». Tale principio è tuttavia limitato dall'articolo 5, che accorda agli aeromobili degli Stati contraenti, non adibiti a servizi aerei internazionali regolari, il diritto di sorvolare il territorio degli altri Stati contraenti e di farvi scali non commer1

CS 13, 569 (B XIV E 3).

Foglio Federale, 1967, Voi. Il

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766 ciali, senza chiedere un'autorizzazione speciale. Per contro, gli Stati con¬ traenti hanno il diritto, per quanto concerne il traffico a richiesta, ovvero i voli commerciali non regolari, d'imporre «norme, condizioni e limitazioni», facoltà di cui ha usato la maggior parte di essi. Il concetto di «libertà» della navigazione aerea nel traffico di linea non è stato pertanto concretato dalla convenzione di Chicago; infatti, nessun servizio internazionale regolare può essere esercitato sopra il territorio di uno Stato contraente o all'internò dello stesso, senza un'autorizzazione speciale. In generale, gli Stati partecipi s'ac¬ cordano reciprocamente i diritti di traffico necessari, stipulando accordi bilaterali. Al fine di conferire una base giuridica sicura ai collegamenti aerei con l'estero, anche il nostro paese deve conchiudere tali accordi e vi sarà costretto finché non verrà istituito, mediante un accordo multilaterale sui trasporti aerei commerciali, un ordinamento internazionale sodisfacente, che però, per motivi diversi, è ancora lungi dall'essere attuabile.

Nondimeno, il traffico aereo internazionale è in continuo aumento. In¬ fatti, ogni anno sale il numero dei passeggeri e delle merci trasportati. S'ac¬ cresce inoltre l'effettivo delle imprese straniere facenti scalo sui nostri aero¬ porti, che la nostra compagnia nazionale, a sua volta, collega con le città più importanti del mondo.

Presentemente, il numero delle città regolarmente servite dalla Swissair s'eleva a 66 e la lunghezza totale delle sue linee attraverso 45 paesi ammon¬ tava, alla fine del 1966," a 142 000 km. L'esercizio dei servizi regolari in par¬ tenza dalla Svizzera e a destinazione del nostro paese è giuridicamente fon¬ dato su 60 accordi bilaterali concernenti i trasporti aerei commerciali, nei quali sono parimente compresi i quattro accordi seguenti che, con il presente messaggio, sottoponiamo alla vostra approvazione: , -- accordo che modifica quello del 13 ottobre 1956 concernente i servizi aerei fra la Svizzera e il Regno di Tailandia, firmato a Bangkok 1*8 di¬ cembre 1966; .

--; accordo tra il Consiglio federale svizzero e il Governo dell'Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche concernente i trasporti aerei, firmato a Berna l'8 giugno 1967; --» accordo tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica
socialista di Romania concernente i. trasporti aerei civili, firmato a Bucarest il 14 luglio 1967; -- accordo tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica popolare d'Un¬ gheria concernente i trasporti aerei regolari, firmato a Budapest il 19 luglio 1967.

Durante i negoziati, le nostre delegazioni propongono di accettare, nel limite possibile, il testo modello svizzero come base di discussione. Ancorché la proposta svizzera sia accolta nella maggior parte dei casi, i testi definitivi dei diversi accordi rivelano sempre considerevoli divergenze, essendo neces-

767 sario, nella stesura di un accordo bilaterale, tener conto degli interessi e dei desideri particolari dell'altro Stato. Secondo il valore dei diritti di traffico accordatigli, anche il nostro paese può, a sua volta, fare talune concessioni.

Di massima però le divergenze non sono tanto materiali, quanto formali e si traducono normalmente in una diversità d'espressione o magari in un qua¬ dro sistematico differente. Nella descrizione dei singoli accordi, riteniamo pertanto di poterci restringere, salvo nel caso dell'URSS, alle disposizioni divergenti dal testo-modello.

a. Accordo con la Tailandia Dopo laboriose trattative, è stato firmato a Bangkok, l'8 dicembre 1966, un accordo modificante quello conchiuso il 13 ottobre 1956. La modifica¬ zione attiene unicamente all'articolo 3 dell'atto vigente, in cui è disciplinata la capacità di trasporto offerta dalle imprese designate ed è segnatamente contemplato il principio, secondo il quale detta capacità va normalmente adattata ai bisogni del traffico, tenendo però adeguatamente conto degli interessi reciproci per non pregiudicare indebitamente i rispettivi servizi. Il tenore dell'artìcolo 3 è stato modificato su richiesta delle autorità tailandesi.

Quest'ultime intendevano infatti sostituire un sistema rigido di predetermina¬ zione all'ordinamento liberale vigente sulla capacità di trasporto (frequenza dei voli, numero dei posti offerti). Durante i negoziati, la nostra delegazione pervenne tuttavia a contenere le esigenze dei nostri interlocutori, cosicché il nuovo testo non è risultato opposto alla politica liberale finora seguita dal nostro paese nel settore dei trasporti aerei.

b. Accordo con l'URSS Già da molto tempo, il nostro paese manifestava un interesse conside¬ revole per un collegamento aèreo regolare con Mosca e l'impresa sovietica statale di navigazione aerea Aero flot palesava l'intenzione di esercitare una linea aerea Mosca-Vienna-Zurigo. Era pertanto giunto il momento di av¬ viare negoziati tra le autorità aeronautiche svizzere e sovietiche. Le trattative preliminari ebbero luogo nel maggio del 1966 e riguardarono segnatamente le condizioni d'esercizio delle future linee aeree e lo scambio dei diritti di traffico. Questi colloqui preparatori consentirono di accertare che le con¬ dizioni per l'esèrcizio di servizi aerei tra la
Svizzera e l'URSS eràno favore¬ voli, cosicché si convenne di proseguire i negoziati nel mese di luglio se¬ guente.

Il tenore dell'accordo, conchiuso a Berna, l'8 giugno 1967, esige le se¬ guenti osservazioni: Preambolo: I nostri interlocutori non furono disposti ad accettare, ri¬ guardo alla locuzione « a stabilire servizi aerei tra i due Paesi » l'inserimento

768 delle parole <
Articolo 1 (sovranità): L'URSS non essendo membro dell'OACI, è sem¬ brato opportuno di ribadire il principio della sovranità delle Parti sul loro territorio rispettivo.

Articolo 3 (reciproca concessione di diritti di traffico): I privilegi men¬ zionati possono unicamente essere esercitati nei punti specificati, a tale ri¬ guardo, nell'allegato I, nel quale sono stabilite le modàlità variabili d'esecu¬ zione dell'esercizio (tavola delle linee, ecc.).

Articolo 4, (itinerari di volo, sorvolo dei confini statali, traffico a ri¬ chiesta). Questo articolo disciplina, conformemente al principio suddetto, la determinazione degli itinerari obbligatori e la designazione dei punti di con¬ fine che possono essere trasvolati. Esso stabilisce inoltre che nessun altfo aromobile d'una. Parte, oltre a quelli utilizzati da un'impresa designata sulle linee indicate, può sorvolare il territorio dell'altra Parte o atterrarvi, senza averne prima ottenuto l'autorizzazione mediante un accordo speciale; l'aero- , mobile è pariniente tenuto a conformarsi alle condizioni stabilite nell'auto¬ rizzazione.

Articolo 5 (designazione dell'impresa, permesso d'esercizio): ciascuna Parte ha il diritto di designare un'impresa di trasporti aerei per esercitare i servizi convenuti. Le Parti sono inoltre tenute, non appena ricevuta la desi¬ gnazione, di rilasciare il permesso d'esercizio occorrente. L'articolo stabilisce inoltre quali siano i presupposti conferenti ad una Parte la ..facoltà di negare all'altra il permesso d'esercizio oppure di sottoporne il rilascio a condizioni reputate necessarie per l'esercizio dei privilegi menzionati nel¬ l'articolo 3, Articolo 6 (accordo tra le imprese): Questa disposizione stabilisce il principio secondo cui le questioni attenenti all'esercizio e segnatamente quelle concernenti le frequenze, gli orari e il servizio terrestre, devono essere oggetto di accordi tra le imprese designate, restando ovviamente riservata l'approvazione,delle autorità aeronautiche delle Parti.

Articolo 7 (revoca, sospensione temporanea): Questo articolo conferisce alle Parti il diritto di riscontrare la situazione economica ed amministrativa dell'impresa designata. ' Articolo 8
(capacità di trasporto, diritti di traffico): Tale disposizione ribadisce avantutto il principio secondo cui. le imprese designate godono, nell'esercizio dei servizi convenuti tra i territori delle Parti, di possibilità uguali ed eque, ancorché debbano tenere conto dei reciproci interessi. La capacità di trasporto va inoltre adeguata alla domanda di traffico. La con¬ cessione dei diritti di trasporto di quinta libertà (traffico tra il territorio dell'altra Parte e il territorio di terzi Stati) è dsciplinata, in modo più parti¬ colareggiato, nell'allegato I.

769 Articolo 9 (limitazioni del carico): le Parti possono, per motivi d'ordine pubblico e di sicurezza, vietare il trasporto di taluni articoli nel proprio ter¬ ritorio.

Articolo 11 ( legislazione nazionale): Come negli accordi analoghi, con¬ chiusi dalla Svizzera con altri Stati, anche l'accordo con l'URSS stabilisce che le leggi e i regolamenti di una Parte disciplinanti, sul suo territorio, il traffico aereo, sono parimente applicabili agli aeromobili dell'impresa de¬ signata dell'altra Parte. Altre disposizioni vietano il trattamento discrimina¬ torio delle imprese designate e dei loro aeromobili nell'utilizzazione degli aeroporti e delle corrispondenti attrezzature. Alle Parti è inoltre espressa¬ mente conferito il diritto di accedere agli aeromobili dell'altra Parte e di verificare i documenti di bordo. L'articolo contiene infine una disposizione secondo cui gli aeromobili destinati ai servizi convenuti devono recare i distintivi di nazionalità e d'immatricolazione, conformemente all'ordina¬ mento della Parte nella cui matricola sono stati iscritti.

Articolo 12 (documenti): l'articolo elenca i documenti che gli aeromo¬ bili di ciascuna Parte devono recare a bordo.

Articolo 14 (casi d'emergenza, infortuni): Va rilevata la disposizione secondo cui la Parte, nella matricola della quale è iscritto l'aeromobile, ha il diritto di designare un rappresentante e dei periti incaricati di partecipare all'inchiesta. Giusta il numero 4 del protocollo, la Parte, sul cui territorio si è prodotto l'incidente, deve consentire all'altra d'inviare, ai fini dell'inchiesta, un perito della fabbrica costruttrice dell'aeromobile, come membro della propria delegazione.

Articolo 15 (rappresentanti, membri d'equipaggio): È nuova la dispo¬ sizione conferente il diritto reciproco di mantenere, sul territorio dell'altra Parte, i rappresentanti necessari per l'esercizio dei servizi convenuti. Di mas¬ sima, i rappresentanti e i membri dell'equipaggio devono essere cittadini delle Parti. A favore della Svizzera, è prevista un'eccezione nel protocollo (num. 2)..

Articolo 16 (tariffe): Le tariffe, stabilite, di comune accordo dalle im¬ prese designate delle Parti, devono risultare modiche, ancorché nella com¬ pilazione debba essere tenuto conto di tutti gli elementi determinanti. Esse vanno sottoposte all'approvazione
delle autorità aeronautiche delle Parti.

Articolo 17 (trasferimento dell'eccedenza degli introiti): L'eccedenza degli introiti conseguiti nell'esercizio dei servizi convenuti può, giusta gli ac¬ cordi vigenti, disciplinanti le relazioni finanziarie fra le Parti, essere libe¬ ramente trasferita, al saggio ufficiale di cambio, alla sede sociale dell'im¬ presa designata.

Articolo 20 (modificazioni): Se una Parte desidera modificare l'accordo, entro sessanta giorni vanno avviate consultazioni tra le due Parti. Le modifi-

770 cazioni entrano in vigore soltanto qualora le due Parti si siano reciproca¬ mente notificate l'adempimento delle formalità costituzionali sulla conchiusione e l'entrata in vigore di accordi internazionali. Per contro, le modifica¬ zioni degli allegati al presente accordo, compresa l'istituzione di linee oltre i due Stati, possono essere convenute direttamente tra le autorità aeronau¬ tiche delle Parti ed entrano in vigore confermate che siano da uno scambio di note diplomatiche.

Articolo 21 (composizione di controversie): Il nostro interlocutore si è dichiarato contrario all'istituzione di un tribunale arbitrale per la com¬ posizione di controversie circa l'interpretazione o l'applicazione del presente accordo. Le vertenze vanno pertanto composte di comune accordo tra le autorità aeronautiche delle Parti. Se quest'ultime non possono accordarsi, della controversia s'incaricheranno le Parti stesse; ove anche le Parti non riuscissero nel loro intento, può essere fatto ricorso a'periti designati di co¬ mune intesa. Se l'intesa non può essere raggiunta in alcun modo, ciascuna Parte può limitare, sospendere o sopprimere i privilegi toccati dalla vertenza.

Articolo 22 (disdetta):. L'accordo può essere disdetto in ogni momento mediante un preavviso di 12 mesi.

Articolo 23 (applicazione): Come la maggior parte dei nostri accordi, anche quello con l'URSS è provvisoriamente applicabile dal giorno della firma ed entrerà definitivamente in vigore dopo la ratificazione da parte del Consiglio federale.

L'allegato I descrive la tavola delle linee. L'ordinamento stabilito con¬ sente avantutto di unire, mediante i servizi convenuti, un punto in Russia con un punto in Svizzera, cosicché la nostra impresa nazionale potrà ese¬ guire voli da un punto nella Svizzera a Mosca, attraversando uno o più punti intermedi, mentre l'Aeroflot avrà il diritto di collegare un punto nel¬ l'URSS con un punto in Svizzera, passando parimente per uno o più punti.

Per il momento, sono già stati previsti, in ogni direzione, due voli settima¬ nali; a domanda dell'impresa designata, possono essere successivamente as¬ sicurati dei voli suppletivi. Per contro l'URSS si è opposta, di principio, al¬ l'esecuzione di voli non regolari (traffico a richiesta) da parte d'imprese aeronautiche diverse da quella designata, pur ammettendoli in
casi eccezio¬ nali e semprechè sia presentata una pertinente domanda per via diplomàtica.

Allegato II: L'URSS non essendo membro dell'OACI, occorse pren¬ dere tutti i provvedimenti tecnici necessari alla sicurezza d'esercizio dei ser¬ vizi convenuti. Mediante l'allegato II, ciascuna Parte si obbliga ad accordare agli aeromobili dell'impresa designata dell'altra ogni agevolezza nell'ambito delle telecomunicazioni, della navigazione aerea e dell'ulteriore assistenza al volo necessaria per l'esercizio dei servizi convenuti.

771 c. Accordo con la Romania A contare dalla primavera del I960, la compagnia aerea Tarom esercita la linea Bucarest-Vienna-Zurigo-Parigi e ritorno in virtù di una concessione del Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni' e delle energie, senza tuttavia disporre di diritti di traffico tra Zurigo e Vienna, nè tra Zu¬ rigo e Parigi. La Swissair, a sua volta, esegue voli sino a Bucarest (dove ha prolungato uno dei suoi servizi Zurigo-Budapest) dal 5 aprile 1967, confor¬ memente ad una concessione accordata dalle autorità aeronautiche civili ru¬ mene. La richiesta svizzera di disciplinare in un accordo bilaterale le reci¬ proche relazioni di traffico aereo è 9tata pertanto favorevolmente accolta dalle autorità romene.

Quanto all'atto firmato il 14 luglio 1967 a Bucarest, s'impongono le os¬ servazioni seguenti: I nostri interlocutori intendevano inserire nell'accordo una disposizione sul divieto dei servizi di cabotaggio. I rappresentanti svizzeri non si opposero, in quanto tale principio è parimente applicato in Svizzera (art. 2). Nell'in¬ tento di soddisfare uniformemente i reciproci interessi, le norme concernenti i trasporti sono stabilite come segue: nell'articolo 5, la capacità di trasporto è definita nella forma usuale, mentre nell'articolo 6 è previsto che le imprese designate debbano esaminare le condizioni d'esercizio dei servizi convenuti e sottoporre gli orari prestabiliti alle autorità aeronautiche.

Nell'articolo 9 è stato necessario considerare che l'impresa romena Tarom, essendo un ente statale, non è tenuta a pagare tasse di aeroporto in Romania. I capoversi 4 e 5 del medesimo articolo definiscono i diritti delle rappresentanze delle imprese designate nell'altro Stato, confor¬ memente al principio della reciprocità.

L'articolo M comprende, a richiesta delle autorità romene, le disposi¬ zioni relative agli incidenti aerei e alle pertinenti indagini.

Non avendo accettato i nostri interlocutori la clausola d'arbitrato, è stato necessario sostituire alle norme usuali un ordinamento sulla composi¬ zione delle vertenze, analogo a quello previsto in diversi accordi conchiusi con altri Stati dell'Est (art. 17).

L'allegato stabilisce che le imprese designate possono liberamente sce¬ gliere i punti situati nei terzi paesi. Quanto ai diritti di quinta libertà (traf¬ fico tra
il territorio dell'altra Parte e quello di terzi paesi), occorse tener conto, nel numero 3 della sezione B, di una proposta romena intesa ad ac¬ cordare l'esercizio di tali diritti soltanto se essi sono conferiti alle autorità aeronautiche delle due Parti. Il numero 4 disciplina invece la questione dei voli suppletivi.

772 d. Accordo con l'Ungheria La « Convenzione provvisoria che regola ila circolazione aerea fra la Svizzera e il Regno d'Ungheria» conchiusa a Berna il 18 giugno 1935 1 co¬ stituiva finora il fondamento giuridico delle relazioni aeree con detto paese.

Tale convenzione, la quale, ancorché fosse divenuta senza oggetto a cagione della seconda guerra mondiale, non fu mai formalmente abrogata, non soddisfava ormai più le esigenze attuali del traffico di linea. Occorreva inoltre adeguare alle condizioni attuali lo scambio di note del 3 dicembre 1941 tra la Svizzera e l'Ungheria, concernente un accordo provvisorio sull'esen¬ zione doganale.dei carburanti utilizzati nel traffico di linea fra i due paesi.

Per tenere conto, in una certa misura, delle esigenze del traffico aereo rego¬ lare tra la Svizzera e l'Ungheria, fu conchiuso, il 23 gennaio 1959, un ac¬ cordo speciale, fondato sulla convenzione del 1935 e disciplinante l'istitu¬ zione e l'esercizio dei servizi aerei reciproci. Considerata l'attuale situazione, anche quest'ultimo doveva essere sostituito.

Il desiderio, ripetutamente espresso dall'Ungheria, di conchiudere un accordo completamente nuovo fu favorevolmente accolto dalla Svizzera al¬ lorquando la Swissair si propose di prolungare sino a Bucarest la linea Zu¬ rigo-Budapest.

Occorre osservare che il tenore dell'accordo firmato a Budapest il 19 luglio 1967 doveva tener conto del fatto che l'Ungheria non è ancora mem¬ bro dell'OACI.

I seguenti articoli meritano chiarimenti: Articolo 10: Esso disciplina le rappresentanze delle imprese designate nell'altro Stato e le loro attività commerciali. L'ordinamento applicabile è fondato sul'principio dell'assoluta reciprocità, cosicché mai saremo costretti ad accordare in Svizzera ad un'impresa ungherese delle facilità commer¬ ciali, di cui, in Ungheria, non potrebbe parimente beneficiare un'impresa svizzera.

Articolo 13: Ciascuna Parte è tenuta ad assicurare all'impresa designata dell'altra il libero trasferimento delle eccedenze d'introito, al saggio uffi¬ ciale di cambio (cpv. 1). Gli introiti conseguiti dalle imprese designate sul territorio dell'altra Parte sono esenti da qualsiasi imposta, tassa od emolu¬ mento (cpv. 2). Questa disposizione è stata recepita a domanda della rap¬ presentanza ungherese ed è fondata giuridicamente sul decreto
federale del 1° ottobre 1952 2 che autorizza il Consiglio federale allo scambio di dichia¬ razioni di reciprocità sull'imposizione delle imprese di navigazione marit¬ tima, interna o aerea.

1 2

CS 13, 634 (B XIV E 3).

RU 1953, 1 (A XII E).

773 Fummo costretti a rinunciare all'inserimento dell'usuale clausola arbi¬ trale, poiché i nostri interlocutori non accettarono il disciplinamento delle vertenze conformemente a detta norma, non avendolo previsto in alcun al¬ tro accordo bilaterale. L'articolo 19 stabilisce pertanto che le controversie vanno avantutto composte dalle autorità aeronautiche e, mancando l'ac¬ cordo, per via diplomatica.

Le tavole delle linee prevedono una linea svizzera ed una ungherese, con il conferimento dei diritti di quinta libertà (traffico tra il territorio del¬ l'altra Parte e il territorio di un terzo Stato). Il numero 3 dell'allegato speci¬ fica d'altronde che l'impresa designata di ciascuna Parte gode, nei due ser¬ vizi settimanali nelle due direzioni, del diritto di sorvolare, senza atterrarvi, il territorio dell'altra Parte.

La costituzionalità del decreto federale che approva gli accordi sui ser¬ vizi aerei con la Tailandia, l'URSS, la Romania e l'Ungheria -- decreto di cui vi alleghiamo il testo -- si fonda sull'articolo 8 della Costituzione fede¬ rale concernente il diritto della Confederazione di stipulare trattati con gli Stati esteri. La competenza dell'Assemblea federale si fonda invece sull'arti¬ colo 85, numero 5. Potendo essere disdetti in ogni momento, gli accordi sud¬ detti non soggiaciono al referendum, conformemente all'articolo 89, numero 4', della Costituzione federale.

I quattro accordi, la cui ratificazione è raccomandata dalla Commis¬ sione federale della navigazione aerea, sono conformi ai principi della no¬ stra politica nel campo del traffico aereo.

Abbiamo pertanto l'onore di raccomandarvi di accettare il disegno di decreto allegato che approva degli accordi sui trasporti aerei commerciali.

Vogliate gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'assicura¬ zione della nostra alta considerazione.

Berna, 6 ottobre 1967.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione: Bonvin Il Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser

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Messaggio del Consiglio Federale all`Assemblea federale concernente l`approvazione di accordi sui trasporti aerei commerciali (Del 6 ottobre 1967)

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