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Foglio Federale Berna, 30 marzo 1967 Anno L Volume I N° 13 Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento annuo fr. 18, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co.

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, Messaggio

del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente la modificazione della legge sull'emissione di obbligazioni fondiarie (Del 27 febbraio 1967)

Onorevoli signori Presidente e Consiglièri, Con il presente messaggio, ci pregiamo di sottoporvi un progetto concernente la modifica della legge federale sull'emissione di obbligazioni fondiarie.

I. L'obbligazione fondiaria La legge federale del 25 giugno 1930 sull'emissione di obbligazioni fon¬ diarie (CS 2, 732) regola dettagliatamente questa materia. L'entrata in vigore della legge rese necessaria l'abrogazione degli articoli da 916 a 918 del Codice civile, i quali disciplinavano sommariamente la natura, la forma, le modalità e l'emissione delle obbligazioni fondiarie.

L'obbligazione fondiaria è un titolo di credito analogo alle obbligazioni che incorpora però delle particolari garanzie (cfr. «Pfandbrief» in «Hand¬ buch des Bank-, Geld- und Börsenwesens der Schweiz», Thun 1964, pag. 492 e seg.). Lo scopo di questo titolò è d'assicurare, ad un tasso d'interesse quanto possibile stabile e ridotto, il finanziamento a lungo termine del credito ipotecario accordato dalle banche.

I capitali provenienti dall'emissione di obbligazioni fondiarie danno la possibilità, alle due centrali d'emissione -- quella delle banche cantonali e Foglio Federale, 1967, Vol l

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382 quella degli altri istituti ipotecari --, d'accordare dei prestiti agli enti finan¬ ziari che ne sono membri. Questi ultimi possono così finanziare una parte delle loro transazioni ipotecarie.

Quale copertura per questi prestiti, le banche debitrici devono fornire, alle centrali d'emissione, garanzie costituite da crediti incorporanti diritti di pegno immobiliare.

I pegni delle centrali d'emissione sono amministrati dalle stesse banche debitrici. Essi saranno iscritti, da dette banche, in uno speciale registro dei pegni. Di conseguenza, la centrale avrà, per i valori iscritti, un diritto di pegno legale (detto anche diritto di pegno registrato), esente dalle forme prescritte dal Codice civile.

D'altro canto anche i creditori di obbligazioni fondiarie hanno un di¬ ritto di pegno sulla copertura iscritta dalla centrale. In caso di fallimento, essi godranno, contro le centrali e, queste ultime, contro le banche parteci¬ panti, del privilegio di seconda classe per l'ammontare rimasto scoperto del loro credito.

Come già abbiamo indicato, solo due possono essere le centrali cui, secondo la legge, spetta il diritto d'emettere obbligazioni fondiarie. Esse ne hanno, quindi, il monopolio. La direzione della centrale d'emissione deve sottostare alla vigilanza dello Stato, esercitata dall'ispettore federale delle obbligazioni fondiarie. Così, grazie a tutte queste garanzie, l'obbligazione fondiaria si presenta come un investimento d'assoluta sicurezza.

II. Ammontare d'emissione di obbligazioni fondiarie 1. Diritto attualmente in vigore I due istituti -- là centrale delle obbligazioni fondiarie delle banche cantonali e quella degli istituti ipotecari svizzeri -- abilitati ad emettere obbligazioni fondiarie sono costituiti, a norma di legge, in società anonime aventi, quali fondi propri al 31 dicembre 1966, i seguenti capitali:

Capitale sociale Capitale non versato Riserve

Banca delle Centrale delle obbligazioni fondiarie obbligazioni fondiarie degli istituti delle banche cantonali ipotecari svizzeri svizzere Fr.

Fr.

150 000 000 150 000 000 82 500 000 40 000 000 12 600 000 7 320 000

Si è voluto fare, dell'obbligazione fondiaria, un titolo quanto pos¬ sibile sicuro, e questo allo scopo di poterlo collocare a dei tassi d'interesse particolarmente bassi (vedi FF, ed. frane., 1925 IJ.Ï, 558).

383 Nell'intento di dare un'ulteriore garanzia si è limitato l'ammontare delle obbligazioni fondiarie. Infatti, la situazione finanziaria di un'impresa è generalmente considerata tanto più florida, quanto maggiore risulta la proporzione del capitale rispetto ai debiti. Anche il genere d'attività, esércitato dall'impresa, ha la sua importanza. L'articolo 10 della legge obbliga pertanto le centrali a limitare l'emissione di obbligazioni fondiarie in modo tale che la totalità delle obbligazioni assunte, comprese quelle fondiarie ' non superi di 20 volte il capitale proprio. Detta proporzione è potuta essere fissata ad un limite così basso, senza paura alcuna, poiché le obbligazioni fondiarie sono garantite non solo dai fondi propri delle centrali ma anche da quelli delle banche associate, oltre che dalla copertura dei prestiti a loro accordati.

Quando la legge era in deliberazione, si considerava unanimemente che, per gli istituti di credito fondiario, una copertura del 10 per cento fosse quanto mai ragionevole. Di conseguenza, il tasso del 5 per cento previsto dalla legge per le centrali d'emissione, risulta particolarmente vantaggioso.

2. Richieste di modificazione In questi ultimi, anni, le obbligazioni fondiarie messe in circolazione, sono state assai più numerose. Di conseguenza, le centrali d'emissione, si sono più volte trovate costrette ad aumentare il capitale. Ciò è dovuto in parte al fatto che il tasso d'interesse, non sufficientemente elevato, ha reso impossibile la formazione di fondi di riserva adeguati. Le esperienze finora fatte, dopo la promulgazione della legge, mettono in evidenza come l'ob¬ bligo d'aumentare il capitale sociale sia di ostacolo all'attività delle centrali.

Per loro stessa natura le azioni delle centrali restano in possesso delle banche associate. Detti titoli sono praticamente invendibili in quanto hanno una durata non conveniente ai tassi particolarmente bassi (da 4 a 4y2 per cento) percepibili. Visto che le banche interessate hanno l'obbligo di sotto¬ scrivere il capitale sociale delle centrali è di liberare l'ammontare delle azioni acquistate, si comprende come i vantaggi che esse possono trarre dal¬ l'emissione di obbligazioni fondiarie siano talvolta assai ridotti.

Ed è per questo che la centrale d'emissione di obbligazioni fondiarie delle banche cantonali
e la banca delle obbligazioni fondiarie degli istituti ipotecari svizzeri hanno presentato, il 12 maggio 1965 al Dipartimento delle finanze e delle dogane, la proposta di modificare la legge e di abbassare la proporzione fra il capitale proprio e le obbligazioni assumibili, facendo in modo che quest'ultime possano essere da 40 a 50 volte superiori al capitale invece delle 20 volte attualmente contemplate.

3. Considerazioni economiche Le condizioni economiche attuali giustificano questa richiesta. Infatti il finanziamento a lungo termine delle transazioniipotecarié svizzere deve

384 essere il più possibile incoraggiato. Questa costatazione che ha portato, già nel 1930 alla creazione delle obbligazioni fondiarie, mezzo di finanziamento classico degli istituti di credito fondiario, ha conservato tutta la sua validità.

L'emissione di obbligazioni fondiarie è più difficile oggi poiché la legge esige fondi propri assai elevati e questi possono essere praticamente trovati solo con l'aumento del capitale.

Teoricamente, benché l'operazione non sia produttiva, le centrali po¬ trebbero creare dei fondi di riserva e, con una specie di autofinanziamento, aumentare di conseguenza i loro fondi propri. Le due centrali, data la loro natura e la loro funzione, non esercitano nessuna attività lucrativa. Di conse¬ guenza esse non possono versare alle riserve se non una parte modesta del loro ùtile netto. Dopo più di 30 anni di attività le riserve delle due centrali rappresentano meno del 10 per cento del loro capitale sociale. I dividendi versati sono tanto più elevati quanto più elevato è il capitale e, per questa stessa ragione, la possibilità di creare delle riserve si trova diminuita.

A diverse riprese le centrali di obbligazioni fondiarie hanno dovuto ri¬ volgersi all'assicurazione vecchiaia e superstiti (AVS) per poter realizzare al¬ cune delle misure prese dalla Confederazione onde promuovere la costru¬ zione di alloggi. Le banche che prendono a carico i mutui si stupiscono giu¬ stamente del fatto che, a causa di questa operazione si debba aumentare il capitale sociale delle centrali o versare quello sottoscritto. I due istituti hanno ' promesso, in linea di massima, la loro collaborazione anche per le misure prese dalla Confederazione in virtù della legge del 19 marzo 1965 concer¬ nente il promovimento della costruzione di abitazioni (RU 1966, 449). Si spera comunque che questa collaborazione non sia ostacolata dalla necessità di aumentare di nuovo il capi tale, degli istituti. È auspicabile, a questo scopo, accordare alle centrali la libertà di movimento desiderabile. ' 4. Considerazioni giuridiche Nemmeno dal punto vista giuridico nulla si oppone alla modifica pro¬ posta. Essa, infatti, non ha incidenza alcuna sulla principale garanzia, cioè sulla copertura delle obbligazioni fondiarie e dei prestiti mediante pegno su ipoteche di primo grado.

, Nel 1931, all'atto dell'entrata
in vigore della legge, era unanime l'opi¬ nione che il rapporto di 1:20 (5 per cento) tra fondi propri ed impegni (rap¬ porto di copertura) fosse incontestabilmente un minimo. Nel frattempo la situazione si è rapidamente evoluta. Il rapportò medio di copertura di tutte le banche, compresi gli istituti di credito fondiario, si è ridotto di circa la metà dal 1935 ad oggi. Il regolamento d'esecuzione del 26 febbraio 1935 della legge federale su le banche e le casse di risparmio (CS 10, 351) stabiliva che i fondi propri dovevano raggiungere, per le banche cantonali, almeno il , 5 per cento degli impegni e, per le altre banche, il 5 per cento degli impegni

385 coperti con crediti garantiti da un pegno immobiliare situato in Svizzera e il 10 per cento per gli altri impegni. Nel nuovo regolamento d'esecuzione del 30 agosto 1961 (RU 1961, 719), questi tassi sono stati in principio mante¬ nuti. Si è tuttavia considerato che un tasso del 2^ per cento per i fondi, propri era sufficiente nel caso d'impegni coperti da valori immediata¬ mente realizzabili. Di conseguenza, al giorno d'oggi, i fondi propri delle banche ordinarie, come pure delle centrali d'obbligazioni fondiarie, non de¬ vono raggiungere, tasso minimo, che il 5 per cento dèi crediti garantiti da pegno su immobili situati in Svizzera.

Viste le molte garanzie speciali offerte dalle obbligazioni fondiarie, si considera come acquisito e, per il conseguente sviluppo delle due centrali, come indispensabile che i tassi preferenziali, accordati all'inizio quale pro¬ porzione di copertura, vengano ristabiliti.

I fondi propri delle due centrali, il cui campo d'attività è limitato dalla legge, hanno, per i creditori di detti istituti -- quasi esclusivamente pos¬ sessori d'obbligazioni fondiarie --, un'importanza alquanto inferiore a quella dei fondi propri delle banche commerciali e degli istituti ipotecari per i rispettivi creditori. Essi rappresentano una mera garanzia di base e non esercitano, nell'ambito dell'istituto, alcuna funzione di politica finan¬ ziaria. Infine, non bisogna dimenticare il fatto che, nel 1934, le Camere hanno approvato la legge su le banche e le casse di risparmio, la quale prevede una revisione annua dei conti di tutte le banche membri'di centrali d'emissione d'obbligazioni fondiarie; ed anche questa è una garanzia per i creditori d'obbligazioni fondiarie.

5. È il caso di limitare i fondi propri?

La riduzione della copertura dal 5 al 2 per cento farà sì che le centrali delle obbligazioni fondiarie abbiano una vasta libertà d'azione; cionono¬ stante esiste la possibilità che, in un futuro non molto lontano, il loro ca¬ pitale sociale, già elevato, richieda ulteriori aumenti.

Si potrebbe rimediare a questo inconveniente fissando un limite a detto aumento, decidendo cioè che la copertura del 2 per cento non sia più im¬ perativa allorché una frazione minima del capitale sociale, per esempio di circa 200 milioni di franchi, sia stata versata. Ma questa è una soluzione radicale
che avrebbe quale immediata conseguenza un'eccessiva dimi¬ nuzione di una delle garanzie incorporate nell'obbligazione fondiaria.

11 montante delle emissioni future non può essere determinato con suffi¬ ciente esattezza. Fissando un limite, in valore assoluto, all'aumento del capitale proprio ci si esporrebbe al rischio di veder cadere il tasso effettivo di copertura ad un livello pericolosamente basso.

386 6. Violazione dei diritti soggettivi È doveroso chiedersi se, riducendo la percentuale di copertura, si violi un diritto soggettivo legittimamente acquisito dai creditori precedenti d'ob¬ bligazioni fondiarie.

Nessuna disposizione legale è, a priori, protetta contro l'eventualità di un'ulteriore modificazione. Un creditore d'obbligazioni fondiarie non potrà dunque invocare il rispetto dei suoi diritti acquisiti se non nel caso in cui la riduzione della percentuale di copertura violi una espressa garanzia data dalla legge stessa o concessa a titolo individuale (STF 87 I, 325).

Nel caso in questione, tali garanzie non sono date. Di conseguenza, superflua è la necessità d'emanare disposizioni transitorie per gli attuali cre¬ ditori d'obbligazioni fondiarie. I loro diritti si fondano unicamente sulla legislazione ora in vigore. La presente percentuale di copertura dovrebbe essere obbligatoriamente mantenuta sola qualora un'espressa disposizione legale ne avesse garantito l'intangibilità.

Considerato lo scopo della presente modificazione della legge, appare evidente il fatto che il capitale sociale già liberato o sottoscritto debba essere mantenuto, per le due centrali, almeno al livello attuale, senza tener conto che l'alleggerimento delle disposizioni sulla copertura ne permetterebbe, invece, una riduzione transitoria.

7. Il capitale sociale non liberato Secondo l'articolo 18, capoverso 1, dell'ordinanza del 23 gennaio 1931 per l'esecuzione della legge sull'emissione di obbligazioni fondiarie (CS 2, 743, RU 1959, 514) gli averi della centrale, cioè il capitale proprio ai sensi dell'articolo 10 della legge, comprendono il capitale sociale e le riserve (confrontare il messaggio del 14 dicembre 1925, FF, ed. frane., 1925, III, 578, e Brühlmann Kommentar zum Pfandbriefgesetz, 1931, p. 68).

Con DCF 3 giugno 1949, il saldo attivo come pure il 50 per cento del capitale sociale non liberato, e quest'ultimo nella misura in cui la centrale sia in possesso d'un impegno scritto dei membri, sono stati definiti capitali propri (articolo 18, cpv. 2, dell'ordinanza d'esecuzione); un'analoga dispo¬ sizione già esiste, dal 1935, nella legge sulle banche e le casse di risparmio.

Da allora, le due centrali hanno usato questa nuova possibilità nei .casi attinenti all'aumento del capitale. La banca delle obbligazioni
fondiarie degli istitùti ipotecari svizzeri ha, nel 1959, trasformato in azioni tutto il suo capitale, di cui solamente una metà è stata liberata.

Sarebbe in effetti possibile,' se si volesse evitare di modificare là legge, stabilire nell'ordinanza d'esecuzione che non solo la metà, ma bensì la tota¬ lità degli impegni derivanti dal capitale non interamente liberato, sia incor¬ porata nel capitale proprio giusta l'articolo 10 della legge. Il limite pruden-

387 ziale del 50 per cento, previsto dalla legge sulle banche, si giustifica in quanto risulta impossibile dare un sicuro giudizio sulla solvibilità degli azionisti di una banca, di cui un gran numero è sconosciuto. Al contrario, le centrali di emissione di obbligazioni fondiarie non hanno che pochi associati, titolari d'azioni nominative, quindi conosciuti e, per di più, aventi tutti una solida situazione finanziaria. Si capisce d'altronde come le banche, membri della centrale, non desiderano affatto che, nei loro bilanci annui, sia esposto un montante passivo troppo elevato. Ancor più pertinente appare l'obiezione secondo cui l'impegno al versamento della parte di capitale non ancora li¬ berata è preso, per la maggior parte, dai mutuatari stessi, benché tale misura non offra, per principio, nessuna garanzia supplementare.

Questa obiezione non potrebbe venir sollevata qualora gli impegni fos¬ sero presi solidalmente dagli istituti; ma, anche in questo caso, non si potrebbe chiedere agli azionisti l'assunzione di una tale forma di responsa¬ bilità. Si è dunque dovuta scartare l'idea che la totalità del capitale garante non liberato venga considerato quale capitale proprio.

Come già s'è fatto per la legge sulle banche, bisognerà espressamente prevedere che l'ordinanza d'esecuzione definisca in modo chiaro la nozione di capitale proprio.

III. Altre modificazioni La modificazione che proponiamo verrebbe ad essere la prima appor¬ tata alla legge; di conseguenza giova approfittare dell'occasione per cam¬ biare quelle disposizioni che, in 36 anni d'applicazione, si sono rivelate inadeguate o sono ormai cadute in disuso.

. 1. La centrale delle banche cantonali L'articolo 3 della legge fissa le condizioni per divenire membro della centrale delle obbligazioni fondiarie delle banche cantonali, e determina quali altri istituti possono essere considerati come tali.

Questa definizione va oltre a quella, ulteriormente adottata, prevista dall'articolo 3, capoverso 4, della legge sulle banche e le casse di risparmio.

Nell'intento d'avere una legislazione il più possibile uniforme, appare opportuno adattare la legge sull'emissione di obbligazioni fondiarie a quella sulle banche e le casse di risparmio. Ciò non darà luogo, almeno per ora, a nessuna pratica conseguenza.

2. Sfera d'affari delle centrali a. L'articolo 5 della legge delimita la sfera d'affari delle centrali. Esso, nel testo attuale, prevede il collocamento del prodotto dell'emissione di

388 obbligazioni fondiarie e dei fondi propri, tra l'altro anche come ipoteche e mutui su opere di miglioramento del suolo (articolo 820 CC). Questo diritto di pegno ha però ormai perso ogni importanza d'ordine pratico. Di conse¬ guenza è auspicabile la sua radiazione: dall'elenco dei collocamenti autoriz¬ zati giusta l'articolo 5. Ciò implica inoltre il relativo adeguamento dell'arti¬ colo 14. .

b. D'altro canto, le possibilità di collocamento dei capitali propri abbi¬ sognano d'un ulteriore ampliamento.

L'articolo 5, numero 3, cita solamente due delle tre possibilità of¬ ferte, e segnatamente: l'obbligazione fondiaria e la cartella di rendita fon¬ diaria, escludendo di conseguenza l'ipoteca (art. 824 segg. CC). Essa, nella nostra proposta di modifica della legge, sarà iscritta nell'elenco dei colloca¬ menti autorizzati. Sembra infatti dubbio che il legislatore abbia voluto escludere intenzionalmente l'ipoteca (cfr. Brühlmann, Kommentar zum Pfandbriefgesetz, 1931, pag. 54). In certi Cantoni (ad esempio Grigioni, Ti¬ cino e Vallese) le ipoteche e, segnatamente, gli altri tipi di pegno previsti dal vecchio diritto e recepiti dalla legislazione cantonale, hanno la medesima importanza dell'obbligazione fondiaria in altri Cantoni. In questi diritti di pegno, il valore dell'assunzione è parificato a quello delle cartelle ipotecarie. Di conseguenza la mancata menzione dell'ipoteca nell'attuale diritto appare, oggettivamente, come ingiustificata.

D'altro canto, i crediti garantiti da pegni immobiliari svizzeri, nei quali possono essere investiti dei capitali propri, dovranno essère limitati ad un certo ammontare, e questo nell'intento d'aumentare le garanzie. È ragione¬ vole una limitazióne fino ai % del valore venale delle ipoteche e delle cartelle ipotecarie e ai % del reddito per le cartelle di rendita.

Nell'intento d'accrescere la libertà d'azione alle due centrali d'emissione d'obbligazioni fondiarie, segnatamente per quanto concerne il colloca¬ mento provvisorio dei capitali propri, bisognerà accordar loro la possibilità d'investire fondi liquidi negli istituti di credito affiliati, od in altre banche svizzere, sotto forma di crediti bancari a termine (depositi, cioè prestiti con scadenza o termine di resinazione fissi).

. c. Vale infine la pena d'esaminare, per le due centrali, l'opportunità
di investire una parte dei capitali disponibili in determinati generi d'immobili (case d'abitazione, per più famiglie, come pure stabili a carattere misto fami¬ liare e commerciale), all'occorrenza, fino al 5 per cento dei capitali propri.

Lo scopo perseguito dalle centrali è, tuttavia, quello d'accordare prestiti a lungo termine garantiti da pegno. Altri collocamenti a lungo termine, se¬ gnatamente quelli in beni immobiliari, sono contrari a questo scopo e, di conseguenza, non auspicabili. Non è, al contrario, proibito alle centrali l'ac¬ quisto del proprio stabile amministrativo. Per dissipare qualsiasi dubbio o malinteso a questo scopo, sarà opportuno menzionarlo nella legge stessa.

389 3. Le obbligazioni fondiarie di diritto cantonale L'articolo 52, capoverso 2, frase seconda, della legge, autorizza la cassa ipotecaria del Cantone di Ginevra ad emettere obbligazioni fondiarie finò al momento in cui venga istituita la centrale delle banche cantonali. Questa centrale esiste già dal 10 febbraio 1931, cioè da qualche giorno dopo l'en¬ trata in vigore della legge. Di conseguenza la disposizione transitoria, in fa¬ vore di detta cassa ipotecaria, non ha più ragione d'esistere.

4. Disposizioni penali Le disposizioni penali (articolo da 45 a 49 della legge) dovranno essere modificate dalla legge federale sul diritto penale amministrativo attualmente in preparazione. Non esiste dunque motivo alcuno d'anticipare la messa a punto che verrà fatta nel quadro della revisione del diritto penale ammini¬ strativo.

IV. Costituzionalità Tutte le modifiche proposte hanno le loro radici nell'articolo 64, capo¬ verso, 2, della Costituzione, sul quale si fonda la legge del 25 giugno 1930.

Secondo questa disposizione, la Confederazione è autorizzata a legiferare an¬ che nelle altre materie del diritto civile oltre che sul diritto delle obbliga¬ zioni, il diritto d'autore, quello d'esecuzione per debiti e il fallimento come pure su tutti i rami del diritto attinenti al commercio e all'artigianato.

Il privilegio accordato alle due centrali (diritto esclusivo d'emissione d'obbligazioni fondiarie, franchigia fiscale) e il controllo statale della ge¬ stione si fondano sull'articolo 31 quater della Costituzione (articolo sulle banche). Questa disposizione è stata inclusa nella Costituzione solo dopo l'adozione della legge sulle obbligazioni fondiarie. Le disposizioni legali in questione rimarranno immutate anche dopo le proposte modificazioni. Di conseguenza non appare la necessità di completare il preambolo rifacendosi all'articolo 31 quater.

* I * * Gli enti invitati a pronunciarsi (banca delle obbligazioni fondiarie degli istituti svizzeri di credito ipotecario, centrale delle obbligazioni fon¬ diarie delle banche cantonali svizzere, banca nazionale e l'associazione sviz¬ zera dei banchieri) hanno favorevolmente accolto il progetto, il quale tien conto in larga misura anche delle proposte e dei desideri divergenti, per altro di lieve importanza, che sono stati presentati.

390 Rifacendoci a quanto finora esposto, vi raccomandiamo l'adozione del¬ l'allegato disegno di modifica della legge sull'emissione di obbligazioni fondiarie.

Cogliamo quest'occasione per presentarvi, onorevoli Presidente e Con¬ siglieri, i sensi della nostra alta considerazione.

Berna, 27 febbraio 1967.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione: Bonvin Il Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser

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Messaggio del Consiglio Federale all`Assemblea federale concernente la modificazione della legge sull`emissione di obbligazioni fondiarie (Del 27 febbraio 1967)

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