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24.021 Messaggio concernente l'iniziativa popolare «Per un'economia responsabile entro i limiti del pianeta (Iniziativa per la responsabilità ambientale)» del 10 gennaio 2024
Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi proponiamo di sottoporre l'iniziativa popolare «Per un'economia responsabile entro i limiti del pianeta (Iniziativa per la responsabilità ambientale)» al voto del Popolo e dei Cantoni con la raccomandazione di respingerla.
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
10 gennaio 2024
In nome del Consiglio federale svizzero: La presidente della Confederazione, Viola Amherd Il cancelliere della Confederazione, Viktor Rossi
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Compendio L'iniziativa popolare «Per un'economia responsabile entro i limiti del pianeta (Iniziativa per la responsabilità ambientale)» chiede che le attività economiche consumino risorse naturali ed emettano sostanze nocive soltanto nella misura in cui le basi naturali della vita siano conservate. Tuttavia, questa iniziativa comporterebbe costi insostenibili, in particolare a causa del breve termine di entrata in vigore stabilito. Poiché il Consiglio federale e il Parlamento hanno già fissato obiettivi e deciso misure finalizzate a un uso parsimonioso delle risorse naturali, il Consiglio federale raccomanda di respingere l'iniziativa senza alcun controprogetto diretto o indiretto.
Situazione iniziale Il 21 febbraio 2023 l'iniziativa popolare «Per un'economia responsabile entro i limiti del pianeta (Iniziativa per la responsabilità ambientale)» è stata depositata corredata di 105 940 firme valide. Lanciata nell'agosto 2021, è sostenuta da una vasta alleanza, tra cui Giovani Verdi, Verdi, PS, GISO, Greenpeace, umverkehR/actif-trafiC, Sentience Politics, Casafair/habitatdurable, l'Associazione dei piccoli contadini (Kleinbauern-Vereinigung/Association des petits paysans) e da 80 esponenti della comunità scientifica ed è stata presentata in forma di progetto elaborato.
Contenuto dell'iniziativa L'iniziativa prevede l'introduzione di un nuovo articolo 94a nella Costituzione federale (Cost.), nel quale si chiede che l'economia nazionale svizzera si muova entro i limiti imposti dalla natura e dalla sua capacità di rinnovamento. Di conseguenza, le attività economiche dovrebbero consumare risorse naturali ed emettere sostanze nocive soltanto nella misura in cui le basi naturali della vita siano conservate. L'articolo impegna la Confederazione e i Cantoni ad assicurare insieme il rispetto di tale principio, garantendo in particolare la sostenibilità sociale, in Svizzera e all'estero, delle misure da essi adottate.
Secondo la disposizione transitoria (art. 197 n. 13 Cost.), la Confederazione e i Cantoni dovrebbero provvedere affinché entro dieci anni dall'accettazione dell'iniziativa l'impatto ambientale dei consumi in Svizzera non superi più i limiti del pianeta in rapporto alla popolazione svizzera. Tale disposizione contiene un elenco non esaustivo dei settori determinanti a tal fine, come per esempio
il cambiamento climatico o la perdita di biodiversità, e rileva l'impatto ambientale causato dal consumo nazionale. Come parametro di riferimento considera i limiti del pianeta.
Pregi e difetti dell'iniziativa L'iniziativa vuole contribuire alla conservazione a lungo termine delle basi naturali della vita. Le risorse naturali sono messe a dura prova in tutto il mondo. Sussiste pertanto il rischio che intervengano cambiamenti ambientali, per esempio il cambiamento climatico, con ripercussioni negative per le condizioni di vita in Svizzera e all'estero.
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Il Consiglio federale ritiene tuttavia che l'approccio adottato dai promotori dell'iniziativa si spinga troppo oltre, in particolare per quanto concerne il termine di dieci anni indicato nella disposizione transitoria. Per rispettare questa scadenza così breve e rigida, la Svizzera dovrebbe adottare rigorose misure di regolamentazione e incentivazione, che avrebbero conseguenze sociali ed economiche negative e di ampia portata. Si rischierebbero inoltre investimenti elevati per lo sviluppo di prodotti, aumenti di prezzi e una minore varietà dell'offerta. I prodotti per il mercato svizzero dovrebbero essere fabbricati in condizioni più rigorose rispetto a quelli destinati al mercato estero. Per i motivi illustrati, il Consiglio federale è del parere che le disposizioni richieste dall'iniziativa comportino costi sociali ed economici eccessivi.
Proposta del Consiglio federale Il Consiglio federale chiede pertanto alle Camere federali di sottoporre al voto l'iniziativa con la raccomandazione di respingerla, senza opporre alcun controprogetto diretto o indiretto, ma puntando piuttosto sulle varie disposizioni già oggi sancite nella Cost. e che richiedono uno sviluppo ecologicamente sostenibile. Inoltre, il Consiglio federale e il Parlamento hanno già fissato diversi obiettivi e introdotto misure volte a conservare le risorse naturali. L'elaborazione di soluzioni praticabili e socialmente responsabili richiede tempo e il coinvolgimento degli attori interessati. L'attuazione dell'iniziativa comprometterebbe gli sforzi volti a un'oculata elaborazione di soluzioni.
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Messaggio 1
Aspetti formali e validità dell'iniziativa
1.1
Testo dell'iniziativa
L'iniziativa popolare «Per un'economia responsabile entro i limiti del pianeta (Iniziativa per la responsabilità ambientale)» ha il tenore seguente: La Costituzione federale (Cost.)1 è modificata come segue: Art. 94a
Limiti posti all'economia
La natura e la sua capacità di rinnovamento costituiscono i limiti posti all'economia nazionale. Le attività economiche possono consumare risorse ed emettere sostanze nocive soltanto nella misura in cui le basi naturali della vita siano conservate.
1
La Confederazione e i Cantoni assicurano il rispetto di tale principio; tengono conto in particolare della sostenibilità sociale, in Svizzera e all'estero, delle misure da essi adottate.
2
Art. 197 n. 132 13. Disposizione transitoria dell'art. 94a (Limiti posti all'economia) La Confederazione e i Cantoni provvedono affinché entro dieci anni dall'accettazione dell'articolo 94a da parte del Popolo e dei Cantoni l'impatto ambientale dei consumi in Svizzera non superi più i limiti del pianeta in rapporto alla popolazione svizzera.
1
La presente disposizione si applica segnatamente al cambiamento climatico, alla perdita di biodiversità, al consumo d'acqua, all'utilizzazione del suolo e all'immissione di azoto e fosforo.
2
1.2
Riuscita formale e termini di trattazione
L'iniziativa popolare «Per un'economia responsabile entro i limiti del pianeta (Iniziativa per la responsabilità ambientale)» è stata sottoposta a esame preliminare dalla Cancelleria federale il 10 agosto 20213 e depositata il 21 febbraio 2023 con le firme necessarie.
Con decisione del 22 marzo 2023, la Cancelleria federale ne ha constatato la riuscita formale con 105 940 firme valide4.
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RS 101 Il numero definitivo della presente disposizione transitoria sarà stabilito dalla Cancelleria federale dopo la votazione popolare.
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L'iniziativa si presenta in forma di progetto elaborato. Il Consiglio federale non presenta alcun controprogetto. Ai sensi dell'articolo 97 capoverso 1 lettera a della legge del 13 dicembre 20025 sul Parlamento (LParl), il Consiglio federale deve quindi presentare un disegno di decreto e il relativo messaggio entro il 21 febbraio 2024. Ai sensi dell'articolo 100 LParl, l'Assemblea federale deve decidere in merito alla raccomandazione di voto entro il 21 agosto 2025.
1.3
Validità
L'iniziativa soddisfa le condizioni di validità previste dall'articolo 139 capoverso 3 Cost.: a.
è formulata sotto forma di progetto completamente elaborato e soddisfa le esigenze di unità della forma;
b.
tra i singoli elementi dell'iniziativa sussiste un nesso materiale e pertanto soddisfa le esigenze di unità della materia;
c.
l'iniziativa non viola alcuna disposizione cogente del diritto internazionale e pertanto rispetta le esigenze di compatibilità con il diritto internazionale.
2
Genesi dell'iniziativa
2.1
Contesto scientifico
2.1.1
Significato della natura e della sua capacità di rinnovamento come base del benessere umano
Le basi naturali della vita, tra cui biodiversità, acqua, suolo e aria, sono necessarie per soddisfare le esigenze dell'uomo.
In Svizzera il loro uso parsimonioso è già oggi preso in considerazione nelle basi legali esistenti e dalla politica (cfr. n. 2.2).
2.1.2
Limiti del pianeta
Secondo la disposizione transitoria dell'iniziativa, i limiti del pianeta sono utilizzati come parametro di riferimento. Il concetto di limiti del pianeta (planetary boundaries) è stato creato da una comunità di ricerca internazionale, pubblicato nel 20096 e da allora costantemente migliorato7. Il Consiglio federale vi fa riferimento anche nei rap-
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RS 171.10 Cfr. Rockström J., Steffen W., Noone K. et al. (2009), A safe operating space for humanity, nature, 461(7263), 472475.
Cfr. Richardson K. et al. (2023), Earth beyond six of nine planetary boundaries, Science advances.
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porti ambientali 2018 e 20228. Secondo tale concetto, in caso di superamento dei limiti del pianeta sussiste il rischio di conseguenze gravi per l'umanità.
2.1.3
Impatto ambientale della Svizzera riferito ai consumi e limiti del pianeta
A partire dall'anno 2000, l'impatto ambientale della Svizzera riferito ai consumi viene stimato mediante indicatori dell'impronta ambientale, che tengono conto dei consumi privati e pubblici.
I guadagni in termini di efficienza e gli sforzi profusi dai privati e dallo Stato hanno fatto sì che questi indicatori dell'impronta ambientale mostrino per lo più una tendenza pro capite al ribasso9. Tuttavia, in Svizzera i limiti del pianeta sono superati in rapporto alla popolazione in particolare per il cambiamento climatico, la perdita di biodiversità e l'apporto di azoto. Per rispettarli, secondo gli studi10 finora eseguiti, occorrerebbe ridurre l'impronta di gas serra pro capite di oltre il 90 per cento11 rispetto al 2018, quella della biodiversità del 74 per cento12 o quella dell'azoto del 48 per cento13 o del 57 per cento14.
Occorre inoltre tenere presente che la percentuale dell'impatto ambientale prodotto all'estero è in aumento dal 2000 e, nel 2018, era di circa due terzi in tutti i settori ambientali15.
Questi sviluppi sono dovuti in particolare ai settori di consumo alimentazione, alloggio e mobilità. Trasversalmente a tutti i settori ambientali, nel 2018 alimentazione e alloggio hanno causato rispettivamente il 25 per cento dei punti di impatto ambientale, mentre alla mobilità privata è ascrivibile il 14 per cento16.
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Cfr. UFAM, Ambiente Svizzera 2022, consultabile su: www.bafu.admin.ch > Pubblicazioni, media > Rapporti sull'ambiente > 2022.
Cfr. UST MONET, Impronta di gas serra, consultabile su: www.bfs.admin.ch > Trovare statistiche > Sviluppo sostenibile > Il sistema di indicatori MONET 2023 > Indicatori chiave > Impronta di gas serra (consultato il: 19.6.2023); altri: EBP & Treeze (2022), Umwelt-Fussabdrücke der Schweiz: Entwicklung zwischen 2000 und 2018, consultabile su: www.bafu.admin.ch > Themen > Wirtschaft und Konsum > Fachinformationen > Ressourcenverbrauch.
Cfr. EBP & Treeze (2022); econcept (2023), Transformation zu einem sozialgerechten Leben innerhalb der planetaren Grenzen, consultabile su: www.greenpeace.ch; Kulionis V., Froemelt A., Pfister S. (2021), Multiscale orientation values for biodiversity, climate and water: A scientific input for science-based targets, Politecnico federale di Zurigo.
Cfr. econcept (2023); Kulionis et al. (2021).
Cfr. EBP & Treeze (2022).
Cfr. EBP & Treeze (2022).
In base a econcept (2023).
Cfr. EBP & Treeze (2022).
Cfr. EBP & Treeze (2022).
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2.2
Contesto politico dell'iniziativa
2.2.1
In Svizzera
Gli attuali articoli 2, 54, 73, 74, 104 e 104a Cost. insieme ad altre basi costituzionali rappresentano un fondamento costituzionale che impegna a tenere conto della sostenibilità globale e che corrisponde anche al senso e allo spirito del preambolo, che fa riferimento alla responsabilità verso le generazioni future.
Nell'articolo 2 capoversi 2 e 4 Cost. si chiedono la promozione dello sviluppo sostenibile e l'impegno per la conservazione duratura delle basi naturali della vita come finalità dello Stato. L'attuale articolo 73 Cost. sancisce il principio della sostenibilità a livello costituzionale. Secondo tale articolo, la Confederazione e i Cantoni operano «a favore di un rapporto durevolmente equilibrato tra la natura, la sua capacità di rinnovamento e la sua utilizzazione da parte dell'uomo».
Di importanza fondamentale per la sostenibilità è quindi l'articolo 74 Cost. come norma generale di competenza e di attribuzione dei compiti nella protezione dell'ambiente.
Inoltre, il principio della sostenibilità è sancito anche nelle disposizioni costituzionali concernenti l'agricoltura (art. 104 cpv. 1 Cost.) e la sicurezza alimentare (art. 104a Cost.). Secondo l'articolo 104 capoverso 1 Cost., la Confederazione provvede a una produzione agricola sostenibile e, secondo l'articolo 104a lettera e, a un impiego delle derrate alimentari rispettoso delle risorse naturali.
Inoltre, la finalità della conservazione delle basi naturali della vita deve essere realizzata non solo all'interno dei confini nazionali: tale obiettivo è menzionato anche nell'articolo 54 capoverso 2 Cost. come scopo della politica estera svizzera. L'articolo 104a lettera d Cost. chiede altresì relazioni commerciali transfrontaliere che concorrano allo sviluppo ecologicamente sostenibile dell'agricoltura e della filiera alimentare.
L'orientamento delle disposizioni costituzionali esistenti verso la sostenibilità è quindi evidente. Al tempo stesso, tuttavia, al legislatore è lasciato un margine di manovra sufficiente per reagire agli sviluppi in corso. Secondo il Consiglio federale, le disposizioni costituzionali attuali sono equilibrate.
Il Consiglio federale ha già più volte espresso la propria posizione in merito alla tematica dei limiti del pianeta17. Secondo la sua comprensione di sostenibilità, punta a uno sviluppo sostenibile
che consente di soddisfare le esigenze fondamentali di tutti e garantisce una buona qualità di vita ovunque nel mondo, sia oggi che in futuro. Esso tiene conto in egual misura, in modo equilibrato e integrato delle tre dimensioni responsabilità ecologica, solidarietà sociale e capacità economica e prende in considerazione la capacità di sopportazione degli ecosistemi globali (cfr. anche l'Agenda 2030)18.
Oggi diversi settori politici, quali la politica ambientale e climatica o la politica agricola, energetica, d'assetto del territorio e dei trasporti, contribuiscono a realizzare mi17 18
Cfr. ad es. Ambiente Svizzera 2022.
Cfr. www.are.admin.ch > Sviluppo sostenibile.
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glioramenti concreti. Questi settori si concentrano soprattutto sulla quota nazionale dell'impatto ambientale. Inoltre, gli impegni derivanti da accordi internazionali, come per esempio l'Accordo di Parigi del 12 dicembre 201519 (Accordo sul clima), contribuiscono alla riduzione dell'impatto ambientale. Attualmente la Confederazione sta affrontando la riduzione dell'impatto ambientale in Svizzera e all'estero attraverso diverse strategie, in particolare la Strategia per uno sviluppo sostenibile 2030, la Strategia climatica a lungo termine, la Strategia Suolo, il rapporto «Il futuro orientamento della politica agricola», il messaggio concernente un credito d'impegno per l'ambiente globale 20232026 o la Strategia di cooperazione internazionale 20212024.
In queste strategie e documenti sono formulati gli obiettivi relativi alle impronte.
Inoltre, con la Strategia di politica economica esterna20, il Consiglio federale si concentra su un sistema normativo internazionale, sull'accesso ai mercati internazionali e sulla sostenibilità nelle relazioni economiche.
Sul piano giuridico formale sono rilevanti in particolare le disposizioni seguenti: La legge federale del 30 settembre 202221 sugli obiettivi in materia di protezione del clima, l'innovazione e il rafforzamento della sicurezza energetica (LOCli), accolta dall'elettorato il 18 giugno 2023, contiene diverse disposizioni rilevanti in questo contesto. Viene stabilito l'obiettivo del saldo netto delle emissioni di gas serra in Svizzera pari a zero entro il 2050 (art. 3 cpv. 1 LOCli). La legge stabilisce che, entro il 2050, tutte le imprese devono presentare un saldo netto delle emissioni pari a zero (art. 5 cpv. 1 LOCli). Sono inoltre previsti aiuti finanziari per la promozione di tecnologie e processi innovativi (art. 6 LOCli). Infine, entro il 2040 l'Amministrazione federale centrale presenta un saldo netto delle emissioni almeno pari a zero (art. 10 LOCli). La legge prevede anche un programma d'impulso per la sostituzione degli impianti di produzione di calore e per misure volte a migliorare l'efficienza energetica nella legge federale del 30 settembre 201622 sull'energia (LEne) (art. 50a LEne). Secondo l'articolo 6a della legge del 29 aprile 199823 sull'agricoltura (LAgr) le perdite di azoto e di fosforo nell'agricoltura devono essere adeguatamente
ridotte entro il 2030 rispetto alla media degli anni 20142016.
Anche nel quadro della legge del 23 dicembre 201124 sul CO2, attualmente oggetto del dibattito parlamentare, vengono discusse diverse disposizioni rilevanti nel contesto dell'iniziativa. Entro il 2030 la Svizzera dovrà ridurre le emissioni di gas serra del 50 per cento rispetto al 1990. La priorità è data alle riduzioni in Svizzera, mentre i provvedimenti all'estero devono poter essere utilizzati nella misura in cui ciò sia necessario per il raggiungimento degli obiettivi. Per quanto concerne la riduzione delle emissioni di gas serra si punta a un rapporto Svizzeraestero di almeno il 60 per cento in Svizzera contro al massimo il 40 per cento all'estero.
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RS 0.814.012 www.seco.admin.ch > Economia esterna e cooperazione economica > Politica economica esterna > Strategia di economia esterna.
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Il 18 giugno 2021 il Consiglio federale ha inoltre approvato il messaggio concernente la legge federale sull'approvvigionamento elettrico sicuro con le energie rinnovabili, che comprende una revisione della LEne e della legge del 23 marzo 200725 sull'approvvigionamento elettrico, e che intende rafforzare l'espansione delle energie rinnovabili indigene e la sicurezza dell'approvvigionamento della Svizzera, soprattutto per l'inverno. La legge è stata adottata dal Parlamento il 29 settembre 2023.
L'iniziativa parlamentare (Iv. Pa.) 20.433 «Rafforzare l'economia circolare svizzera» della Commissione dell'ambiente, della pianificazione del territorio e dell'energia del Consiglio nazionale intende sancire il principio dell'uso parsimonioso delle risorse naturali nella legge federale del 7 ottobre 198326 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb) e prevede diverse misure per la promozione dell'economia circolare. In concreto, si tratta di aumentare la durata di vita o la riparabilità dei prodotti e di promuovere acquisti sostenibili come pure un'edilizia a basso consumo di risorse naturali. Va infine menzionato che, con il programma nazionale di ricerca PNR 73, la Confederazione ha finanziato numerosi progetti di ricerca nel settore dell'economia sostenibile27.
In sintesi si può affermare che diverse misure e diversi strumenti tengono già conto del principio di sostenibilità ma, a differenza dell'iniziativa (cfr. n. 4), non comportano conseguenze economiche e sociali incisive.
2.2.2
All'estero
Unione europea Per quanto concerne l'Unione europea (UE), l'11 dicembre 2019 la Commissione europea ha presentato una strategia globale denominata «Green Deal europeo». Su questa base, l'UE ha adottato numerose norme in materia di ambiente, commercio e mercato interno come pure diverse misure di natura politica e finanziaria, volte a consentire la transizione verso un'economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva, che sia priva di emissioni nette di gas serra entro il 2050 e sganci la propria crescita dall'uso delle risorse naturali. Lo sviluppo sostenibile deve essere attuato in modo coerente in tutti gli ambiti politici dell'UE28. L'ottavo programma d'azione per l'ambiente dell'UE è entrato in vigore il 2 maggio 2022. L'obiettivo prioritario per il 2050 è che tutti i cittadini possano vivere bene entro i limiti del nostro pianeta. Tra gli indicatori guida per la misurazione dello stato di avanzamento vi sono l'impronta materiale e l'impronta dell'impatto ambientale complessivo29. Anche a 25 26 27
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RS 734.7 RS 814.01 Cfr. Fondo nazionale svizzero (2023), Economie durable: respectueuse des ressources, tournée vers l'avenir, innovante. Recommandations politiques Livre blanc, consultabile in tedesco, francese e inglese su: nfp73.ch > Publications > Recommandations politiques, Livre blanc (consultato il 16.6.2023).
Cfr. Commissione europea, Green Deal europeo, consultabile su: www.commission.eu > Aspetti strategici e politici > Priorità > Un Green Deal europeo.
Cfr. Commissione europea, Ottavo programma d'azione per l'ambiente: l'UE misurerà i progressi degli obiettivi ambientali e climatici del Green Deal, consultabile su: www.ec.europa.eu > Ottavo programma d'azione per l'ambiente.
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livello di singoli settori, l'UE mira a conservare le risorse naturali tenendo conto dei limiti del pianeta (es.: tessili30, prodotti a deforestazione zero31).
Alcuni Stati europei come Francia32, Italia33, Germania34,35, Austria36, Paesi Bassi37 o Svezia38 sono in procinto di consolidare sul piano giuridico i principi relativi all'uso parsimonioso delle risorse naturali oppure vi hanno già provveduto. In Francia, ad esempio, l'articolo L110-1-1 del codice dell'ambiente (Code de l'environnement) stabilisce che la transizione verso un'economia circolare mira a raggiungere un'impronta ecologica neutra nel quadro dei limiti del pianeta e a superare il modello economico lineare. In Germania, l'articolo 20a della legge fondamentale tedesca (Deutsches Grundgesetz) impone allo Stato di proteggere le basi naturali della vita, assumendosi anche la responsabilità per le generazioni future. Secondo la strategia tedesca per la sostenibilità 2021 (Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie 2021), i limiti della nostra Terra e l'orientamento verso una vita dignitosa per tutti costituiscono i principi guida assoluti per le decisioni politiche.
Nazioni Unite A livello delle Nazioni Unite esistono diversi rapporti che fanno riferimento ai limiti del pianeta, per esempio il rapporto «Environment Outlook (GEO 6)»39 oppure il rapporto dell'International Resource Panel (IRP) del Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente, «Global Resource Outlook 2019»40. Inoltre, i gruppi scientifici intergovernativi delle Nazioni Unite (quello sul clima [IPCC] e quello sulla biodiversità 30
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Cfr. Commissione europea, Strategia dell'UE in materia di prodotti tessili sostenibili, consultabile su: www.ec.europa.eu > Strategia dell'UE in materia di prodotti tessili sostenibili.
Cfr. Commissione europea, Deforestation-free products, consultabile su: www.environment.ec.europa.eu > Topics > Forests > Deforestation > Regulation on deforestation-free products.
Cfr. République Française, Code de l'environnement, consultabile su: www.legifrance.gouv.fr > Droit national en vigueur > Codes > Code de l'environnement.
Cfr. Repubblica Italiana, Legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, consultabile su: www.gazzettaufficiale.it > Elenco delle Gazzette Ufficiali > Serie generale > Anno 163°, 2022, n. 44, pag. 1 (22.2.2022) > GAZZETTA UFFICIALE, La Costituzione.
Cfr. Deutscher Bundestag, Grundgesetz, consultabile su: www.bundestag.de > Parlament > Grundgesetz.
Cfr. Die Bundesregierung (2021), Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie: Weiterentwicklung 2021, consultabile su: www.bundesregierung.de > Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie: Weiterentwicklung 2021.
Cfr. Bundesministerium Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie. Kreislaufwirtschafts-Strategie, consultabile su: www.bmk.gv.at > Themen > Klima und Umwelt > Abfall und Ressourcenmanagement > Kreislaufwirtschaft > Kreislaufwirtschafts-Strategie.
Cfr. Rijksoverheid, Nationaal Programma Circulaire Economie 20232030, consultabile su: www.rijksoverheid.nl/documenten/beleidsnotas/2023/02/03/nationaal-programmacirculaire-economie-20232030.
Cfr. Naturvårdsverket, The generational goal, consultabile su: www.naturvardsverket.se > Menu > Environmental work > Swedish environmental work > Swedish environmental objectives > The generational goal.
Cfr. United Nations Environment Programme, Global Environment Outlook 6, consultabile su: www.unep.org/resources/global-environment-outlook-6.
Cfr. United Nations Environment Programme, Global Resource Outlook 2019, consultabile su: www.resourcepanel.org > Reports > Global Resources Outlook.
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[IPBES]) pubblicano regolarmente studi approfonditi sui sistemi ambientali del clima e della biodiversità41. Inoltre, molti degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS, in inglese Sustainable Development Goals, SDG) delle Nazioni Unite hanno un impatto positivo sull'obiettivo del rispetto dei limiti del pianeta, tra cui l'OSS 6 sull'acqua dolce, l'OSS 13 sul clima, l'OSS 14 sugli oceani e i mari e l'OSS 15 sulla diversità biologica.
La visione del Quadro globale per la biodiversità di Kunming-Montreal (KunmingMontreal Global Biodiversity Framework) è rappresentata da un mondo nel quale viviamo in sintonia con la natura e dove, fino al 2050, la varietà biologica viene apprezzata, conservata, ripristinata e utilizzata in modo adeguato. Così facendo si assicurano i servizi ecosistemici, si conserva un pianeta sano e tutte le persone possono usufruire dei servizi essenziali42.
3
Scopi e tenore dell'iniziativa
3.1
Scopi dell'iniziativa
L'iniziativa chiede che le attività economiche della Svizzera consumino risorse naturali ed emettano sostanze nocive soltanto nella misura in cui le nostre basi naturali della vita siano conservate. Per attività economiche si intende in particolare produzione, commercio e consumo.
3.2
Tenore della normativa proposta
L'iniziativa prevede l'introduzione di un nuovo articolo 94a della Cost., nel quale si chiede, al capoverso 1, che l'economia totale svizzera si muova entro i limiti imposti dalla natura e dalla sua capacità di rinnovamento. Le attività economiche possono consumare risorse naturali ed emettere sostanze nocive soltanto nella misura in cui le basi naturali della vita siano conservate.
Il capoverso 2 impegna la Confederazione e i Cantoni ad assicurare insieme il rispetto di tale principio, garantendo in particolare la sostenibilità sociale, in Svizzera e all'estero, delle misure da essi adottate.
Secondo la disposizione transitoria (art. 197 n. 13 Cost.), la Confederazione e i Cantoni dovrebbero provvedere affinché entro dieci anni dall'accoglimento dell'iniziativa l'impatto ambientale dei consumi in Svizzera non superi più i limiti del pianeta in rapporto alla popolazione svizzera. Inoltre, la disposizione transitoria contiene un elenco non esaustivo dei settori in tal senso determinanti (cambiamento climatico,
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Cfr. The Intergovernmental Panel on Climate Change, consultabile su: www.ipcc.ch; Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, consultabile su: www.ipbes.net.
Cfr. United Nations Environment Programme, Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework, consultabile su: www.unep.org > Resources > Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework.
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perdita di biodiversità, consumo d'acqua, utilizzazione del suolo e immissione di azoto e fosforo).
3.3
Interpretazione e commento del testo dell'iniziativa
L'articolo 94a Cost. proposto dall'iniziativa si colloca all'interno di disposizioni concernenti l'ordinamento economico.
Secondo il testo dell'iniziativa e i chiarimenti forniti dai promotori, al capoverso 1 l'iniziativa chiede che l'economia nazionale svizzera si muova entro i limiti imposti dalla natura e dalla sua capacità di rinnovamento. Le attività economiche possono consumare risorse naturali ed emettere sostanze nocive soltanto nella misura in cui le basi naturali della vita siano conservate. Di conseguenza, la disposizione mira a garantire in maniera coerente la capacità di rinnovamento della natura, vale a dire assicurare la possibilità di una crescita completa delle risorse naturali. Cosa questo significhi in concreto dovrebbe eventualmente essere definito a livello di legge.
Definendo la natura e la sua capacità di rinnovamento come limiti fissi per l'economia nazionale, in caso di conflitto il capoverso 1 attribuisce all'ecologia la priorità rispetto all'economia, senza una ponderazione degli interessi come quella prevista dall'attuale articolo 73 Cost. l'entità dell'impatto complessivo sull'ambiente delle attività economiche. Ma anche l'articolo 94a capoverso 1 Cost. sarebbe un obiettivo costituzionale come l'articolo 73 Cost. Ciò significa che la nuova disposizione avrebbe carattere programmatico e si rivolgerebbe alle autorità politiche come pure a quelle incaricate di applicare il diritto, senza tuttavia costituire competenze né diritti individuali.
L'obiettivo costituzionale lascerebbe alle autorità un ampio margine di valutazione e decisione per quanto concerne la modalità di garantire gli obiettivi.
Il capoverso 2 impegna la Confederazione e i Cantoni ad assicurare insieme il rispetto di tale principio, garantendo in particolare la sostenibilità sociale, in Svizzera e all'estero, delle misure da essi adottate. Una misura è socialmente sostenibile se non comporta ingiustizie sociali. Secondo le spiegazioni fornite dai promotori, le misure devono essere organizzate in modo che in particolare le persone benestanti e i gruppi di imprese si assumano la propria responsabilità che, nel confronto, è maggiore43.
Secondo la disposizione transitoria (art. 197 n. 13 Cost.), la Confederazione e i Cantoni devono provvedere, affinché entro dieci anni dall'accettazione dell'iniziativa
l'impatto ambientale dei consumi in Svizzera non superi più i limiti del pianeta in rapporto alla popolazione svizzera.
L'espressione «impatto ambientale dei consumi in Svizzera» è soggetta a interpretazione. Un'accezione ristretta del termine «consumo» si focalizzerebbe esclusivamente sui consumi da parte di utenti finali privati. A favore di questa interpretazione ristretta si potrebbe sostenere che, nell'articolo 97 Cost., in riferimento alla protezione dei consumatori si intendono solamente i consumatori finali privati (interpretazione sistematica). Una comprensione più vasta dell'espressione «impatto ambientale dei consumi in Svizzera» sarebbe basata sulla letteratura concernente il rapporto tra le im43
Cfr. https://umweltverantwortung.ch (consultato il 25.5.2023).
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pronte ambientali e i limiti del pianeta44. Qui la «prospettiva dei consumi» viene sovente equiparata a un limite di sistema, che include tutta la domanda finale e, quindi, comprende sia i consumi privati che quelli pubblici (interpretazione secondo il senso e lo scopo dell'iniziativa). Emergerebbero ulteriori dubbi d'interpretazione, per esempio se e come si deve tenere conto di investimenti e servizi. Nel contesto dell'iniziativa, il Consiglio federale interpreta il concetto in senso lato.
La disposizione transitoria non è determinante per i carichi ambientali dovuti a merci, servizi, materie prime e prodotti intermedi che vengono esportati. In questi settori i requisiti previsti dall'articolo 94a Cost. andrebbero pertanto perseguiti a prescindere da una scadenza concreta (alla stregua di altri principi previsti dalla Costituzione).
La disposizione transitoria non precisa in che modo tenere conto dei limiti del pianeta.
Si potrebbe ipotizzare che i limiti del pianeta debbano essere rispettati ogni anno (nell'ottica di una disponibilità annuale). Tuttavia, questa interpretazione non è vincolante per tutti i settori ambientali: per alcuni (tra i quali il clima, l'acidificazione degli oceani, la perdita di ozono nella stratosfera) il fattore decisivo per la stabilità dei sistemi ambientali globali non è l'impatto attuale, bensì quello accumulato nel tempo.
Inoltre, la differenza tra il livello attuale e la disponibilità massima, come pure la velocità di utilizzo della quantità disponibile totale, varia a seconda del settore. Occorrerebbe inoltre chiarire in quali momenti e per quale periodo di tempo la percentuale demografica della Svizzera rispetto alla popolazione mondiale debba essere utilizzata come parametro e quale percentuale competa alla Svizzera, sulla base di tale proporzione.
Inoltre, al capoverso 2 la disposizione transitoria contiene un elenco non esaustivo dei settori in tal senso determinanti: cambiamento climatico, perdita di biodiversità, consumo d'acqua, utilizzazione del suolo e immissione di azoto e fosforo.
Ai fini dell'attuazione della disposizione transitoria occorrerebbe chiarire sul piano legislativo come devono essere quantificati i limiti del pianeta nei settori menzionati e come devono essere misurati. Oltre agli indicatori45 e alle basi di dati finora impiegati
dall'Amministrazione federale, a volte se ne potrebbero considerare anche altri.
Inoltre, andrebbe stabilito quali altri limiti del pianeta, oltre a quelli menzionati, dovrebbero essere presi in considerazione.
Le ripercussioni dell'articolo 197 numero 13 capoverso 1 Cost. hanno pertanto una portata diversa a seconda dell'attuazione sul piano legislativo. La quota disponibile pro capite dipende anche dall'evoluzione futura della popolazione mondiale.
44
45
Cfr. p. es. Frischknecht R., Nathani C., Alig M. et al. (2018), Umwelt-Fussabdrücke der Schweiz. Zeitlicher Verlauf 19962015, consultabile su: www.bafu.admin.ch > Themen > Wirtschaft und Konsum > Publikationen und Studien; Wiebe K. S., Yamano N. (2016), Estimating CO2 Emissions Embodied in Final Demand and Trade Using the OECD ICIO 2015: Methodology and Results; EBP & Treeze (2022); AEA/UFAM (2020), Is Europe living within the limits of our planet?, consultabile su: www.eea.europa.eu/publications/is-europe-living-within-the-planets-limits; cfr. pag. 9 di tale rapporto: «This report's calculation of European performance takes a consumptionbased perspective (also referred to as environmental footprint perspective), which relates environmental pressures to final demand for goods and services».
P. es. la perdita di biodiversità dovuta all'utilizzazione del suolo (potenziale di perdita delle specie).
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Dagli studi condotti finora emerge tuttavia che, nel caso in cui l'iniziativa fosse accettata, la necessità di riduzione per la Svizzera sarebbe molto elevata (cfr. n. 2.1.3).
Con la presente disposizione transitoria, la Svizzera avrebbe quindi un obiettivo di riduzione che supererebbe il livello auspicato di altri Paesi, sia in termini di obbligatorietà giuridica che di orizzonte temporale.
4
Valutazione dell'iniziativa
4.1
Valutazione degli scopi dell'iniziativa
L'iniziativa vuole contribuire alla conservazione a lungo termine delle basi naturali della vita. Le risorse naturali sono messe a dura prova in tutto il mondo, in particolare per quanto riguarda il cambiamento climatico, la biodiversità, l'apporto di azoto e fosforo, le variazioni nell'utilizzazione del suolo e l'apporto di sostanze nuove.
Secondo il parere del Consiglio federale l'approccio scelto dai promotori si spinge troppo oltre. La richiesta dell'iniziativa, secondo cui l'impatto ambientale dei consumi nazionali deve essere ridotto entro i limiti del pianeta entro dieci anni, comporterebbe ingenti costi socio-economici (cfr. n. 4.2). Al contrario, il beneficio ambientale nel Paese di produzione sarebbe limitato, poiché la domanda svizzera da sola vi influisce in misura modesta.
La Svizzera continuerà a seguire la strada attuale verso un uso sostenibile delle risorse naturali. Il Consiglio federale rimanda alle disposizioni vigenti della Cost., che richiedono uno sviluppo ecologicamente sostenibile e mirano alla conservazione duratura delle basi naturali della vita. Inoltre, il Consiglio federale e il Parlamento hanno già fissato diversi obiettivi e introdotto misure volte a conservare le risorse naturali (cfr.
n. 2.2.1). A differenza dell'iniziativa, la strada imboccata consente una procedura pragmatica e flessibile.
4.2
Ripercussioni in caso di accettazione
Il testo dell'iniziativa non specifica a quali strumenti fare ricorso per raggiungere gli ambiziosi obiettivi. Le ripercussioni dipendono quindi in misura notevole dall'attuazione, che eventualmente avverrebbe a livello di legge. La breve scadenza prevista dalla disposizione transitoria dovrebbe tuttavia rendere necessario l'utilizzo di strumenti incisivi. La Svizzera dovrebbe adottare misure di regolamentazione e di incentivazione rigorose e, a seconda dell'evoluzione della normativa europea, andare anche oltre. Queste avrebbero conseguenze sociali ed economiche negative e di ampia portata. Di conseguenza, il benessere della popolazione ne risentirebbe in misura notevole.
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4.2.1
Ripercussioni per la Confederazione, i Cantoni e i Comuni
Per raggiungere gli obiettivi dell'iniziativa entro la breve scadenza stabilita dalla disposizione transitoria, sarebbero necessari oneri significativamente maggiori per la Confederazione, i Cantoni e i Comuni. Nell'arco di pochi anni si dovrebbero pianificare e attuare interventi di trasformazione e ristrutturazione nei settori più svariati. Per esempio, l'infrastruttura del traffico e quella energetica dovrebbero essere modificate in tempi decisamente più rapidi, a volte anche molto prima del termine della loro durata di vita. Per quanto concerne i settori della perdita di biodiversità, consumo d'acqua, utilizzazione del suolo e apporto di azoto e fosforo, si dovrebbe incidere in particolare sul settore di consumo legato all'alimentazione. Ciò comporterebbe anche costi ulteriori per le misure di formazione e informazione come pure di ricerca e sviluppo nei settori dell'agricoltura e dell'industria alimentare. La Confederazione e i Cantoni dovrebbero inoltre sostenere ingenti costi di esecuzione a seguito degli interventi necessari sul mercato (introduzione e adattamento di misure tariffarie e normative). In aggiunta, data la riassegnazione delle priorità si avrebbe probabilmente una ridistribuzione o un fabbisogno supplementare di risorse nell'amministrazione. Ciò avverrebbe a scapito di altri ambiti politici o dei contribuenti.
Quali committenti di opere edili, beni e servizi, la Confederazione, i Cantoni e i Comuni dovrebbero assumere il loro ruolo esemplare dal punto di vista ecologico in tempi molto più brevi rispetto a quanto finora previsto. Anche questo comporterebbe costi supplementari sproporzionati per i bilanci pubblici.
Per contro, una parte dei costi potrebbe venire a cadere (p. es. per l'attenuazione delle conseguenze negative dell'impatto ambientale).
4.2.2
Ripercussioni per l'ambiente
Nel caso in cui l'iniziativa fosse accettata, sarebbe necessario attuare in modo celere misure giuridicamente vincolanti per un uso parsimonioso delle risorse naturali, in modo da ridurre nettamente le impronte ambientali della Svizzera nell'arco di dieci anni, in particolare nei settori del cambiamento climatico, della perdita di biodiversità come pure del carico di azoto e fosforo. Tali misure avrebbero ripercussioni positive per l'ambiente, in particolare in settori come il clima o la biodiversità.
4.2.3
Ripercussioni per la società
Sebbene l'iniziativa intenda andare a beneficio delle generazioni future e presupponga un'impostazione socialmente sostenibile, le ripercussioni per la società sarebbero nel complesso problematiche, poiché il breve periodo di transizione richiederebbe significativi e rapidi adeguamenti nei consumi e nell'economia.
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Le soluzioni per la riduzione dell'impronta di carbonio sul lato della domanda possono essere compatibili con un elevato livello di benessere46 (per gli altri settori ambientali le prove sono attualmente meno numerose). Dato il breve termine transitorio di dieci anni le misure finalizzate a un uso parsimonioso delle risorse naturali dovrebbero essere pianificate e attuate in tempi decisamente più rapidi di quanto non si sia fatto finora. Dovendo adottare estese misure di regolamentazione e incentivazione, la Svizzera dovrebbe fare i conti con conseguenze sociali di ampia portata. I cambiamenti delle abitudini di consumo dovrebbero essere attuati e imposti nell'arco di pochi anni. A seconda dell'impostazione delle misure, nel caso di prodotti particolarmente rilevanti per l'ambiente, come per esempio i settori alimentazione, alloggio, mobilità e abbigliamento, si avrebbero aumenti dei prezzi e una minore varietà dell'offerta che andrebbero a limitare la libertà di scelta dei consumatori. A questo si aggiungerebbero elevati costi di aggiustamento sociali, in particolare costi di informazione e di transazione.
A causa del breve termine di transizione è estremamente difficile garantire la sostenibilità sociale in Svizzera e all'estero. Per esempio, i cambiamenti strutturali presso le aziende esporrebbero i lavoratori al rischio di perdita del posto di lavoro. Questa ripercussione riguarda in particolare persone che avrebbero difficoltà a sviluppare in modo rapido le proprie competenze professionali, oltre alla possibilità di aggravare ulteriormente le disparità sociali.
4.2.4
Ripercussioni per l'economia
L'accettazione dell'iniziativa renderebbe più gravose le esigenze relative all'economia, in particolare al settore primario (agricoltura ed estrazione delle materie prime), come pure i relativi costi. L'articolo 94a Cost. riguarda sia i beni e i servizi venduti sul mercato nazionale che quelli esportati.
Il breve termine di transizione renderebbe necessarie drastiche misure di regolamentazione e incentivazione concernenti il mercato di sbocco nazionale, limitando la libertà economica. Tali misure sarebbero inoltre connesse a nuovi costi di esecuzione.
I prodotti e i fattori produttivi intermedi per il mercato svizzero richiederebbero condizioni di fabbricazione più rigorose rispetto a quelli destinati al mercato estero. Le imprese che producono sia per il mercato nazionale che per quello estero e che non sono in grado di adattare la produzione in base al Paese di destinazione potrebbero trovarsi in posizione di svantaggio competitivo sul mercato estero (con presupposti di produzione meno rigorosi) a causa dei costi più elevati. Questo riguarderebbe in particolare le PMI, che in genere hanno minori possibilità di attuare una produzione differenziata.
Determinati fattori di produzione in particolare i macchinari dovrebbero essere modernizzati in modo più rapido del previsto (ossia prima della scadenza della durata di utilizzo consueta), se questo fosse vantaggioso dal punto di vista meramente eco46
Cfr. Creutzig F., Niamir L., Bai X. et al. (2022), Demand-side solutions to climate change mitigation consistent with high levels of well-being, Nature Climate Change, 12(1), pagg. 3646.
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logico. Ciò comporterebbe un onere elevato, in particolare finanziario. Si dovrebbero inoltre mettere in conto investimenti ingenti per lo sviluppo di prodotti, con relativi costi in termini finanziari e di organico. I settori maggiormente coinvolti sarebbero: industria alimentare e tessile, agricoltura, edilizia e immobili.
Per alcune imprese potrebbero anche aprirsi nuove opportunità, per esempio l'agricoltura e la filiera agroalimentare sostenibili, le tecnologie di costruzione innovative, le energie innovabili o il riciclaggio. Incentivando gli investimenti nella ricerca e nello sviluppo, si promuove il progresso tecnologico e si rafforza la competitività di (determinate) imprese.
A seconda dell'attuazione sul piano legislativo, sarebbe necessario un impiego dei fondi pubblici, il che ridurrebbe l'attrattività fiscale della Svizzera rispetto all'estero.
Dal momento che gran parte dell'impatto ambientale dovuto ai consumi è prodotta all'estero, in caso di accettazione dell'iniziativa sia il commercio che, in particolare, le importazioni di determinate merci particolarmente inquinanti dovrebbero essere regolamentati in misura maggiore. La politica commerciale e gli impegni della Svizzera potrebbero esserne influenzati negativamente. Le relazioni commerciali con l'estero ben consolidate nel tempo potrebbero risentire di eventuali regolamentazioni unilaterali. Ciò potrebbe indebolire la posizione negoziale della Svizzera rispetto a importanti partner commerciali, ritardando o impedendo la stipulazione di accordi rilevanti per il benessere (cfr. anche n. 4.4).
Il costo delle importazioni di beni aumenterebbe. Ciò potrebbe peggiorare la competitività e le ragioni di scambio dell'economia che dipende da queste importazioni come fattori produttivi intermedi. Per la Svizzera ciò sarebbe particolarmente problematico in quanto, essendo un'economia aperta con un mercato interno limitato, dipende dal commercio internazionale di beni e servizi. Il libero scambio facilita inoltre la diffusione di tecnologie e competenze.
Da quanto esposto, si comprende che l'accettazione dell'iniziativa comporterebbe una limitazione notevole delle libertà economiche. In Svizzera, la prosperità ne risulterebbe ridotta, per lo meno rispetto a uno sviluppo che non prevede l'accettazione di questa iniziativa.
4.3
Pregi e difetti dell'iniziativa
L'iniziativa mette in luce l'importanza di sistemi ambientali globalmente stabili. Già ora le risorse naturali sono messe a dura prova in tutto il mondo.
L'attuazione dell'iniziativa in particolare con il breve e rigido termine di transizione di dieci anni comporterebbe però conseguenze incisive per la popolazione e l'economia. La selezione dei prodotti sarebbe più ristretta e i prezzi di alcuni prodotti aumenterebbero, i posti di lavoro in Svizzera sarebbero in pericolo e l'economia esposta a rischi a livello di politica commerciale.
Per contro, le disposizioni sulla sostenibilità già previste dalla Cost. come pure gli obiettivi già fissati dal Parlamento e dal Consiglio federale e le misure avviate sono
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strumenti meglio indicati per trovare soluzioni sostenibili insieme gli attori interessati rispetto a quanto consentirebbero le rigorose prescrizioni enunciate dall'iniziativa.
4.4
Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera
La compatibilità dell'iniziativa e, con essa, delle nuove disposizioni costituzionali con gli impegni internazionali della Svizzera in base agli accordi internazionali e agli impegni della Svizzera verso l'UE dipende dall'attuazione dell'iniziativa.
In particolare nel caso di normative unilaterali come per esempio una limitazione sproporzionata dell'immissione in commercio di prodotti con un impatto ambientale particolarmente elevato potrebbero emergere problemi concernenti la compatibilità con accordi internazionali come l'Accordo generale del 30 ottobre 194747 sulle tariffe doganali e il commercio (GATT), l'Accordo di libero scambio con l'UE del 22 luglio 197248, la Convenzione del 4 gennaio 196049 istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio (AELS) e ulteriori accordi di libero scambio.
5
Conclusioni
L'iniziativa intende conservare a lungo termine le basi naturali della vita.
L'accettazione dell'iniziativa avrebbe tuttavia conseguenze negative di ampia portata per la Svizzera, in particolare a causa del breve termine di transizione. Gli ingenti costi di transazione che ne risultano sarebbero eccessivi e insostenibili sia per lo Stato che per l'economia e, infine, anche per la società.
La Cost. contiene già numerose disposizioni concernenti la sostenibilità, lasciando però al legislatore un margine di manovra sufficiente per tenere conto degli sviluppi in corso. Le disposizioni costituzionali attuali sono equilibrate e non hanno bisogno di alcuna integrazione nel senso inteso dall'iniziativa. Pertanto il Consiglio federale propone di rinunciare a un controprogetto diretto.
Inoltre, il Consiglio federale e il Parlamento hanno già definito diversi obiettivi e introdotto misure finalizzate a un uso più parsimonioso delle risorse naturali. A livello legislativo sono in corso di elaborazione ulteriori modifiche delle condizioni quadro nel senso inteso dall'iniziativa, per esempio nell'ambito dell'Iv. Pa. 20.433 «Rafforzare l'economia circolare svizzera» o in relazione alla revisione della legge sul CO2 e alla LOCli. Considerate queste attività in corso, un ulteriore processo legislativo intersettoriale non sarebbe adeguato, motivo per cui il Consiglio federale non ritiene necessario presentare un controprogetto indiretto.
Secondo il Consiglio federale è più opportuno portare avanti i processi legislativi e strategici attualmente in corso nei vari ambiti politici.
47 48 49
RS 0.632.21 RS 0.632.401 RS 0.632.31
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Pertanto, il Consiglio federale chiede all'Assemblea federale di sottoporre l'iniziativa popolare al voto del Popolo e dei Cantoni con la raccomandazione di respingerla senza alcun controprogetto.
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