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24.030 Messaggio concernente l'approvazione dell'Accordo tra la Svizzera e il Regno Unito sul riconoscimento delle qualifiche professionali e la sua trasposizione (modifica della legge sugli avvocati) nonché la delega al Consiglio federale della competenza di concludere trattati internazionali sul riconoscimento delle qualifiche professionali nei campi d'applicazione della legge sulle professioni mediche, della legge sulle professioni sanitarie, della legge sugli avvocati e della legge sulle professioni psicologiche del 14 febbraio 2024
Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione:
il disegno di decreto federale che approva l'Accordo tra la Confederazione Svizzera e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sul riconoscimento delle qualifiche professionali e lo traspone nel diritto svizzero (modifica della legge sugli avvocati)1;
il disegno di legge federale sulla conclusione di trattati internazionali sul riconoscimento delle qualifiche professionali2.
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
14 febbraio 2024
In nome del Consiglio federale svizzero: La presidente della Confederazione, Viola Amherd Il cancelliere della Confederazione, Viktor Rossi
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Compendio All'indomani della Brexit, la Svizzera e il Regno Unito hanno ridefinito le regole comuni per il riconoscimento delle qualifiche professionali. Il presente progetto di Accordo prevede un futuro regime di riconoscimento che sostituirà l'Accordo sui diritti dei cittadini. È inoltre integrato da una disposizione che delega al Consiglio federale la competenza di concludere trattati internazionali sul riconoscimento delle qualifiche professionali.
Per oltre vent'anni Svizzera e Regno Unito hanno riconosciuto le rispettive qualifiche professionali nel quadro dell'Accordo del 21 giugno 1999 sulla libera circolazione delle persone (ALC). Vista la decisione del Regno Unito di uscire dall'UE (Brexit), i due Paesi hanno concordato di attenuare le conseguenze di questa uscita. L'Accordo del 25 febbraio 2019 sui diritti dei cittadini in seguito al recesso del Regno Unito dall'Unione europea (Citizens' Rights Agreement; CRA) mantiene quindi il regime dell'ALC applicabile per una fase transitoria di quattro anni a decorrere dall'effettiva Brexit, ossia dal 1° gennaio 2021. La Svizzera e il Regno Unito hanno così manifestato la volontà di mantenere un rapporto privilegiato per quanto riguarda il riconoscimento delle qualifiche professionali.
Intenzionate a proseguire questo rapporto anche dopo la fase di transizione, le Parti hanno pertanto elaborato un accordo che disciplina in modo permanente il riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali. L'esito dei negoziati è stato oggetto di una consultazione che ha raccolto pareri del tutto positivi.
L'Accordo tra la Confederazione Svizzera e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sul riconoscimento delle qualifiche professionali («Accordo») è stato concepito per consentire ai professionisti dei due Paesi di accedere alle rispettive professioni regolamentate. Il testo prevede un regime di riconoscimento generale che ricalca da vicino quello applicato in precedenza, quando il Regno Unito era ancora membro dell'UE. L'Accordo copre infatti tutte le professioni regolamentate e consente agli organi di regolamentazione o alle autorità competenti di verificare se le qualifiche professionali di un richiedente soddisfano i requisiti nazionali. I richiedenti ottengono una garanzia di riconoscimento abbastanza ampia, anche se l'autorità competente
mantiene la possibilità di disporre provvedimenti di compensazione (prova attitudinale o un periodo di adattamento) se rileva differenze sostanziali nella loro formazione. L'Accordo consentirà inoltre alle autorità competenti di definire regimi preferenziali per specifiche professioni, concludendo accordi di riconoscimento reciproco (ARR) o aggiungendo allegati al presente Accordo. Il progetto comprende un allegato di questo tipo, riguardante la professione di avvocato, che riprende in larga misura l'attuale regime del CRA.
La Svizzera è l'unico Paese ad avere con il Regno Unito un accordo completo nel settore del riconoscimento delle qualifiche professionali. L'Accordo garantisce il riconoscimento delle qualifiche professionali ogni qualvolta un professionista chiede di accedere al mercato del lavoro dell'altra Parte, ad esempio in caso di stabilimento (purché la legislazione nazionale lo consenta) nonché di prestazioni di servizi nell'ambito dell'Accordo temporaneo del 14 dicembre 2020 sulla mobilità dei presta-
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tori di servizi oppure di un accordo di libero scambio o di qualsiasi altro accordo che le Parti concluderanno in futuro.
Il progetto comprende una seconda parte, che consiste in una modifica della legge del 23 giugno 2006 sulle professioni mediche, della legge federale del 30 settembre 2016 sulle professioni sanitarie, della legge del 23 giugno 2000 sugli avvocati e della legge federale del 18 marzo 2011 sulle professioni psicologiche. L'obiettivo è consentire al Consiglio federale di concludere trattati internazionali sul riconoscimento delle qualifiche professionali.
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Messaggio 1
Situazione iniziale
1.1
Necessità di agire e obiettivi
Promuovere il riconoscimento internazionale delle qualifiche professionali svizzere rientra negli obiettivi della strategia internazionale della Svizzera nel settore della formazione, della ricerca e dell'innovazione3. Chiunque voglia accedere al mercato del lavoro di un altro Paese deve chiedere il riconoscimento delle proprie qualifiche professionali e anche le aziende devono poter contare sul riconoscimento delle qualifiche dei loro dipendenti. Viceversa, i datori di lavoro e le istituzioni in Svizzera devono poter verificare se i titoli professionali esteri siano equivalenti a quelli rilasciati in Svizzera.
Il riconoscimento delle qualifiche professionali estere è diventato sempre più importante nel contesto internazionale dell'integrazione economica transfrontaliera e della mobilità dei lavoratori, caratterizzato anche da una crescente carenza di manodopera.
Ne sono una prova l'accordo con la Germania del 20214 e quello con il Québec del 20225.
In concreto, il riconoscimento delle qualifiche professionali per le professioni regolamentate nel Paese ospitante è indispensabile per poter accedere al mercato del lavoro.
In assenza di un tale riconoscimento, i professionisti le cui attività sono subordinate per legge al possesso di determinate qualifiche non possono esercitare la loro professione.
Disporre di un Accordo con il Regno Unito è particolarmente importante. Le relazioni tra la Svizzera e il Regno Unito, soggette per oltre 20 anni all'Accordo del 21 giugno 19996 sulla libera circolazione delle persone (ALC), sono disciplinate fino al 2024 dall'Accordo del 25 febbraio 20197 sui diritti dei cittadini (CRA). I due Paesi devono ora definire il futuro riconoscimento delle qualifiche professionali. Senza un accordo bilaterale con il Regno Unito, a partire dal 1° gennaio 2025 la possibilità di esercitare 3
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Strategia internazionale della Svizzera nel settore della formazione, della ricerca e dell'innovazione, 2018, consultabile all'indirizzo: www.sefri.admin.ch > Pubblicazioni e Servizi > Pubblicazioni > Banca dati pubblicazioni > Temi > Relazioni internazionali > Documento «Stratégie internationale de la Suisse dans le domaine formation, recherche et innovation».
Accordo del 10 febbraio 2021 tra il Consiglio federale svizzero e il Governo della Repubblica federale di Germania sulla reciproca determinazione dell'equivalenza dei titoli professionali, RS 0.412.113.6.
Intesa del 14 giugno 2022 tra il Consiglio federale svizzero e il Governo del Québec in materia di reciproco riconoscimento delle qualifiche professionali, RS 0.412.123.209.1.
Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, RS 0.142.112.681.
Accordo del 25 febbraio 2019 tra la Confederazione Svizzera e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sui diritti dei cittadini in seguito al recesso del Regno Unito dall'Unione europea e dall'Accordo sulla libera circolazione delle persone, RS 0.142.113.672.
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una professione regolamentata nel territorio dell'altra Parte dipenderebbe dalle rispettive legislazioni nazionali, cosa che nel Regno Unito causerebbe notevoli difficoltà: i diversi organismi di regolamentazione (ossia le autorità che disciplinano una determinata professione) applicano infatti le proprie regole, che possono anche divergere tra Inghilterra, Scozia, Galles e Irlanda del Nord. Per i lavoratori svizzeri non ci sarebbero inoltre garanzie di diritto internazionale, mentre nel settore della formazione professionale e delle scuole universitarie i professionisti del Regno Unito continuerebbero a beneficiare in Svizzera di condizioni tutto sommato favorevoli grazie alle disposizioni pertinenti della legge federale del 13 dicembre 20228 sulla formazione professionale (LFPr) e della legge federale del 30 settembre 20119 sulla promozione e sul coordinamento del settore universitario svizzero (LPSU). La necessità di concludere un accordo è quindi impellente nell'ottica di mantenere in essere i diritti dei professionisti svizzeri nel Regno Unito e di prevenire una drastica limitazione delle opportunità di riconoscimento.
Il corpo dell'Accordo corrisponde materialmente a quello dell'Accordo di libero scambio del 200110 tra Regno Unito, da una parte, e Norvegia, Islanda e Liechtenstein, dall'altra. L'allegato sulla professione di avvocato offre un vantaggio comparativo mai raggiunto prima, perché dopo un periodo di adattamento nel Regno Unito gli avvocati svizzeri saranno abilitati a esercitare l'avvocatura in virtù di un titolo britannico, mentre gli avvocati di altri Paesi potranno farlo solamente nell'ambito del diritto internazionale o di quello del loro Paese.
1.2
Svolgimento e risultato dei negoziati
A partire dal 2017 la Svizzera e il Regno Unito hanno iniziato a valutare l'ipotesi di introdurre un sistema di riconoscimento delle qualifiche professionali all'indomani della Brexit. La conclusione del CRA nel febbraio 2019 ha tuttavia mitigato l'urgenza di un tale accordo, dato che il regime dell'ALC è stato prolungato fino alla fine del 2024 (periodo di transizione di quattro anni a decorrere dall'effettivo recesso del Regno Unito dall'UE).
I primi colloqui su un sistema di riconoscimento permanente hanno formalmente preso il via con la negoziazione dell'Accordo temporaneo del 14 dicembre 202011 sulla mobilità dei prestatori di servizi (Services Mobility Agreement; SMA). Vista la necessità di concludere rapidamente lo SMA e considerata la scadenza del regime di riconoscimento transitorio al 31 dicembre 2024, le Parti hanno concordato di proseguire i negoziati sul riconoscimento delle qualifiche professionali nell'ambito di un apposito gruppo di lavoro (cfr. art. 16 SMA).
I negoziati si sono conclusi ad aprile 2023 e l'Accordo è stato firmato il 14 giugno 2023.
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RS 412.10 RS 414.20 www.efta.int > Global Trade Relations > All Partners > United Kingdom Accordo temporaneo tra la Confederazione Svizzera e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sulla mobilità dei prestatori di servizi, RS 0.946.293.671.2.
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1.3
Rapporto con la strategia «Mind the gap» del Consiglio federale
Nell'ambito della strategia «Mind the gap» il Consiglio federale ha ritenuto estremamente importante mantenere un sistema di riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali (decisione del 19 ottobre 2016). La strategia mira a stabilire un regime consecutivo che garantisca la continuità giuridica e il mantenimento degli stessi diritti e obblighi reciproci anche dopo la Brexit. Gli obiettivi politici prioritari sono quindi la certezza del diritto e il consolidamento delle relazioni con il Regno Unito.
Oltre alla continuità giuridica, la suddetta strategia prevede anche un possibile ampliamento e approfondimento delle relazioni con il Regno Unito, sempre che un tale sviluppo sia reciprocamente auspicabile e fattibile.
Il presente Accordo soddisfa gli obiettivi prestabiliti in quanto mantiene un sistema di riconoscimento applicabile a tutte le professioni regolamentate, basato sul sistema generale di riconoscimento in vigore nell'ambito dell'ALC e successivamente del CRA.
Per quanto riguarda l'approfondimento delle relazioni con il Regno Unito, l'Accordo consente di definire regimi preferenziali per singole professioni attraverso ARR o allegati dell'Accordo stesso, il che costituirebbe un ulteriore avvicinamento allo status quo ante. Ad oggi, il Regno Unito non ha concluso accordi di questo tipo con nessun altro Paese. L'Accordo è unico nel suo genere anche perché la Svizzera sarà il solo Paese a disporre di un trattato autonomo sul riconoscimento delle qualifiche professionali con il Regno Unito al di fuori di un accordo di libero scambio.
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Procedura preliminare, in particolare procedura di consultazione
Il presente Accordo tra la Svizzera e il Regno Unito è stato firmato dal consigliere federale Guy Parmelin a Londra il 14 giugno 2023. La procedura di consultazione è durata dal 15 giugno al 6 ottobre 2023. Sono stati invitati a parteciparvi i Cantoni, i partiti rappresentati nell'Assemblea federale, le associazioni mantello nazionali dei Comuni, delle Città e delle regioni di montagna, le associazioni mantello nazionali dell'economia nonché altre cerchie interessate.
2.1
Pareri sull'Accordo e sulla sua attuazione nell'ambito della legge sugli avvocati
Data l'importanza del nuovo Accordo per i Cantoni, le organizzazioni del mondo del lavoro e i partner della formazione professionale, il Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (DEFR) ha condotto una consultazione dal 15 giugno al 6 ottobre 2023. Sono pervenuti in tutto 42 pareri da 24 Cantoni, dalla Conferenza dei Governi cantonali, da tre partiti politici, da due associazioni mantello nazionali dell'economia e da 12 altre associazioni interessate.
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I partecipanti che hanno commentato l'Accordo e la sua attuazione nella legge del 23 giugno 200012 sugli avvocati (LLCA) hanno espresso pareri positivi e accolto favorevolmente gli sforzi del DEFR per mantenere e consolidare il riconoscimento delle qualifiche professionali con il Regno Unito.
I Cantoni hanno formulato commenti generali, ma anche osservazioni specifiche e proposte di modifica. Le loro osservazioni riguardano in particolare le formazioni pregresse, l'obbligo d'informazione tra le autorità, l'assistenza legale, l'invio per posta delle decisioni formali nonché un chiarimento sull'accesso a un titolo di perfezionamento. Alcuni Cantoni hanno inoltre chiesto di tener conto della prassi attuale in materia di validazione degli apprendimenti acquisiti e di provvedere affinché nel Regno Unito le qualifiche svizzere non siano oggetto di discriminazioni. Altri hanno tenuto a precisare che l'autorizzazione a fornire prestazioni di assicurazione sociale non rientra nell'Accordo.
In futuro le associazioni mantello nazionali dell'economia e le altre associazioni interessate vorrebbero essere coinvolte fin dall'inizio nei negoziati in materia di ARR.
Alcuni hanno suggerito di completare le disposizioni sulla trasparenza, sul campo d'applicazione, sui provvedimenti di compensazione e sulle competenze linguistiche, mentre altri hanno rimandato all'origine di alcune qualifiche mediche rilasciate da Paesi terzi e riconosciute dal Regno Unito nonché alla necessità di evitare il dumping salariale. Diversi partecipanti hanno espresso il desiderio di avviare per la loro professione negoziati volti alla conclusione di un ARR o di un allegato dell'Accordo.
2.2
Pareri sulla delega al Consiglio federale della competenza di concludere trattati internazionali nel settore delle professioni mediche, delle professioni sanitarie, dell'avvocatura e delle professioni psicologiche
La delega al Consiglio federale della competenza di concludere trattati internazionali nell'ambito della legge del 23 giugno 200613 sulle professioni mediche (LPMed), della legge federale del 30 settembre 201614 sulle professioni sanitarie (LPSan), della LLCA e della legge federale del 18 marzo 201115 sulle professioni psicologiche (LPPsi) è stata accolta favorevolmente da tutti i partecipanti. Nessuno ha chiesto di modificare materialmente le norme di delega.
I Cantoni hanno ricordato che l'Accordo deve consentire unicamente il riconoscimento di qualifiche equivalenti a quelle svizzere. Nel settore dell'assistenza sanitaria la sicurezza dei pazienti, la tutela della salute e la qualità dei servizi devono rimanere prioritarie anche in futuro. Inoltre, i diritti costituzionali dei Cantoni (compresa la loro consultazione) sanciti dagli articoli 54 capoverso 3 e 55 Cost. vanno garantiti in ogni
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RS 935.61 RS 811.11 RS 811.21 RS 935.81
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momento. Infine, i Cantoni non vogliono che l'Accordo copra anche l'ammissione dei prestatori di servizi nel settore della sicurezza sociale.
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Punti essenziali dell'Accordo e sua attuazione
3.1
Considerazioni generali
L'Accordo prevede un regime di riconoscimento permanente che manterrà sostanzialmente il sistema che le Parti applicano attualmente in virtù del CRA. È costituito da:
un regime generale applicabile a tutte le professioni regolamentate con un confronto tra i cicli di formazione e, se del caso, provvedimenti di compensazione;
la possibilità di aggiungere allegati all'Accordo o di concludere degli ARR con le autorità di regolamentazione britanniche per definire regole più favorevoli per singole professioni;
norme specifiche per gli avvocati che già beneficiano di un regime speciale in virtù del CRA (cfr. allegato A dell'Accordo).
L'Accordo riguarda professioni che in Svizzera sono regolamentate dalla Confederazione, dai Cantoni e, in parte, anche dai Comuni. Il riconoscimento è obbligatorio solo per queste professioni. Si applicherà ai titolari di una qualifica professionale svizzera o britannica. Solo un accordo di questo tipo permette di esercitare professioni per le quali è richiesta una formazione specifica. Si tratta dunque di un elemento indispensabile per permettere a professionisti e imprese svizzeri di svolgere attività a livello internazionale.
Il presente Accordo riguarda i cittadini svizzeri residenti nel Regno Unito e i prestatori di servizi ai sensi dello SMA o di un eventuale accordo di libero scambio futuro nonché i giovani professionisti che beneficiano di un accordo grazie al quale possono svolgere uno stage nel territorio dell'altra Parte.
3.2 Art. 1.1
Commento ai singoli articoli dell'Accordo Campo d'applicazione territoriale
L'Accordo si applica, da un lato, alla Svizzera e, dall'altro, a Inghilterra, Scozia, Galles e Irlanda del Nord. Non riguarda i territori britannici d'oltremare né le Dipendenze della Corona britannica, ossia le Isole di Guernsey, Jersey e Man.
Art. 1.2
Rapporto con altri accordi internazionali
Questa disposizione fa riferimento agli accordi pertinenti di cui entrambe le Parti sono firmatarie. I riferimenti agli accordi commerciali, come l'Accordo che istituisce l'Organizzazione mondiale del commercio e l'Accordo generale sugli scambi di servizi
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(GATS)16, sono ugualmente pertinenti, perché simili trattati disciplineranno in futuro la circolazione delle persone per le attività economiche tra le Parti, non essendo previsto un accordo che contempli in particolare la questione dello stabilimento.
Il paragrafo 2 conferma che le attività previste al capitolo 3 dello SMA si sono concluse. Tale capitolo era stato inserito nello SMA in vista dei negoziati sul riconoscimento delle qualifiche professionali. Al gruppo di lavoro SMA subentrerà pertanto il Comitato misto istituito dal presente Accordo.
Le Parti hanno rinunciato a menzionare esplicitamente altri accordi speciali o preferenziali che potrebbero garantire l'accesso a professioni regolamentate nel senso di una «lex specialis». Questi accordi sono compresi nella formulazione «e da qualsiasi altro accordo internazionale pertinente di cui sono firmatarie», che riguarda in particolare i servizi aerei.
Art. 1.3
Trasparenza
Lo scopo di questo articolo è garantire che i cittadini dispongano di tutte le informazioni necessarie per utilizzare l'Accordo. Il paragrafo 2 intende garantire un dialogo dinamico tra le autorità competenti e i richiedenti, mentre il paragrafo 3 consente alle Parti di non rivelare dati personali la cui divulgazione ostacolerebbe l'applicazione della legge, sarebbe contraria all'interesse pubblico o pregiudicherebbe gli interessi commerciali legittimi di un qualsiasi operatore economico.
Art. 1.4
Eccezioni in materia di sicurezza
Le disposizioni di questo articolo derivano dal GATS e consentono alle Parti di derogare al presente Accordo in situazioni eccezionali imputabili alla propria politica di sicurezza. L'obiettivo è tutelare gli interessi essenziali in materia di sicurezza. La disposizione stabilisce inoltre una coerenza con accordi precedenti, dato che le Parti hanno finora previsto deroghe simili soprattutto nei loro accordi sulla prestazione di servizi.
Art. 2.1
Definizioni
Le definizioni si basano su concetti già noti che le autorità competenti di entrambe le Parti conoscono bene. È tuttavia opportuno chiarire alcuni termini:
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lett. a: l'obiettivo di questa disposizione è escludere dal campo d'applicazione dell'Accordo le professioni connesse con l'esercizio di pubblici poteri. Queste professioni erano già escluse dal campo d'applicazione dell'ALC (art. 10 e 16 dell'allegato I ALC);
lett. b e c: i riferimenti al periodo di adattamento e alla prova attitudinale riprendono le definizioni dell'allegato III ALC;
RS 0.632.20
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lett. h e i: il termine «misura» è utilizzato in vari punti del testo (p. es. art. 2.10, 3.2 par. 2 e art. 3.3.). Il concetto di «misure di una parte» aiuta a delimitare quello di «professione regolamentata» (lett. o), il cui esercizio è subordinato, appunto, a determinate misure adottate da autorità o da organi non governativi nell'esercizio di poteri ufficialmente delegati loro;
lett. o: questa lettera riguarda l'esercizio delle professioni regolamentate in Svizzera a tutti i livelli, compresi cioè quelli cantonali e comunali. Il riferimento alla «misura legislativa o regolamentare» intende evitare che una «misura», sotto forma di provvedimento amministrativo o di prassi di cui alla lettera h (p. es. statuti di associazioni, consuetudini locali o di un determinato settore professionale), possa estendere il campo delle professioni regolamentate senza che la libertà economica sia limitata efficacemente da una base legale formale;
lett. p: in Svizzera, per «autorità competente» si intende qualsiasi autorità federale, cantonale o comunale che ha la facoltà di riconoscere le qualifiche e autorizzare l'esercizio di una professione regolamentata in un determinato territorio. Tutte le autorità competenti sono direttamente interessate dall'Accordo e devono pertanto applicarlo vista la sua natura auto-esecutiva (immediato recepimento nel diritto nazionale [self-executing]). Nel Regno Unito il sistema è decentralizzato e delega determinate competenze a organizzazioni di categoria.
Art. 2.2
Campo d'applicazione
Per quanto concerne i singoli individui, il presente Accordo ha un campo d'applicazione più ampio del CRA. L'assenza di criteri di nazionalità consentirà in particolare di affrontare la situazione dei cittadini dell'UE titolari di un diploma britannico o svizzero, gruppo target non coperto dal CRA. Le Parti hanno voluto coprire tutte le qualifiche professionali senza tener conto della nazionalità dei titolari. In questo modo aumentano l'attrattiva dei loro sistemi di formazione, fortemente orientati all'internazionalità. L'Accordo si estende dunque anche ai cittadini di Paesi terzi che hanno conseguito un titolo di studio nel Regno Unito, a condizione che siano autorizzati a lavorare in Svizzera secondo la legge federale del 16 dicembre 200517 sugli stranieri e la loro integrazione e che dispongano di qualifiche professionali paragonabili (cfr.
art. 2.3). L'Accordo non riconosce invece le qualifiche non britanniche che sarebbero probabilmente riconosciute dal Regno Unito.
Il paragrafo 3 di questo articolo esclude le professioni connesse con l'esercizio di pubblici poteri, che non possono essere riconosciute. Questa disposizione si ispira direttamente al testo dell'ALC che vincolava le Parti alla vigilia della Brexit (v. commento all'art. 2.1 lett. a).
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Art. 2.3
Riconoscimento delle qualifiche professionali
Questo articolo è l'elemento centrale dell'Accordo perché sancisce una serie di principi:
l'Accordo si applica esclusivamente alle professioni regolamentate;
le Parti sono tenute a riconoscere le rispettive qualifiche professionali. Il riconoscimento può essere rifiutato solo per i motivi indicati esplicitamente all'articolo 2.4;
fatte salve le condizioni di cui all'articolo 2.4 e le disposizioni dell'articolo 2.6, l'articolo garantisce il pieno accesso alla professione;
il professionista deve possedere «qualifiche professionali paragonabili», ovvero essere abilitato nel suo Paese di origine a esercitare una professione che sia paragonabile a quella a cui chiede di accedere nel Paese ospitante e che non diverga drasticamente dalle norme di tale Paese.
Il paragrafo 2 esclude dal campo d'applicazione dell'Accordo le questioni relative all'immigrazione (permessi di soggiorno e di lavoro).
Il paragrafo 3 prevede l'obbligo di pari trattamento per quanto riguarda l'accesso alla professione e il suo esercizio rispetto ai professionisti che hanno ottenuto le loro qualifiche nello Stato ospitante. Le persone che possiedono una qualifica riconosciuta in virtù di questo Accordo sono ad esempio soggette agli stessi requisiti e obblighi di abilitazione professionale dei cittadini svizzeri nel campo delle professioni mediche universitarie (cfr. art. 36 segg. LPMed).
Art. 2.4
Condizioni per il riconoscimento
Questa disposizione sancisce che il riconoscimento può essere rifiutato solamente per tre motivi, ciascuno dei quali rappresenta una condizione:
differenza sostanziale nella formazione e rifiuto di adottare o mancato superamento dei provvedimenti di compensazione;
differenza nel campo d'attività e rifiuto di adottare o mancato superamento dei provvedimenti di compensazione; e
differenze tali da far equivalere i provvedimenti di compensazione a una riqualificazione.
Queste tre condizioni sono già note alle autorità di riconoscimento e vengono applicate oggi nell'ambito della direttiva 2005/36/CE18.
Art. 2.5
Provvedimenti di compensazione
Questa disposizione è basata sull'attuale regime, ma con una differenza sostanziale, e cioè che la scelta tra periodo di adattamento e prova attitudinale non è lasciata al richiedente, come avviene nell'UE, ma spetta alle autorità competenti (par. 2, fatta salva 18
Direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali (GU L 255 del 30.9.2005, pag. 22).
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la regolamentazione specifica per gli avvocati definita nell'allegato A). La disposizione faciliterà il lavoro delle autorità, che non dovranno elaborare sistematicamente due modalità di compensazione.
Il paragrafo 3 concerne soprattutto il Regno Unito, dove le autorità di regolamentazione dovranno attuare l'Accordo secondo le loro prescrizioni giuridiche. In Svizzera, le norme nazionali prevedono in ogni caso l'obbligo sistematico di motivare una decisione.
Art. 2.6
Altre condizioni
Secondo l'articolo 2.6 è possibile rifiutare completamente il riconoscimento delle qualifiche professionali se l'accesso a una professione e il suo esercizio sono soggetti a condizioni specifiche che il richiedente non soddisfa. L'Accordo comprende tutte le condizioni supplementari, tra cui il certificato di buona condotta, la prova della copertura assicurativa obbligatoria (in particolare l'assicurazione di responsabilità civile), il rispetto delle condizioni relative ai locali in cui viene esercitata la professione e l'attestazione dell'assenza di dichiarazione di fallimento. Questa disposizione garantisce il pari trattamento, ossia la non discriminazione nei confronti dei professionisti dell'altro Paese. Per principio i richiedenti di entrambi gli Stati sono quindi soggetti alle stesse condizioni.
Le possibili condizioni che i professionisti devono soddisfare sono specificate all'articolo 2.8, secondo cui i richiedenti vanno informati sulle condizioni da rispettare al momento di presentare la domanda.
Art. 2.7
Procedura per la presentazione delle domande
L'articolo 2.7 contiene disposizioni procedurali simili a quelle che si applicano nell'ambito del CRA. Questo articolo intende garantire che le autorità non richiedano documenti inutili ai fini del trattamento efficace della domanda, né in relazione alle qualifiche professionali (par. 2) né agli altri requisiti dell'articolo 2.6 (par. 3).
Il paragrafo 4 riguarda l'autenticazione delle copie. Le Parti rinunciano alla postilla prevista dalla Convenzione dell'Aia del 5 ottobre 196119 che sopprime la legalizzazione degli atti pubblici esteri.
I paragrafi 6 e 7 disciplinano la trasmissione dei dati personali. I due paragrafi stabiliscono che lo scambio di questi dati è disciplinato dal diritto nazionale delle Parti.
Pertanto, l'Accordo non contiene alcun obbligo formale per le autorità di divulgare dati personali particolarmente sensibili. Questo, tra l'altro, non è neppure necessario perché il richiedente deve comunque dimostrare di avere una reputazione impeccabile («buona condotta») e di non avere precedenti penali o restrizioni all'esercizio della professione nel suo Paese di origine.
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RS 0.172.030.4
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Art. 2.8
Informazioni
L'articolo 2.8 elenca le informazioni che le Parti devono mettere a disposizione dei professionisti. In Svizzera queste informazioni saranno centralizzate sul sito Internet della Segreteria di Stato per la formazione, la ricerca e l'innovazione (SEFRI). Nel Regno Unito questo compito compete in via di principio a ciascuna autorità di regolamentazione.
Art. 2.9
Competenze linguistiche
Questo articolo stabilisce i casi in cui può essere richiesta una prova delle competenze linguistiche. Corrisponde in larga misura alla prassi attuale, con la differenza che il test linguistico non deve necessariamente essere separato dalla procedura di riconoscimento stessa, come previsto dall'ALC. A differenza dello SMA, che non contempla un tale requisito, il presente Accordo riconosce che la conoscenza di una lingua locale può essere indispensabile per l'esercizio di certe professioni regolamentate.
Art. 2.12
Accordi settoriali specifici
Per alcune professioni l'Accordo prevede un regime preferenziale. L'articolo 2.12 consente di migliorare il sistema con l'andare del tempo. Per una determinata professione è ad esempio possibile concordare il riconoscimento automatico, provvedimenti di compensazione standardizzati o procedure più efficienti. Questi accordi possono assumere due forme:
un allegato del presente Accordo, simile a quello proposto per gli avvocati; o
un ARR.
Questi strumenti mirano a definire, in aree d'interesse reciproco, regole che garantiscano procedure più efficienti e prevedibili per il richiedente (requisiti, durata della procedura, ecc.).
Per quanto riguarda il Regno Unito tali accordi (allegato o ARR) sono conclusi dalle autorità di regolamentazione a cui è stata conferita la facoltà di farlo in una legge nazionale (par. 2). Per la Svizzera l'Accordo autorizza il Consiglio federale a concludere autonomamente un nuovo allegato dell'Accordo o un ARR (par. 3). Il paragrafo 4 stabilisce gli elementi che un allegato o un ARR può contenere e limita pertanto la delega di competenze disposta dal paragrafo precedente.
Cap. 3
Disposizioni finali
Le disposizioni finali riguardano sostanzialmente il ruolo del Comitato misto (art. 3.1). Per garantire il corretto funzionamento dell'Accordo e assicurare che il suo spirito sia rispettato, le Parti hanno optato per un Comitato misto forte, con un'ampia gamma di funzioni. Si tratta tuttavia di un organo puramente politico, privo di funzioni giurisdizionali o decisionali.
L'articolo 3.2 consente una certa vigilanza sull'attuazione dell'Accordo. Se una Parte ritiene che determinati provvedimenti non siano in linea con l'Accordo, può esigere dall'altra Parte una presa di posizione formale.
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Gli articoli 3.43.6 contengono le consuete disposizioni sull'entrata in vigore, sulla modifica e sulla denuncia dell'Accordo. Per evitare un vuoto giuridico una volta scaduta la fase transitoria del CRA l'Accordo dovrebbe idealmente entrare in vigore il 1° gennaio 2025. Non può entrare in vigore prima, perché questo creerebbe un conflitto con il CRA. La data precisa in cui la Svizzera potrà notificare il completamento delle sue procedure interne dipenderà dall'approvazione da parte dell'Assemblea federale e dall'esito del referendum facoltativo. Ovviamente bisognerà fare tutto il possibile affinché entri in vigore quanto prima nel 2025.
3.3
Commento all'allegato sulla professione di avvocato
L'Accordo è integrato da un allegato specifico per gli avvocati. Come nel caso del CRA, le Parti hanno voluto mantenere un regime specifico per questa professione. Ma dato che nel Regno Unito esistono 11 autorità di regolamentazione preposte alla professione di avvocato, hanno ritenuto più saggio negoziare un allegato specifico piuttosto che 11 ARR separati dopo l'entrata in vigore dell'Accordo.
L'allegato sulla professione di avvocato introduce un trattamento preferenziale rispetto al sistema generale di cui agli articoli 2.32.5. Dopo aver completato un periodo di adattamento, gli avvocati svizzeri saranno quindi autorizzati a rappresentare i loro clienti davanti ai tribunali del Regno Unito e a portare il corrispondente titolo di avvocato. La soluzione adottata tiene conto del fatto che finora sia in Svizzera sia nel Regno Unito gli avvocati soggetti a provvedimenti di compensazione hanno sistematicamente scelto il periodo di adattamento. L'allegato in questione consente quindi agli avvocati di scegliere il periodo di adattamento, di cui specifica le condizioni, anziché la prova attitudinale.
Il regime preferenziale per la professione di avvocato può essere riassunto come segue:
L'avvocato ha il diritto di scegliere il provvedimento di compensazione.
Nell'improbabile caso che scelga la prova attitudinale, l'allegato non si applica. Se sceglie il periodo di adattamento, questo deve durare almeno tre anni, a meno che l'avvocato vanti un'esperienza professionale adeguata nel diritto della giurisdizione ospitante (art. A.3 par. 2 lett. c).
Durante il periodo di adattamento l'avvocato ha il diritto di essere iscritto nell'albo dall'autorità competente, in modo da poter esercitare subito la sua professione utilizzando il titolo del Paese di origine. L'autorità dello Stato ospitante può tuttavia limitare l'esercizio della professione (art. A.3 par. 2 lett. e). In Svizzera tale limitazione è già prevista dall'articolo 23 LLCA. Nel Regno Unito le limitazioni sono più ampie, seppur limitate alla durata del periodo di adattamento. A seconda dell'autorità di regolamentazione, le limitazioni possono riguardare in particolare l'esercizio del diritto di patrocinare, la conduzione del contenzioso, le attività relative ai trasferimenti di proprietà
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terriere, le attività testamentarie, le attività notarili e l'amministrazione di asseverazioni20.
Se l'avvocato non soddisfa i requisiti previsti per gli avvocati locali, come quello della buona condotta, l'autorità può rifiutare l'iscrizione (art. A.3, par. 2 lett. b). Questa norma si rifà all'articolo 2.6 dell'Accordo.
Il periodo di adattamento è svolto sotto il titolo di avvocato del Paese di origine ed è soggetto alle stesse regole di condotta professionale dello Stato ospitante (art. A.3 par. 2 lett. d e f).
Al termine del periodo di adattamento, l'avvocato ha pieno accesso alle attività professionali dello Stato ospitante e può portare il titolo professionale di tale Stato (art. A.4).
L'allegato prevede infine che, in caso di sua modifica, debba essere rispettato un periodo di 12 mesi per consentire agli organi di regolamentazione e ai beneficiari di conformarsi e adottare le dovute misure.
L'allegato A disciplina il riconoscimento delle qualifiche professionali della professione di avvocato. Non dà diritto alla libera circolazione dei servizi ai sensi degli articoli 21 e 22 LLCA né a un permesso di soggiorno o di lavoro (cfr. art. 2.3 par. 2 lett. a). Una volta riconosciuto dall'autorità dello Stato ospitante secondo la procedura prevista dall'Accordo ed espletate le altre formalità relative alla residenza o allo stabilimento di una persona fisica o giuridica, l'avvocato in possesso di un titolo dell'altra Parte può portare il titolo dello Stato ospitante e prestare servizi legali, attraverso una sede o a distanza o durante un soggiorno temporaneo in tale Stato.
La regolamentazione della professione di avvocato oltrepassa chiaramente gli accordi tra il Regno Unito e l'UE o gli Stati AELS/SEE. Consente agli avvocati svizzeri che hanno completato il periodo di adattamento di esercitare nel Regno Unito tutte le attività della loro professione. A differenza di quanto avviene per gli avvocati degli Stati UE o AELS/SEE, nel loro caso l'esercizio della professione non è quindi limitato al diritto internazionale o a quello del Paese di origine. L'allegato di questo Accordo rappresenta pertanto un vantaggio competitivo assai interessante per gli avvocati svizzeri.
3.4
Attuazione dell'Accordo nella LLCA
Per attuare l'Accordo con il Regno Unito occorre adeguare la LLCA, unica legge federale che recepisce i trattati internazionali sul riconoscimento delle qualifiche professionali nonostante il loro carattere auto-esecutivo.
LA LLCA sarà adattata solo superficialmente, in modo da mantenere un testo giuridico semplice e da tenere conto del fatto che il futuro regime per gli avvocati britannici è ancora ampiamente modellato sul regime applicabile agli avvocati dell'UE/AELS.
Il campo d'applicazione della LLCA viene quindi esteso (art. 2 cpv. 2 lett. c). Le di20
Dall'inglese: «the exercise of a right of audience, the conduct of litigation, reserved instrument activities, probate activities, notarial activities and the administration of oaths».
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sposizioni applicabili agli avvocati del Regno Unito riguardano esclusivamente il riconoscimento delle qualifiche professionali e non conferiscono automaticamente il diritto alla libera circolazione dei servizi. Questa modifica permette anche di precisare che l'esclusione della libera prestazione di servizi ai sensi degli articoli 21 e 22 LLCA (vale a dire senza procedura di riconoscimento) si applica anche agli avvocati soggetti al CRA. Per quanto riguarda l'esercizio temporaneo della professione in Svizzera, occorre tenere conto anche delle disposizioni in materia di ingresso e soggiorno, attualmente disciplinate dallo SMA.
I campi d'applicazione dell'allegato dell'Accordo e del CRA non si sovrappongono perché quest'ultimo riguarda solo i cittadini delle due Parti. Continuerà quindi ad applicarsi alle iscrizioni esistenti nei registri cantonali degli avvocati anche dopo il periodo transitorio di quattro anni. I diritti garantiti dal CRA conformemente all'ALC (cfr. art. 1 e 30 CRA) rimarranno garantiti anche dopo l'entrata in vigore del presente Accordo. Un cittadino britannico con patente di avvocato rilasciata da uno Stato membro dell'UE e iscritto in un registro cantonale degli avvocati prima del 31 dicembre 2020 continuerà a esservi iscritto. L'articolo 2 capoverso 2 lettera b non viene pertanto abrogato.
4
Introduzione di una norma di delega nelle leggi federali LPMed, LPSan, LLCA e LPPsi
L'articolo 2.12 dell'Accordo conferisce al Consiglio federale la competenza di concludere autonomamente accordi sul riconoscimento delle qualifiche professionali sotto forma di ARR separati o di allegati del presente Accordo. Questa delega di competenze, che ha lo scopo di semplificare o accelerare la procedura di riconoscimento prevista dal presente Accordo, si applica esclusivamente agli accordi conclusi con il Regno Unito ed è limitata a determinate professioni. Per consentire al Consiglio federale di avere una tale competenza anche per altri Paesi è necessario modificare le leggi federali LPMed, LPSan, LLCA e LPPsi. Queste quattro leggi speciali dovranno dunque contenere le stesse norme delle leggi generali LFPr e LPSU, che già autorizzano il Consiglio federale a concludere trattati internazionali nel settore del riconoscimento dei diplomi della formazione professionale e delle scuole universitarie (art. 68 cpv. 2 LFPr e art. 66 cpv. 1 lett. a LPSU).
La nuova sezione 7a della LLCA autorizza il Consiglio federale a concludere accordi internazionali sul riconoscimento delle qualifiche professionali. Per non complicare il sistema alle autorità cantonali, ogni futuro accordo stipulato dal Consiglio federale dovrà corrispondere alle disposizioni per gli avvocati dell'UE/AELS. L'Esecutivo dovrà inoltre garantire che per gli avvocati le cui qualifiche professionali sono state riconosciute valgano le regole professionali svizzere. Il Consiglio federale, infine, è autorizzato a emanare disposizioni esecutive per i futuri accordi.
Le modifiche previste creano uniformità per numerose professioni disciplinate dal diritto federale. Il Consiglio federale potrà ad esempio concludere facilmente ulteriori ARR con il Québec nel quadro dell'Intesa del 14 giugno 2022 tra il Consiglio federale svizzero e il Governo del Québec in materia di reciproco riconoscimento delle qualifiche professionali o apportare modifiche tecniche all'allegato III dell'ALC. In 16 / 20
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quest'ultimo caso, le professioni mediche, psicologiche, giuridiche e sanitarie sono escluse dalle competenze del Consiglio federale in virtù delle suddette disposizioni della LFPr e della LPSU. Il sistema viene quindi uniformato in termini di coerenza ed efficacia. Potrebbero essere conclusi degli ARR con altri Paesi, ad esempio nell'ambito dell'articolo VII paragrafo 1 del GATS sul riconoscimento o nell'ambito di accordi di libero scambio esistenti o nuovi.
La norma di delega da inserire nelle quattro leggi speciali non autorizza il Consiglio federale a disciplinare questioni relative all'immigrazione, che rientrano invece nella legislazione sugli stranieri, e non lo autorizza neppure a regolamentare le indennità delle assicurazioni sociali.
L'adeguamento delle quattro leggi non ha un impatto diretto sull'economia, sulla società, sull'ambiente o sui Cantoni e i Comuni. La norma di delega non dispensa dall'indire una consultazione se sono soddisfatti i pertinenti requisiti legali.
5
Ripercussioni
5.1
Ripercussioni sul riconoscimento delle qualifiche professionali estere
Il riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali tra Svizzera e Regno Unito è attualmente disciplinato dal CRA, che prevede un regime transitorio fino al 31 dicembre 2024. Senza un nuovo accordo, il riconoscimento tra le Parti non sarà più garantito, il che rappresenterebbe una sostanziale perdita di diritti e pregiudicherebbe l'accesso alle professioni regolamentate per i professionisti svizzeri nel Regno Unito.
Inoltre, i diritti sanciti dallo SMA non si applicheranno più alle professioni regolamentate. Il nuovo Accordo consente di mantenere in vigore un regime semplice, efficiente e armonizzato per il riconoscimento delle qualifiche professionali.
Più in generale, l'Accordo consentirà ai titolari di una qualifica svizzera di essere riconosciuti nel Regno Unito secondo modalità non ancora previste per nessun altro Paese. La possibilità di concludere degli ARR rafforzerà la collaborazione tra gli attori coinvolti.
D'altra parte, l'introduzione di una delega di competenze al Consiglio federale agevolerà la conclusione di trattati sul riconoscimento delle qualifiche professionali e questo faciliterà il lavoro delle autorità in un settore piuttosto tecnico.
5.2
Ripercussioni per la Confederazione, i Cantoni e le altre autorità preposte al riconoscimento
Per la Confederazione e per le altre autorità svizzere preposte al riconoscimento l'Accordo non ha ripercussioni finanziarie né sull'effettivo del personale. Le autorità federali, cantonali e comunali che già oggi riconoscono le qualifiche britanniche continueranno a farlo, ma secondo una base giuridica diversa. Il regime per la professione di avvocato è modellato sul meccanismo applicabile agli avvocati dell'UE/AELS, per cui non si prevedono cambiamenti particolari.
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Nulla lascia presagire che le qualifiche riconosciute automaticamente in virtù del CRA saranno in futuro soggette a misure di compensazione complesse. L'evasione delle domande di riconoscimento non dovrebbe pertanto risultare più onerosa rispetto ad oggi.
Poiché l'Accordo sarà recepito direttamente nel diritto nazionale, non sarà necessario modificare le basi giuridiche della Confederazione o dei Cantoni. Sarà modificata unicamente la LLCA, viste le sue particolarità. Le eventuali modifiche a livello di ordinanza saranno apportate dalle autorità federali competenti prima dell'entrata in vigore dell'Accordo.
Il progetto non ha ulteriori ripercussioni sui Cantoni o i Comuni. Visto l'attuale regime del CRA, l'Accordo non crea compiti supplementari. Non ha nemmeno un impatto sulla ripartizione dei compiti tra Confederazione, Cantoni e Comuni.
5.3
Ripercussioni sull'economia e sulla società
L'Accordo scongiura il rischio di un'erosione dei diritti al termine del periodo transitorio del CRA. I professionisti svizzeri (lavoratori sia indipendenti che distaccati) potranno accedere anche in futuro alle professioni regolamentate nel Regno Unito. Questo permette di salvaguardare la competitività della piazza economica svizzera e di rinforzarla nei confronti dell'UE e dell'AELS, che non dispongono di un regime di riconoscimento delle qualifiche professionali integrale, cioè applicabile non soltanto alla prestazione di servizi, ma anche in caso di stabilimento o di un programma di mobilità per giovani professionisti.
Le regolamentazioni professionali specifiche, come quella vigente per la professione di avvocato o quelle future sotto forma di allegati dell'accordo o di ARR, non rafforzano soltanto l'economia svizzera, ma anche la competitività internazionale dei nostri istituti di formazione.
6
Aspetti giuridici
6.1
Costituzionalità e basi legali
6.1.1
L'Accordo e la sua attuazione nella LLCA
Il progetto di Accordo si basa sull'articolo 54 capoverso 1 della Costituzione federale (Cost.), secondo cui gli affari esteri competono alla Confederazione. Inoltre, l'articolo 184 capoverso 2 Cost. conferisce al Consiglio federale la facoltà di firmare e ratificare i trattati internazionali. Secondo l'articolo 166 capoverso 2 Cost., infine, l'Assemblea federale ha la competenza di approvare questi trattati, salvo quelli la cui conclusione è di competenza del Consiglio federale in virtù della legge o di un trattato internazionale (art. 24 cpv. 2 della legge del 13 dicembre 200221 sul Parlamento,
21
RS 171.10
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LParl; art. 7a cpv. 1 della legge del 21 marzo 199722 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione, LOGA).
Il Consiglio federale non dispone di una base legale formale che lo autorizzi a concludere autonomamente il presente Accordo. Visti il suo contenuto e la sua portata, l'Accordo in questione non può essere considerato un trattato di portata limitata che possa essere concluso autonomamente dal Consiglio federale in virtù dell'articolo 7a capoverso 2 LOGA. Pertanto, l'Accordo è sottoposto all'approvazione dell'Assemblea federale secondo l'articolo 166 capoverso 2 Cost.
La modifica della LLCA consente di attuare l'Accordo con il Regno Unito. È l'unica legge federale che recepisce nel diritto nazionale i trattati internazionali sul riconoscimento delle qualifiche professionali, nonostante la loro applicabilità diretta.
6.1.2
Delega di competenze legislative
La modifica della LLCA si basa sull'articolo 95 capoverso 1 Cost., che autorizza la Confederazione a emanare prescrizioni sull'esercizio dell'attività economica privata.
La modifica delle leggi federali LPMed, LPSan e LPPsi si basa sull'articolo 117a capoverso 2 lettera a Cost., secondo cui la Confederazione emana prescrizioni concernenti i requisiti per l'esercizio delle professioni delle cure mediche di base.
6.2
Compatibilità con altri impegni internazionali della Svizzera
La conclusione dell'Accordo è compatibile sia con gli impegni della Svizzera nei confronti dell'UE sia con i suoi obiettivi di politica europea. In particolare, l'Accordo è compatibile con l'ALC e gli altri accordi bilaterali conclusi con l'UE. È pure compatibile con gli altri impegni internazionali della Svizzera.
6.3
Forma dell'atto (decreto federale, testo di attuazione)
Secondo l'articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 Cost., sottostanno a referendum facoltativo i trattati internazionali comprendenti disposizioni importanti che contengono norme di diritto o per l'attuazione dei quali è necessaria l'emanazione di leggi federali. Secondo l'articolo 22 capoverso 4 LParl, sono considerate norme di diritto le disposizioni che, in forma direttamente vincolante e in termini generali ed astratti, impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano competenze. Sono considerate importanti le disposizioni che devono essere emanate sotto forma di legge federale in virtù dell'articolo 164 capoverso 1 Cost.
22
RS 172.010
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Il presente Accordo disciplina l'accesso alle professioni regolamentate. Stabilisce quindi disposizioni fondamentali in materia di diritti e doveri delle persone (art. 164 cpv. 1 lett. c Cost.). La sua attuazione richiede inoltre una modifica della LLCA. Il decreto federale che approva l'Accordo sottostà pertanto a referendum facoltativo secondo l'articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 Cost.
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