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Parlamentarische Initiative Geschäftsreglement, Änderung Bericht des Büros des Nationalrates vom l I.November 1994

Sehr geehrte Damen und Herren gestützt auf Artikel 21Kt Absatz 3 des Geschäftsverkehrsgesetzes unterbreiten wir Ihnen den vorliegenden Bericht über eine Änderung des Geschäftsreglementes des Nationalrates.

Das Büro beantragt Ihnen, dem beiliegenden Erlassehtwurf zuzustimmen und gleichzeitig folgende parlamentarische Vorstösse abzuschreiben: 1994 P 94.3180 Revision des Geschäftsreglementes des Nationalrates (N 14.6. 1994RK-NR) 1994 P 94.3091 Ausdruck der Abstimmungsergebnisse (N 17.6.1994 Nabholz) 11. November 1994

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Im Namen des Büros Die Präsidentin: Gret Haller

1995-114

Bericht l

Anlass

Seit der Revision des Geschäftsreglementes vonx!99i"/in Kraft seit 1. Febr.-1992) haben'sich in der praktischen Anwendung^einige "Fragen gestellt, die z.T. auch über Vorstösse an das Büro herangetragen' wurden. Zudem rriüssen nach dem Ablauf der Versuchsphase mit dem 'elektronischen Abstimmungsverfahren die Reglementsbestimmungen, über das Abstimmen (Art. 80 ff.) definitiv angepasst werden.

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Elektronisches Abstimmungsverfahren Grundsatzentscheid

Am 19. März 1993 hat der Nationalrat die Einführung des elektronischen Abstimmungsverfahrens beschlossen. Nach Installation der Anlage setzte das Büro die entsprechenden Bestimmungen des Geschäftsreglementes am 28. Februar 1994 in Kraft. Die Übergangsbestimmungen beschränken die Gültigkeit der neuen Abstimmungsbestimmungen auf ein Jahr. Der Rat muss nun einen definitiven Beschluss fasseh.

Das Büro ist der Ansicht, dass sich- das elektronische Abstimmungsverfahren und die beschaffte Anlage grundsätzlich bewährt haben. Die elektronische Abstimmung hat nicht nur den erwarteten Zeitgewinn, vorab im Vergleich zu den früheren Namensaufrufen, gi-bracht, sondern auch die Abstimmungstransparenz verbessert und mehr Sicherheit in der Stimmzählung gebracht. Aufgrund der ersten Erfahrungen wurden kleinere Anpassungen am technischen System vorgenommen, welches heute bedfirfnisgerecht zur vollen Zufriedenheit funktioniert.

Das Büro beantragt, grundsätzlich an der elektronischen Abstimmung festzuhalten und die entsprechenden Reglementsbestimmungen mit kleineren Anpassungen, die in der Folge begründet werden, definitiv zu beschliessen.

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Stimmabgabe (Art. 80)

Die elektronische Abstimmung bleibt die Regel. Sie ist schneller, zuverlässiger und transparenter als die Stimmabgabe mit Aufstehen. Diese wird ebenso wie der Namensaufruf nur noch angewendet bei, geheimen Beratungen oder bei Ausfällen der elektronischen Anlage aus technischen oder organisatorischen Gründen, z. B.

solange in der Eröffnungssitzung einer Legislaturperiode die definitive Sitzzuteilung noch nicht programmiert ist.

Da mit der elektronischen Stimmabgabe die vollständigen Ergebnisse geliefert werden, ist es unnötig, an dieser Stelle einen Hinweis auf eine Unterbrechung unter Berufung auf ein offensichtliches Mehr bzw. das Erfordernis zur Ermittlung der Stimmenzahlen in bestimmten Fällen aufzunehmen. Diese Bestimmungen erscheinen neu bei den Ausnahmeregelungen (Art. 81 b).

Das Büro möchte auf den Erlass ursprünglich -vorgesehener Richtlinien über das elektronische Abstimmungsverfahren verzichten. Es ist der Ansicht, dass die entscheidenden Bestimmungen vom Rat im Geschäftsreglement zu beschliessen seien,

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und dass daneben kein grundsätzlicher Regelungsbedarf bestehe. Einzelanordnungen zur praktischen Handhabung des elektronischen Abstimmungssystems können vom Ratspräsidium oder vom Büro von Fall zu Fall erlassen werden.

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Behandlung der Abstimmungsdaten (Art. 81 a)

Absatz l bildet die rechtliche Grundlage für die Ausgestaltung und Funktionsweise der elektronischen Abstimmungsanlage.^Es wird festgehalten, dass die Abstimmungsdaten in allen Fällen gespeichert werden und wie das Resultat angezeigt wird. Absatz 2 übernimmt die Bestimmungen des bisherigen Absatzes 1.

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Veröffentlichung der Namenslisten

Am 17. Juni 1994 hat der Nationalrat eine Motion von Frau Nabholz vom 9. März 1994 in Form eines Postulates überwiesen, die verlangt, dass grundsätzlich alle Abstimmungsergebnisse zu veröffentlichen seien. Das Büro hatte die Umwandlung in ein Postulat und die Behandlung der Frage im Zusammenhang mit der definitiven Regelung der Reglementsbestimmungen über das Abstimmungsverfahren beantragt. Die Veröffentlichung aller Abstimmungsergebnisse - gemeint ist das nachträgliche öffentliche Festhalten des individuellen Stimmverhaltens der Ratsmitglieder, das ja während der Abstimmung durch die Anzeige auf den Tafeln bereits transparent und öffentlich ist, - wurde bei der Einführung des elektronischen Abstimmungsverfahrens wiederholt mit Anträgen zur Diskussion gestellt. Der Nationalrat hat sich auf eine Lösung geeinigt, nach der «das Abstimmungsergebnis bei Gesamtabstimmungen, Schlussabstimmungen und Abstimmungen über die Dringlichkeit, oder wenn wenigstens 30 Ratsmitglieder dies schriftlich verlangen, in Form einer gedruckten Namensliste veröffentlicht wird».

Aufgrund dieser Regelung sind seit Einführung der elektronischen Abstimmung im Durchschnitt 60 Namenslisten pro Session veröffentlicht worden, davon 15 auf Verlangen von 30 oder mehr Ratsmitgliedern und 45 bei Schluss-, Gesamtr und Dringlichkeitsabstimmungen. Wenn man diese Zahlen den durchschnittlich zehn Namensaufrufen pro Session in den Jahren 1992 und 1993 bzw. vier Namensaufrufen pro Session in den Jahren 1987-1991 gegenüberstellt, zeigt sich eine deutliche Zunahme der Transparenz über das individuelle Stimmverhalten der Ratsmitglieder in wichtigen Abstimmungen.

Zum Ausdruck der Namenslisten ist im übrigen zu sagen, dass die Parameter für die zur Veröffentlichung vorgesehenen Abstimmungen heute vorerfasst werden, und deshalb eine rasche Verbreitung der'Resultate möglich ist. In der Detailberatung kommt aber ein sogenannter Schnellmodus zum Einsatz, da die Abstimmungsfrage und damit die Bedeutung eines Ja oder Nein oft erst unmittelbar vor der Abstimmung bekannt ist. In diesem Fall werden die entsprechenden Daten erst nachträglich eingegeben, um zu definieren, zu welcher Frage jemand Ja oder Nein gestimmt hat. Da diese Ergebnisse nicht veröffentlicht wurden, störte diese Verzögerung nicht. Wenn alle Resultate veröffentlicht werden sollen, wird
sich dieses Problem bemerkbar'machen. Es ist den Ratssekretären sehr oft nicht möglich, die Abstimmungsparameter unmittelbar nach der Abstimmung zu erfassen, so dass realistischerweise mit einer Frist von 24 Stunden bis zur Herausgabe der Namensliste zu rechnen ist, ausser bei Gesamtabstimmungen, Schlussabstimmungen und Abstimmungen über die Dringlichkeit, die weiterhin vorerfasst werden können.

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Die gleiche Problematik gilt im übrigen auch für die Abfrage einer anfälligen Datenbank. Bevor Abstimmungsergebnisse konsultiert werden können, müssen auch hier die entsprechenden Parameter erfasst sein. Eine Reduktion der zeitlichen Verzögerung auf ca. zwei Stunden könnte durch den Einsatz einer zusätzlichen Person im Saal erreicht werden, deren alleinige Aufgabe die Datenerfassung für die elektronische Abstimmung wäre. Die jährlichen Kosten für diese Stelle betrügen ca. 30 000 Franken.

Das Büro hat Überlegungen angestellt zur Frage, ob allenfalls als Alternative zur Veröffentlichung aller Abstimmungsergebnisse das Verfahren vereinfacht werden solle, mît welchem eine Namensliste verlangt werden kann. Man könnte sich z.'B.

vorstellen, dass eine Namensliste wie beim Ordnungsantrag mündlich verlangt werden kann, wobei für die Annahme eines derartigen Antrages die Unterstützung von mindestens 30 Ratsmitgliedern genügen würde. Man müsste bei dieser oder ähnlichen Vereinfachungen des Prozederes allerdings damit rechnen, dass viele Namenslisten verlangt werden, und die entsprechenden' Anträge den Ratsbetrieb belasten.

Auch könnte, dieses Verfahren dazu führen, dass die Ratsmitglieder nicht frühzeitig über zu veröffentlichende Abstimmungen informiert werden können.

Letztlich gibt es wohl doch nur zwei klare Alternativen: Entweder entscheidet man sich grundsätzlich für die Veröffentlichung aller Abstimmungsergebnisse oder man verlangt für die Forderung nach Veröffentlichung einen entsprechenden Effort, um sie auf wirklich wichtige Abstimmungen zu beschränken. Die Veröffentlichung aller Abstimmungsergebnisse hat den Vorteil, dass völlige Transparenz über das individuelle Stimmverhalten hergestellt wird. Sie hat den Nachteil, dass der Aufwand für die Veröffentlichung relativ gross ist, und dass bei der anfallenden Datenmenge Unübersichtlichkeit und ein grosser Interpretationsbedarf entsteht, der leicht zu Verzerrungen führen kann. Die Beschränkung auf die bisherige Regelung schafft zwar nicht Transparenz in allen Details, aber bei den wichtigsten und heik, len Abstimmungen.

Die Mehrheit des Büros beantragt, an.der geltenden Praxis festzuhalten und auf eine generelle Veröffentlichung aller Abstimmungsergebnisse zu verzichten. In jenen Fällen, in denen Namenslisten veröffentlicht werden, soll dies nicht nur in gedruckter, sondern auch in geeigneter elektronischer Form möglich sein, weshalb auf die einschränkende Bestimmung «gedruckte» Namensliste verzichtet wird.

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Aufbewahrung der Abstimmungsdaten

Neben der Frage der Veröffentlichung der Abstimmungsergebnisse ist in diesem Artikel im weiteren die Frage der Aufbewahrung und Auswertung der anfallenden Abstimmungsdaten geregelt. Das System ist für eine Konsultation der Resultate durch Ausdrucken der Daten in Form von Namenslisten ausgelegt. Basierend auf dem Datenbestand wäre es möglich, zusätzliche Programme mit spezifischen Suchund Statistikfunktionen zu entwickeln, um die Daten in verschiedener Form gedruckt wie auch am Bildschirm von am Bundeshaus-LAN angeschlossenen PC's darzustellen und auszuweiten. Der Vorschlag des Büros bedeutet, dass Auswertungen nur für die laufende und letzte Legislatur, nur zu statistischen Zwecken (z. B.

arithmetisches Mittel, Korrelation, Streuung, Verteilung nach Fraktionen, Parteien, Geschlecht, Sprache, Kantonszugehörigkeit usw.) und nur mit Zustimmung bzw.

auf Veranlassung des Büros vorgenommen werden können. Ein Abfrage- und Auswertungsinstrument für personenbezogene «Bilanzen» ist hingegen nicht vorgese-

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hen. Dem Bundesarchiv bleibt schliesslîch anheim gestellt, wie lange es die Abstimmungsdaten aufbewahren will.

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Ausnahmen (Art. 810)

Artikel Sie beinhaltet die Bestimmungen zum Abstimmungsverfahren ohne elektronische Anlage. Dabei wird die mit der Einführung der elektronischen Abstimmung aufgehobene frühere Regelung, wonach auf das Zählen der Stimmen verzichtet werden kann, wenn das Ergebnis einer Abstimmung offensichtlich ist, aus Praktikabilitätsüberlegungen wieder aufgenommen.

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Personelle und finanzielle Auswirkungen

Die definitive Einführung der elektronischen Abstimmung begründet gegenüber der heutigen Situation keine zusätzlichen personellen und finanziellen Aufwendungen. Geringe Kosten könnten aus der allfälligen Entwicklung von statistischen Auswertungsprogrammen entstehen.

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Redezeit der Fraktionssprecher in der Eintretensdebatte

Der Artikel 71 des Geschäftsreglementes räumt in Absatz 2 den Fraktionssprechem in der Eintretensdebatte 15 Minuten ein. Seit 1991, als der Nationalrat auf Antrag des damaligen Präsidenten eine generelle Reduktion dieser Redezeit beschlossen hat, wird den Fraktionssprechern nur noch zehn Minuten eingeräumt. Um die Unsicherheiten über die Dauer der Redezeit zu beseitigen, schlägt das Büro eine entsprechende Anpassung vor.

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Sanktionen gegen Mitglieder des Nationalrates Ausgangslage

In der Sommersessîon 1994 wurde im Nationalrat ein Postulat der Kommission für Rechtsfragen (94.3180) überwiesen, welches das Büro beauftragt, eine Änderung . des Geschäftsreglementes vorzuschlagen, wonach bei vorsätzlicher Verletzung des Abstimmungsverfahrens inskünftig strengere Sanktionen möglich sind.

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Allgemeines zum Disziplinarrecht

Disziplinarische Massnahmen dienen der Aufrechterhaltung der Ordnung und werden bei Verstössen gegen Verhaltens- und Verfahrensregeln verhängt. Im allgemeinen Verwaltungsrecht sind disziplinarische Massnahmen zulässig, wenn sie einerseits auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen und verhältnismässig sind und andererseits dem Betroffenen das rechtliche Gehör gewährt wird und eine Beschwerdemöglichkeit vorgesehen ist.

Wichtig ist, dass Disziplinar- und Strafverfahren voneinander grundsätzlich unabhängig sind. Das Opportunitätsprinzip gilt in dem Sinne, dass die Disziplinarbehörde ermessensweise darüber zu befinden hat, ob sie beim Vorliegen eines Disziplinarfehlers eine Sanktion verhängen will oder nicht.

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Artikel l Absatz 2 des Verantwortlichkeitsgesetzes aus dem Jahre 1850 sah vor, dass Mitglieder des National- und Ständerates für Reglementsverstösse nach Massgabe der Réglemente «von der betreffenden Behörde disziplinarisch behandelt» werden. Das geltende Verantwortlichkeitsgesetz vom 14. März 1958 enthält in Artikel 17 nur noch einen Verweis, der diese Kompetenzdelegation ersetzt: «Die disziplinarische Verantwortlichkeit der diesem Gesetz unterstellten Personen'richtet sich nach den für sie geltenden besonderen Bestimmungen». Die Kompetenz zum Erlass von disziplinarischen Massnahmen in den Geschäftsreglementen wurde bis jetzt nie bestritten (vgl. Ergänzung von Art.'52 Abs. 2 GRN; Beschluss vom 22. Juni 1990). Eine rechtliche Grundlage auf Stufe Geschäftsreglement wurde als genügend erachtet. Die Räte bzw. die Büros haben sich aber immer an den allgemeinen Grundsatz gehalten, dass nur jene Massnahmen verhängt werden dürfen, die ausdrücklich im entsprechenden Erlass vorgesehen sind (Legalitätsprinzip).

Aus diesem Grund hat es das Büro beispielsweise abgelehnt, ein Ratsmitglîed aus einer Kommission auszuschliessen.

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Ausländische Regelungen

Die Disziplinarmassnahmen in ausländischen Parlamenten reichen je nach Schwere des Falles vom Ordnungsruf über die sofortige Ausweisung aus dem Saal für die Dauer der Sitzung bis zum Ausschluss aus dem Saal für mehrere Tage (Deutscher Bundestag und Assemblée nationale française). Hinzu kommt der Entzug des Sitzungsgeldes für mehrere Monate.

Im Europäischen Parlament gilt die Missachtung des Verbotes der Stellvertretung bei Abstimmungen als schwere Störung der Ordnung (vgl. Art. 117 der Geschäftsordnung). Als Massnahme kann «der Präsident dem Parlament vorschlagen, eine Rüge zu erteilen, die die unverzügliche Verweisung aus dem Plenarsaal und den Ausschluss für zwei bis fünf Tage zur Folge hat» (vgl. Art. 110 der Geschäftsqrdnung).

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Geltendes Recht

Das geltende Verantwortlichkeitsgesetz legt in Artikel 17 fest, dass «die disziplinarische Verantwortlichkeit der diesem Gesetz unterstellten Personen sich nach den für sie geltenden Bestimmungen richtet».

Das geltende Geschäftsreglement des Nationalrates vom 22. Juni 1990 (GRN) kennt folgende Massnahmen gegen Ratsmitglieder zur Aufrechterhaltung der Ordnung im Saal: - Ordnungsruf (Art. 52 Abs. 1) - Wortentzug (Art. 52 Abs. l und Art. 65 Abs. 2) - Ermahnung (Art. 52 Abs. 2 und Art. 65 Abs. 1) - Ausweisung aus dem Saal (Art. 52 Abs. 2)

- Ausschluss von der Sitzung (Art. 52 Abs. 2).

Die Kompetenz zur Aufrechterhaltung der Ordnung obliegt dem Ratspräsidenten (Art. 50 Abs. l GRN). Über Einsprachen der Betroffenen entscheidet der Rat ohne Diskussion..

Das geltende Recht kennt keine Massnahmen gegen Ratsmitglieder, die parlamentarische Verhaltensregeln ausserhalb der Plenarsitzung verletzen.

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Bisherige Diskussionen

Die Schaffung von DiszipHnarmassnahmen bei Verletzung von parlamentarischen Verhaltensregeln wurde in den letzten Jahren mehrmals diskutiert, aber immer wieder abgelehnt oder aufgeschoben. Die Vorfälle der letzten Jahre zeigen, dass vor allem in zwei Fällen disziplinarrechtliche Massnahmen gefordert wurden, nämlich bei der Verletzung des Sitzungsgeheimnisses (Art. 24 GRN, Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen) sowie bei der Verletzung des Abstimmungsverfahrens.

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Revisionsvorschlag

Das Büro beantragt die Aufnahme einer Bestimmung im Geschäftsreglement des Nationalrates, wonach das Büro bei schwerwiegenden Verstössen gegen die parlamentarischen Verhaltensregeln einen Verweis erteilen kann (vgl. Entwurf Art. 9 Abs. 6 GRN). Das Büro erhält dadurch die Möglichkeit, bei schwerwiegenden Verstössen, z. B. bei Verletzung des Sitzungsgeheimnisses sowie bei Verletzung des Abstimmungsverfahrens, direkt zu intervenieren und dem Betroffenen formell eine Rüge zu erteilen. Bis anhin fehlte dem Büro die Kompetenz Disziplinarmassnahmen zu ergreifen (vgl. die Ausführungen zum geltenden Recht).

Allgemein anerkannte Grundsätze wie das rechtliche Gehör, Anspruch auf Akteneinsicht, Anspruch auf ein begründetes Urteil, Anspruch auf ein Beschwerdeverfaliren müssten gewährleistet sein. Der Betroffene erhält das Recht, vom Büro und, bei Einsprache vom Rat angehört zu werden. Beschwerdeinstanz ist der Rat. Dieser entscheidet ohne Diskussion.

Weitergehende Massnahmen wie der Ausschluss für eine oder mehrere Sitzungen oder der Entzug von Sitzungsentscha'digungen lehnt das Büro ab.

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Geschäftsreglement des Nationalrates

Entwurf

Änderung vom

Der Nationalrat, gestützt auf Artikel 8bis des Geschäftsverkehrsgesetzes '>, nach Einsicht in den Bericht des Büros des Nationalrates vom 11. November 19942' > beschliesst;

Das Geschäftsreglement des Nationakates vom 22. Juni 1990 3> wird wie folgt geändert:

Art. 9 Abs. 6 6

Verstösst ein Ratsmitglied in schwerwiegender Weise gegen parlamentarische Verhaltensregeln, kann das Büro einen Verweis erteilen. Das Ratsmitglied wird vom Büro angehört. Über Einsprachen des Betroffenen entscheidet der Rat ohne Diskussion.

Art. 71 Abs.2 2 Im übrigen beträgt die Redezeit höchstens - 10 Minuten für Fraktionssprecher in der Eintretensdebatte und die Antragsteller zur Begründung ihrer Anträge, - 5 Minuten für Einzelredner...

Art. 80 Abs. l, 3 und 6 1 Die ... erfolgt in der Regel'mit ...

3 und 6 Aufgehoben Art. 8Ja Behandlung der Abstimmungsdaten 1 Das elektronische Abstimmungssystem zählt und speichert die abgegebenen Stimmen bei allen Abstimmungen. Das Stimmverhalten der Ratsmitglieder während der Abstimmung und das Resultat werden auf Anzeigetafeln angezeigt.

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Der Präsident gibt das Ergebnis bekannt. Es wird im Protokoll und im Amtlichen Bulletin festgehalten.

"> SR 171.11; AS 1994 362 BB11995 II 642 > SR 171.13

2 > 3

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Geschâftsreglemenl des Nationalrates 3

Bei Gesamtabstimmungen, Schlussabstimmungen und Abstimmungen über die Dringlichkeit oder wenn wenigstens 30 Ratsmitglieder dies schriftlich verlangen, wird das Abstimmungsergebnis in Form einer Namensliste veröffentlicht.

4 Alle Abstimmungsdaten werden von den Parlamentsdiensten bis zum Ende der nächsten Legislaturperiode aufbewahrt und anschliessend dem Bundesarchiv übergeben, 5

Alle nicht ausdrücklich zur Veröffentlichung bestimmten Abstimmungsdaten sind vertraulich. Das Büro kann Analysen der gespeicherten Daten zu wissenschaftlichen Zwecken gestatten bzw. anordnen.

Art, 81b Abs. 2 und 3 2

Bei Stimmabgabe durch Aufstehen kann auf das Zählen der Stimmen verzichtet werden, wenn das Ergebnis der Abstimmung offensichtlich ist.

3 Bei Gesamtabstimmungen, Schlussabstimmungen und Abstimmungen über die Dringlichkeit sind die Stimmenzahlen in jedem Fall zu ermitteln.

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Diese Änderung tritt am 1. März 1995 in Kraft.

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative Geschäftsreglement. Änderung Bericht des Büros des Nationalrates vom l1.November 1994

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Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1995

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

15

Cahier Numero Geschäftsnummer

94.429

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

18.04.1995

Date Data Seite

642-650

Page Pagina Ref. No

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