02.014 Botschaft über einen zweiten Zusatzkredit zu Gunsten der Landesausstellung 2002 vom 30. Januar 2002
Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen mit der vorliegenden Botschaft den Entwurf eines Bundesbeschlusses über einen zweiten Zusatzkredit zu Gunsten der Landesausstellung 2002 mit dem Antrag auf Zustimmung.
Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.
30. Januar 2002
Im Namen des Schweizerischen Bundesrates
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Der Bundespräsident: Kaspar Villiger Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz
2002-0198
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Übersicht Der Bundesrat beantragt zu Gunsten der Landesausstellung 2002 einen Zusatzkredit von 120 Millionen Franken in Form eines Darlehens sowie die Umwandlung der verbleibenden Defizitgarantien von insgesamt 58 Millionen Franken in ein Darlehen.
Das Budget der Expo.02 (Stand Dezember 2001) weist ein Defizit von 269 Millionen Franken auf. Zudem sind in diesem Budget die Risiken sowohl auf der Einnahmen-, als auch auf der Ausgabenseite nicht berücksichtigt. Vor allem muss ab Frühjahr 2002 mit einer Liquiditätslücke von 120 Millionen Franken gerechnet werden.
Die Budget- und Liquiditätsprobleme lassen sich weder durch Ausgabenreduktionen noch mittels einer Finanzierung durch die Banken lösen. Wenn nicht der Abbruch der Landesausstellung unmittelbar vor der geplanten Eröffnung in Kauf genommen werden soll, braucht es die zusätzliche Finanzhilfe des Bundes.
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Botschaft 1
Vorgeschichte
Das Vorhaben, am Anfang des neuen Jahrtausends eine Landesausstellung durchzuführen, hat Parlament und Bundesrat in den letzten Jahren verschiedentlich beschäftigt. Namentlich die beiden Botschaften des Bundesrates vom 22. Mai 1996 (BBl 1996 III 337) und vom 8. Oktober 1999 (BBl 1999 9194) haben das Konzept dargelegt und die wegen aufgetretener Schwierigkeiten erforderlichen Anpassungen für die Realisierung umrissen.
Mit ihrem Bericht vom 27. März 2001 «Probleme bei der Vorbereitung und Organisation der Landesausstellung 2001 (Expo.01). Eine Aufarbeitung im Rahmen der parlamentarischen Oberaufsicht» (BBl 2001 2542) hat die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates die Vorkommnisse bei der Planung und Organisation der Expo.01 untersucht. Der Bundesrat hat dazu und zu den Empfehlungen am 15. Juni 2001 Stellung genommen.
Den weiteren Verlauf der Vorarbeiten haben auch die zuständigen parlamentarischen Organe, insbesondere anhand der ausführlichen Quartalsberichte der Expo.02, begleitet.
Der Bund hat bisher gemäss den folgenden Beschlüssen Finanzhilfen zugesichert:
Bundesbeschluss vom 10. Dezember 1996 über einen Beitrag an die Landesausstellung 2001
Bundesbeschluss vom 16. Dezember 1999 über einen Zusatzkredit für die Landesausstellung
Bundesbeschluss vom 20. Dezember 1999 über den Nachtrag II zum Voranschlag für 1999
Bundesbeschluss vom 16. Juni 2000 über eine Defizitgarantie zu Gunsten der Landesausstellung 2002
Bundesbeschluss vom 13. Juni 2001 über den Nachtrag I zum Voranschlag für 2001.
Die finanzielle Beteiligung des Bundes an der Expo.02 beträgt auf Grund der bewilligten Verpflichtungskredite 718 Millionen Franken: in Millionen Franken
Beiträge
180
Darlehen I
130
Darlehen II
300
Defizitgarantien
58
Bundesprojekte
50
Zusätzliche Leistungen des Bundes, welche die Armee und verschiedene Bundesämter im Rahmen der bewilligten ordentlichen Budgets erbringen, belaufen sich auf rund 26 Millionen Franken.
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Von den bewilligten Verpflichtungskrediten sind Ende Januar 2002 37 Millionen Franken noch nicht beansprucht worden: in Millionen Franken
KMU-Beiträge1
22
Bundesprojekte
15
Daneben bestehen restliche Defizitgarantien von 58 Millionen Franken (20 Mio. auf Grund des Bundesbeschlusses vom 10. Dez. 1996 und 38 Mio. auf Grund des Bundesbeschlusses vom 16. Juni 2000).
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Eingabe des Steuerungskomitees des Vereins Landesausstellung vom 14. Dezember 2001
Die Budgetsituation und die Aussichten hinsichtlich der Liquidität der Expo.02 geben zu Besorgnis Anlass.
Die Expo-Leitung hat am 3. Oktober 2001 im Rahmen der periodischen Kontakte mit der Delegation des Bundesrates über die verschlechterte finanzielle Situation der Landesausstellung und die Aussichten bezüglich deren Liquidität orientiert.
Ende Oktober wurde auch die Finanzdelegation über die Situation per 30. Oktober 2001 ins Bild gesetzt.
Am 14. Dezember 2001 unterbreitete die Expo-Leitung dem EVD einen Bericht zur Finanzlage der Expo.02. Darin wird eine zusätzliche Liquiditätssicherung von 140 Millionen Franken auf Darlehensbasis beantragt.
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Budgetsituation
Das Budget der Expo vom Dezember 2001 weist im Vergleich zum Budget vom Januar 2000, welches der Botschaft vom 23. Februar 2000 über eine Defizitgarantie (BBl 2000 2079) zu Grunde lag folgende Abweichungen auf: Tabelle 1 in Mio. Fr
Budget Januar 2000
Budget Dezember 2001
Abweichungen
Ausgaben
1439
1543
+ 104
Einnahmen
1401
1274
127
Saldo
382
269
231
1
2
Von den Beiträgen sind 50 Mio. für die Finanzierung der besonderen Infrastrukturprojekte und des KMU-Programmes bestimmt. Dies hat zum Ziel, den kleinen und mittleren Unternehmen, privaten Haushalten, Institutionen und öffentlichen Körperschaften, die sich nicht selbst an einer Ausstellung beteiligen können, trotzdem eine Partizipation an der Expo.02 zu ermöglichen. Der Bund verdoppelt die verbindlich zugesicherten Beiträge Dritter.
Mehrwertsteuer: 34 Mio.; Verzinsung des Darlehens I des Bundes: 4 Mio.
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Im Budget Dezember 2001 ist das Darlehen I (130 Mio.) unter Einnahmen verbucht, nicht jedoch das Darlehen II (300 Mio.).
Bei den Ausgaben ergeben sich gegenüber dem Budget Januar 2000 folgende Abweichungen: 29 Millionen Franken Mehrausgaben in den durch die Expo beeinflussbaren Positionen (insbesondere Baukosten) und 75 Millionen Franken nicht beeinflussbare budget-technisch bedingte Mehrausgaben, denen entsprechende Einnahmen gegenüberstehen.
Bei den Einnahmen liegt das Hauptproblem für die Verschlechterung in erster Linie im Bereich des Sponsoring. Der Einnahmenrückgang von 127 Millionen Franken ergibt sich aus 202 Millionen Franken Reduktion des Einnahmenpotenzials und 75 Millionen Franken Erhöhung der Einnahmen, welche den oben erwähnten Ausgabenpositionen gegenüberstehen. Von den 202 Millionen Franken Einnahmenverminderung entfallen alleine 136 Millionen Franken auf fehlende Sponsoringeinnahmen; weiter mussten die Einnahmen für Events mit 22 Millionen Franken, die Verkehrseinnahmen mit 16 Millionen Franken und die übrigen Betriebsmassnahmen (Lotterie und Merchandising usw.) mit 28 Millionen Franken nach unten korrigiert werden.
Das im Budget Dezember 2001 ausgewiesene Defizit von 269 Millionen Franken ist somit durch das Darlehen II (300 Mio.) und die Defizitgarantie (58 Mio.) abgedeckt.
Die Expo-Leitung weist jedoch ausdrücklich darauf hin, dass in diesen Budgetzahlen die Risiken sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite nicht berücksichtigt sind.
Unter Berücksichtigung der in der Expo-Rechnung erfassten Risiken stellt sich die Budgetsituation wie folgt dar: Tabelle 2 in Mio. Fr.
Budget Dezember 2001
Ausgaben
1543
+102*
1645
Einnahmen
1274
120**
1154
Saldo
269
222
491
*
**
Risiken
Budget inkl. Risiken
Ausgabenrisiken: Bauten 29 Mio., Betriebskosten 35 Mio., Ausstellungen und Events 17 Mio., Diverses 21 Mio.; 9,5 Mio. Risiken sind beim Rückbau eingestellt, obschon dafür durch Bankgarantien abgesicherte Verträge mit den Generalunternehmern bestehen, welche im Budget Dezember 2001enthalten sind.
Einnahmenrisiken: Sponsoring 37 Mio., Eintritte (Basis 10% weniger als budgetiert) 30 Mio., Betriebseinnahmen/Diverses 53 Mio.
Das Defizit beträgt unter Berücksichtigung der Risiken 491 Millionen Franken. Dieses übersteigt somit das Darlehen II (300 Mio.) um 191 Millionen Franken und ist nur noch teilweise durch die verbleibenden Defizitgarantien (58 Mio.) gedeckt.
Der Bericht der Expo weist zudem auch auf extremere Szenarien hin (Risiko 25 % bei Billetteinnahmen anstatt 10 %, höhere MWSt-Abgaben als budgetiert, geringere Einnahmen aus KMU-Programm), was zu einem Defizit von 560 Millionen Franken führen könnte.
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Liquidität
Die Abweichungen vom Budget und das effektive Eintreten der Risiken bewirken in erster Linie einen zusätzlichen Liquiditätsbedarf.
Die Expo-Leitung geht davon aus, dass gemäss den vorgelegten Zahlen nach Ausschöpfung zahlreicher Massnahmen (Kreditmanagement, Vorziehen von Einnahmeninkassos, Forcierung des Vorverkaufs) ab Frühjahr 2002 eine Liquiditätslücke von 120 Millionen Franken auftreten wird.
Diese Lücke könnte in Anbetracht der Risiken in der zweiten Hälfte 2002 noch höher ausfallen.
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Sponsoring
In der Botschaft vom 22. Mai 1996 wurde noch mit Sponsoren-Einnahmen von insgesamt 800 Millionen Franken aus der Privatwirtschaft gerechnet. Basierend auf dem Bericht Hayek (September 1999) wurden die Sponsoren-Einnahmen im Budget Januar 2000 mit 454 Millionen Franken beziffert.
Weil die Sponsoren-Einnahmen nicht wie budgetiert eingingen, musste die Expo die Anzahl Ausstellungen auf den Arteplages auf 37 reduzieren (im Bericht Hayek war noch von 53 Ausstellungen die Rede; das Budget Januar 2000 ging von mindestens 40 Ausstellungen aus). Mit der szenographischen und baulichen Realisierung dieser für eine ausgewogene Ausstattung der Arteplages mindestens erforderlichen Ausstellungen konnte jedoch nicht zugewartet werden. Die Expo sah sich daher gezwungen, gewisse Ausstellungen, für die noch keine oder nicht genügend Sponsoren verpflichtet waren, ganz oder teilweise zu Lasten der Bundesdarlehen vorzufinanzieren.
Bis zum Budget Dezember 2001 mussten die Sponsoren-Einnahmen von 454 Millionen Franken (Budget Januar 2000) um 71 auf 383 Millionen Franken reduziert werden. Insbesondere sind namhafte, von Economiesuisse und Gewerbeverband in Aussicht gestellte Sponsoren-Beiträge bisher nur zu einem kleinen Teil eingebracht worden. Tatsächlich sind nur Sponsoren-Beiträge im Umfang von 329 Millionen Franken durch Verträge (308 Mio.) und letters of intent (21 Mio.) gesichert (Stand Januar 2002). Die Expo erwartet die volle Umwandlung der letters of intent in Verträge; die Leistungserbringung ist bereits im Gange.
Im Weiteren haben externe Partner ihre Sponsoren-Budgets zwar erhöht, jedoch für Projekte, die keinen Nettoeffekt auf die Expo-Rechnung haben, da den Mehreinnahmen entsprechende Mehrausgaben für die betroffenen Projekte gegenüberstehen; dasselbe gilt auch für gewisse Sponsoren-Beträge, welche die Expo für Leistungen akzeptiert hat, die jedoch nicht im Ausgabenbudget vorgesehen waren; beides im Umfang von rund 44 Millionen Franken. Ein Teil der Sponsoren-Beiträge wurde zudem von den externen Partnern in Form von Natural-Sponsoring eingebracht (22 Mio.). Diese zusätzlichen Sponsoren-Beiträge von 66 Millionen Franken dienten somit nicht der Finanzierung budgetierter Ausgaben, sodass in diesem Ausmass eine Einnahmenlücke in der Expo-Rechnung besteht.
Zusammen mit den oben erwähnten 71 Millionen Franken fehlen somit der Expo einnahmenwirksame Sponsoren-Beträge von rund 137 Millionen Franken.
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Lösungsansätze
Die Expo-Leitung stellt in ihrem Bericht folgende Lösungsvarianten dar:
Private Finanzierung durch die Banken Der Liquiditätsbedarf wurde bisher teilweise durch Kredite eines Bankenkonsortiums in der Höhe von 80 Millionen Franken, abgesichert durch Zession der Billetteinnahmen, gedeckt. Dieser Betrag ist gemäss Kreditvertrag zunächst um die Hälfte und nach der Eröffnung vollständig aus den Billetteinahmen zurückzuerstatten.
Auf Grund der gängigen Bankenpraxis wird es als nicht realistisch eingeschätzt, die Liquiditätslücke allein durch das Bankenkonsortium decken zu wollen. Angesichts der verschlechterten Finanzlage der Expo.02 ist es jedoch wichtig, dass die Banken keine vorzeitige Rückzahlung ihres Kredites verlangen.
Die Expo-Leitung ist indessen der Meinung, dass mit einem deutlichen Signal des Bundes beim Bankenkonsortium erwirkt werden könnte, die bisherigen Kredite beizubehalten, zeitlich zu erstrecken und allenfalls Hand zu einer Aufstockung zu bieten.
Fazit: Mit einem Schreiben vom 19. Dezember 2001 des Bundesrates an den Präsidenten des Steuerungskomitees wurde dieses Zeichen gesetzt. Damit könnte das Liquiditätsproblem jedoch bestenfalls reduziert werden.
Ausgabenreduktion Die Expo-Leitung sieht folgende denkbare Ansatzpunkte für Einsparungsmöglichkeiten: Reduktion der Ausstellungen (ein Verzicht auf sieben Ausstellungen würde Einsparungen von maximal 1518 Mio. ergeben); Verzicht auf Events (das Einsparungspotenzial erreicht rund 40 Mio.); Betrieb (Einschränkung der Öffnungszeiten und Schliessung der Ausstellung an Montagen brächten rund 10 Mio. Einsparungen).
Die Expo-Leitung hält zu den skizzierten Möglichkeiten jedoch fest, dass eine weitergehende Programmreduktion, je näher die Eröffnung rückt, umso schwieriger wäre und auch rechtliche Konsequenzen auf Grund bereits eingegangener Verpflichtungen brächte. Vor allem würde jede Reduktion die Attraktivität der Landesausstellung empfindlich verringern und sich letztlich negativ auf die Billetteinnahmen, die Gastronomie sowie weitere angebotene Leistungen auswirken. Aber auch das Gleichgewicht auf den Arteplages und damit das eigentliche Dezentralisierungskonzept der Ausstellung würde durch eine Reduktion des Ausstellungs- und Eventangebots stark gestört.
Es wären lange Wartezeiten vor gewissen Ausstellungen zu befürchten.
Alternativprogramme durch Events zum Ausgleich für grössere Besucheraufkommen und attraktive Abendprogramme müssten fallen gelassen werden. Eine Reduktion der Öffnungszeiten hätte letztlich ebenfalls einen negativen Einfluss auf die Betriebseinnahmen (Restaurants, Shops usw.) und die Besucherzahl.
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Fazit: Der Bundesrat ist mit der Expo-Leitung weitgehend einig, dass die dargestellten Reduktionen kontraproduktiv wären.
Abbruch der Expo.02 Zum heutigen Zeitpunkt würde ein Abbruch der Landesausstellung auf gegen eine Milliarde Franken zu stehen kommen.
Fazit: Abgesehen vom hohen finanziellen Schaden würde dieser Schritt einen sehr negativen Eindruck über unser Land in Europa und der Welt verbreiten (Imageverlust) und ein Eingeständnis unserer Unfähigkeit, eine nationale Ausstellung auf die Beine zu stellen, bedeuten. Ein Abbruch, wenige Monate vor der Eröffnung der Expo und nachdem bereits mehr als eine Million Billets verkauft worden sind, erachtet der Bundesrat als nicht verantwortbar.
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Schlussfolgerung und Antrag
Die Analyse der drei skizzierten Lösungsansätze macht klar, dass der Handlungsspielraum sehr eng ist. Eine zusätzliche Finanzierung durch den Bund ist notwendig.
Der Bundesrat beantragt demzufolge dem Parlament zu Gunsten der Landesausstellung 2002:
einen Zusatzkredit von 120 Millionen Franken als Darlehen sowie zusätzlich
die Umwandlung der verbleibenden Defizitgarantien von 58 Millionen Franken in ein Darlehen.
Begründung
Die Expo verlangt ein zusätzliches Darlehen von 140 Millionen Franken.
Davon sollen 120 Millionen Franken zur unmittelbaren Liquiditätssicherung und 20 Millionen Franken zur Abdeckung von Mindereinnahmen infolge ausserplanmässig schwachem Besucher-Aufkommen in der Startphase dienen.
Das mit dieser Botschaft beantragte neue Darlehen von 120 Millionen Franken entspricht dem von der Expo ausgewiesenen Kreditbedarf für die unmittelbare Liquiditätssicherung.
Zur Deckung zusätzlicher Risiken und zur Sicherstellung des entsprechenden Liquiditätsbedarfs bis zum Abschluss sollen die bestehenden Defizitgarantien von insgesamt 58 Millionen Franken in ein Darlehen umgewandelt werden. Diese Umwandlung soll sicherstellen, dass diese Mittel bei Bedarf rasch verfügbar sind.
Der Bundesrat setzt jedoch voraus, dass die Expo-Leitung mit strengem Controlling die Ausgaben im Griff behält und insbesondere die Ausgabenrisiken durch entsprechende Massnahmen reduziert bzw. durch zusätzliche Einnahmen auffängt. Ein Schreiben des Bundesrats dieses Inhalts erging am 19. Dezember 2001 an die Expo-Leitung.
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Gesamtbeurteilung
Das Projekt Landesausstellung ist organisatorisch, bautechnisch sowie führungsmässig auf gutem Weg. Das Echo aus der Bevölkerung und den Medien verbessert sich zusehends. Dies zeigen auch die erfreulichen, über Erwarten guten Resultate des Vorverkaufs (bis Mitte Januar 2002 sind bereits über 1 Million Billetts für rund 54 Millionen verkauft worden).
Das Hauptproblem für die Verschlechterung bei den Einnahmen liegt wie dargelegt in erster Linie im Bereich des Sponsoring. Das Engagement der schweizerischen Wirtschaft entspricht nicht den ursprünglichen Erwartungen. Aus heutiger Sicht muss festgestellt werden, dass diese zu hoch angesetzt waren. Die allgemeine konjunkturelle Abschwächung des letzten Jahres, die Terroranschläge vom 11. September 2001, die Probleme der SAir-Group und die Rekapitalisierung der Crossair haben mit dazu beigetragen, dass die Beteiligung der Wirtschaft schwächer ausgefallen ist. Im internationalen Vergleich mit ähnlichen Grossveranstaltungen lässt sich jedoch das Engagement der Wirtschaft durchaus sehen. Die Expo versucht, mit einer neuen Kampagne zur Gewinnung von Sponsoren, unter anderem in Zusammenarbeit mit Economiesuisse und Gewerbeverband, das Bild noch zu verbessern.
Nicht zu übersehen ist aber auch, dass bei Ausgaben und Einnahmen bedeutende Risiken bestehen, die sowohl eine Liquiditätslücke verusachen als auch ein Finanzierungsproblem darstellen könnten. Je nach Ausmass, wie diese Risiken eintreffen, könnten die Darlehen nicht mehr zurückbezahlt werden.
Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der Landesausstellung werden in einer Studie der Universität Neuenburg auf mindestens 2,2 Milliarden Franken geschätzt (1,2 Mia. für die Drei-Seen-Region sowie 1 Mia. für den Rest der Schweiz). Zudem ergeben sich auch erhebliche Einnahmen für die öffentliche Hand, beispielsweise durch ein höheres MWSt-Aufkommen.
Im Vergleich zu den zwei letzten Landesausstellungen (1939 und 1964) lässt sich feststellen, dass die Kosten im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt durchaus in vergleichbarem Rahmen liegen.
Der Bundesrat will alles daran setzen, dass die Landesausstellung in der beabsichtigten Form durchgeführt werden kann und zu einem Erfolg wird. Dafür braucht es die zusätzliche Finanzhilfe des Bundes.
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Auswirkungen für den Bund
9.1
Finanzielle Auswirkungen
Mit dem Bundesbeschluss vom 10. Dezember 1996 wurden 130 Millionen Franken für die Durchführung der Landesausstellung bewilligt (110 Mio. Beiträge und 20 Mio. Defizitgarantie). Mit dem Bundesbeschluss vom 16. Dezember 1999 wurden weitere 250 Millionen Franken bewilligt (50 Mio. für Aufwendungen der bundeseigenen Projekte, 130 Mio. für Darlehen zur Sicherstellung der Zahlungsbereitschaft, 50 Mio. Beiträge für die Finanzierung der besonderen Infrastrukturprojekte und des KMU-Programmes sowie 20 Mio. Beiträge zur Sicherstellung der Zahlungsbereitschaft im Jahr 1999).
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Mit Beschluss vom 16. Juni 2000 bewilligte das Parlament eine zusätzliche Defizitgarantie von 338 Millionen Franken. Am 13. Juni 2001 wandelte es davon 300 Millionen Franken in ein Darlehen um (Nachtrag I/2001). Mit der vorliegenden Botschaft wird ein zusätzliches Darlehen in der Höhe von 120 Millionen Franken beantragt. Gleichzeitig sollen auch die verbleibenden Defizitgarantien von insgesamt 58 Millionen Franken in ein Darlehen umgewandelt werden. Die Darlehen belaufen sich damit auf 608 Millionen Franken.
Das Gesamtengagement des Bundes beträgt somit 838 Millionen Franken (ohne die Beiträge der Bundesämter an Ausstellungen im Rahmen ihrer ordentlichen Kredite und die Leistungen der Armee von insgesamt rund 26 Mio.).
9.2
Personelle Auswirkungen
Die Vorlage hat keine personellen Auswirkungen.
10
Legislaturplanung
Das Vorhaben ist in der Legislaturplanung 19992003 nicht enthalten.
11
Rechtliche Grundlagen
Die Ausführungen in Ziffer 6 der Botschaft vom 22. Mai 1996 (BBl 1996 III 337) zu den rechtlichen Grundlagen für einen Beitrag des Bundes an die Landesausstellung 2001 hinsichtlich der Verfassungsmässigkeit, dem Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage und der Erlassform haben grundsätzlich auch für den Beschluss über eine zusätzliche Finanzhilfe des Bundes für die Expo.02 Gültigkeit. Der Beschluss regelt ausschliesslich die Erteilung eines Darlehens und die Umwandlung der Defizitgarantien in ein Darlehen. Er ist deshalb in die Form eines einfachen Bundesbeschlusses zu kleiden (Art. 163 Abs. 2 BV).
Die Artikel 69 Absatz 2 und 167 der Bundesverfassung bilden die verfassungsrechtliche Grundlage für die Gewährung der Darlehen an die Landesausstellung.
12
Ausgabenbremse
Für die Gewährung der zusätzlichen Finanzhilfe an die Landesausstellung ist nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung die Zustimmung der Mehrheit aller Mitglieder eines jeden Rates nötig.
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