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Botschaft des
Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Unterstützung der öffentlichen Primarschule (Vom 23. Januar ] 953)
Herr Präsident!
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Hochgeehrte Herren!
Wir beehren uns, Ihnen hiemit eine Botschaft samt Entwurf zu einem neuen Bundesgesetz betreffend die Unterstützung der öffentlichen Primarschule zu unterbreiten. Mit der Vorlage bezwecken wir, die Primarschulsubvention des Bundes auf eine andere Grundlage zu stellen, da die geltende Ordnung in verschiedener Hinsicht nicht mehr zu befriedigen vermag.
A. Die geltende Regelung Massgebend für die Ausrichtung der Primarschulsubvention ist heute das Bundesgesetz vom 25. Juni 1908/15. März 1930 betreffend die Unterstützung der öffentlichen Primarschule1). Es bestimmt im wesentlichen folgendes: Grundlage für die Berechnung der Primarschulsubvention bildet die Wohnbevölkerung der Kantone, wie sie jeweilen durch die eidgenössischen Volkszählungen ermittelt wird. Jeder Kanton erhält pro Einwohner seines Gebietes einen Grundbeitrag. Neun im Gesetz namentlich aufgeführten Kantonen (Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwaiden, Appenzell A.-Eh., Appenzell I.-Eh., Graubünden, Tessin, Wallis) wird im Hinblick auf ihren Charakter als Bergkantone pro Kopf ihrer Wohnbevölkerung eine Zulage, der sogenannte Bergzuschlag, ausgerichtet. Tessin und Grraubünden haben überdies Anspruch auf eine Sprachzulage, für den Tessin berechnet auf Grund seiner gesamten Wohnbevölkerung, für Graubünden nach Massgabe seiner romanisch und italienisch sprechenden Einwohner.
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Bundesblatt. 105. Jahrg. Bd. I.
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222 Die Höhe der einzelnen Beiträge ist anlässlich der Teilrevision des Gesetzes vom 15. März 1930 wie folgt festgelegt worden: Grundbeitrag l Franken, Bergzuschlag und Sprachzuschlag je 60 Rappen. Die genannten Ansätze haben jedoch durch die Finanzprogramme der Dreissiger Jahre eine allgemeine, später teilweise wieder aufgehobene Reduktion erfahren. Gemäss der im Bundesbeschluss vom 22. Dezember 1938 über die Durchführung der Ubergangsordnung des Finanzhaushaltes getroffenen, seither immer wieder verlängerten Regelung, belauft sich heute der Grundbeitrag auf 75 Rappen, der Bergzuschlag auf 54 Rappen und der Sprachzuschlag auf 60 Rappen. Die Kürzung gegenüber den gesetzlichen Ansätzen beträgt daher zurzeit beim Grundbeitrag 25 Prozent und beim Bergzuschlag 10 Prozent. Der Sprachzuschlag wird in der vollen gesetzlichen Höhe (60 Rp.) ausgerichtet.
Das Gesetz umschreibt sodann im einzelnen die Zwecke, für die die Primarschulsubvention (alle Beiträge zusammengenommen) Verwendung finden darf.
Die Aufzählung ist so umfassend gehalten, dass sie den Kantonen die Berücksichtigung aller wesentlichen Bedürfnisse auf dem Gebiete des Primarschulwesens gestattet. Im Rahmen der festgelegten Verwendungszwecke verfügen die Kantone über die Beiträge nach freiem Ermessen. Sie sind jedoch verpflichtet, dem Bunde zu Kontrollzwecken jährlich Rechnungsausweise einzureichen, aus denen ersichtlich ist, für welchen oder welche der zufassigen Zwecke die Kantone die Primarschulsubvention bestimmt haben. Die Beiträge dürfen nur für die öffentliche staatliche Primarschule Verwendung finden unter Einschluss der obligatorischen Fortbildungs- und Ergänzungsschule.
Die Durchführung des Gesetzes erfordert, gestützt auf die Volkszählung 1950, heute jährlich 4039131 Franken. Davon entfallen auf Grundbeiträge 3 536 244 Franken (87,6 %), auf Bergssuschläge 363 879 Franken (9 %) und auf Sprachzuschläge 139 008 Franken (3,4 %).
Über die Höhe der Primarschulsubvention in den früheren Jahren orientiert die Tabelle l im Anhang zu dieser Botschaft, Bis Ende 1952 beläuft sich der Gesamtbetrag der Subvention, der seit 1904, dem ersten Beitragsjahr, zur Auszahlung gelangt istj auf 144,8 Millionen Franken. Für die einzelnen Beiträge ergeben sich folgende Summen: Grundbeiträge 131,9 Millionen Franken, Bergzuschläge 10,1 Millionen Franken und
Sprachzuschläge 2,8 Millionen Franken.
Seit jeher findet annähernd die Hälfte der Primarschulsubvention (1951 : 42,5 %) für die Aufbesserung von Lehrerbesoldungen Verwendung. Rund ein Viertel (1951: 28,1 %) dient dem Bau oder Umbau von Schulhäusern, Der Rest entfällt auf die übrigen im Gesetz genannten Zwecke, nämlich: Errichtung von Lehrstellen, Förderung des Schulturnens, Ausbildung von Lehrkräften, Anschaffung von Schuhnobüiar und Lehrmitteln, Abgabe von Schulmaterial und Lehrmitteln an Kinder, Fürsorgemassnahmen zugunsten armer und schwachbegabter Schulkinder.
223 B. Die Notwendigkeit einer Neuregelung der Frimarschulsabvention Die Aufwendungen der Kantone für das Primarschulwesen beliefen sich im Jahre 1912 auf 19,82 Millionen Franken, 1926 auf 52,43 Millionen Franken und 1950 auf rund 109,5 Millionen Franken. Demgegenüber betrug die Primarschulsubvention des Bundes 1912 2,85 Millionen Franken, 1926 2,43 Millionen Franken und 1950 3,67 Millionen Franken. Einer mehr als fünffachen Erhöhung der Primarschulaufwendungen der Kantone im genannten Zeitraum steht also nicht einmal eine Verdoppelung der Bundessubvention gegenüber; eine solche wird selbst mit dem heute zur Auszahlung gelangenden Betrag von 4,04 Millionen Franken noch nicht erreicht. In Prozent der Primarschulausgaben der Kantone berechnet, senkte sich die Bundessubvention von 11,86 Prozent im Jahre 1912 auf 4,63 Prozent im Jahre 1926 und auf 8,85 Prozent im Jahre 1950; sie dürfte seither prozentual noch weiter zurückgegangen sein. Zu bemerken ist ferner, dass infolge der Einsparungsbeschlüsse der Dreissiger Jahre noch jetzt die Primarschulsubvention nicht die Höhe des Betrages erreicht, der in den Jahren 1931-1983 den Kantonen ausgerichtet wurde (vgl. Anhang Tabelle 1).
Die Kantone und Gemeinden zusammen verausgabten für das Primarschulwesen im Jahre 1912 55,1 Millionen Franken, 1926 119,66 Millionen Franken und 1948 -- dem letzten Jahr, für das eine umfassende Finanzstatistik zur Verfügung steht -- 246,6 Millionen Franken. 1912 belief sich die Primarschulsübvention auf 4,26 Prozent dieser Aufwendungen, 1926 machte sie 2,08 Prozent und 1948 nur noch 1,48 Prozent aus.
Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass sich die Aufwendungen der Kantone und Gemeinden für das Primarschulwesen in den letzten Jahrzehnten sehr stark entwickelt haben, so dass die Primarschulsubvention heute bei weitem nicht mehr die gleiche Rolle spielt wie im Zeitpunkt ihrer Einführung.
Für einen Grossteil der Kantone hat sie an Bedeutung wesentlich eingebüsst.
Nach wie vor findet sie aber ihre volle Berechtigung dort, wo besondere Schwierigkeiten bestehen. Es sind nun vor allem die Bergkantone, die infolge ihrer Lage, der relativ höheren Kinderzahlen und ihrer geringeren Finanzkraft an den Schullasten besonders schwer zu tragen haben. Und als speziell ungünstig stellt sich die Situation in den Kantonen Graubünden und Tessin
dar, die sich auch noch aus sprachlichen Gründen vor die Notwendigkeit zusätzlicher Aufwendungen für das Schulwesen gestellt sehen.
Der Lage der Bergkantone und den besonderen Schwierigkeiten der Kantone Graubünden und Tessin trägt nun aber die gegenwärtige Regelung der Primarschulsubvention nicht in genügendem Umfange Rechnung. Durch das Abstellen auf die Wohnbevölkerung für die Berechnung der Beiträge und durch die Verlagerung des Schwergewichtes der Subvention auf die Grundbeiträge begünstigt sie in hohem Masse die finanzstärkeren aber kinderärmeren Städteund Flachlandkantone, die auf eine Bundeshilfe viel weniger angewiesen sind.
In den letzten Jahren sind daher wiederholt Vorstösse unternommen worden, die darauf hinzielen, durch eine zweckmässigere Berechnung und Ver-
224 teilung der für die Prirnarschulsubvention zur Vorfügung stehenden Mittel, ihre Wirksamkeit wieder zu erhöhen^ Vorgeschlagen wurde einerseits, für die Berechnung der Subvention inskünftig nicht mehr auf die Wohnbevölkerung, sondern auf die Zahl der Prirnarschüler oder Primarschulpflichtigen Kinder abzustellen. Anderseits richteten sich die Bestrebungen auf eine Erhöhung der BergzuBchläge und ihre Ausdehnung auf die Gebirgsgegenden aller Kantone, ferner auf eine Heraufsetzung der Sprachzuschläge und, in diesem Zusammenhang, auf eine bessere Berücksichtigung der besondern Schwierigkeiten in Graubünden. In der gleichen Eichtung, nämlich die Primarschulsubvention ·wieder in stärkerem Masse zu einer wirklich substantiellen Hilfe werden zu lassen, liegt auch das Begehren, diese vermehrt in den Dienst der Schulung und Erziehung körperlich oder geistig gebrechlicher Kinder zu stellen.
. Schon im Jahre 1987 hatte die ständerätliche Geschäftsprüfungskommission angeregt, die Primarschulsubvention nach der Zahl der schulpflichtigen Kinder zu berechnen. 1946 waren es sodann die «Schweizerische Vereinigung der Bergbauern», die «Schweizerische Vereinigung Pro Infirmis» und, nach Prüfung .aller grundsätzlichen Fragen durch eine Spessialkommission, auch die Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren, die mit Nachdruck eine Abänderung des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1908/15. März 1980 im Sinne der erwähnten Eevisionsziele forderten. Die gleichen Gedanken verfolgte auch die Motion Blanc vom 21. Dezember 1950, die Sie am 2. Oktober 1951 erheblich erklärt haben.
C. Der Gesetzesentwurf 1. Allgemeines Die vorstehend erwähnten Revisionspostulate umfassen die Hauptpunkte, die für eine Neuregelung der Primarschulsubvention wegleitend sein müssen.
Unser Gesetzesentwurf trägt ihnen weitgehend Eechnung. Er sieht im wesentlichen vor, als Berechnungsgrundlage für die Beiträge --· anstelle der Wohnbevölkerung -- die Zahl der 7- bis 15jährigen Kinder treten zu lassen (Art. 2).
Die Beitragsleistungen an die bisherigen neun Bergkantone werden durch Heraufsetzung der Berg- und Sprachzuschläge erhöht (Art. 4 und 5), die letzteren überdies in einer Weise differenziert, die es gestattet, den besonderen sprachlichen Verhältnissen im Kanton Graubünden besser Rechnung zu tragen.
Von einer Ausdehnung der Bergzuschläge auf die Gebirgsgegenden aller Kantone sieht der Entwurf hingegen ab.
Die Mehraufwendungen für die bisherigen neun Bergkantone gehen zu Lasten der Grundbeiträge. Die Eegelung der Beitragsansätze erfolgt im einzelnen so, dass der Bund auf dem Gesamtbetrag der Subvention, im Vergleich zur geltenden Ordnung, eine Einsparung erzielt.
Was die Verwendung der Subvention betrifft, so sollen die Kantone verpflichtet werden, 10 Prozent des Grundbeitrages für die Schulung und Erziehung infirmer Kinder zu bestimmen (Art. 7). Im übrigen wird aber auf eine
225 Aufzählung der Zwecke verzichtet, denen die Beiträge dienen können. Die bisherige Kontrolle über die Verwendung der Subvention fällt im wesentlichen daliin.
Für die Begründung der Neuregelung im einzelnen verweisen wir auf unsere nachstehenden Bemerkungen zu den Gesetzesartikeln.
Mit den Vorarbeiten für eine Revision des geltenden Bundesgesetzes wurde schon im Jahre 1947 begonnen, doch erlitten diese in der Folge eine Verzögerung durch die Bundesfinanzreform, in deren Rahmen wir zunächst auch die künftige Ordnung der Primarschulsubvention zu stellen beabsichtigten. Nach dem Scheitern der Bundesfinanzreform erwies es sich als zweckmässig, vorerst noch die Ergebnisse der Volkszählung 1950 abzuwarten, um die finanziellen AusWirkungen einer Neuregelung der Beiträge besser überblicken zu können.
Ein Vorentwurf unseres Departements des Innern zu einem neuen Bundesgesetz über die Unterstützung der öffentlichen Primarschule, der in seinen wesentlichen Bestimmungen bereits der jetzigen Vorlage entsprach, wurde der Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren auf ihre Tagung vom 10. und 11. September 1952 in Schwyz hin unterbreitet. Er fand grundsätzliche Zustimmung. Einige in der Diskussion zutage getretene Wünsche -- vor allem die bessere Berücksichtigung der Sprachenlage Graubündens und die Vereinfachung des Kontrollwesens -- finden sich in dem Ihnen nunmehr vorgelegten Entwurf verwirklicht.
2. Die einzelnen Artikel Zu Artikel l Artikel l enthält -- entsprechend der geltenden Regelung -- den Grundsatz über Beitragsleistungen des Bundes an das Primarschulwesen der Kantone.
Die Beiträge sind nur für die öffentliche, d. h. die staatliche Primarschule bestimmt. Die Ergänzungs- und obligatorischen Fortbildungsschulen finden -- entgegen dem geltenden Gesetz -- keine Erwähnung mehr. Soweit es sich bei solchen Fortbildungsschulen um Institutionen zur beruflichen Ertüchtigung, wie z. B. zur gewerblichen, hauswirtschaftlichen, landwirtschaftlichen, kaufmännischen Ausbildung handelt, erfolgt ihre Unterstützung von Bundes wegen auf Grund des Berufsbildungsgesetzes und des Landwirtschaftsgesetzes durch das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement. Was hingegen die allgemeinen obligatorischen Fortbildungsschulen, Bürgerschulen und ähnliche Einrichtungen betrifft, so hat unseres Wissens die Primarschulsubvention
hiefür nie direkt Verwendung gefunden. Der Entwurf trägt dieser tatsächlichen Entwicklung nunmehr auch formell Rechnung.
Zu Artikel 2 Es ist gerechtfertigt, der Berechnung der Primarschulsubvention inskünftig nicht mehr die Wohnbevölkerung zugrunde zu legen, sondern grundsätzlich auf «Kinderzahlen» in den Kantonen abzustellen.
226 Aus der unserer Botschaf t beiliegenden Tabelle 2 ist ersichtlich, wie hoch sich gemäss der eidgenössischen Volkszählung 1950 die Wohnbevölkerung und sodann die Anzahl Kinder im Alter von 7 bis 15 Jahren beläuft und in welchem Verhältnis diese Kinderzahlen zur Einwohnerzahl der einzelnen Kantone stehen.
Die Kinderzahlen sind gemäss Mitteilung des Eidgenössischen Statistischen "Amtes vorläufig allerdings noch als provisorische Ergebnisse zu betrachten, von denen die definitiven Zahlen --· die bis Ende 1958 vorliegen dürften --- jedoch nur ganz unwesentlich abweichen werden, Die Tabelle zeigt, dass der Anteil der 7- bis 15jährigen Kinder von Kanton zu Kanton recht verschieden ist (Genf 8,4%; Freiburg 16,8 %). Es ist daher richtig, dass die bisherige Begelung die kinderreichen Kantone, die, wie schon erwähnt, zur Hauptsache mit den finanzschwachen Bergkantonen identisch sind, benachteiligt, wenn auch nicht übersehen werden darf, dass für die Schullasten nicht ausschliesslich die Schülerzahlen massgebend sind.
Allerdings halten wir es für ausgeschlossen, dass bei einer Berechnungsgrundlage nach Kinderzahlen, wie vorgeschlagen, auf die «Primarschüler» oder «Primarschulpflichtigen Kinder» abgestellt werden könnte. Ihre Feststellung müsste sich angesichts der verschieden gestalteten Organisation des kantonalen Schulwesens äusserst kompliziert gestalten. Schon das Eintrittsalter in die Primarschule sowie die Dauer der obligatorischen Schulpflicht sind, wie die der Botschaft beigegebene Tabelle 8 zeigt, ungleich geregelt. Dazu kommt, dass vor allem auch der Übertritt von den Primarschulen in die untern Mittelschulen (Sekundärschulen, Bezirksschulen, Progymnasien) in den Kantonen verschieden geordnet ist. Je früher ein solcher Übertritt gesetzlich möglich ist, um so mehr haben die untern Mittelschulen Aufgaben zu übernehmen, die andernorts noch den Primarschulen zufallen. Es würde sich also bei einem Abstellen auf «Primärschüler» wohl die Frage erheben, ob Angehörige solcher untern Mittelschulklassen im Sinne des Gesetzes nicht noch in die Primarschulsubvention einbezogen werden müssten. Angesichts der Schwierigkeiten der Abgrenzung des Begriffs «Primarschule» im materiellen Sinne wäre der Bund jedenfalls genötigt, die Angaben der Kantone über Schülerzahlen im Interesse einer gleichmässigen Anwendung
des Gesetzes einer genauen Prüfung zu unterziehen. Schon früher ist daher Vorschlägen, die Priinarschulsubvention auf Grund von Schülerzahlen zu berechnen, der Einwand entgegengehalten worden, dass dies zu einer Einmischung des Bundes in die Schulangelegenheiten der Kantone führen könnte.
Auch ein Abstellen auf das schulpflichtige Alter dürfte, wegen der vorschieden langen Dauer der Schulen innerhalb eines Jahres (Halb- oder Ganzjahresschulen) in der Praxis zu Schwierigkeiten führen.
Sofern «Primärschüler» oder «Primarschulpflichtige Kinder» als Berechnungsgrundlage angenommen würden, wäre es schliesslich auch nicht mehr möglich, einfach auf die Ergebnisse der jeweiligen Volkszählung abzustellen.
Die Angaben über Schülerzahlen hätten vielmehr die einzelnen Kantone jedes Jahr zu liefern, was ein sehr umständliches Verfahren darstellen würde.
227 Anders stellt sich die Sache dar, wenn bei Berechnung der Kinderzahlen einfach die Kinder einer gewissen Altersstufe zugrunde gelegt werden.
Die Ermittlung der Kinder nach Altersstufen bereitet keine Schwierigkeiten.
Auf Grund der Volkszählungen stehen die Zahlen rasch zur Verfügung. Eine Eücksichtnahme auf die kantonale Schulorganisation erweist sich nicht als nötig.
In Artikel 2 des Entwurfes haben wir daher als Grundlage für die Berechnung der Bundessubvention die Anzahl -Kinder einer bestimmten Altersstufe, und zwar von 7 bis 15 Jahren, in Aussicht genommen. Die Wahl dieser neun Jahresklassen erfolgte im Hinblick auf die Erwartungen, die das Mindestaltergesete an den Ausbau des kantonalen Primarschulwesens knüpft (Einführung der neunjährigen Schulpflicht). Die von uns vorgesehene Regelung begünstigt -wiederum die Bergkantone, die bisher noch nicht zu einem Ausbau der Oberstufe der Primarschule schreiten konnten.
Die auf Grund der jeweiligen Volkszählungsergebnisse ermittelte Anzahl der 7- bis 15jährigen Kinder soll wie bisher für die Dauer von zehn Jahren die Basis der Berechnung für die Primarschulsubvention des Bundes an die Kantone bilden. Im Sinne der Volkszählung 1950 gelten als 7- bis 15jährig alle Kinder der Jahrgänge 1935 bis und mit 1948.
Zu den Artikeln 3-5 (Beitragssystern und Beitragsansätze) a, Beitragssystem: Das Beitragssystem erfährt gegenüber der geltenden Kegelung keine Änderung. Weiterhin ist die Ausrichtung von Grundbeiträgen, Berg- und Sprachzuschlägen vorgesehen.
Die Grundbeiträge, wie sie Artikel 8 ordnet, finden ihre Rechtfertigung in dem allen Kantonen durch Artikel 27bls der Bundesverfassung uneingeschränkt gewährleisteten Anspruch auf eine Primarschulsubvention.
Die Bergzuschläge (Art. 4) sind begründet durch die zusätzlichen Kosten, die die Organisation des Schulwesens in den Berggebieton verursacht.
Die abgelegenen Gegenden bedingen die Errichtung vermehrter Schulen und die Führung kleiner Klassen. Dennoch lassen sich vielfach weite Schulwege nicht vermeiden, was wiederum dazu zwingt, für Nachhilfe bei der Ernährung (Schulsuppen) und Kleidung der hier oft besonders bedürftigen Schulkinder zu sorgen. Die vermehrten Lasten treffen -- wie erwähnt -- zur Hauptsache Kantone, die ohnehin nicht zu den finanzstarken zählen. Deshalb wurden schon im bisherigen
Gesetz neun Kantonen in vorwiegend gebirgiger Lage über die Grundbeiträge hinaus besondere Zulagen gewährt. An dieser Begelüng hält unser Entwurf fest. In Berücksichtigung der besonderen Schwierigkeiten ihrer Lage soll daher den Kantonen Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwaiden, Appenzell A.-Eh., Appenzell I.-Eh., Graubünden, Tessin und Wallis auch weiterhin ein Bergzuschlag ausgerichtet werden und zwar für jedes 7- bis 15jährige Kind.
228
Hingegen enthält unsere Vorlage keine Bestimmung über die Gewährung von Bergzuschlägen zugunsten der Berggebiete auch der übrigen Kantone. In dieser. Hinsicht soll die bisherige Regelung -- Beschränkung auf Grundbeiträge -- beibehalten werden. Die Gründe, die zu der geltenden Ordnung geführt haben, liegen bekanntlich darin, dass es sich bei den in Frage kommenden Kantonen um solche mit -mehr oder weniger grossen Flachlandgebieten und finanziell leistungsfähiger Bevölkerung handelt, der man vermehrte Anstrengungen zugunsten der Berggebiete zumuten zu können glaubte. Wir sind der Auffassung, dass es auch inskünftig Sache dieser Kantone sein sollte, den notwendigen Ausgleich innerhalb ihres Gebietes selbst zu finden, ohne hiefür eine besondere Bundeshilfe zu beanspruchen. Die Gewährung von Bergzuschlägen an die Berggebiete aller Kantone würde das System der Primarschulsubvention auch ganz erheblich und, gemessen am Vorteil für die betreffenden Kantone, unnötigerweise weitgehend komplizieren.
Die Gewährung von Sprachzuschlägen (Art. 5) ist gerechtfertigt durch die zusätzlichen Kosten, die Kantonen mit einer Bevölkerung, welche keiner unserer beiden grösseren Sprachgemeinschaften (deutsch und französisch) angehört, auf dem Gebiete des Schulwesens erwachsen. Hiezu zählen der Tessin und Graubünden. Der Kanton Tessin ist für die Schaffung seiner Lehrmittel in grossem Umfange auf sich selbst angewiesen. Er kann nicht auf solche anderer Kantone zurückgreifen. Graubünden ist sogar gezwungen, für die ersten fünf Primarklassen Schulbücher in sechs verschiedenen Sprachen (deutsch, italienisch und in vier romanischen Schriftsprachen) herauszugeben. Auch bringt diesem Kanton die Lehrerbildung grosse Mehrlasten. Er sieht sich z. B.
genötigt, am Lehrerseminar in Chur für jede Sprache eine Spezialabteilung zu fuhren und besondere Fortbildungskurse für romanische Lehrer zu veranstalten.
l, Beitragsansölze: Nach Prüfung zahlreicher Varianten schlagen wir vor, den Grundbeitrag (nunmehr gemäss der Zahl der 7- bis 15jährigen Kinder) auf 4 Franken und den Bergzuschlag auf 8 Franken festzusetzen. Der Sprachzuschlag soll 15 Franken für alle 7- bis 15jährigen Kinder im Tessin und diejenigen italienischer Sprache in Graubünden betragen, 80 Franken hingegen für die 7 bis 15 Jahre alten Kinder romanischer Zunge in Graubünden. Zur
Differenzierung der Sprachzuschläge sei folgendes bemerkt: Hinsichtlich der Sprachssuschläge wird Graubünden gegenüber dem Tessin heute entschieden benachteiligt. Zwar ist es durchaus gerechtfertigt, für die Bemessung dieser Zulagen an Graubünden nur den romanisch und italienisch sprechenden Bevölkerungsteil, beim Kanton Tessin aber die gesamte Einwohnerschaft zu berücksichtigen. Bei einem einheitlichen Sprachzuschlag von 60 Kappen, wie er heute gilt, hat dies aber natürlich zur Folge, dass der Tessin einen erheblich höheren BeWg erhält als Graubünden, obwohl dieser Kanton wegen der Verhältnisse im romanischen Sprachgebiet viel mehr belastet ist. Der Sprachzuschlag für Graubünden beträgt heute nicht einmal ein Drittel desjenigen für den Kanton Tessin, Hier drängt sich unbedingt eine Korrektur auf, die wir durch die oben erwähnte Differenzierung der Sprachzuschläge herbeizuführen
229 suchen. Wir möchten damit gleichzeitig auch die Bedeutung unterstreichen, die der romanischen Primarschule für die Erhaltung dieser Sprache zukommt.
Zurzeit werden in Graubünden die romanischen Kindergärten tatkräftig gefördert. Ihnen muss sich aber eine gut ausgebaute romanische Schule anschliessen, wenn der Erfolg der spracherhaltenden Massnahmen von Dauer sein soll. Mit der Entlastung Graubündens durch Erhöhung der Sprachzuschläge verbinden wir aber auch die Erwartung, dass der Kanton die sich als notwendig ' erweisende zusätzliche Förderung des Bätoromanentums im übrigen nunmehr vorerst ohne Beanspruchung weiterer Bundesmittel an die Hand zu nehmen versucht.
Die Festsetzung der oben genannten Ansätze für die Grundbeiträge und die verschiedenen Zuschläge bedeutet im Vergleich zur gegenwärtigen Ordnung eine erhebliche Eeduktion der Grundbeiträge und eine kräftige Erhöhung der Berg- und Sprachzuschläge, auf die sich nunmehr der Schwerpunkt der Subvention verlagert. Damit tragen wir der Notwendigkeit einer vermehrten Bundeshilfe an die bisherigen neun Bergkantone und speziell an die Kantone Graubünden und Tessin Rechnung. Demgegenüber erfahren die Beiträge an die übrigen Kantone eine Eeduktion. Die Herabsetzung halt sich jedoch in einem zumutbaren Rahmen. Sie wirkt sich naturgemäss am stärksten aus bei den Städte- und Flachlandkantonen. Aber gerade diese Kantone bedürfen -- wie erwähnt -- angesichts ihrer Finanzkraft der Primarschulbeiträge des Bundes weniger als die Bergkantone. Die Erhöhung der Zuschläge und die Eeduktion der Grundbeiträge liegt im Sinne einer Verbesserung des interkantonalen Finanzausgleiches. Tabelle 4 im Anhang der Botschaft zeigt, welche Subventionen bei den von uns in Aussicht genommenen Ansätzen die einzelnen Kantone erhalten werden und welche Unterschiede sich gegenüber der geltenden Eegelung ergeben. Am meisten begünstigt wird der Kanton Graubünden, der im Vergleich zur heutigen Ordnung rund 257 000 Franken mehr bekommt.
Gemäss unserer Vorlage beläuft sich der Gesamtbetrag der bis zur nächsten Volkszählung zur Verteilung gelangenden Subvention pro Jahr auf 8 688 587 Franken (Grundbeiträge: 2374728 Franken oder 64,38%, Bergzuschläge: 781584 Franken oder 21,19%, Sprachzuschläge: 582275 Franken oder 14,43 %). Trotz der Erhöhung der Leistungen an neun Bergkantone tritt
damit für den Bund -- gegenüber der geltenden Eegelung -- eine Entlastung um rund 850 000 Franken ein. Eine Einsparung in dieser Grössenordnung halten wir für durchaus gerechtfertigt. Das finanzielle Kräfteverhältnis zwischen Bund und Kantonen hat sich seit 1908 und 1980 ganz erheblich zugunsten der letzteren verschoben. Die ständig fortschreitende Bevölkerungszunahme wird im übrigen dazu führen, dass die Entlastung des Bundes auf dem Gebiete der Primarschulsubvention früher oder später wieder hinfällig wird.
Zu Artikel 6 Die Bestimmung entspricht der geltenden Eegelung. Sie hat -- was die Kantone leicht übersehen, weshalb hier wieder einmal darauf hingewiesen
230 werden soll -- unter anderem zur Folge, dass die auf Grund der Volkszählungsergebnisse jeweilen neu bestimmten Beiträge erstmals erst im zweiten auf die Zählung folgenden Jahr, also z. B. im Jahre 1962, 1972 usw., zur Auszahlung gelangen. Die Beiträge, sind für das vorangehende Kechnungsjahr bestimmt. In unserem Beispiel wären das die Jahre 1961, 1971 usw. Diese Jahre sind es, in denen die Volkszählungsergebnisse jeweilen bekannt und daher erstmals -- eben bei der Auszahlung im folgenden Jahr -- berücksichtigt werden können.
Zu Artikel 7 Artikel 7, Absatz l, verpflichtet die Kantone, 10 Prozent des Grundbeitrages für die Schulung und Erziehung infirmer Kinder zu verwenden. Die Methoden einer der besonderen Lage der körperlich oder geistig behinderten Kinder angepassten Schulung sind in den letzten Jahren stark entwickelt worden. Durch Spezialunterricht wird es vielfach möglich, diese Kinder trotz ihren Leiden später einem Berufe zuzuführen und sie damit von dem drückenden Gefühl zu befreien, der Umwelt zur Last zu fallen. Noch nicht überall wird aber der Bedeutung einer besonderen Infirmenschulung genügende Beachtung geschenkt. Nach Feststellungen der «Schweizerischen Vereinigung Pro Infirmis» erhält lediglich etwas mehr als ein Drittel der bildungsfähigen infirmen Kinder im schulpflichtigen Alter Spezialunterricht. Wünschbar wäre vor allem die vermehrte Schaffung von Sonderklassen. Mit der Bestimmung von Artikel 7, Absatz!, bezwecken wir nun, die Schulung infirmer Kinder zu fördern und die Kantone zu veranlassen, diesem Problem stets ihre besondere Aufmerksamkeit zuzuwenden. Das gegenwärtige Gesetz führt in Artikel 2, Ziffer 9, unter den zulässigen Verwendungszwecken für die Primarschulsubvention die «Erziehung schwachsinniger Kinder in den Jahren der Schulpflicht» an. Die Kantone waren jedoch bisher nicht verpflichtet, diesen Zweck auch tatsächlich zu berücksichtigen. Im Jahre 1951 fanden z. B. insgesamt nur 8,9 Prozent des Totalbetrages der Primarschulsubvention hiefür Verwendung.
Mit der vorstehend begründeten Beschränkung hinsichtlich der Verwendung der Primarschulsubvention kann es aber sein Bewenden haben. Artikel 7, Absatz 2, überlässt es im übrigen dem freien Ermessen der Kantone, zu entscheiden, wo die Beiträge des Bundes eingesetzt werden sollen. Die Kantone vermögen die Bedürfnisse
auf dem Gebiete des Schulwesens am besten zu überblicken. Der Entwurf verzichtet daher auf die Aufzählung weiterer Verwendungszwecke.
Auch eine Kontrolle über die Verwendung der Beiträge kann im wesentlichen dahinfallen. Eine solche erweist sich praktisch ohnehin kaum als möglich. Schon seit langem bildet die Überprüfung der durch die Kantone gemäss den geltenden Bestimmungen jährlich einzureichenden Eechnungsausweise eine weitgehend überflüssige administrative Belastung. Die Abrechnungen gaben auch nie zu grösseren Beanstandungen Anlass.
231 Einzig was die Verwendung der 10 Prozent des Grundbeiträges zugunsten infirmer Kinder betrifft, enthält der Entwurf noch eine gewisse Kontrollvorschrift. Die Kantono sind gehalten, dem Eidgenössischen Departement des Innern hierüber jährlich Bericht zu erstatten.
Zu Artikel 8 Artikel 8 wiederholt, wie Artikel 5 des geltenden Gesetzes, wörtlich die Bestimmung von Artikel 27*>lB, Absatz 3, der Bundesverfassung. Es soll dadurch auch im Bahmen des neuen Gesetzes bestätigt werden, dass der Bund in keiner Weise beabsichtigt, sich auf dem Wege über die Primarschulsubvention in die Sehulangelegenheiten der Kantone einzumischen.
Zu den Artikeln 9 und 10 haben wir keine Bemerkungen anzubringen.
Die Kantone und Gemeinden haben für ihr Primarschulwesen ausserordentlich hohe Opfer zu bringen, wenn es den ständig steigenden Anforderungen der Zeit genügen soll. Hieran wird der Bund durch die Primarschulsubvention zwar auch in Zukunft nur einen bescheidenen Beitrag leisten können. Diesen wieder wirksamer zu gestalten, entspricht jedoch schon lange einem dringenden Bedürfnis; denn die Primarschule erfüllt eine sehr bedeutungsvolle Aufgabe.
Auf ihr baut das ganze übrige Unterrichtswesen auf. Sie beeinflusst entscheidend das allgemeine Bildungsniveau, das schliesslich die Kulturhöhe eines Volkes bestimmt.
Gestützt auf diese Ausführungen empfehlen wir Ihnen den nachstehenden Gesetzesentwurf zur Annahme.
Genehmigen Sie, Herr Präsident, hochgeehrte Herren, die Versicherung unserer vollkommenen Hochachtung.
Born, den 28. Januar 1953.
Im Namen des Schweizerischen Bundesrates, Der Bundespräsident: Etter Der Bundeskanzler: Ch. Oser
232 (Entwurf)
Bundesgesetz betreffend
die Unterstützung der öffentlichen Primarschule
Die B u n d e s v e r s a m m l u n g der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 27bls der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 28, Januar 1953, beschliesst:
Art. l Grundsatz
Der Bund gewährt den Kantonen an ihre Aufwendungen für die öffentliche Primarschulo jährliche Beiträge.
Art. 2
BerechntmgsDer Berechnung der Bundesbeiträge wird die Anzahl der 7- bis grundiago 15jährigen Kinder in den einzelnen Kantonen nach Massgabe der jeweils letzten eidgenössischen Volkszählung zugrunde gelegt, Art. 3
Grundbeitrag
Jeder Kanton erhält einen Grundbeitrag von 4 Franken pro Kind im Alter von 7 bis 15 Jahren.
Art. 4
Bergzuschlag
In Berücksichtigung der besonderen Schwierigkeiten ihrer Lage wird den Kantonen Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwaiden, Appenzell A.-Eh., Appenzell I.-Eh., Graubünden, Tessin und Wallis für jedes 7- bis 15jährige Kind ein Zuschlag von 8 Franken gewährt.
sprachZuschlag
Die Kantone Tessin und Graubünden erhalten im Hinblick auf ihre speziellen sprachlichen Verhältnisse einen weiteren Zuschlag. Dieser
Art. 5
233 beläuft sich für den Tessin auf 15 Franken für jedes 7- bis 15jährige Kind im ganzen Kanton; für Graubünden beträgt er 15 Franken für jedes 7- bis 15jährige Kind italienischer und 80Franken für jedes 7- bis 15jährige Kind romanischer Sprache,
Art. 6 Die in einem Jahr auf Grund dieses Gesetzes zur Auszahlung gelangenden Beiträge beziehen sich auf die Aufwendungen der Kantone für das Primarschulwesen im vorangehenden Rechnungsjahr.
Auszahlung er
ei
ge
Art. 7 1
Die Kantone sind verpflichtet, 10 Prozent des Grundbeitrages für die Schulung und Erziehung infirmer Kinder zu verwenden und über diese Aufwendungen dem Eidgenössischen Departement des Innern jährlich Bericht zu erstatten.
2 Im übrigen befinden die Kantone über die Verwendung der Beiträge im Rahmen von Artikel l nach freiem Ermessen.
Art. 8 Die Organisation, Leitung und Beaufsichtigung des Primarschulwesens bleibt Sache der Kantone, vorbehalten die Bestimmungen von Artikel 27 der Bundesverfassung.
Verwendung
der
eiträge
Schulhoheit er anone
ti
Art. 9 Durch die vorstehenden Bestimmungen werden das Bundesgesetz vom 25. Juni 1908/15. März 1980 betreffend die Unterstützung der öffentliehen P 1 ) m a r s c h u l e * ) sowie d i e dazugehörende Vollziehungsverordnung v o m1 7 . J 2 ) u a r 1906 s) aufgehoben.
Art. 10 Der Bundesrat bestimmt den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses
1
Gesetzes.
2
Er ist mit dem Vollzug beauftragt.
!)
BS 4, 8.
2 ) BS 4, 10.
1030
Aufhebung früherer Erlasse
Schluss bestimmungen
Primarschulsubvention pro Jahr
Jahre
Wohnbevölkerung gemäss Volkszählungen
Grundbeiträge Total Franken
1904-1911 1912-1921 1922-1929 1930 1931 1932-1933 1934-1935 1936-1938 1939-1942 1943-1951 1952
3 315 443 3753293 3 880 320 3 880 320 3 880 320 4066400 4 066 400 4 066 400 4 066 400 4265703 4714992
2 084 168
2357529 .
2434231 2914944 4 357 084 4558678 3 647 016 6) 3443696') S 505 890 «) 3 669 573 4039131
Bergzuschläge
Gesamtbetrag
pro Einwohner
Gesamtbetrag
Franken
Franken
Franken
-- .60 -- .60 -- .60 -- .60 3 ) 1.-- 1.-- -- .80 -- .75 -- .75 -- .75 -- .75
94902 105 553 106 039 167 361 351 330 362 810 290248 290 248 326 529 339 192 363 879
1 989 266 2 251 976 2 328 192 2 716 224 3 880 320 4 066 400 3253120 3 049 800 3 049 800 3 199 277 3536244
pro Einwohner der zuschlagberechtigteu Kantone !} Franken
-- .20 -- .20 -- .20 -- .20 4) -- .60 -- .60 -- .48 -- .48 -- .54 -- .54 -- .54
Sprachzuschläge Gesamtbetrag Franken
----
31359 125 434 129 468 103648 103 648 129 561 131 104 139 008
pro Einwohner der zuschlagberechtigten Kantone 2) Franken
--^ --
-- .60 3) --.60 -- .60 -- .48 -- .48 -- .60 -- .60 -- .60
1) 1904-1930 (30. September): Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Appenzell I.-Rh:, Graubünden, Tessin, Wallis; ab 1.Oktober 1930 auch Appenzell A.-Rh.
2) Tessin (alle Einwohner) und Graubünden (Einwohner italienischer und romanischer Sprache).
3) Ab 1. Oktober 1930 Erhöhung auf l Franken gemäss revidiertem Bundesgesetz vom 15. März 1930 betreffend die Unterstützung der öffentlichen Primarschule (AS 46 513).
l) Ab 1. Oktober 1930 Erhöhung auf 60 Kappen gemäss revidiertem Bundesgesetz vom 15. März 1930 betreffend die Unterstützung der öffentlichen Primarschule (AS 46 513).
5 ) Sprachzuschlag von 60 Rappen ab I. Oktober 1930 gemäss revidiertem Bundesgesetz vom 15. März 1930 betreffend die Unterstützung der öffentlichen Primarschule (AS 45 513).
·) Kürzung der gesetzlichen Beiträge gemäss Bundesbeschluss vom 13 Oktober 1933 (Finanzprogramm 1933); vgl. AS 49 839.
7) Kürzung der gesetzlichen Beiträge gemäss Bunde sbesc h Lima vom 31. Januar 1936 (Finanzprogramm 1936); vgl. AS 52 U.
8) Regelung der Beiträge gemäss Bundesbeschluss vom 22. Dezember 1938 (Finanzordnung 1939/1941 [vgl. AS 54 953] und seitherige Verlängerungen),
234
Tabelle l Die Primarschulsubvention in den Jahren 1904 bis 1952 (Bundesgesetz vom 25. Juni 1903 / 15. März 1930 betreffend die Unterstützung der öffentlichen Primarschule [BS 4,8])
235 Tabelle 2
Wohnbevölkerung und 7- bis 15jährige Kinder am 1. Dezember 1950 7- bis 15-jährige Kinder Wohnbevölkerung
Kantone
Zürich Bern Luzern . . .
Uri.
Schwyz . . .
Obwalden . . .
Nidwaiden . . . .
Glarus .
Zug . . .
Freiburg . . . .
Solothurn * Basel- Stadt . . .
Basel-Land Schaffhausen .
Appenzell A.-Rh, .
Appenzell I.-Rh. . . .
St. Gallen , . .
Graubünden . .
Aargau Thurgau Tessin Waadt Wallis Neuenbure Genf
...
. .
. ,
. .
Total 1
777 002 801 943 223 249 28556 71082 22125 19389 37663 42239 158 695 170 508 196 498 107 549 57515 47938 13 427 309 106 137 100 300 782 149738 175 055 877 585 159 178 128 152 202 918 4714992
absolute Zahlen
81 675 102 705 34037 4675 11123 3676 3170 4915 6469 26661 22920 18600 13053 7417 6340 2202 43346 20120 41493 19671 20 401 42 700 25991 13185 17187 593 682
) 7- bis 15jährige Kinder in Prozent der Gesamtbevölkerung.
in Prozent der Wohnbevölkerung
10,5 12,8 15,2 16,4 15,6 16,6 16,3 13,0 15,316,8 ·13,4 9,5 12,1 12,9 13,2 16,4 14,0 14,7 13,8 13,1 11,7 11,3 16,3 10,3 8,4 12,6 !)
236 Tabelle 3
Vorgeschriebenes Alter für den Eintritt in die Primarschule und Dauer der obligatorischen Schulpflicht
Kantone
Zürich Bern Luzern Uri Schwyz Obwalden. . . .
Nidwaiden . . .
Glarua Zug Freiburg . . . .
Solothurn. . . .
Basel-Stadt . . .
Basel-Land . . .
Schaffhausen . .
AppenzellA.-Rh..
Appenzell I.-Rh..
St. Gallen. . . .
Graubünden. . .
Aargau Thurgau . . . .
Tessin Waadt . . . . .
Wallis Neuenburg . . .
Genf
Vorgeschriebenes Alter für den Eintritt in die Primarschule (vollendetes Altersjahr)
6 6 6 7 7 7 7 6 7 7 7 6
Dauer der obligatorischen Schulpflicht (in Jahren)
9 81) 7 7 7 7 8 7 8-9 8 » 2) ) 8 8 8 8 7
8-9 9 4) 9') 8 9 9
1) In Gemeinden mit vorwiegend landwirtschaftlicher Bevölkerung kann der Erziehungsrat die Dauer der Schulpflicht herabsetzen.
z) Mädchen 8 Jahre, Knaben 9 Jahre.
3 ) Bezirk Bucheggberg 9 Jahre.
4) Je nach Gemeinden.
5) Knaben, die mit 15 Jahren In eine Berufslehre eintreten, können vom Besuch des 9. Schuljahres befreit werden.
237 Tabelle i
Subventionsanspruch der Kantone nach geltender Regelung und gemäss Gesetzesentwurf.
Grundlagen, der Neuregelung: Gesamtsubvention: 8 688 587 Franken. (Einsparung von 350 544 Franken auf dem Betrag nach geltender Regelung.
Grundbeitrag: 4 Franken für jedes 7- bis 15jährige Kind, Bergzuschlag: 8 Franken für jedes 7- bis 15jährige Kind in den Kantonen Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Appenzell A-Rh., Appenzell I.-Rh., Graubünden, Tessin und Wallis.
Sprachzuschlag: 15 Franken für alle 7- bis 15jährigen Kinder im Kanton Tessin und die 7- bis 15jährigen Kinder italienischer Sprache im Kanton Graubünden; 30 Franken für die 7- bis 15jährigen Kinder romanischer Sprache im Kanton Graubünden.
Anspruch, berechnet auf Grund der Wohnbevölkerung 1950 (geltende Regelung) Kau tone Grundbeitrag 75 Rp.
Berg- SprachzuzuZuschlag schlag samm 54 Rp. 60 Rp.
Anspruch, berechnet nach der Zahl der 7- bis 15jährigen Kinder 1950 (Neuregelung) Grundbeitrag 4 Fr.
Bergzuschlag 8 Fr.
Differenz zum Gesamtanspruch nach geltenSprachder Ordnung Zuzuschlag sammen + mehr -- = weniger 15 Fr. 1)
_ -- --
Zürich . . . . 582 752 582 752 326 700 326 700 -- 256052 -- .-- -- 601 457 Bern 410 820 -- 190 637 601 457 410 820 _ -- -- Luzern. . . . 167 437 136 148 -- 31 289 167 437 136 148 Uri 21 4171 15 420 -- 36837 18700 37400 -- 56100 + 19263 Schwyz . . . 53312 38384 -- 91696 44492 88984 133 476 + 41780 -- , -- Obwalden . . 16594 11947 -- 28541 14704 29408 44112 + 15571 25012 12680 25360 -- Nidwaiden . . 14542 10470 -- 38040 + 13028 -- -- ' Glarus . . . . 28247 -- 28247 19660 --.
19660 -- 8587 Zug . . . . . 31679 -- 31 679 25876 -- 25876 -- 5803 -- -- -- Freiburg . . . 119 021 -- 119 021 106644 --.
106644 -- 12377 -- --, Solothurn , . 127 881 . . .
127 881 91680 91680 -- 36201 . .
Basel-Stadt. . 147 374 -- 147 374 74400 --.
74400 -- 72974 -- Basel-Land . . 80662 .-- 80662 52212 -- 52212 -- 28450 -- .
-- -- ' Schaffhausen . 43136 43136 29668 -- 29668 -- 13468 .
61840 25360 50720 Appenzell A.Rh. 35953 25887 -- 76 080 + 14240 17321 Appenzell I.Rh. 10070 7251 -- 8808 17616 26424 + 9103 -- -- -- St. Gallen . . 231 829 231 829 173 384 .--.
173 384 -- 58445 -- Graubünden . 102 825 74034 33975 210 834 80480 160960 226260S) 467 700 + 256 866 ,, Aargau . . , 225 586 -- · -- 225 586 165 972 165 972 -- 59614 Thurgau . . . 112 304 -- 1.12 304 78684 -- 78684 --- 33620 -- Tessin . . . . 131 291 94 530 105033 330 854 81604 163208 306015 550 827 + 219 973 -- -- Waadt. . . . 283 189 283 189 170 800 170800 -- 112389 Wallis . . . . 119 384 85956 --.
205 340 . 103964 207928 .
311 892 + 106 552 -- Neuenburg , , 96114 --.
96114 52740 -- 52740 -- 48374 83 640 Genf. . .
152 188 152 188 68 548 68 548 68 548 Total 3536244 363879 139008 4039131 2 374 728 781584 532275 3 688 587 -- 350544 1) Fr. 30. -- für die 7- bis 15jährigen Kinder romanischer Sprache im Kanton Graubünden.
ä ) 6211 Kinder romanischer und 2662 Kinder italienischer Sprache im Alter von 7 bis 15 Jahren.
Bundesblatt.
105. Jahrg. Bd. I.
17
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Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Unterstützung der öffentlichen Primarschule (Vom 23. Januar 1953)
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Jahr
1953
Année Anno Band
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Volume Volume Heft
04
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6387
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
29.01.1953
Date Data Seite
221-237
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