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Botschaft des

Bundesrates an die Bundesversammlung über den Erlass eines Bundesbeschlusses betreffend die Unterstützung bedürftiger Greise.

(Vom 27. September 1928.)

I.

Während der Behandlung des Verfassungsartikels über die Alters-, (-unterlassenen- und Invalidenversicherung in den eidgenössischen Bäten und ihren Kommissionen wurde wiederholt die Frage erörtert, ob nicht gleichzeitig die Grundlage für eine vorläufige Altersfürsorge aus Bundesmitteln zugunsten bedürftiger Greise und Greisinnen bis zur Verwirklichung der Versicherung geschaffen werden sollte. Die Antragsteller gingen von der Erwägung aus, dass nach Annahme der Verfassungsbestimmung noch eine Keine von Jahren vergehen werde, bis die Versicherung in Wirksamkeit trete, und dass die altern Jahrgänge der Bevölkerung ohnehin nicht mehr in diese eingeschlossen werden könnten.

Die Anträge wurden schließlich abgelehnt, weil man nicht mit Unrecht von der Schaffung einer solchen Alter-iursorge befürchtete, dass sie der Einführung der Versicherung hinderlich werden könnte. Man gab sich allerdings über die Notlage zahlreicher Greise Rechenschaft, wobei die Meinung zum Ausdruck kam, dass der Bundesrat unabhängig von der Fortführung der Arbeiten für die Versicherung dem bestehenden dringenden Fürsorgebedürfnis ·seine Aufmerksamkeit zuwenden solle. In diesem Sinne wurde denn auch im Frühjahr 1921 im Nationalrat ein Postulat des Herrn Mächler angenommen, das den Bundesrat einlädt, zu prüfen und darüber Bericht zu erstatten, wie der Bund in Verbindung mit den Kantonen und wohltätigen Gesellschaften bedürftigen und würdigen alten Schweizern und Schweizerinnen helfen könne.

Der Bundesrat hielt es für zweckmassig, mit seiner Stellungnahme zur Frage einer vorläufigen Altersfürsorge im Sinne des Postulates Mächler bis nach der parlamentarischen Fertigstellung der Verfassungsvorlage und der Volksabstimmung darüber zuzuwarten.

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IL Die Vorarbeiten für ein Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung sind vom eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement unmittelbar nach Annahme der grundlegenden Verfassungsbestimmung am 6. Dezember 1925 an die Hand genommen und intensiv gefördert worden. Sie haben nach eingehenden Untersuchungen über die voraussichtliche Entwicklung der schweizerischen Bevölkerung in der Zukunft und nach Prüfung der verschiedenen für eine solche Versicherung in Betracht kommenden Anforderungen und Möglichkeiten zur Aufstellung eines Gesetzentwurfes des eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes geführt. Der Entwurf ist samt einem einlässlichen Motivenbericht vor kurzem veröffentlicht und den Mitgliedern der eidgenössischen Bäte zugestellt worden. Er soll demnächst einer grössern, aus den verschiedenen Interessentenkreisen zusammengesetzten Kommission unterbreitet werden. Er steht auf dem Boden der obligatorischen Volksversicherung mit einheitlichen Beiträgen und einheitlichen Versicherungsleistungen, während die Durchführung der Versicherung selber unter der Oberaufsicht des Bundes in die Hände der Kantone gelegt ist. Der Bund gewährt den Kantonen erhebliche Beiträge, aus denen diese die ordentlichen Versicherungsleistungen zu erhöhen haben.

Nach Behandlung des Gesetzesentwurfes durch die in Aussicht genommene grössere Expertenkommission kann er rasch für die parlamentarische Beratung bereitgestellt werden, und man darf wohl annehmen, dass angesichts der umfassenden Vorarbeiten und der Einfachheit des Projektes die Behandlung in den eidgenössischen Räten nicht sehr lange Zeit in Anspruch nehmen wird.

Unter diesen Umständen darf man sich fragen, ob es überhaupt zweckmässig sei, dass man noch vor Verwirklichung der Versicherung besondere gesetzgeberische Massriahmen zugunsten bedürftiger Greise treffe. Wenn der Bundesrat diese Frage glaubt bejahen zu sollen, so geschieht es, weil einerseits bei aller Förderung der Gesetzgebung über die Versicherung doch, mit Einschluss der notwendigen administrativen Vorbereitungszeit für die Durchführung des Gesetzes speziell in den Kantonen, bis zu seinem Inkrafttreten noch einige Jahre vergehen dürften, und weil in der Tat bei zahlreichen alten Personen eine Notlage vorhanden ist, welche eine sofort wirkende staatliche Hilfe rechtfertigt. Es ist nicht
zu übersehen, dass die Veränderungen auf dem Arbeitsmarkte in den letzten Jahren gerade die Stellung der altern, weniger arbeitsfähigen Personen durch Verminderung der für sie geeigneten Arbeitsgelegenheiten und infolge der Konkurrenzierung seitens jüngerer Leute erschwert haben. Viele unter diesen älteren Personen haben ihren Arbeitsplatz verloren, und die seither eingetretene Besserung auf dem Arbeitsmarkte wirkt sich nur zum geringsten Teile zu ihren Gunsten aus. Dazu haben die erschwerten Existenzbedingungen auch die Familienhilfe geschwächt. In einer Eingabe vom 16. Mai 1926, mit der die «Stiftung für das Alter» den Bundesrat um die Gewährung einer jährlichen Subvention des Bundes bis zum Inkrafttreten

627 der Alters- und Hinterlassenenversicheruug ersucht, wird auf die wachsende Beanspruchung dieser Stiftung hingewiesen, sowie darauf, dass ihre Sammlungsergebnisse nicht mehr wesentlich gesteigert v erden können.

Das Fehlen einer besondern verfassungsmässigen Grundlage für eine Fürsorge sowie die Notwendigkeit, alles zu vermeiden, was die endgültige Vollendung des heute schon so weit vorgeschrittenen Versicherungswerkes gefährden könnte, schliessen jede umfassendere vorläufige Fürsorgeaktion des Bundes aus. Diesen gegebenen Notwendigkeiten trägt am besten die Subventionierung einer privaten Fürsorgeeinrichtung durch den Bund Eechnung.

Sie lässt sich, wenn sie sich in bescheidenen Grenzen hält, verfassungsmässig rechtfertigen, indem sie in der Richtung des Verfassungszweckes, der Verwirklichung der Versicherung, wirkt, ohne aber die Erreichung dieses von der Verfassung gesteckten Zieles zu gefährden. Bei der Unterstützung einer privaten Einrichtung muss sich der Bund in bescheidenen Grenzen halten.

Er kann die Schaffung besonderer Organe der Kantone oder eigener für die Durchführung der Fürsorge vermeiden und damit zugleich eine Vermengung dieser vorübergehenden Fürsorgeaktion mit der kantonalen Armenpflege, der bei einer staatlich mit Hilfe der kantonalen Verwaltung durchgeführten Mas>nahme wohl nicht in genügender Weise vorgebeugt werden könnte.

/ III.

Wenn aus allen diesen Gründen zwar grundsätzlich eine Massnahme des Bundes zur sofortigen Verbesserung des Loses unterstützungsbedürftiger Greise und Greisinnen als gerechtfertigt und geboten erscheint, diese Massnahme sich aber in bescheidenen, die Verwirklichung der Versicherung nicht gefährdenden Grenzen zu bewegen hat und deshalb wohl als einzige Form die Förderung der privaten Fürsorge durch den Bund in Frage kommt, so bleibt noch zu prüfen, welche Institution als Subventionsbezüger in Betracht kommen kann und wie die Höhe der Subvention zu wählen sowie ihre zweckgemässe Verwendung durch den Subventionsbezüger sicherzustellen ist.

Was die Höhe der Bundesleistung an eine private Einrichtung betrifft, so ist diese so zu bestimmen, dass sie auf der einen Seite der Bedeutung der Aufgabe des Subvention^bezügers angemessen ist, zugleich aber1 jede Lähmung der privaten Tätigkeit, auf der nach wie vor das Hauptgewicht ruhen muss, sowie jede
Gefährdung des VersicherungsWerkes auch in dieser an sich unverfänglichen Form vermeidet. Deshalb empfiehlt es sich, nicht nur den Bundesbeitrag nach oben zu begrenzen, sondern an seine Gewährung die Bedingung zu knüpfen, dass die anderweitigen Zuwendungen an den Subventionsbezüger nicht wesentlich hinter den bisherigen zurückbleiben. Die Ansetzung des Höchstbetrages der Subvention auf Fr. 400,000 jährlich erscheint angemessen.

Die Subventionsleistung ist der Verwaltungsrechnung zu belasten. Dies kann im Hinblick auf den heutigen Stand der Bundesfinanzep und den relativ geringfügigen Betrag verantwortet werden. Damit bleiben die Erträgnisse aus der

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fiskalischen Belastung des Tabaks ausschliesslich der Versicherung, als der endgültigen, von der Verfassung gewollten Form der Alters- und Hinterlassenenfürsorge, vorbehalten.

Es ist ferner angezeigt, die Subvention zeitlich zu befristen. Zwar soll sie nicht jährlich neu beschlossen werden müssen; solches erscheint aus verschiedenen Gründen nicht wünschbar. Jedenfalls aber soll der Bundesbeschluss über die Subvention dahinfallen auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens eines Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung. Ohne Eücksicht auf dessen Zeitpunkt halten wir es für richtig, die Subvention nur für die Dauer von vier Jahren zu gewähren, damit nach Ablauf dieser Zeit in jedem Falle die ganze Sachlage neu geprüft und, wenn die Subventionierung verlängert werden sollte, die Modalitäten gegebenenfalls den Erfahrungen an"gepasst werden können. Im Hinblick auf den vorgeschrittenen Stand der Gesetzgebungsarbeiten über die Alters- und Hinterlassenenversicherung darf erhofft werden, dass nach Abiaul dieser Periode ohnehin die Versicherungsvorlage durchberaten sei und in Kraft treten könne, so dass auch von diesem Standpunkte aus eine Neuprüfung der Frage der Subventionierung der Stiftung nötig wird. Dies um so mehr als der Gesetzentwurf des Departementeg die Ausrichtung wenigstens beschränkter Leistungen sofort nach Inkrafttreten des Gesetzes und auch an die dannzumal mehr als 65jährigen Personen vorsieht.

Der begrenzte Subventionsbetrag und die Notwendigkeit, ihn nach möglichst einheitlichen und praktischen Grundsätzen zu verwenden, um ihm so die bestmögliche Wirkung zu sichern, lassen es als gegeben erscheinen, die Subvention nicht unter eine Mehrzahl von Institutionen zu verteilen, sondern sie in die Hand einer einzigen, das ganze Landesgebiet umfassenden Organisation zu legen, sofern diese lür eine sachgemässe neutrale und gerechte Verteilung unter die Destinatäre einstehen kann.

IV.

Als Stibventionsbezüger nimmt der Entwurf die Schweizerische Stiftung für das Alter in Aussicht.

Seitens der Schweizerischen Gemeinnützigen Gesellschaft im Jahre 1918 gegründet, verfolgt die Stiftung nach der vom Bundesrat am 25. Juni 1921 gemäss Art. 84 des Zivilgesetzbuches genehmigten Stiftungsurkunde, § 2, den Zweck : 1. in unserem Lande die Teilnahme für Greise beiderlei Geschlechts ohne
Unterschied des Bekenntnisses zu wecken und zu stärken; 2. die nötigen Mittel zur Fürsorge für bedürftige Greise und zur Verbesserung ihres Loses zu sammeln; 3. alle Bestrebungen z^ur Förderung der Altersversicherung und insbesondere auch der gesetzlichen, zu unterstützen.

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Die wichtigsten Organe der Stiftung sind ausser der einmal jährlich zusammentretenden Abgeordnetenversammlung das Direktionskomitee und die kantonalen Komitees, deren Vertreter zusammen mit 10 von der Gemeinnützigen Gesellschaft frei gewählten "Vertretern die Abgeordnetenversammlung bilden. Das Direktionskomitee setz'/ sich aus Vertretern der verschiedenen Volks- und Landesteile der Schweiz zusammen und besteht ans mindestens neun Mitgliedern, von denen zwei Drittel durch die Abgeordnetenversammlung der Stiftung, ein Drittel von der Sclrw eizerischen Gemeinnützigen Gesellschaft gewählt werden. Das Direktionskomitee leitet unter Mitwirkung der kantonalen und lokalen Organe die Sammlungen der Stiftung, stellt der Abgeordnetenversammlung Antrag übey die Verteilung der Gelder und überwacht deren stiftungsgemässe Verwendung. In den einzelnen Kantonen bestehen unter der Aufsicht und Leitung des Direktionskomitees kantonale Komitees, denen die Durchführung der einzelnen Sammlungen und die stiftungsgemässe Verfugung über die auf ihren Kanton entfallenden Stiftungsgelder obliegt. Zurzeit bestehen in allen Kantonen solche Komitees. Zur Besorgung der laufenden Geschäfte unterhält die Stiftung ein standiges Sekretariat in Zürich.

Über die steigende Bedeutung der Tätigkeit der Stiftung geben die Jahresberichte Aufschluss. Dem letzten, demjenigen für das Jahr 1926, ist zu entnehmen, dass das Sammlungsergebnis in den Kantonen im Jahre 1925 den Betrag von Fr. 704,151.82, im Jahre 1926 den von Fr. 757,545. 82 erreichte.

An direkten Unterstützungen wurden ini Jahre 1925 an 9616 Greise und Greisinnen Fr. 973,581.10, im" Jahre 1926 an 10,970 solcher Fr. 1,098,812. 07 ausgegeben. Dazu kommen noch Beiträge au Altersasyle und für Alterspflege, die von rund Fr. 27,000 im Jahre 1925 auf rund Fr, 105,000 im Jahre 1926 angewachsen sind. Die Unterstützungssumme beträgt demgemäss im schweizerischen Durchschnitt rund Fr. 100. Da gemäss Stiftungsstatut das Ergebnis der Sammlungen im wesentlichen dem Kanton der Sammlung verbleibt, so variiert natürlich in den einzelnen Kantonen die durchschnittliche Unterstützungssumme zwischen einem Minimum von etwa Fr. 20 und einem Maximum von etwa Fr. 180 ziemlich stark; Sammlungsergebnis, Zahl der Greise und Greisinnen, Praxis der kantonalen Komitees wirken darauf ein. Zum Vergleich sei
hier die Zahl der Greise und Greisinnen schweizerischer Nationalität erwähnt, die über 65 Jahre alt, vermögenslos und auf ein Einkommen von.

höchstens Fr. 800 jährlich angewiesen sind. Sie betrug nach der im Jahre 1922 im Auftrage des Bundesrates von der eidgenössischen Steuerverwaltung avif Grund einer Teilerhebung vorgenommenen Schätzung rund 50,000, ohne die dauernd armengenössigen.

Der Bericht der Stiftung für das Jahr 1926 bringt zum Ausdruck, dass beunruhigende Symptome aufgetreten sind, welche einen lähmenden Stillstand, ja schmerzlichen Eückgang der Fürsorgetätigkeit einer wachsenden Zahl von Kantonalkomiiees befürchten lassen. Während im Jahre 1925 vier Kantonalkomitees einen Rückgang der Unterstützungssummen aufwiesen, ist deren Zahl im Jahre 1926 auf sieben angewachsen. Wegen ungenügender Ein-

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nahmen sahen sich drei Komitees gezwungen, ihre Fürsorgetätigkeit in durchgreifender Weise einzuschränken. Gegenüber 3989 unterstützten Personen im Jahre 1921 wurde schon im Jahre 1926 die oben erwähnte Zahl 10,970 erreicht, während mir in 19 Kantonen und Halbkantonen im Jahre 1926 ein besseres Sammlungsergebnis erzielt wurde als im Vorjahr. Ein Überblick über die Entwicklung der Verhältnisse im Jahre 1927 fehlt noch und damit auch die Möglichkeit, sich über das Andauern der belastenden Rückwirkung der Annahme des Verfassungsartikels über die Alters- und Hinterlassenenversicherung auf die Einnahmen und Ausgaben der Stiftung genau Bechenschaft zu geben. Die in einer ganzen Reihe von Kantonen in Erscheinung getretene auffällig plötzliche Zunahme der Zahl der Unterstützungsgesuche von einem Jahr zum andern zeigt, dass die Auffassung der betreffenden Kantonalkomitees der Stiftung, es handle sich um eine Folge der Annahme der Verfassungsvorlage, wohl nicht von der Hand gewiesen werden kann. Schon der Bericht der Stiftung für das Jahr 1925 hält eine Hilfe aus öffentlichen Mitteln für dringend notwendig, wenn nicht sogar die bisherigen wohltätigen Wirkungen der Stiftung sich vermindern sollen, von einer Befriedigung weiterer Bedürfnisse gar nicht zu reden. Im Bericht für das Jahr 1926 wird auf eine weitere Verschärfung der Lage hingewiesen. Von Kantonen subventionieren zurzeit Zürich, St. Gallen, Neuenburg und Schaffhausen die Stiftung. Ende 1926 hat die Stadt Zürich als erste Gemeinde einen Beitrag beschlossen.

Organisation, Arbeitsweise und Tätigkeit der Stiftung, wie sie sich aus Stiftungsurkunde und Berichterstattung ergeben, lassen sie als durchaus geeignet erscheinen in Form des Bezuges einer Bundessubvention die Vermittlerin einer allfälligen, der Alters- und Hinterlassenenversicherung vorgängigen Unterstützung bedürftiger Greise und Greisinnen durch den Bund zu werden. Infolge ihres politisch und konfessionell neutralen Charakters und ihrer Betätigung in allen Kantonen, wozu sie liberdies in der Hauptsache Angehörige des jeweiligen Kantons heranzieht, kann sie die ihr zugedachte Aufgabe für das ganze Land und als einzige Institution übernehmen, so dass eine Subventionierung anderer Einrichtungen unnötig und eine Zersplitterung der Bundesmittel vermieden wi/d.

V.

Der Bundesbeschluss, der als neue gesetzgeberische Massnahme nicht dringlichen Charakters dem Referendum untersteht, beschränkt sich auf die wesentlichen Subventionsbedingungen, während die Ordnung der näheren Durchführung einem Bundesratsbeschlusse vorbehalten bleibt. Wesentliche Subventionsbedingungen sind neben der Bezeichnung des Subventionsbezügers die Festsetzung der Subventionshöhe sowie die Sicherung einer zweckgemässen Verwendung der Subvention. Diese soll durch eine Vertretung des Bundes im Direktionskomitee der Stiftung sowie durch eine entsprechende Berichterstattung der Stiftung an den Bundesrat erreicht werden. Auf weitere Anord-

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Wir empfehlen Ihnen Annahme des vorliegenden Bundesbeschlusses.

B e r n , den 27. September 1928.

Im Namen des Schweiz. Bundesrates, Der B u n d e s p r ä s i d e n t :

Sehulthess.

Der Bundeskanzler: Kaesliu.

632 (Entwurf.)

Bundesbeschluss betreffend

die Unterstützung bedürftiger Greise.

Die Bundesversammlung der schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Art. 2 und 34quater der Bundesverfassung, nach Einsicht einer Botschaft des Bundesrates vom 27. September 1928, beschliesst :

Art. 1.

Der Bundesrat wird ermächtigt, bis zum Inkrafttreten eines Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, längstens aber für die Dauer von 4 Jahren, der Schweizerischen Stiftung für das Alter eine jährliche Bundessubvention von Fr. 400,000 zu Lasten der Verwaltungsrechnung des Bundes auszurichten.

Die Subvention wird unter der Voraussetzung gewährt, dass das Ergebnis der durch die Stiftung veranstalteten Sammlungen nicht wesentlich hinter demjenigen des dem Inkraittreten dieses Bundesbeschlusses vorangehenden Jahres zurückbleibe.

Die Subvention ist von der Stiftung, der Stiftungsurkunde vom 8. Oktober 1918 gemäss, zur Unterstützung bedürftiger Greise und Greisinnen zu verwenden.

Art. 3.

Die Subvention wird vom Bund dem Direktionskomitee der Stiftung ausbezahlt, das sie auf die kantonalen Komitees zu verteilen hat. Für die Verteilung sind die auf Grund der letzten Volkszählung ermittelte Zahl der im einzelnen Kanton wohnenden Personen schweizerischer Nationalität von mehr als 65 Jahren, die schweizerische Wohnbevölkerung des Kantons und das jeweilige letzte Sammlungsergebnis des Komitees massgebend.

633 Art. 4.

Der Bundesrat übt die Aufsicht über die Verwendung der Subvention durch ·die Stiftung aus. Er entsendet zwei Vertreter in das Direktionskomitee der Stiftung. Bericht und Bechnung der Stiftung sind alljährlich dem Bundesrat zur Genehmigung vorzulegen.

Die Kantonsregierungen sind berechtigt einen Vertreter in das kantonale Komitee der Stiftung zu entsenden.

Art. 5.

Der Bundesrat setzt im Verordnungswege die näheren Grundsatze über die Verteilung und Ausrichtung der Bundessubvention und die Ausübung der Bundesaufsicht über die Stiftung fest. Er kann verlangen, dass Kantone, in denen eine allgemeine Altersversicherung oder eine gesetzliche Altersfursorge aus öffentlichen Mitteln besteht, bei der Festsetzung des Anteils an der Bundessubvention angemessen berücksichtigt werden.

Die Verpflichtungen, welche Kantone der Stiftung für das Alter als Bedingung einer kantonalen Subvention auferlegen, bleiben vorbehalten.

Art. 6.

Der Bundesrat wird beauftragt, auf Grundlage der Bestimmungen des TBundesgesetzes vom 17. Juni 187-4 "betreifend Volksabstimmung über Bundesgesetze und Bundesbeschlusse die Bekanntmachung dieses Bundesbeschlusses zu veranstalten und den Zeitpunkt seines Inkrafttretens festzusetzen; er kann den Bundesbeschluss ruckwirkend auf 1. Juli 1928 in Kraft erklaren.

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Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über den Erlass eines Bundesbeschlusses betreffend die Unterstützung bedürftiger Greise. (Vom 27. September 1928.)

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1928

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03.10.1928

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