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Feuille Fédérale

Berne, le 19 décembre 1969 121« année

Volume II

N°50 Paraît, en règle générale, chaque semaine. Prix: 40 francs par an; 23 francs pour six mois, plus la taxe postale d'abonnement ou de remboursement.

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10406 Message

du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant la prorogation du régime de l'autorisation pour l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger (Du 19 novembre 1969) Monsieur le Président et Messieurs, Nous vous proposons de prolonger jusqu'au 31 décembre 1975 la validité de l'arrêté fédéral du 23 mars 1961 instituant le régime de l'autorisation pour l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger, qui a effet actuellement jusqu'au 31 décembre 1970, d'adapter en conséquence l'article 19 de l'arrêté fédéral et, simultanément, de rédiger à nouveau l'article 6 concernant les motifs de refus. Nous faisons les commentaires suivants à l'appui de notre proposition: I. Genèse de l'arrêté II s'agit de la seconde prolongation de la validité de l'arrêté fédéral du 21 mars 1961 ; celui-ci a été initialement déclaré urgent à l'article 19, son entrée en vigueur a été fixée au 1er avril 1961 et sa validité limitée au 31 décembre 1965 (message du 15 novembre 1960, FF 1960 II 1253; BO CN 1960 714 s., 1961 96 s., CE 1961 24 s., RO 1961 209). L'arrêté fédéral du 30 septembre 1965 prorogeant le régime de l'autorisation a prévu à son article 19 une première prolongation jusqu'au 31 décembre 1970; notre proposition tendant à prolonger ce régime jusqu'au 31 décembre 1975 n'a pas été acceptée. En outre, cet arrêté a modifié différentes dispositions de l'arrêté initial. La nouvelle disposition de l'article 5, lettre a, qui exceptait du régime de l'autorisation les Suisses de l'étranger dans une forme acceptable en droit international public, en constituait l'essentiel. La révision de l'article 6 concernant les motifs de refus se limitait à faire du 3e alinéa, lettre a, une lettre b bis de l'article 5 ; ni l'article 5, lettre bbis, ni les autres dispositions faisant l'objet de la revision ne Feuille fédérale, 121° année. Vol. II.

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furent sérieusement contestés. Ceci vaut également pour la constitutionnalité de l'arrêté fédéral, dont la base constitutionnelle (art. 64 est.) ainsi que le statut des Suisses de l'étranger, avaient été en 1960 au premier plan des discussions juridiques au sein des milieux parlementaires et extra-parlementaires (message du 27 novembre 1964, FF 1964 II1293; BO CE 1965 23 s., CN 1965 376 s., RO 1965 1252). Il n'y a aucune raison de revenir sur ces dispositions; elles ont donné satisfaction ou du moins n'ont suscité aucune difficulté. La revision que nous vous proposons aujourd'hui parallèlement à la prolongation de la durée de validité, ne modifie pas le résultat de la revision précédente.

Elle concerne les parties de l'article 6 qui n'ont pas été modifiées précédemment et devrait enrayer l'évolution fâcheuse des acquisitions d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger, évolution qui se manifeste depuis 1968 et nous inquiète.

II. Evolution du régime La statistique, parue chaque année depuis 1962 dans «La Vie économique» et plus détaillée depuis 1966, permettait initialement un certain optimisme, que nous avons exprimé en 1964 et que les Chambres fédérales ont partagé en 1965.

Dans l'ensemble, il en ressort le tableau suivant:

1 a. Autorisations accordées et refusées Demandes

19611 > . . . . . . . .

1962 ,.

..

1963 1964 ..

1965 1966 1967 1968 1969 2> Total

..

,.

..

..

..

1112 1 852 1 478 1 230 1 362 1 538 1 563 2 427 1 839 14401

Autorisations accordées Nombre Superficie Prix (hectares) (millions de fr.)

Autorisations refusées Nombre Superflcie Prix (hectares) (millions de fr.)

1680 -1283 1099 1274 1450 1495 2349 1788

241 479 272 222 349 308 202 265 195

117 198 161 130 168 293 217 366 377

86 172 195 131 88 88 68 78 51

38 69 61 68 29 27 21 12 35

13444

2533

2027

957

360

1026

21 35 61 23 13 18 24 .

22 .

28 245

1395 1b Autorisations refusées En % des demandes .

196l1' 1962 1963 . .

1964 1965 1966 1967 1968 19692> 1

8 9 13 11 6 6 4 3 3

.;

2)

6 mois

En % des superficies réclamées

8 13 18 23 g 8 9 4 15

8 mois

1 c. Application de l'article 6, 1" alinéa, lettre a, de l'arrêté fédéral (motif de l'intérêt légitime) Demandes

1964 1965 1966 1967 1968

Autorisations accordées Autorisations refusées Superficie Nombre Superficie Nombre (hectares) (hectares)

1082 1208 1433 1502 2309

,,

979 1131 1357 1434 2236

138 129 128 152 176

103 77 76 68 73

64 13 25 21 12

1 d. Autorisations refusées en application de l'article 6, lettre a, de l'arrêté fédéral En % des demandes

1964 1965 1966 .

1967 . .

1968

,

Hn % des superficies réclamées

10

32

6 5 5 3

9 16 12 6

1396

2a. Acquisitions autorisées qui ont effectivement eu lieu Transferts

1966 1967 1968

773 981 1637

Superficie (hectares)

Prix (millions de fr.)

223 94

204 102

180

175

2b. Acquisitions en propriété par étages

1966 1967 1968

Transferts

Prix (millions de fr.

410 413 849

41 41 84

2c. Transferts entre personnes domiciliées à l'étranger Nombre

1966 1967 1968

143 105 107

Superficie (hectares)

Prix (millions de fr.

173 11 11

139 11 11

2d. Transferts entre aliénateurs à l'étranger et acquéreurs domiciliés en Suisse

1966 1967 1968....

Nombre

Superficie (hectares)

186 188 133

63 46 26

Prix (millions de fr.)

32 29 42

1397

3. Accroissement net de l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger Transferts

1966 1967 1968

. .

444

688 1397

Superficie (hectares)

13 37 143

Prix (mllJions de ff .)

53 62 122

II convient d'ajouter à cet accroissement net des acquisitions d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger - sans les Suisses de l'étranger les acquisitions sous forme de parts dans'des sociétés immobilières, acquisitions qui n'ont pas été recensées en détail et dont le recensement précis est d'ailleurs . difficile; les autorisations pour ce mode d'acquisition se chiffrent à 174 en 1968, pour une somme de 74 millions de francs, à 125 en 1967 pour une somme de 24 millions de francs, à 75 en 1966 pour une somme de 12 millions de francs.

Pour se faire une idée plus exacte de l'importance de ce mode d'acquisition, il est indiqué de tenir compte, en sus des chiffres que nous venons de donner, des cas qui n'ont pas été portés à la connaissance des autorités; il en résulte une augmentation au regard de laquelle l'accroissement net dont il est question ci-dessus peut être qualifié d'accroissement net minimum. En ce qui concerne l'objet de cet accroissement net, les autorisations d'acquérir des terrains à bâtir et de maisons d'habitation en raison d'un intérêt légitime, au sens de l'article 6, 1er alinéa, lettre a, l'emportent en général sur l'acquisition en vue de l'exercice d'une industrie, cas pour lequel l'article 6, 3e alinéa, lettre b, accorde un droit à l'autorisation. C'est en raison de l'autorisation qui avait été accordée en vue du transfert d'environ 150 hectares pour une grosse entreprise, qu'en 1966, l'acquisition de terrains destinés à l'exploitation d'entreprises industrielles a dépassé l'acquisition de terrains à bâtir et de maisons d'habitation. Les cantons du Valais, du Tessin, des Grisons et de Vaud figurent en tête de l'accroissement net pour 1968. Les principaux contingents d'acquéreurs provenaient en 1968 de la République fédérale d'Allemagne, de France, de Belgique et d'Italie.

L'évolution se caractérise par une tendance stationnaire ou rétrograde jusqu'en 1964 et par une tendance inverse depuis lors jusqu'en 1967, tendance qui s'est renforcée considérablement en 1968. Il semble évident que cette évolution résulte d'abord de la demande continue et croissante de l'étranger, ensuite et paradoxalement de la pratique plus souple à laquelle les autorités de première instance ont consenti implicitement en ce qui concerne l'autorisation de l'acquisition fondée sur un intérêt
légitime au sens de l'article 6, 1er alinéa, lettre a.

Le Conseil d'Etat d'un canton a même annoncé expressément qu'il assouplirait sa pratique à l'instar de certains autres cantons (décision du 4 septembre 1969 en l'affaire W. et M.).

1398

L'intérêt légitime, étant le type de la notion juridique indéterminée, exige une interprétation adéquate. Tel n'est pourtant pas le cas partout, certaines autorités de première instance estimant à tort qu'elles jouissent d'un pouvoir de libre appréciation. L'interprétation de la Commission fédérale de recours, qui devrait faire autorité, ne semble pas non plus recueillir l'attention qu'elle mérite de la part de toutes les autorités cantonales ayant, selon l'article 7, lettre a, qualité pour recourir contre les décisions des autorités de première instance, bien que le Département fédéral de justice et police porte régulièrement à leur connaissance, à titre d'information, les décisions de cette commission. La pratique s'étant assouplie, il n'est pas étonnant que le nombre des décisions fédérales et cantonales prises sur recours diminue d'année en année.

Les rapports de gestion du Conseil fédéral (1963 239, 1964 151, 7965 147, 1966 141, 1967 150, 1968 149) fournissent à ce propos les chiffres suivants: Décisions cantonales

jusqu'en et avec 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 *"!

.. .

.. .

. ..

.

. ..

. ..

. ..

160 77 52 3y 24 33 16

Recours à la CFR dont recours du DFJP

13 14 10 8

7 11 3

4 7 5 6 3 5.

2

Dans ces conditions, il est inévitable que la pratique des autorités de première instance diffère considérablement d'un canton à l'autre. Ces divergences, qui sont notoires, peuvent de moins en moins se justifier dans le cadre de la liberté d'appréciation que l'on est généralement enclin à reconnaître aux cantons lorsqu'ils appliquent le droit fédéral.

Nous considérons cette situation comme inquiétante; une inquiétude semblable à la nôtre se manifeste dans une petite question Staehelin du 9 octobre 1969. L'évolution en cours menace de faire échouer ou du moins de contrarier la politique foncière que le régime de l'autorisation doit permettre de réaliser, politique dont le but est d'empêcher l'accaparement incontrôlé du sol par des étrangers; de cet accaparement résulte la hausse générale du prix du sol avec les conséquences néfastes qu'elle peut avoir pour l'économie (message du 24 novembre 1960, FF 1960 II 1257-1259). Cette politique conserve plus que jamais son actualité au regard des nouveaux articles constitutionnels sur le droit foncier.

m. Remèdes II ressort de ce que nous avons dit plus haut que nous sommes favorables à la continuation du régime de l'autorisation; la prolongation de sa validité que nous proposons tout d'abord et que nous limitons de nouveau à 5 ans à

1399 l'article 19, est indispensable. Nous vous proposons simultanément une revision de l'article 6, qui doit faire obstacle à l'assouplissement progressif de la pratique des autorités de première instance. A cette fin, la notion de l'intérêt légitime comme motif d'autorisation au sens de l'article 6, 1er alinéa, lettre a, est définie légalement d'une manière plus précise, car son caractère indéterminé a favorisé jusqu'ici l'assouplissement de la pratique. Nous nous inspirons de la jurisprudence de la Commission fédérale de recours, qui aurait pu avoir un résultat satisfaisant si elle avait été suivie sans réserves. C'est pourquoi nous la codifions en quelque sorte. En outre, nous améliorons la rédaction de l'article 6 dont le manque de clarté a été critiqué par la doctrine (Junod, «L'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger», Revue de droit administratif et de droit fiscal 21 1965 173 s.). Ces deux modifications sont propres à rendre son efficacité au régime de l'autorisation ; nous ne doutons pas que les autorités cantonales feront usage des possibilités qu'elles offrent. Elles favorisent en outre la sécurité et l'unité du droit. C'est pourquoi nous renonçons, aujourd'hui aussi, à vous proposer de conférer à l'administration fédérale le droit de donner des instructions aux autorités de première instance et de recourir contre leurs décisions, droit qui avait déjà été écarté en 1965.

Avant de nous renseigner sur la situation et de nous exposer les remèdes qu'il envisageait, le Département fédéral de justice et police a demandé aux gouvernements cantonaux, le 24 février 1969, de lui faire part de leurs observations ; il n'a pas manqué de mentionner, en consultant ces gouvernements, la proposition visant à privilégier l'acquisition d'appartements, proposition qui a été faite dans les petites questions Fischer-Berne du 4 octobre 1968 et Bärlocher du 19 décembre 1968 et, auparavant déjà, dans la presse (Meyer, «Der Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland», NZZ n° 464, du 30 juillet 1968, p. 3). Il n'est pas simple de ramener les avis exprimés dans cette consultation à un dénominateur commun. Toujours est-il qu'il apparaît que les deux tiers environ des vingt-trois gouvernements cantonaux qui ont répondu sont favorables à une prolongation de la validité ; environ la
moitié d'entre eux inclinent à appuyer un allégement en faveur de l'acquisition de logements de vacances ou d'autres résidences servant au séjour personnel de l'acquéreur, tandis que l'autre moitié souhaiterait le maintien du statu quo sur ce point, mais est d'accord que l'on définisse l'intérêt légitime au sens de la pratique dominante et est également en faveur d'une meilleure rédaction de l'article 6. Un tiers environ des gouvernements cantonaux rejette une prolongation, Soleure, Fribourg, le Tessin, le Valais et Genève, plus ou moins catégoriquement, ce dernier canton invoquant le fait que le régime de l'autorisation empêche le placement de capitaux étrangers dans des maisons d'habitation et porte préjudice à la lutte contre la pénurie de logements régnant à Genève.

Cette crainte n'est pas fondée au regard de la pratique de la Commission fédérale de recours et de l'article 6, 2e alinéa, lettre c, de notre projet, où nous codifions cette pratique. Au surplus, il est exact que, selon celle-ci, il n'est pas possible d'invoquer un intérêt légitime pour les placements particulièrement

1400 indésirables de capitaux dans des immeubles; en outre, elle restreint quelque peu l'acquisition de maisons d'habitation ou d'autres objets servant au séjour personnel de l'acquéreur. Cette restriction insérée à l'article 6, 2e alinéa, lettre a, de notre projet actuel paraît indispensable pour maîtriser la situation, si bien que nous ne considérons pas comme indiqué un allégement qui aurait pu entrer en ligne de compte si la situation s'était stabilisée. Ceci s'applique également à l'acquisition d'appartements, ainsi que nous l'avons déjà déclaré dans notre réponse du 20 août 1969 aux petites questions Fischer-Berne et Bärlocher.

D'une manière très générale, il est évident qu'en encourageant l'acquisition d'appartements par des personnes domiciliées à l'étranger on donnerait un appui d'une valeur douteuse à la propriété par étages et l'on irait à rencontre des raisons qui justifient ce mode de propriété au regard de la politique sociale et foncière. Ces raisons exigent au contraire que, dans le doute, le sol et l'espace habitable que doit procurer la propriété par étages soient réservés aux habitants du pays.

IV. Commentaire du projet Sur le fond, l'article 6 ne contient rien de profondément nouveau. La nouveauté réside d'une part dans une rédaction plus systématique et plus claire et, d'autre part, dans la définition de l'intérêt légitime qui constitue pour nous le point essentiel de la revision. La définition de l'intérêt légitime s'inspire des principes que la Commission fédérale de recours a retenus dans sa jurisprudence et qui, nous en sommes convaincus, devraient suffire s'ils étaient appliqués de manière conséquente. Nous relevons en particulier ce qui suit : Le 1er et le 4e alinéa de l'article 6 correspondent à l'ancien 1er alinéa, lettre a.

Le 2e alinéa, lettre a, reflète la jurisprudence concernant l'ancien 1er alinéa, lettre a, dans la mesure où il s'agit de l'acquisition d'objets - terrains à bâtir et maisons d'habitation - destinés au séjour personnel de l'acquéreur (cf.

décisions de la Commission fédérale de recours du 21 décembre 1967 en l'affaire Aubertin, du 10 mai 1967 en l'affaire Frank et consorts. Revue suisse du notariat et du registre foncier [RNRF] 49 1968 p. 231 s., et en l'affaire Goldstern et consorts, RNRF 49 1968 p. 33 s.).

Les localités touristiques au sens
de l'article 4 du règlement d'exécution de la loi fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature (RO 1966 1723) ne sont pas nécessairement toutes des localités qui ont besoin du tourisme dit résidentiel visé par la lettre a, chiffre 3 (décision de la Commission de recours vaudoise du 31 octobre 1969 dans l'affaire Lanaras).

Le 2e alinéa, lettre b, correspond à l'ancien 3e alinéa, lettre b, sauf qu'il précise, conformément à la jurisprudence, que c'est l'acquéreur lui-même et non pas un tiers qui doit exploiter l'entreprise (décision du 11 novembre 1964, en l'affaire Maraschi et consorts).

Le 2e alinéa, lettre c, renferme le principe essentiel que les placements de capitaux ne constituent pas un intérêt légitime, avec deux exceptions dont la

1401 première provient de l'ancien 3e alinéa, lettre b, et la seconde de la jurisprudence (décisions du 12 juillet 1967 en l'affaire von Oppenheim et consorts, RNRF 50 1969, p. 122 s., et en l'affaire Liegenschaften-Contor AG et consorts, RNRF 49 1968, p. 235 s.).

Le 3e alinéa renferme un autre principe fondamental: l'intérêt de l'aliénateur - excepté le cas de l'intérêt public dû tourisme qui va dans le même sens n'est pas un intérêt légitime (décisions mentionnées de la Commission fédérale de recours du 12 juillet 1967 en l'affaire von Oppenheim et consorts, RNRF 50 1969, p. 122 s., et en l'affaire Liegenschaften-Contor AG et consorts, RNRF 49 1968, p. 235 s.).

Les lettres a-c du 5e alinéa, qui correspondent à l'ancien 1er alinéa, lettre b, et à l'ancien 2e alinéa, sont applicables sans égard à un intérêt légitime au sens du 3e alinéa (décisions de la Commission fédérale de recours du 1er février 1966 en l'affaire Jon Anstalt, du 10 juillet 1963 en l'affaire Weitmann et consorts, du 20 mars 1963 en l'affaire Ritter). Il va de soi que l'autorisation doit être accordée lorsqu'un refus selon le 4e ou le 5e alinéa n'entre pas en ligne de compte ; le 6e alinéa le précise néanmoins.

Le 7e alinéa correspond à l'ancien 4e alinéa.

L'article 8, 5e alinéa, lettre b, adapte cette disposition à l'article 6, 5e alinéa, lettre c. Le Tribunal fédéral remplace dès le 1er octobre la Commission fédérale de recours; l'article 8,1 er à 4e alinéas, a déjà subi une adaptation à cette réorganisation dans le chiffré II, 1er alinéa, n° 7, de la loi modifiant la loi fédérale d'organisation judiciaire (RO 1969 805).

L'article 19 prolonge la validité du régime de l'autorisation jusqu'au 31 décembre 1975.

Par ces motifs, nous vous proposons d'examiner le projet d'arrêté fédéral ci-joint et de l'adopter.

Veuillez agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.

Berne, le 19 novembre 1969 Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, L. von Moos 0

Ftulllt fédérale. \i\' année. Vol.n.

Le chancelier de la Confédération, Huber

93

1402 (Projet)

Arrêté fédéral prorogeant le régime de l'autorisation pour l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 19 novembre 1969, arrête:

L'arrêté fédéral du 23 mars 1961 w instituant le régime de l'autorisation pour l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger est modifié comme il suit :

Art. 6 1

L'acquéreur doit prouver un intérêt légitime à l'acquisition.

2

II y a intérêt légitime:

a. Lorsque l'immeuble à acquérir servira exclusivement au séjour de l'acquéreur ou de sa famille, que l'intéressé n'a acquis à cette fin aucun autre immeuble en Suisse et qu'une des conditions suivantes est en outre remplie: 1. Existence, entre l'acquéreur et le lieu de situation de l'immeuble en cause, de rapports d'affaires extrêmement étroits ou d'autres relations dignes d'être protégées ; 2. Transfert imminent du domicile de l'acquéreur de l'immeuble en cause, fondé sur une assurance d'autorisation ou une autorisation de la police des étrangers ; 3. Situation de l'immeuble en un lieu dont l'économie dépend du tourisme et requiert, pour développer celui-ci, l'établissement de résidences secondaires pour des personnes domiciliées à l'étranger; « RO 1691 209, 1965 1252

1403 b. Lorsque l'immeuble en cause servira à l'acquéreur entièrement ou pour une part importante à exploiter une entreprise commerciale ou une fabrique, ou à exercer quelque autre industrie en la forme commerciale ; c. Lorsque l'immeuble en cause servira à l'acquéreur à garantir les réserves mathématiques de la succursale suisse de sociétés d'assurance étrangères exerçant leur activité en Suisse ou à construire des logements à loyers modérés là où il y a pénurie de logements; au surplus, le placement de capitaux dans des immeubles ne constitue pas un intérêt légitime.

3

Un intérêt de Faliénateur n'est pas considéré comme légitime; le 2e alinéa, lettre a, chiffre 3, est réservé.

4

L'autorisation doit être refusée s'il n'y a pas d'intérêt légitime.

5 L'autorisation peut être refusée, sans égard à un intérêt légitime, lorsque l'immeuble à acquérir; a. Se trouve en un lieu où l'acquisition d'immeubles par des personnes ayant leur domicile ou leur siège à l'étranger prend des proportions excessives; b. Se trouve dans un site considéré comme étant d'importance nationale au sens des articles 5 et 6 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage ; c. Se trouve à proximité d'un ouvrage militaire important et que l'acquisition peut compromettre la sécurité militaire.

6

L'autorisation doit être donnée lorsque ni le 4e ni le 5e alinéa ne sont applicables.

7

Elle peut être subordonnée à des conditions ou à des charges. Les charges doivent être mentionnées dans le registre foncier.

Art. 8, 5e al,, lettre b b. ... sécurité militaire (art. 6, 5e al., lettre c). Le Conseil fédéral...

(le reste inchangé).

Art, 19 Le présent arrêté a effet jusqu'au 31 décembre 1975.

II 1 3

Le présent arrêté entre en vigueur le 1er janvier 1971.

II sera publié conformément à l'article 3 de la loi du 17 juin 1874 concernant les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux.

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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant la prorogation du régime de l'autorisation pour l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger (Du 19 novembre 1969)

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