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96.059
Message concernant la réalisation et le financement de l'infrastructure des transports publics
du 26 juin 1996
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons en vous proposant de les adopter, trois projets relatifs à la réalisation et au financement de l'infrastructure des transports publics.
Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parlementaires suivantes: 1994 P 34.3529 Lignes CFF. Protection contre le bruit (N 24. 3. 95, Meier Hans) 1995 M 95.3050 Projet NLFA: apport financier de la route (E 20. 6. 95, Danioth; N 20. 9. 95) M 95.3058 Produit des droits d'entrée sur les carburants affecté au Saint-Gothard et au Lötschberg. Allocation à fonds perdu de 25 pour cent de ces droits (N 20. 9. 95, Schmidhalter; E 22. 3. 96) P 95.3095 Rail 2000: 2e étape. Nouveau tronçon Zurich AéroportWinterthour (N 23. 6. 95, Baumberger) P 95.3222 Ligne du Saint-Gothard. Amélioration (N 6.10. 95, Pini) P 95.3307 Investissements dans les transports publics. Financement (E 6. 3. 96, Büttiker) P 95.3551 NLFA. Négociations avec TUE sur l'aménagement de la partie sud du Simplon (N 22. 3. 96, Strahm Rudolf) Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
26 juin 1996
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Delamuraz Le chancelier de la Confédération, Couchepin
N38728 648
1996-415
Condensé Le peuple suisse a approuvé l'arrêté fédéral sur la construction de la ligne ferroviaire à ^ travers les Alpes (NLFA) le 27 septembre 1992. Les conditions de départ ayant toutefois été modifiées (cumul de différents projets de grande envergure, détérioration des finances fédérales, prévisions économiques modifiées et progrès technologique dans le domaine ferroviaire), il a fallu admettre que l'on devait revoir la question du financement. C'est pourquoi le Conseil fédéral a décidé au début de 1995: -- de regrouper tous les grands projets d'infrastructure ayant trait aux transports publics, afin d'informer les citoyens des tâches à réaliser et des engagements financiers qui les attendent; -- de régler clairement et de garantir le financement des projets de ces 20 prochaines année et -- de réexaminer les tracés et l'aménagement des NLFA, afin notamment de déterminer les lignes d'accès dont la réalisation devra être reportée.
Il est essentiel que le financement des grands projets ferroviaires repose sur une base solide. La décision du gouvernement aura des conséquences politiques considérables notamment sur: - l'économie nationale, puisque les investissements atteindront quelque 30 milliards de francs (aux prix de 1995); - la compétitivité, car il s'agit d'axes de transport très "performants", reliés aux réseaux européens; - la politique européenne, vu qu'il importe de prouver que la Suisse ne se contente pas de prôner le développement des transports publics, mais qu'elle s'y emploie par l'exécution de grands ouvrages et des mesures fiscales; et vu qu 'il convient aussi de donner suite aux engagements contenus dans l'accord du 2 mai 1992 sur le transit; - les finances, étant donné qu 'il faudra couvrir les coûts énormes des grands projets ferroviaires par des recettes, de façon à éviter un endettement que l'économie nationale ne saurait assumer ;
649
- la politique intérieure et celles de l'environnement et des transports, car il s'agit de renforcer progressivement et durablement les transports publics. Ce n'est qu'en augmentant l'attrait des chemins de fer et en tirant parti de l'effet
d'incitation des
redevances perçues pour leur financement que l'on permettra au rail d'absorber la croissance attendue des transports.
Mis à part le maintien et la modernisation régulière du réseau ferroviaire actuel, les projets suivants devront être réalisés en priorité: - Rail 2000, qui permettra de garantir des correspondances optimales et d'améliorer l'offre sur l'ensemble du réseau; - le
redimensionnement
considérablement
des
le trafic
NLFA; nord-sud,
amélioreront sensiblement l'offre,
les NLFA
redimensionnées
créeront des
capacités
développeront supplémentaires,
réduiront la durée des trajets et constitueront un
premier pas vers le raccordement aux réseaux à grande vitesse méridionaux et septentrionaux.
- le raccordement de la Suisse occidentale au réseau TGV, qui permettra de relier la Suisse occidentale - ainsi que, par Baie, la Suisse centrale et orientale - au réseau à grande vitesse français et améliorera notablement la compétitivité de la placé helvétique, notamment de la Suisse romande; - les mesures de protection contre le bruit sur le réseau actuel, qui augmenteront la qualité de l'environnement et de la vie des riverains; A la suite d'une analyse fouillée, le Conseil fédéral propose aux Chambres de réaliser d'ici à 2017, outre Rail 2000 (1er et T étapes), le raccordement de la Suisse romande au TGV et les ouvrages de protection contre le bruit sur le réseau actuel, la construction simultanée des tunnels de base, à deux voies, de la ligne du Saint-Gothard (tunnels du Saint-Gothard et du Ceneri), celle d'un tunnel de base à double section mais à une seule voie sur la plus grande partie de la ligne du Loetschberg, et (pour intégrer la Suisse orientale) le percement du tunnel du Zimmerberg (à double voie) ainsi que quelques aménagements sur le tronçon Saint-Gall - Pfäjfikon
SZ. Ce programme d'investissements qui répond le mieux aux
exigences et aux besoins des différentes parties du pays du point de vue de la politique
650
générale comme de la compétitivité. Il réalise simultanément tous les projets prioritaires et renforce notablement les transports publics, tant sur le plan des réseaux à grande vitesse que sur celui du trafic-voyageurs et du trafic-marchandises à travers les Alpes ou encore sur celui des transports à l'intérieur. L'amélioration progressive de l'attrait des transports publics devrait nous rapprocher des objectifs de la politique des transports (transfert de la route au rail, par exemple) et de celle de l'environnement (protection de l'air, entre autres).
Il importe également d'en relever les incidences sur l'économie nationale (investissements, emplois) et sur la compétitivité de la Suisse (meilleures voies de communication). La construction de plusieurs axes des NLFA permet l'exploitation optimale du réseau actuel du Plateau suisse, complété par les ouvrages de Rail 2000. Sous l'angle du service à la clientèle et de la fiabilité, elle présente des avantages par rapport à un axe unique et facilite la circulation simultanée de trains de voyageurs rapides et de trains de marchandises plus lents. Les objectifs initiaux des NLFA peuvent être atteints dans une grande mesure par les rames à châssis inclinable ainsi que par l'augmentation du poids et de la longueur des trains de marchandises. Les tronçons mis en veilleuse pourront être construits plus tarasi le besoin s'en fait sentir.
Le financement de ce programme contribue à rentabiliser autant que possible, par des mesures d'incitation correspondantes, les investissements importants qu 'il faudra faire dans un court laps de temps en faveur des chemins de fer. C'est pourquoi, comme c'est déjà le cas du trafic routier depuis 1979, le Conseil fédéral propose de prévoir un financement spécial ('fonds dans le cadre du compte d'Etat') et qui écarte toute concurrence avec les moyens affectés à la construction des routes, cette mesure s'appliquerait jusqu 'en 2017. Ce fonds sera alimenté de la manière suivante: - Augmentation des droits d'entrée sur les carburants de 10 centimes par litre. A raison de 600 millions de francs par an, le relèvement des droits d'entrée contribuera dans une large mesure au financement spécial. Une contribution annuelle de 100 francs en moyenne par automobiliste se justifie, car les grands ouvrages ferroviaires contribuent à
empêcher la paralysie des transports routiers. Le prix réel de l'essence est aujourd'hui inférieur à celui d'avant le premier choc pétrolier de 1973. Un relèvement plus fort est exclu à cause des prix pratiqués dans les pays voisins.
651
- Réaffectation
de la redevance sur le trafic des poids lourds. Il est indispensable
d'imposer les poids lourds si l'on veut exploiter au maximum - et donc rentabiliser - les grands projets ferroviaires. A partir de 2001 environ, une partie du produit (quelque 400 millions de francs par an) de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP), déjà inscrite dans la constitution, ira au financement des projets ferroviaires. Jusque-là, les recettes de la redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds (environ 180 mio. de fr. par an) seront affectées aux grands projets ferroviaires, la redevance elle-même étant doublée, s'il le fallait.
- Endettement pour un quart au maximum des coûts. Un quart des investissements nécessaires (au maximum 560 mio. de fr. par an) sera emprunté sur le marché des capitaux et mis à disposition des chemins de fer sous forme de prêts pleinement rémunérables et remboursables. Les futurs usagers participeront ainsi au financement.
Sont exclus de ce poste les investissements dans la protection contre le bruit sur le réseau actuel.
- Part actuelle, destinée aux NLFA, de 25 pour cent des droits d'entrée sur les carburants.
Le cofinancement actuel des NLFA par la caisse des droits d'entrée sur les carburants subsiste. Le redimensionnement des NLFA la décharge d'autant. La ponction annuelle maximale tombe de 450 à quelque 320 millions de francs.
- Avances pour le financement spécial jusque vers 2008. Avant 2008, les recettes affectées .
et l'endettement maximal de 25 pour cent ne suffisent
pas pour couvrir les
investissements. C'est pourquoi le financement spécial doit bénéficier d'avances de la Caisse fédérale - comme c'était le cas au début du financement spécial de la circulation routière. Dans les années de pointe, ces avances pourront représenter jusqu'au quart des frais d'investissement (environ 530 mio. de fr. par an), mais elles seront remboursées intégralement par la suite.
652
Message I
Partie générale
II
Situation initiale
La réalisation des grands projets ferroviaires (RAIL 2000, NLFA, raccordement au TGV, protection contre le bruit) a une importance considérable pour la Suisse sur les plans de l'économie, de l'environnement, des transports et des rapports avec l'Europe. En approuvant ' les projets de RAIL 2000 et des Nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes (NLFA), le souverain a exprimé sa volonté, n faut donc d'urgence assurer le financement. D est indispensable de développer et de moderniser les capacités ferroviaires pour accélérer le transfert du trafic de la route au rail, mais cela ne suffira pas pour réaliser cet objectif. C'est pourquoi le financement des grands projets ferroviaires est appelé lui aussi à jouer un rôle incitatif et à favoriser le développement harmonieux des deux principaux moyens de transport, la route et le rail. Le présent message a donc pour objet de lier la construction des grands projets ferroviaires à un système de financement approprié.
Vu la situation précaire des finances fédérales, le Conseil fédéral a élaboré un programme d'investissements
en faveur des transports publics. Des investissements
dans les
infrastructures constitueront un gage durable pour l'économie nationale et permettront d'améliorer la rentabilité des exploitations. Le programme d'investissements vise un rapport coûts/bénéfices optimal.
12
But et conception
121
Justification politique
Le trafic en général et les transports publics en particulier se trouvent en pleine mutation. La nécessité de maîtriser un trafic toujours croissant sans sacrifier l'environnement, les nouvelles technologies, les distorsions du marché, les déficits et le surendettement des entreprises de transport, l'obligation d'accorder notre politique des transports avec celle de l'Union européenne ainsi que la situation précaire des finances publiques, face à des investissements urgents et indispensables, obligent à intervenir à plusieurs niveaux.
653
Le Conseil fédéral entend répondre à ces exigences par plusieurs mesures étroitement liées: -
La redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP) est le principal instrument suisse pour établir la vérité des coûts; elle joue un rôle décisif dans l'exploitation et la rentabilité des NLFA ainsi que dans la mise en oeuvre de l'article sur la protection des Alpes. L'introduction de la RPLP devrait s'accompagner si possible d'un accord bilatéral avec l'UE sur les transports terrestres.
-
Pour accélérer le transfert au rail du trafic à travers les Alpes et ménager ainsi l'environnement, il est indispensable de mettre en oeuvre l'article sur la protection des Alpes de façon non discriminatoire, en s'appuyant sur les mécanismes du marché, ce qui permettra entre autres d'exploiter les NLFA au maximum de leur capacité.
-
La réforme des chemins de fer a pour objet d'améliorer le rapport coûts/bénéfices des transports publics et de rendre leur financement plus transparent. La libéralisation des transports publics et la concurrence favorisent les innovations et la clientèle. Ces mesures touchant essentiellement la politique d'enreprise ne peuvent cependant corriger seules les distorsions du marché des transports.
-
Un accord bilatéral avec l'UE dans le domaine des transports terrestres soulignerait l'importance croissante de leur composante européenne. Autant que faire se peut, il convient donc de réaliser les objectifs de la politique suisse des transports à l'intérieur d'un cadre européen. L'accord bilatéral avec l'UE est censé favoriser la concertation quant à la réalisation de ces objectifs.
-
Le présent message sur la réalisation et le financement des infrastructures des transports publics a pour objet de garantir financièrement le développement ultérieur du réseau ferroviaire et de prouver que les grands projets seront rentables moyennant l'effet incitatif des nouvelles redevances prévues.
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Schéma des rapports entre les objets principaux de la politique des transports Evolution européenne négociations bilatérales
/
protection des Alpes, non-discrimination, évitement du trafic de contoumement
capacités, augmentation du trafic
\ Libre accès, compétitivité
grands projets
principe du pollueurpayeur
incitation
\ >^
*
1r A
trafic conforme aux exigences écologiques "modal split"
122
Objectifs
122.1
Généralités
attrait
réforme des chemins de 1er
s ·financement
/<^ Objectifs" ^-* ^ '
/
productivité, proximité avec !e marché /
X
coûts du trafic supportables pour l'économie nationale
Bien que le projet préconise de nouvelles recettes, il ne s'agit pas d'un objet uniquement financier. La recherche des fonds est uniquement au service de la politique des transports.
Les recettes supplémentaires servent d'une part à financer les grands projets d'infrastructure (RAIL 2000, NLFA, raccordement au TGV, protection contre le bruit sur le réseau actuel).
D'autre part, elles sont censées favoriser une exploitation plus rentable des chemins de fer et résoudre le problume que pose la baisse des bénéfices du rail au moment où les besoins en investissements s'accroissent. Le projet vise quatre objectifs à la fois: -
harmoniser la politique des transports avec nos voisins et l'Union européenne (UE);
-
mettre en oeuvre les buts de la politique suisse des transports et de l'article sur la protection des Alpes;
655
-
garantir à long terme lefinancementdes grands projets ferroviaires;
-
assurer le développement équilibré des deux voies principales de communication, le rail et la route.
122.2
Harmonisation de la politique européenne des transports
L'imposition plus forte envisagée pour le trafic routier correspond à une situation et à une évolution qu'on observe aussi dans l'Union européenne. Ainsi la France et l'Italie prélèvent des péages substantiels sur les autoroutes. L'Autriche et la France perçoivent des taxes spéciales pour la traversée des Alpes (péages du Brenner, du Mont-Blanc et du MontCenis). La Suisse a renoncé jusqu'ici à imposer le trafic transalpin (exception faite pour le tunnel du Grand-Saint-Bernard géré par une société privée italo-suisse. En revanche, la limite des 28 t peut être interprétée comme la principale mesure de contrainte imposée par la Suisse.
En se proposant d'introduire une redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP) ainsi qu'une taxe supplémentaire aux passages transalpins, dans le cadre de la mise en oeuvre de l'article sur la protection des Alpes (taxe sur le trafic transalpin, prévue au plus tôt pour 2001), la Suisse donne la priorité aux instruments économiques. Ces derniers ont en principe les mêmes effets que la limite des 28 t, actuellement enjeu des négociations bilatérales. Les intentions suisses correspondent aux principes politiques et aux mesures que la Commission européenne a exposés dans son Livre vert sur la vérité des coûts dans les transports, paru en 1995 (The European Commission, Directorate-General for Transport, "Green Paper on Fair and Efficient Pricing"!). Dans le domaine du trafic terrestre, la politique des régions alpines est censée être réglée dans un accord bilatéral de telle sorte qu'elle aboutisse à l'harmonisation progressive du régime des transports.
1
Equité et efficacité des prix dans les transports. Solutions politiques.à l'internalisation des coûts externes du trafic. KOM(95)691.
656
:>
122.3
Mise en oeuvre de la politique suisse des transports et de l'article sur la protection des Alpes
La construction et le financement des transports publics doivent obéir aux buts de la politique suisse des transports et contribuer à appliquer
l'article constitutionnel sur la
protection des Alpes^.
L'objet de la politique des transports est de gérer durablement la mobilité et d'assurer que tout le pays soit doté de moyens et de voies de communication appropriés. En acceptant , l'article sur la protection des Alpes, le souverain a décidé de protéger intégralement les régions alpines des incidences négatives du trafic et a fixé des délais très clairs pour la réalisation de cet objectif.
Du côté de l'offre, les grands projets ferroviaires fourniront des infrastructures favorisant les objectifs de la politique des transports et de la protection des Alpes. Ds ne permettront pas, cependant, à atteindre entièrement les buts fixés. Pour obtenir le transfert souhaité de la route vers le rail, il faut renchérir le fret routier, ce qui exige une longue démarche continue, concertée - si possible - avec l'Europe, afin que l'économie puisse s'adapter à l'orientation prise.
122.4
Financement à long terme des grands projets ferroviaires
Pour le trafic sur sol suisse, le projet en discussion entend réaliser des infrastructures modernes et efficaces, ce qui exige de vérifier le degré d'urgence des projets en cours et en attente concernant les transports publics. Les coûts énormes de ces projets doivent être couverts dans une large mesure par les recettes courantes, afin d'éviter un endettement public préjudiciable à l'économie nationale. En ce qui concerne les grands projets ferroviaires, où le volume élevé des investissements et les sauts technologiques justifient la
2
L'article 36""" CF exige que la Confédération protège les régions alpines des incidences négatives du transit et en ramène les effets sur la population, la flore et la faune à des limites tolérables. D'une frontière à l'autre, le trafic transalpin empruntera le rail, et la capacité des routes de transit ne sera pas augmentée dans les régions alpines. Le transfert du trafic des marchandises de la route au rail est censé être achevé en 2004.
657
comparaison, on crée un cadre analogue à celui de la construction du réseau des routes nationales. Lors de cette entreprise, l'arrêté de 1959 sur la construction d'un réseau de routes nationales avait institué un système de financement lié, qui passait par un prélèvement sur les droits d'entrée des carburants^. Telles qu'elles ont été pratiquées alors, la réalisation échelonnée des projets et la libération successive des crédits serviront de modèle aux grands projets d'infrastructure dans le domaine des transports publics.
La sécurité du financement est la première condition de la construction des infrastructures des transports publics.^ Le financement sera soumis aux Chambres projet par projet, sous , forme d'arrêtés généraux et de crédits d'engagement séparés, ce qui permet de contrôler systématiquement les projets, en particulier leur volet financier: 3e crédit d'engagement pour les NLFA
-
crédits de construction pour les tronçons des NLFA dont la construction a été décidée mi-1997 au plus tôt Arrêté fédéral de portée générale et 1er crédit d'engagement pour les mesures anti-
-
bruit sur le réseau ferroviaire actuel mise en oeuvre des procédures et crédit pour les mesures prioritaires: mi-1997 au plus tôt
-
Arrêté fédéral de portée générale et crédit d'engagement pour le raccordement de la Suisse au réseau de TGV français choix définitif du projet et crédit de planification et/ou de construction; 1998 au plus tôt Arrêté fédéral de portée générale et crédit d'engagement pour la 2e étape de RAIL
-
2000 mise en oeuvre de la 2e étape de RAIL 2000, soumission aux Chambres: 1999 au plus
tôt.
3
4
658
Message du 3 juillet 1959 relatif au projet de loi fédérale sur les routes nationales (FF 1959 II 8); message du 3 juillet 1959 sur l'utilisation de la part des droits d'entrée des carburants destinée à la construction des routes (FF 1959II155).
En vertu de l'arrêté fédéral du 20 septembre 1995, la libération de la plus grande partie du 2° crédit d'engagement concernant la réalisation des NLFA dépend de la mise au point d'un nouveau système de financement.
122.5
Evolution équilibrée des principales voies de communication
La politique suisse des transports table sur l'évolution équilibrée des deux grands réseaux de communication, la route et le rail. Chaque système doit pouvoir exploiter ses avantages. Le rail a celui de transporter efficacement les marchandises sur de longues distances, tout en ménageant l'environnement, tandis que, grâce à sa souplesse, la route l'emporte dans la distribution de détail. Pour ce qui est des voyageurs, le train est idéal pour les trajets réguliers et les grands nombres, alors que la voiture répond mieux aux besoins individuels.
Sur les distances moyennes, les lignes à grande vitesse permettent même au train de concurrencer l'avion.
Comme le prouve l'évolution récente, les distorsions du marché ne permettent pas à ces différents systèmes d'exploiter complètement leurs atouts. Le facteur décisif consiste dans les coûts non couverts: Coûts non couverts de la circulation routière (1993) (En millions de francs) Bruit
Accidents
Dégâts aux bâtiments
Atteintes à la santé
Total
Trafic des voyageurs
601
706
225
816
2348
Trafic des marchandises
274
41
319
473
1107
Total
875
747
544
1289
3455
La circulation routière provoque des coûts non couverts d'environ 3,5 milliards de francs.
Ceux du trafic ferroviaire s'élèvent à quelque 500 millions.^ L'écart entre les montants des frais non couverts aboutit à une mauvaise répartition des transports. Un exemple en est le transport des marchandises à travers les Alpes, qui, sur de longues distances, devrait s'effectuer par le rail. Or, depuis des années, c'est le fret routier qui augmente, alors que le train ne parvient guère qu'à maintenir son volume habituel. En 1995, le fret transalpin a
5
En outre, contrairement à la route, le rail ne parvient pas à couvrir ses frais d'infrastructure, et seulement partiellement ses frais d'exploitation. Les découverts sont assumés par des transferts de fonds publics, qui, contrairement aux frais non couverts, peuvent être attribués à ce système particulier et justifiés politiquement
659
augmenté de 1 pour cent sur le rail, alors que la route accusait une croissance de 6 pour cent. Cette croissance est due uniquement au transit des marchandises d'une frontière à l'autre, qui a crû de 13 pour cent.
13
Traitement des interventions parlementaires
Les motions parlementaires énumérées en tête du document et encore en attente sont traitées par le présent message et peuvent être classées.
14
Conception des programmes d'investissements et de financement .
141
Programmes d'investissements
Les divers projets de construction en discussion et les voeux des partis et des régions peuvent donner lieu à toutes sortes de combinaisons. Pour souhaitable que cela soit, il est difficile de classer les projets par ordre de priorité. Ceux-ci dépendent en effet partiellement les uns des autres; d'autre part, il s'agit de comparer des grandeurs objectives (capacités, gains de temps) avec des appréciations subjectives (importance régionale, compatibilité politique), tout en les traitant sur pied d'égalité. C'est pourquoi le Conseil fédéral a tranché finalement en faveur de quatre programmes d'investissements, qui s'imposaient pour des raisons tant politiques que techniques.
Le projet soumis à consultation proposait deux variantes, prévoyant toutes deux la mise en veilleuse des lignes d'accès aux tunnels de base, mais réalisant les deux axes ferroviaires dans un délai raisonnable. La première proposition (variante A) recommandait de réaliser simultanément la ligne redimensionnée du Saint-Gothard (à deux voies) et le tunnel de base du Loetschberg (en partie à une voie). La seconde (variante B) échelonnait les travaux: d'abord le Saint-Gothard redimensionné, avec tunnel de base à deux voies, puis le tunnel de base du Loetschberg, également à deux voies. De son côté, le Vorort proposait de ne réaliser que la ligne redimensionnée du Saint-Gothard et de remettre à plus tard le Loetschberg et la 2e étape de RAIL 2000 (variante C), tandis que les cantons partisans du Loetschberg exigeaient que l'on rendît à leur tunnel de base sa priorité initiale (variante D). Cela faisait donc quatre programmes d'investissements.
660
Variante A
Variante B
· RAIL 2000: 1er et 2e étapes · NLFA: réalisation
Variante C
Variante D
· RAIL 2000: 1er étape seulement
· NLFA: réalisation
· NLFA: tunnel de
simultanée des tunnel
échelonnée (dès
base du Saint-
base du Lötschberg
de base du
2012) des tunnel du
Gothard, tunnels du
(à deux voies,
Loetschberg (à une
Loetschberg (à deux
Zimmerberg et du
transport réduit des
voie, sans transport
voies, transport
Ceneri (tous trois à
voitures)
de voitures), de celui du Saint-Gothard et
réduit des voitures),
deux voies)
· NLFA: tunnel de
tunnel de base du
du tunnel du Ceneri
Saint-Gothard et
(tous deux à deux
tunnel du Ceneri (à
voies),
deux voies)
· Intégration de la Suisse orientale: tunnel du
· Intégration de la
Zimmerberg, aménagements réduits sur le
Suisse orientale:
tronçon Saint-Gall - Pfaffikon SZ
tunnel du Zimmerberg
· Raccordement de la Suisse occidentale au TGV · Mesures anti-bruit sur le réseau actuel des CFF et des ETC
· 1er étape des mesures anti-bruit sur le réseau actuel des CFF et des ETC
Besoins financiers 3 1,4 milliards
33,1 milliards
19 milliards
14,3 milliards
Valeur actualisée 26,1 milliards
26,3 milliards
16,5 milliards
12,5 milliards
Délai de réalisation
2017
2022
2009
2009
Les besoins financiers (au prix de 1995, intérêts compris) comprennent toutes les dépenses des grands projets pendant la durée du financement spécial (de 1997 à son échéance), sans tenir compte de la date des paiements effectifs.
La valeur actualisée pondère les flux financiers (intérêts compris) en fonction de la date effective des paiements. Plus un paiement s'effectue tard, plus la dépense est "avantageuse". Cette méthode permet de comparer des programmes de durée différente.
Le volume d'investissement des quatre programmes oscille entre 14 et 33 milliards de francs, n comprend tous les coûts des projets, indépendamment de leur échéance. Pour la 1er étape de RAIL 2000 et les NLFA, cela signifie que les versements déjà effectués ne seront pas imputés au financement spécial (qui ne comprend les paiements qu'à partir de 1997). Pour les projets non encore entamés (2e étape de RAIL 2000, raccordement au TGV, protection
43 Feuille fédérale. 148" année. Vol. IV
661
anti-bruit), les chiffres représentent une première estimation des besoins financiers, qu'il s'agit de préciser et que les Chambres devront accorder sous forme de crédits d'engagement.
Le volume d'investissement (sans les intérêts) se décompose comme suit: (en milliards de francs) RAIL 2000, Retape RAIL 2000, 2e étape NLFA (+ réserve 15%) Raccordement au TGV Protection anti-bruit Total
A 7,5 5,9 13,4 1,2 2,3 30,3
B 7,5 5,9 14,1 1,2 2,3 31,0
C 7,5 ...
9,6 1,2 1,7 20,0
D 7,5 -- 4,5 1,2 1,7 14,9
Prix de 1995.
Pour les NLFA, le financement comprend une réserve de 15 pour cent.
Pour la protection antibruit, on envisage des mesures identiques dans les quatre cas. Les écarts entre les investissements prévus tiennent aux différents délais de réalisation des programmes.
Les quatre programmes d investissement diffèrent essentiellement par les travaux envisagés pour les NLFA. Voici donc comment ceux-ci se décomposent (en milliards de francs) Loetschberg (une voie) Loetschberg (deux voies) Saint-Gothard et Ceneri Zimmerberg Aménagements Saint-Gall Pfäffikon SZ Surveillance des projets Aménagements hors NLFA Total
A 3,43
C
--
-- -- 8,36 0,83
4,20 · ...
--
--
0,08 0,32 9,59
0,08 0,27 4,55
8,36 0,83 0,09
4,20 8,36 0,83 0,09
0,08 0,59 13,38
0,08 0,59 14,15
--
D ...
B
.,,
Prix de 1995, y compris 15 pour cent de réserve.
Les coûts prévus et le calendrier des travaux correspondent à l'état actuel de la planification, n convient cependant de relever que le degré d'avancement des différents ouvrages composant les variantes d'investissement et de financement est inégal. Les coûts globaux et les dates d'entrée en service correspondent aux valeurs les plus probables.
662
142
Modèles de financement
D paraît indiqué de prévoir pour chaque variante un modèle de financement sur mesure, qui tienne compte des charges financières -annuelles maximales, du temps de réalisation et du rendement escompté. Voici comment se distinguent ces modèles: Variante B
Variante C
Variante D
· hausse de 10 et des
· hausse de 10°ct des
· hausse de 10 et des
Variante A · hausse de 10 et des
DEC (sans diesel)
DEC
DEC
DEC (sans diesel)
· part de 25% des DEC pour les NLFA · réaffectation et hausse de la RPL forfaitaire (jusqu'à fin 2004 au plus)
· réaffectation de la RPL forfaitaire (jusqu'à fin 2004 au plus)
· prélèvement sur la RPLP (au plus tôt dès 2001) · emprunts jusqu'à concurence de 25% · avances temporaires possibles · délai jusqu'en2017
· délai jusqu'en 2022
· délai jusqu'en 2009
· délai jusqu'en2009
Prix de 1995 Hausse de 10 et des droits d'entrée sur les carburants (DEC) - sans diesel
produit: 600 millions de francs (1997) produit: 450 millions de francs (1997)
Réaffectation de la redevance poids lourds (RPL) forfaitaire Doublement de la RPL
produit: 180 millions de francs (1997) produit: 360 millions de francs (dès 1998)
Redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP)
produit: 400 millions de francs (2001) pour la seule part affectée au financement des grands projets ferroviaires
25% des DEC pour les NLFA
dépend du programme d'investissement des NLFA
Endettement 25%
dépend du programme d'investissements
Les besoins financiers dépendent de la combinaison des programmes d'investissements et des délais de réalisation', plus le volume d'investissements est élevé et plus les délais sont courts, plus il faut prévoir de recettes en faveur du financement spécial. Dans ce cas, il ne faut pas seulement s'assurer que les fonds circulent régulièrement pendant toute la durée du financement spécial; il faut aussi éviter de compter sur de trop larges avances pendant les premières années.
663
143
Évaluation
Voici comment résumer les avantages et inconvénients des quatre variantes en présence.
Du point de vue de la politique générale de la compétitivité de la Suisse, la variante A est celle qui répond le mieux aux attentes de toutes les régions du pays. Elle réalise en effet simultanément tous les projets prioritaires dans les transports, jusque vers 207 7, et renforce le plus les transports publics, tant sur le plan du trafic à haute vitesse et du passage des voyageurs et marchandises à travers les Alpes que sur celui du réseau national (RAIL 2000, 1er et 2e étapes). L'attrait croissant des transports publics qui en découle contribuera dans une large mesure à réaliser les buts de la politique des transports (transfert du trafic de la route vers le rail, par exemple) et de celle de l'environnement (protection de l'air, par exemple), n faut en relever aussi l'incidence favorable sur l'économie nationale (investissements, emplois) et sur la compétitivité de la Suisse (amélioration des liaisons internationales). Mais pour atteindre ces objectifs, la variante A exige un financement plus substantiel, n convient de s'assurer que les investissements considérables - et concentrés sur une brève période - en faveur du rail pourront être financés par des incitations économiques correspondantes (en particulier par la mise en oeuvre de la RPLP), faute de quoi le volume élevé de ces investissements pourrait s'avérer contre-productif. Comme il s'agit d'achever tous les projets prioritaires d'ici 2017, la variante A présente des pointes très élevées de charge financière entre 1998 et 2003. Le financement exige donc la hausse de 10 et des droits d'entrée des carburants, la réaffectation et le doublement de la redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds, ainsi que le recours à la RPLP dès 2001 (part réservée aux grands projets ferroviaires: 400 mio. de fr.).
La variante B réalise tous les projets prioritaires en matière de transports de façon échelonnée, jusque vers 2022. A part ses délais de réalisation plus longs, elle se distingue de la variante A par un degré d'achèvement plus complet (par exemple Loetschberg à deux voies). Du point de vue de l'économie nationale, elle aura un effet durable sur l'emploi et évite le cumul trop serré des projets jusqu'en 2005. L'échelonnement des projets en fonction des
besoins élargit la marge de manoeuvre politique. Cependant, du point de vue de la cohésion nationale, la remise à plus tard de la construction du Loetschberg est moins
664
heureuse. Si le trafic augmente substantiellement, il pourrait en découler en outre un manque de capacité pour le transfert de la route au rail (couloir de ferroutage de 4 m, à partir de 1999, sur le seul tronçon montagneux du Loetschberg), et cela jusqu'à la mise en service du tunnel de base du Loetschberg, prévue vers 2022. Pour le financement, il est possible de renoncer à la hausse des droits d'entrée sur le diesel, ce qui nécessite en revanche des avances élevées pendant les années précédant la mise en oeuvre de la RPLP (vers 2001).
Du point de vue du trafic, la variante C représente une option minimaliste. Elle assure jusqu'en 2009 le financement de la ligne redimensionnée du Saint-Gothard, de la 1er étape de RAIL 2000, du raccordement de la Suisse occidentale au TGV et d'une première tranche des mesures de protection anti-bruit sur le réseau actuel, ce qui laisse une ample marge de manoeuvre (par exemple en ce qui concerne la 2e étape de RAIL 2000). Elle se concentre sur les investissements tout à fait indispensables, ce qui pourrait en augmenter la rentabilité. Du point de vue de l'économie nationale, le moindre volume d'investissements ne permet pas d'espérer les mêmes effets sur l'emploi, mais il a le mérite d'éviter un endettement préjudiciable. Cette variante ne donne aucune garantie quant à la réalisation des projets mis en veilleuse, ce qui risque de susciter des réticences régionales. Pour la protection contre le bruit, il faudra prévoir le financement d'une nouvelle étape après 2009. Son eurocompatibilité doit aussi être vérifiée. Comme dans la variante B, il est possible qu'à moyen et à long terme, on manque de capacités de transport pour le transfert du trafic de transit de la route vers le rail. Enfin, en ce qui concerne le financement, on recourt aux mêmes prélèvements que dans la variante A (hausse des DEC de 10 et, réaffectation et hausse de la RPL forfaitaire, RPLP dès 2001), mais pour une période nettement plus courte (jusqu'en 2009).
La variante D entend réaliser à moindres frais et dans les plus brefs délais une premere tranche des NLFA (avant 2005) pour remplir une partie des obligations découlant de l'accord de transit C'est pourquoi elle accorde la priorité au tunnel de base du Loetschberg et remet à plus tard la ligne du Saint-Gothard, l'intégration de la Suisse orientale et la 2e étape de RAIL 2000. L'endettement baisse encore par rapport à la variante C. La variante D
665
n'est défendable que dans l'hypothèse d'une croissance faible du trafic nord-sud et pour autant que seule une partie du trafic qui évite aujourd'hui la Suisse ne reprenne le chemin le plus direct. Elle ne réalise pas un réseau continu sur le Plateau suisse et admet, pour le trafic des voyageurs, que les nouveaux tronçons évitent le marché le plus fréquenté de Suisse (la région de Zurich). La mise en oeuvre de l'initiative des Alpes, telle que la conçoit le Conseil fédéral (c'est-à-dire transfert compris, de la route vers le rail, d'une partie du trafic d'importexport et du trafic intérieur), n'est que partiellement réalisée. C'est pourquoi il est probable qu'il faudrait lancer très vite un nouveau programme de construction/ comprenant le tunnel de base du Saint-Gothard. Le financement des mesures anti-bruit sur le réseau existant doit aussi être assuré après 2009. Pour ce qui est du financement de cette variante, il est possible de renoncer à la hausse des DEC sur le diesel, de même qu'à l'augmentation de la RPL forfaitaire.
La comparaison croisée donne lés valeurs pertinentes suivantes (en mia. de fr.): (Prix de 1995) charge annuelle maximale avances annuelles max.
endettement annuel max.
niveau maximum des emprunts par rapport aux investissements avances cumulées 2005 avances cumulées 2010 endettement cumulé des chemins de fer pour les grands projets (intérêts compris) besoins financiers aux prix de 1995 jusqu'en
Variante A
Variante B
Variante C
2,4 0,6 1,2 50%
2,1 0,6
2,1 0,4 0,9 45%
1,8 0,6 1,0 - 58% 1,9 0,0 3,7
14,3 2009
1,1 52%
3,6 3,6 9,4
10,7
1,6 0,0 5,1
31,4 2017
33,1 2022
19,0 2009
3,5 3,9
Variante D
Etat des projets et des prix en 1995, y compris les intérêts sur les avances et les emprunts.
Avances: fonds qui doivent être fournis au financement spécial en plus des 25 pour cent d'emprunts ordinaires.
Niveau des emprunts par rapport aux investissements: total des avances et des dettes.
Endettement cumulé des chemins de fer. total des prêts remboursables faits aux chemins de fer, y compris les intérêts accumulés jusqu'à l'échéance du financement spécial Besoins financiers: montants couverts à partir de 1997 par le financement spécial et l'endettement dans le cadre du délai fixé.
666
Les recettes courantes et un endettement de 25 pour cent du coût des projets ne suffisent en aucun cas à assurer le financement, n est donc indispensable de demander des avances, qui s'élèvent jusqu'à 0,6 milliard de francs par an (2002). Globalement, ce sont jusqu'à 1,2 milliard de francs qui doivent être couverts chaque année par les emprunts;** dans les années de pointe, la moitié des coûts des projets devra être trouvée sur le marché des capitaux, fl s'ensuit que, dans les variantes A et B, les montants des avances requises sur 10 ou 15 ans, respectivement - sont considérables. Bien que les chemins de fer ne portent qu'une petite partie de la responsabilité financière, les dettes (y compris les intérêts accumulés) résultant des grands projets atteignent des niveaux impressionnants (entre 3,7 et 10,7 mia. de fr., prix de 1995).
15
Programme d'investissements et modèle de financement proposés
151
Programme d'investissements proposé
151.1
Récapitulation
Compte tenu de tous les aspects politiques de sa décision, le Conseil fédéral propose aux Chambres le programme d'investissements suivant: - RAIL 2000, 1er et 2e étapes,.
- NLFA redimensionnées (réalisation simultanée des tunnels à deux voies du Zimmerberg, du Saint-Gothard, du Ceneri, et de celui de base, à une voie, du Loetschberg, sans transport de voitures), - raccordement de la Suisse occidentale au TGV et - mesures anti-bruit sur le réseau actuel.
151.2
Développement des transports publics
Le Conseil fédéral a retenu un programme d'investissements couvrant la période s'étendant jusqu'à 2017 et qui manifeste sa volonté d'encourager durablement les transports publics.
Son mérite essentiel est d'être conforme à l'ensemble de la politique suisse des transports et
On admet que les avances ne peuvent être financées par les recettes fiscales courantes et se traduiront par la hausse du déficit du compte financier de la Confédération.
667
de la politique dîntégration à l'Europe. L'institution de la redevance sur les poids lourds liée aux prestations, la mise en oeuvre de l'article sur la protection des Alpes et le remplacement de l'accord de transit, en 2005, sont en effet étroitement liés aux grands projets ferroviaires.
Le transit des marchandises par les Alpes, de même que le trafic national et international des voyageurs, augmentent d'année en année. C'est avant tout par le rail que la Suisse entend contribuer à résoudre les problèmes du trafic (y compris celui du trafic qui évite notre pays), comme le demandent d'ailleurs l'accord de transit et l'article sur la protection des Alpes.
Pour remplir ces obligations envers les citoyens et l'étranger, il faut améliorer les infrastructures ferroviaires de tout le pays. Les projets correspondants sont RAIL 2000, avec ses aménagements surtout sur le Plateau, les NLFA, qui amélioreront sensiblement les capacités de transport et réduiront la durée des trajets à travers les Alpes, et finalement le raccordement au TGV, qui renforce le rattachement de la Suisse au réseau français à grande vitesse. La réalisation des mesures anti-bruit sur le réseau existant (les nouveaux tronçons sont déjà construits en tenant compte des exigences.écologiques) exprime la volonté du Conseil fédéral de maîtriser les flux croissants du trafic tout en ménageant le bien-être des riverains.
Dans le trafic transalpin, ce sont surtout les tunnels de base, promettant l'augmentation des capacités et de substantiels gains de temps, qui rendront son attrait au train. Comme le montre le trafic d'évitement par le Brenner et le Mont-Cenis, ou la circulation de transit par la N2, les possibilités actuelles du rail (ferroutage, trafic combiné non accompagné) ne suffisent plus pour transférer davantage de fret de la route vers le rail. L'avenir du train dépend de son regain d'attrait pour le trafic transalpin, de mesures économiques d'incitation idoines et d'offres intéressantes à la clientèle.
Le programme d'investissements proposé améliore sensiblement le trafic et favorise de façon décisive les transports publics. En répartissant le trafic sur deux axes de transit et plusieurs lignes d'accès (solution en réseau), il fait preuve de la plus grande souplesse, sur le plan tant de l'offre que de l'exploitation, et cela non
pas uniquement pour le trafic transalpin, n permet de faire des offres optimales à la clientèle et fournit aux régions une desserte et des correspondances adéquates. Ajoutée aux investissements en faveur de RAIL 2000, la
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réalisation simultanée des axes du Loetschberg et du Saint-Gothard intègre toute la Suisse dans un réseau à grande vitesse et évite une concentration préjudiciable dans la région de Zurich. Du point de vue technique, le programme d'investissements proposé réduit au minimum les risques de retards de procédure ou de construction, et garantit l'augmentation des capacités exigée par l'article sur la protection des Alpes. Sous l'angle européen, les clauses de l'accord de transit et l'intégration aux réseaux ferroviaires européens y sont réalisées de manière optimale.
Par rapport à l'ancien projet des NLFA, le redimensionnement effectué permet d'économiser cinq milliards de francs. Les sacrifices touchent les deux axes et toutes les régions du pays.
L'important est que les conditions initiales en matière de qualité et de quantité, ainsi que les buts de la politique des transports, restent inchangés - avant tout par des adaptations ciblées de l'offre et des principes d'exploitation des chemins de fer, et par l'emploi systématique de trains à châssis inclinables et de rames de marchandises plus longues.
151.3
Maintien du réseau des NLFA
151.31 Historique Le plan initial consistait en un axe continu. Les variantes correspondantes (LoetschbergSimplon, Saint-Gothard, Y, Splugen) furent étudiées, puis soumises à consultation en 1988.
On partait alors de l'idée que la nouvelle transversale alpine servirait avant tout au transport des marchandises. Lors de cette première consultation, la majorité des cantons, des partis et des milieux intéressés se prononça en faveur d'une solution en réseau, qui devait être attrayante non seulement pour le fret, mais aussi pour les voyageurs. Le Conseil fédéral adopta ce point de vue et proposa un projet correspondant dans son message sur les NLFA.
En entérinant sa décision, les Chambres confirmèrent la solution du réseau, qui a également été approuvée par le souverain.
Le programme d'investissements proposé par le Conseil fédéral s'en tient donc à la solution en réseau, qui présente plusieurs avantages:
669
151.32 Trafic national et international des voyageurs La solution en réseau permet d'appliquer les principes de RAIL 2000 au trafic transalpin.
Les tunnels de base du Saint-Gothard et du Loetschberg raccourcissent notablement les voyages et améliorent les horaires du Tessin et du Valais.
Grâce au tunnel de base du Loetschberg, la ligne Bâle-Loetschberg-Simplon-Milan-(Gênes) a été inscrite dans le plan directeur du réseau européen de trains à grande vitesse. Berne, centre politique de la Suisse, continuera donc à être desservie par les express internationaux.
Si le tunnel du Loetschberg n'était mis en service qu'ultérieurement, il serait difficile d'y transférer après coup le trafic international des voyageurs. L'axe Loetschberg/Simplon serait sans doute radié du réseau européen à grande vitesse.
151.33 Fret Pour gagner une part supplémentaire du marché, il faut que les chemins de fer atteignent un meilleur rendement, ce qui est possible, à condition de pouvoir former des rames de marchandises plus lourdes et plus longues. Dans les Alpes, les pentes et les rayons de courbure serrés des lignes construites il y a 90, voire 140 ans, empêchent de recourir à pareilles compositions. Une fois les tunnels de base construits, on aura besoin de moins de locomotives, de moins de personnel et de moins d'énergie pour les mêmes quantités de fret.
Le raccourcissement des trajets permettra de mieux utiliser le matériel roulant et de mieux affecter le personnel (relèves plus rapides). L'amélioration de l'offre et de la fiabilité en matière de transport des voyageurs et des marchandises augmenteront les recettes.
En matière de transports, les besoins actuels de l'économie exigent qu'on soigne la clientèle, n faut que les transports aient lieu à l'heure souhaitée par le client et qu'ils arrivent à temps.
C'est pourquoi les trains de marchandises ne peuvent plus être relégués aux heures creuses où circulent moins de trains de voyageurs (heures de nuit).
151.34 Fiabilité du système ferroviaire La solution en réseau a des avantages en ce qui concerne la fiabilité du système ferroviaire.
La ponctualité des trains diminue en effet au fur et à mesure que l'on se rapproche de la
670
limite de charge. Les travaux réguliers d'entretien peuvent déjà provoquer des retards ou des limitations d'exploitation sur la ligne concernée. En ne disposant que d'un axe, les pannes plus graves (dégâts naturels ou déraillement, par exemple) auraient des effets plus marqués, puisqu'il faudrait détourner les trains par des lignes de montagne.
La répartition des rames sur deux tunnels de base facilite l'exploitation dite mixte, c'est-àdire la combinaison de trains de voyageurs rapides et de trains de marchandises plus lents.
Ce qui serait souhaitable, en fait, pour des raisons de capacité, serait une séparation rigoureuse des deux trafics. Mais au coeur des Alpes, cette séparation avec des lignes spéciales pour les trains à grande vitesse, telle qu'on la pratique dans les régions plates de France ou sur la ligne Betuwe des Pays-Bas, n'est pas faisable. La SNCF prévoit d'ailleurs l'exploitation mixte du tunnel de base du Mont-Cenis, à l'instar de la solution retenue pour le tunnel sous la Manche, où marchandises, ferroutage et trains à grande vitesse utilisent les mêmes voies.
151.35 Aspects financiers Dans la solution en réseau, les lignes d'accès, au nord et au sud, n'ont pas besoin d'être aménagées que modérément ou pas du tout. Les lignes actuelles de Lugano-Chiasso et Bellinzone-Luino, de même que celle de Baie à Arth-Goldau et celle de Thoune-Frutigen, suffiront encore quelque temps. A une date ultérieure, le réseau peut être aménagé "à la carte", selon les besoins. Le programme d'investissements proposé obéit donc au principe selon lequel les lignes existantes ou prévues de toute façon doivent être intégrées dans le système. La variante en réseau permet d'exploiter rationnellement le tronçon DomodossolaBrigue de la ligne du Simplon ainsi que de rentabiliser les investissements sur le tronçon Olten-Berne.
La construction complète de la ligne du Saint-Gothard fournirait à peu près la même capacité de fret que celle des deux lignes de base redimensionnées du Saint-Gothard et du Loetschberg. Entre Arth-Goldau et Lugano, cette construction complète reviendrait à quelque 10,8 milliards de francs, face aux 11,6 milliards des deux lignes redimensionnées (prix de 1995, sans intérêts pour la construction ni réserve). A court terme, la solution de
671
l'axe unique du Saint-Gothard coûterait donc environ 800 millions de moins, n faut cependant tenir compte de ce que les aménagements supplémentaires sur les lignes d'accès devraient y être effectués une ou deux décennies plus tôt que dans la solution en réseau.
Une estimation grossière permet de fixer entre 3 et 4 milliards de francs les coûts des travaux sur le tronçon Baie - Arth-Goldau, et entre 1 et 3 milliards ceux au sud du Mont Ceneri.
151.36 Traitement équitable des régions La solution en réseau tient compte de la répartition géographique de la demande (voyageurs et marchandises). Les sites industriels du nord de l'Italie sont disséminés dans toute la région. De Baie, le port de Gênes,, si important pour les échanges avec l'outre-mer, peut être atteint plus rapidement par la ligne du Loetschberg/Simplon que par le Saint-Gothard. La solution en réseau répartit donc les bénéfices du trafic transalpin (meilleure desserte en trains-voyageurs internationaux, par exemple) entre toutes les régions du pays.
151.37 Aspects écologiques La solution en réseau a l'avantage de répartir le trafic, donc les nuisances, sur toutes les régions du pays. Si le trafic se concentrait sur l'axe du Saint-Gothard et augmentait dans les proportions attendues, les cantons d'Uri, de Schwyz et du Tessin subiraient une surcharge considérable de trains de marchandises, car une partie importante du trafic se déplacerait vers le Saint-Gothard, plus attrayant.
152
Financement proposé
152.1
Objectifs
Le nouveau financement n'a pas pour seule tâche d'éviter une surcharge préjudiciable au budget fédéral. Pour susciter une évolution durable du trafic qui ménage l'environnement, il faut encore freiner la mobilité et canaliser l'accroissement du trafic vers les transports publics. Le bon aménagement de nos moyens de transport a grandement contribué au niveau de prospérité élevé de notre pays. On se rend cependant de mieux en mieux compte que la croissance élevée du trafic n'est pas seulement synonyme de prospérité. Elle peut aussi être
672
le symptôme de l'inefficacité des processus de production dans l'économie nationale. Les nouvelles redevances doivent donc représenter une incitation en matière de transports et d'écologie, incitation grâce à laquelle les capacités ferroviaires nouvellement créées seront utilisées à fond et exploitées aussi rentablement que possible.
152.2
Récapitulation
152.21 Généralités Voici comment ces objectifs seront atteints dans le nouveau système de financement, lequel ne dépend que partiellement de nouvelles recettes. En effet le financement proportionnel des NLFA par les droits d'entrée sur les carburants et la réaffectation de la taxe poids lourds forfaitaire ne constituent pas de nouvelles redevances (en mio. de fr.): - hausse liée de 10 et des droits d'entrée sur les carburants - instruments échelonnés dans le temps: - réaffectation et hausse de la taxe poids lourds forfaitaire - recours à la taxe poids lourds liée aux prestations à partir de 2001 - maintien de la part actuelle de 25 pour cent du financement spécial "trafic routier" pour les NLFA max.
- Total recettes courantes
600 350 400 320
1270 à 1320
Le financement doit être accordé au programme d'investissements. A court terme, il est censé éviter des emprunts et des avances trop élevés; à long terme, il assure que trois quarts des dépenses seront couverts par les recettes courantes. Les modifications, notamment les révisions des projets à la hausse, doivent être compensées par l'augmentation correspondante des recettes ou par la prolongation des délais d'échéance de ces dernières.
673
Financement spécial "Grands projets ferroviaires": recettes et dépenses 1997-2017
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2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
Dépenses totales: dépenses pour RAIL 2000 (1er et 2e étapes), NLFA redimensionnées, raccordement de la Suisse occidentale au TGV, protection anti-bruit sur le réseau actuel et intérêts des avances.
Recettes courantes: produit de la hausse de 10 et des droits d'entrée sur les carburants, redevance poids lourds forfaitaire ou liée aux prestations, part de 25 pour cent des droits d'entrée sur les carburants pour les NLFA.
Plafonds de financement: recettes courantes plus 25 pour cent d'emprunts des coûts totaux.
152.22 Répartition de la charge financière La charge financière des grands projets ferroviaires se répartira comme suit sur toute la durée du financement spécial (1997-2017): milliards de francs pourcentage trafic routier 22,6 77 -part actuelle de 25 pour cent des DEC pour les NLFA (3,2) (11) - hausse de 10 et des DEC (10,8) (37) - redevance sur le trafic des poids lourds (8,6) (29) transports publics ' total
674
6.8 29,4
23 100
Remarque 1)
La part des transports publics correspond à la part d'emprunts de 25 pour cent pour RAIL 2000, les NLFA et le raccordement au TGV. Comme il n'est pas prévu d'emprunt pour la protection anti-bruit, la part des quatre grands projets redescend à 23 pour cent.
Le trafic routier supporte donc trois quarts de la charge financière. Les usagers actuels et futurs des chemins de fer participent aux coûts totaux par le biais de l'endettement de 23 pour cent.7 Si l'on tient toutefois compte des besoins fondamentaux de tous les transports publics, le trafic routier supporte une part nettement moindre.
n convient de relever que la part actuelle de la route est obérée par les 25 pour cent des DEC affectés aux NLFA. Quand les travaux des NLFA arriveront à terme, la part de la route au financement diminuera d'autant. Avec le redimensionnement des NLFA, le financement proportionnel demandé au compte routier diminue en valeur absolue. Le fonds spécial "trafic routier" subit donc une ponction inférieure d'un milliard de francs aux prévisions.
Charge imputée au financement spécial "Trafic routier" par la participation aux NLFA
7
Cette part est inférieure aux 25 pour cent d'endettement prévus, étant donné que la protection anti-bruit sur le réseau actuel sera financée sans emprunt.
675
Remarques Chiffres: Construction compÊte: Variante A:
152.3
prix de 1995.
réalisation intégrale et simultanée des NLFA.
réalisation simultanée des tunnels de base sur la ligne du Saint-Gothard (SaintGothard et Mont Ceneri), du tunnel de base du Loetschberg (une voie) et de l'intégration de la Suisse orientale (tunnel du Zimmerberg, aménagements sur le tronçon Saint-Gall -PrSffikon SZ).
Détails du financement
152.31 Hausse des droits d'entrée sur les carburants Le Conseil fédéral propose d'augmenter les droits d'entrée sur les carburants (DEC) de 10 et par litre et d'affecter ce supplément au financement des grands projets ferroviaires. Une hausse plus sévère est inconcevable, vu l'érosion des avantages financiers - par rapport aux pays limitrophes - due à l'évolution récente du cours du franc suisse. Pour l'essence, la Suisse connaît les prix les plus bas par rapport à tous ses voisins. En revanche, pour le diesel, les prix suisses sont supérieurs, ce qui a pour conséquence que les chauffeurs de camion font le plein à l'étranger. On peut cependant s'attendre à ce que nos voisins relèvent également la taxation des carburants ces prochaines années.
Prix des carburants à la colonne dans les régions frontalières de Suisse et de l'étranger Essence sans plomb 95 ROZ Prix (en et) Zone frontalière suisse Suisse étranger Baie 113,0 124,6 Kreuzungen 109,0 131,3 Tessin 113,0 142,3 Genève 110,0 142,6 Liechtenstein 111,0 125,9 Diesel Zone frontalière suisse Prix (en et) étranger Suisse 120,0 94,1 Baie Kreuzungen 118,0 99,9 114,1 Tessin 120,0 102,3 Genève 118,0 124,o Liechtenstein 103,6 Etat au 5 mars 1996
676
Ecart 11,6 22,3 29,3 32,6 14,9
Ecart -25,9 -18,1 -5,9 -15,7 -20,5
Le cofinancement par les droits d'enuée sur les carburants réalise deux objectifs: - Les automobilistes profitent de ce que les nouvelles infrastructures ferroviaires délestent les routes. Conformément à l'article sur la protection des Alpes (art. 36seHM est.), le passage des poids lourds à travers les Alpes est en effet censé diminuer sensiblement.
Des infrastructures ferroviaires appropriées et performantes y contribueront. Les transports publics assurent aussi une desserte de base dont, les automobilistes peuvent se servir régulièrement (par exemple en cas de mauvais temps ou lors de grandes manifestations).
- Etant donné le nombre élevé des détenteurs de voitures en Suisse, l'imposition des carburants équivaut pratiquement à une taxe générale sur la consommation, ce qui permet de parvenir à l'étalement visé du financement.
152.32 Prélèvement sur la redevance poids lourds forfaitaire ou liée aux prestations Le cofinancement par le trafic des poids lourds est indispensable si l'on veut favoriser l'exploitation optimale des grands projets ferroviaires, en particulier des NLFA. On exprime ainsi clairement la volonté des autorités politiques de faire en sorte que la croissance future du fret, en particulier celle du transit des marchandises, soit absorbée essentiellement par le rail. L'approbation massive, par le peuple, de la redevance sur les poids lourds liée aux prestations et celle de l'article sur la protection ,des Alpes exigent des actes. Le Conseil fédéral entend se conformer à la volonté populaire par le financement spécial des grands projets ferroviaires. En un premier temps, il s'agit de réaffecter au cofinancement des grands projets ferroviaires la taxe forfaitaire sur les poids lourds et de la doubler. La Suisse a, il est vrai, le taux de taxation des poids lourds le plus fort d'Europe, mais cela se justifie par la nature du terrain et le coût élevé, en conséquence, des infrastructures. Cette taxation relativement lourde aboutit d'autre part à une répartition (modal split) du fret, entre le rail et la route, qui n'a pas son pareil en Europe et qui mérite d'être sauvegardé.
Le recours à la taxe forfaitaire sur les poids lourds est conçu comme une solution provisoire. La redevance forfaitaire augmente en effet les frais fixes. Proportionnellement, c'est-à-dire par rapport aux coûts totaux des transports, les chauffeurs qui roulent peu (en
44 Feuille fédérale. 148e année. Vol. IV
677
général, ceux du trafic de distribution) sont grevés plus fortement que ceux qui roulent beaucoup (en général les chauffeurs au long cours). C'est pourquoi cette redevance est censée être remplacée le plus tôt possible par une redevance liée aux prestations, qui favorise nettement l'objectif du transfert au rail. Ce passage à la RPLP est prévu vers l'an 2001. Le Conseil fédéral fera tout son possible pour harmoniser notre fiscalité routière avec celle de l'Union européenne (UE).
152.33
Maintien du cofmancement par les droits d'entrée sur les carburants affectés aux NLFA
n est prévu de maintenir le financement des NLFA par le fonds spécial "trafic routier", à concurrence de 25 pour cent. Le principe de ce cofïnancement a été accepté par le peuple dans l'arrêté fédérai sur les NLFA. Du point de vue constitutionnel, il serait possible d'imaginer un prélèvement plus important. Mais comme la route participe déjà largement au financement des transports publics, il n'est pas prévu d'aller au-delà des 25 pour cent actuels. Suite au redimensionnement des NLFA, cette part nominale baisse d'ailleurs sensiblement, ce qui permettra d'augmenter de l'650 millions de francs les dépenses en faveur des routes et d'achever plus rapidement le réseau des routes nationales.
152.34
Emprunts à hauteur de 25 pour cent des coûts totaux
Le caractère d'investissement et la longévité des ouvrages justifient qu'une partie des charges soit imputée aux usagers futurs. C'est pourquoi les chemins de fer sont autorisés à contracter des emprunts pleinement rémunérables et remboursables jusqu'à concurrence de 25 pour cent des coûts de RAEL 2000, des NLFA et du raccordement de la Suisse occidentale au TGV.
152.35
Avances
Pour disposer d'une marge de manoeuvre suffisante dans la phase initiale, les dépenses peuvent dépasser jusqu'en 2010 les recettes liées et les emprunts plafonnés à 25 pour cent.
Les années de charge financière maximale, 25 pour cent au plus des dépenses peuvent être couvertes par des avances, ce qui revient à dire que l'endettement effectif atteindra la moitié
678
des investissements. Les avances totales jusqu'en 2008 dépasseront 4 milliards de francs (aux prix de 1995). A partir de 2009, le remboursement progressif des avances devrait être ·possible, et il sera terminé en 2017, intérêts compris.
153
Implications entre le projet actuel des NLFA et le nouveau projet
Le projet originel de construction des NLFA, qui est très précisément décrit dans l'arrêté sur le transit alpin, sera redimensionné. La construction des lignes d'accès aux tunnels de base est provisoirement renvoyée à des jours meilleurs. Leur besoin n'a en effet pas été mis en évidence; de plus, leur financement ne peut être garanti dans les conditions actuelles. Ce renvoi ne constitue aucunement un renoncement définitif. Les tracés seront donc définis au stade de la planification. En revanche, la décision relative à une éventuelle extension des NLFA est renvoyée à une date ultérieure.
Pour éviter des oppositions lors de la réalisation et donner une base juridique solide au projet, il importe de réviser l'arrêté sur le transit alpin en modifiant non seulement les dispositions sur le financement mais encore celles qui déterminnent les ouvrages à réaliser.
Les nouvelles dispositions constituent la base juridique permettant d'assurer la planification des parties du projet dont la réalisation a été ajournée. Seul un rejet du présent projet par le peuple et les cantons nous conduirait, toutefois à remanier complètement cet arrêté.
2 21
Partie spéciale Innovations techniques dans le domaine ferroviaire
Depuis la rédaction, en -1990, du message sur les NLFA, l'évolution des techniques ferroviaires s'est poursuivie dans plusieurs domaines. Dernièrement, certaines innovations sont arrivées à maturité dans les domaines des prestations de transport (convois de marchandises plus longs et plus lourds, nouvelles méthodes de pose des rails, nouvelles techniques d'entretien) et de la vitesse des trains voyageurs (trains à caisses inclinables). On dispose en outre de meilleurs outils de planification, grâce auxquels on peut déterminer de manière plus rapide et plus précise l'efficacité du réseau ferroviaire et mieux l'adapter à l'offre. D'autres développements ne peuvent pas encore être pris en compte. C'est le cas
679
dînnovations dans le domaine de la protection contre le bruit (roues résistant mieux à la chaleur p. ex.) qui, combinées avec l'amélioration des sabots de freins, pourraient conduire à moindre frais à une forte réduction du bruit à la source.
Les deux innovations
suivantes
revêtent
une importance
particulière
pour
le
redimensionnement des NLFA et la réalisation l'offre prévue dans le projet RAIL 2000: - // s'agit d'une part de l'augmentation de la capacité de transport de marchandises grâce à des convois plus longs et plus lourds.
En effet, l'introduction, en 1991, de locomotives de propulsion en queue de train sur les rampes du Loetschberg et du Saint-Gothard, l'introduction, sur l'axe du Saint-Gothard, en 1994, de trains de marchandises doubles assurant le ferroutage tractés par deux locomotives reliées par câble, et l'introduction, prévue pour 1996, sur l'axe Loetschberg-Simplon, de trains de marchandises de 3200 t comportant une locomotive de pousse et une locomotivefrein en queue de train rendent caduques toutes les prévisions concernant les capacités de transport des trains de marchandises sur les deux axes des NLFA. Au vu de la place disponible dans les gares d'où partent et où arrivent lesJ marchandises en transit (Baie, Domodossola, Luino et Chiasso) et des innovations auxquelles il faut s'attendre dans le domaine de la technique de freinage, il semble qu'il soit possible de doubler la longueur maximale actuelle des trains de marchandises sur les deux axes des NLFA, longueur qui pourrait ainsi atteindre près de 1400 m.
- Utilisation accrue de trains à caisses inclinables pour réduire la durée des trajets et améliorer les correspondances.
En effet, depuis quelques années, l'Espagne, l'Italie, le Japon, l'Allemagne et la Suède utilisent des trains à caisses inclinables. Les premiers trains de ce genre en Suisse entreront en service en automne 1996 et assureront une partie du trafic EC international. A l'avenir, le nombre de trains inclinables assurant le trafic national et international (IC/EC) à des vitesses pouvant atteindre 250 km/h devrait augmenter aussi bien sur les lignes à grande vitesse que sur les lignes conventionnelles. Le coût d'acquisition de tels trains se rapproche de plus en plus de celui de trains ordinaires. Grâce à des gains de productivité (temps de rotation réduit
680
des véhicules et du personnel), les charges d'exploitation sont généralement plus faibles et le rendement supérieur en raison de la meilleure qualité du produit. Le coût des adaptations à apporter aux installations fixes pour pouvoir utiliser les trains à caisses inclinables reste limité, grâce notamment aux progrès accomplis dans le domaine des techniques de signalisation.
Toutes les indications relatives à la capacité de transport et à la durée des trajets tiennent compte des innovations techniques susmentionnées. Celles-ci sont réalisées par étapes, en fonction de l'offre et de la demande.
22
Mesures destinées à revitaliser le chemin de fer
221
Raccordement de la Suisse au réseau ferroviaire européen à grande vitesse
221.1
Réseau ferroviaire à grande vitesse: un marché en expansion
Le transport des voyageurs à grande vitesse en Europe à partir de 1981 a donné un nouvel essor au trafic ferroviaire sur de longues distances. En 1993, on a atteint 30 milliards de personnes-kilomètres (PK) sur le réseau à grande vitesse du transport des voyageurs, ce qui représente 11 pour cent du transport ferroviaire des voyageurs en Europe de l'ouest. Le transport à grande vitesse des voyageurs est également intéressant du point de vue de la rentabilité: le taux d'occupation des trains (70% - 80%) est supérieur à la moyenne.
Le marché des transports à grande vitesse des voyageurs est considéré comme le plus prometteur dans le domaine ferroviaire. Selon une étude commandée par ITJE^, le trafic européen sur de longues distances devrait passer d'ici à l'an 2010 à 197 milliards de personnes-kilomètres sans réseau à grande vitesse et à 339 milliards de personneskilomètres avec réseau à grande vitesse, en tenant compte des liaisons clés dont font partie les NLFA. Cela équivaudrait à une croissance de 72 pour cent. La progression de 142 milliards de personnes-kilomètres proviendrait à raison de 40 pour cent environ du trafic
,,Trafic et rentabilité du réseau ouest-européen de trains à grande vitesse", rapport final de décembre de 1993, réalisé par les firmes INTRAPLAN et INRETS sur mandat de la Commission de la Communauté européenne et de l'Union Internationale des Chemins de Ber
681
transféré de la route au rail et à raison de 31 pour cent du trafic transféré de l'air au rail. Le soutien apporté au trafic à grande vitesse de voyageurs comporterait donc un important avantage écologique. Les 29 pour cent restants représentent le trafic nouvellement engendré par le rail.
L'Union européenne a donc élaboré de vastes projets d'extension du réseau ferroviaire à grande vitesse. Elle envisage d'en multiplier la longueur par cinq d'ici à l'an 2010, la faisant passer de 2500 kilomètres à l'heure actuelle à près de 12'000 kilomètres. Le raccordement de la Suisse à ce réseau est hautement prioritaire, pour des motifs d'ordre économique et écologique ainsi que pour une raison liée à la position centrale de la Suisse. Des gains de temps de 20 pour cent à 50 pour cent sur la durée des trajets entre les centres européens et les centres suisses renforceront notablement l'attrait de ces derniers. Par son arrêté sur le transit à travers les Alpes, la Confédération a posé les bases de l'intégration de la Suisse dans le réseau ferroviaire européen à grande vitesse.
Les NLFA constituent une étape importante de l'intégration de la Suisse dans le réseau européen du transport à grande vitesse des voyageurs^ sur l'axe nord-sud. L'axe du SaintGothard comme celui du Loetschberg sont partie intégrante de ce réseau et du réseau à haute performance de transport combiné. L'extension rapide du réseau à grande vitesse au sud, au nord et au centre de l'Europe confère une importance croissante au raccordement des réseaux nationaux. La Suisse a mis sur pied des groupes de travail avec ses voisins sur le plan bilatéral afin d'harmoniser les projets transfrontaliers. Nous présentons ci-après les raccordements envisagés.
221.2
Raccordement des NLFÂ au réseau ferroviaire allemand à grande vitesse
Le DFTCE a élaboré conjointement avec le ministère fédéral allemand des transports un accord bilatéral visant à assurer une utilisation optimale des NLFA en Suisse. Les ministres des transports des deux pays l'ont signé en juin 199610. Cet accord, qui garantit des offres
9 10
682
Réseaux transeuropéens (RTE) Voir le message du 26 juin 1996 traitant de cet objet.
attrayantes et des capacités toujours suffisantes, assure à la Suisse des temps de trajet réduits à destination des grandes villes allemandes et du nord de l'Europe. En outre, la construction et l'extension des voies d'accès, de même que de nouvelles méthodes d'exploitation sont prévues. Les dates de réalisation des aménagements dépendent des besoins et, donc, de la demande future en matière de transports.
En Allemagne, la capacité du tronçon du Haut-Rhin Karlsruhe - Offenbourg - Baie, qui constitue la voie d'accès principale pour le trafic de marchandises, sera augmentée à court terme grâce à l'installation de moyens modernes de régulation des trains. A moyen terme, on prévoit d'élargir à quatre voies le tronçon jusqu'à Baie, en procédant par étapes et selon l'évolution de la demande.
Les tronçons Zurich - Schaffhouse -Stuttgart et Zurich - Saint-Gall - Munich servent essentiellement au transport de voyageurs. Ds figurent dans le schéma directeur du réseau ferroviaire européen à grande vitesse en tant que tronçons de raccordement entre les lignes à grande vitesse des NLFA et la ligne à grande vitesse Mannheim - Stuttgart - Munich Salzbourg - Vienne. L'introduction de trains à caisses inclinables et des aménagements ponctuels sur certains tronçons devraient permettre de réduire la durée de trajet d'environ une heure et de la ramener à deux heures et quart entre Zurich et Stuttgart et à trois heures et quart entre Zurich et Munich.
Parmi les mesures citées dans l'accord et concernant la Suisse, figurent l'aménagement du nouveau tronçon Mattstetten - Rothrist (lors de la première étape de RAIL 2000), le percement d'un nouveau tunnel dans le Jura (en cas de besoin lors de la deuxième étape de RAIL 2000) à un emplacement non encore déterminé, et la construction d'un nouveau pont à deux voies sur le Rhin entre Baie, gare de Bade et Baie gare CFF.
C'est sur le principe de territorialité qu'on se fonde pour le financement. Les mesures prises sur territoire allemand sont financées par l'Allemagne, celles appliquées sur territoire suisse le sont par notre pays. L'accord bilatéral se fonde sur l'arrêté sur le transit alpin, sur l'accord de transit conclu le 2 mai 1992 entre la Suisse et 1UE (RO 1993 1197) et sur l'accord trilatéral du 3 décembre 1991 entre l'Allemagne, la Suisse et l'Italie concernant
683
l'amélioration du trafic combiné rail/route des marchandises à travers les Alpes suisses (RO 1993 1231).
221.3
Liaisons avec l'Autriche
Jusqu'ici, les deux pays ont harmonisé leurs projets essentiellement lors des entretiens qui ont lieu régulièrement entre les CFF et les chemins de fer autrichiens (ÖBB). Cela suffisait jusqu'ici, étant donné qu'aucun problème concernant la capacité ne s'était posé à court terme dans cette région frontalière. La mise au point de l'horaire des trains à caisses inclinables entre Zurich et Munich devrait s'accompagner d'une nouvelle conception régionale des transports publics dans la région Lindau - Bregenz - St. Margrethen.
Pour ce qui est de la ligne passant par l'Arlberg, il faut s'attendre à ce que le trafic rapide à longue distance entre Zurich et Vienne passe désormais par Bregenz et Munich, conformément au projet de 1TJE de réseau transeuropéen. Cette ligne permettra de raccourcir la durée du trajet d'environ une demi-heure. La ligne passant par l'Arlberg servira dès lors essentiellement au trafic de marchandises et de voyageurs entre la Suisse et les Laender autrichiens du Tyrol, de la Carinthie et de la Styrie, ainsi qu'entre la Suisse et la province italienne de Bolzano, la Slovénie et la Croatie (liaison Zurich - Innsbruck - Villach - Ljubljana et Klagenfurt/Graz).
221.4
Raccordement des NLFA au réseau ferroviaire italien à grande vitesse
Au sud, le raccordement des NLFA au réseau ferroviaire italien à grande vitesse et donc le prolongement jusqu'à Milan du trafic à grande vitesse est essentiel à l'intégration de notre réseau ferroviaire dans le réseau international; il est aussi nécessaire à la réalisation du réseau ferroviaire transeuropéen prévu par l'UE (TGV et trafic combiné).
Le prolongement des NLFA de Lugano jusqu'à Milan est dans l'intérêt de la Suisse. Pour des raisons de capacités, il ne sera pas à l'ordre du jour avant 2017. L'utilisation de trains à caisse inclinable en direction de Milan permettra des gains de temps sur le réseau actuel; de plus, les trains de voyageurs sont intégrés de manière optimale dans le noeud ferroviaire
684
milanais, de sorte quìi n^ a pas urgence en la matière. Cependant, les travaux de planification concernant le prolongement des NLFA de Lugano jusqu'à Milan se poursuivent. On dispose à présent d'une étude de faisabilité technique élaborée conjointement par la Suisse et par l'Italie avec le concours de représentants du Tessin.
L'évaluation des tracés et l'appréciation de la faisabilité sur le plan technique sont terminées, n est apparu que tous les tracés étudiés et toutes les variantes sont techniquement réalisables.
n est prévu de lancer en 1996, en collaboration avec l'Italie, une étude portant sur l'opportunité des projets et de conclure dès que possible un accord bilatéral pour planifier le prolongement des axes du Saint-Gothard et du Loetschberg-Simplon au sud de la Suisse et pour organiser le réseau ferroviaire restant dans la région Simplon - Lac Majeur - Novare Gênes. L'article 9 de l'arrêté sur le transit à travers les Alpes charge la Confédération de garantir dans un délai raisonnable l'extension au sud des voies d'accès aux deux axes et d'en régler le financement.
221.5
Raccordement de la Suisse au réseau français du TGV
Genève est desservie par le TGV depuis 1981 déjà, année de son introduction en France. A partir de 1987, Lausanne, Neuchâtel et Berne ont accueilli successivement le train à grande vitesse. Six TGV font chaque jour l'aller et retour entre Genève et Paris et un TGV relie Genève à Lyon et Montpellier, où l'attend une correspondance vers l'Espagne. Quatre convois circulent chaque jour dans les deux sens entre Lausanne et Paris via Vallorbe. Un train TGV exploité en unités multiples assure chaque jour la liaison avec Berne et Neuchâtel; deux autres liaisons avec changement à Frasne existent par ailleurs. A l'exception des trains circulant sur l'axe Paris - Lyon - sud de la France, les TGV qui desservent la Suisse circulent sur des voies ordinaires. Ainsi, les trains au départ de Genève mettent 1 heure trois quarts pour parcourir les 172 kilomètres qui séparent Genève de Maçon et encore une fois 1 heure trois quarts pour les 380 kilomètres existant entre Maçon et Paris.
685
La France considère le développement du réseau ferroviaire à grande vitesse comme hautement prioritaire. Parmi les projets qui figurent en tête de liste, on trouve notamment: · le prolongement du TGV Sud-Est Paris - Lyon - Valence en direction de Montpellier/Espagne et de Marseille; · la liaison Lyon - Turin, avec un tunnel de base à travers le Mont Cenis; · le TGV Est Paris - Strasbourg - Allemagne.
Un autre projet très important pour la Suisse est celui du TGV Rhin - Rhône, qui assurera la liaison entre Maçon/Dijon (TGV Sud-Est) et Mulhouse et le Haut-Rhin. Les difficultés financières de la SNCF ont ralenti la planification et la réalisation des projets de TGV, et modifié l'ordre des priorités. Cela a des conséquences pour la Suisse, où certains projets de raccordement sont directement liés à la construction du TGV Rhin - Rhône.
L'article 7 de l'arrêté sur le transit alpin constitue la base légale pour l'intégration de la Suisse occidentale au réseau ferroviaire européen à grande vitesse. Selon le 1er alinéa, la Confédération envisage d'adapter et de moderniser le tronçon Genève - Maçon et d'y raccorder Baie. Selon le 2" alinéa, la Confédération s'engage en faveur de l'amélioration des liaisons à destination de la France entre Baie et Genève ainsi que des liaisons à destination de l'Italie. Cela concerne l'amélioration des lignes traversant l'arc du Jura, ainsi que de la ligne du Simplon.
En 1991, un groupe de travail franco-suisse a été créé en vue de planifier l'intégration de la Suisse occidentale au réseau ferroviaire européen à grande vitesse. Ce groupe a tout d'abord commandé des études portant sur la faisabilité, sur la rentabilité et sur le financement d'une ligne TGV entre Maçon et Genève. En 1994, il a fait adapter des études réalisées par des tiers sur d'autres raccordements possibles ("Sillon alpin" Genève - Annecy - Chambéry, Lausanne/Berne - Dole) de manière à remettre de les comparer aux études précitées. Par ailleurs, il a examiné en détail le cas de la gare de Baie, qui représente une porte d'entrée dans notre pays. A l'heure actuelle, le groupe de travail binational étudie les effets sur les plans du trafic et de l'économie des différents projets de raccordement et des relations entre ces projets. Les résultats de ces études constitueront l'une des bases sur lesquelles reposeront les recommandations du groupe de travail en faveur de chaque variante. On tient
686
compte, dans la conception des possibilités de raccordement, de l'évolution des techniques ferroviaires.
Dans une troisième phase, les ministres des deux pays doivent signer un accord sur la variante choisie. Un message à l'intention des Chambres fédérales sera élaboré simultanément, n sera prêt au plus tôt en 1998 et contiendra des données précises sur les projets envisagés et sur le financement de ces derniers.
222
Adaptation du projet RAIL 2000
222.1
Conception initiale
La Suisse dispose d'un réseau ferroviaire dense sur lequel la circulation est régie par un horaire serré. Malgré l'introduction de l'horaire cadencé, les correspondances sont restées insatisfaisantes dans un grand nombre de gares. Idéalement, il faudrait que les trains se croisent dans les gares qui constituent des noeuds ferroviaires. En outre, sachant qu'un train part toutes les heures dans chaque direction, les trains intercités et les trains directs devraient mettre un peu moins d'une heure pour relier deux noeuds voisins. Aujourd'hui, c'est le cas uniquement entre Zurich et Baie et entre Zurich et Lucerne.
Le projet RAIL 2000 prévoit que les trains provenant de toutes les directions entrent en même temps dans les gares des principales villes de Suisse. Les voyageurs disposent ainsi des meilleures correspondances possibles dans toutes les directions et l'attente est réduite.
Le trafic régional peut être intégré de manière optimale dans le réseau des intercités et des directs. La conception prévoit d'améliorer les tronçons existants ou d'en construire de nouveaux là où le réseau actuel ne permet pas de relier deux noeuds voisins en moins d'une heure ou lorsque les capacités ne suffisent pas à satisfaire l'augmentation prévue des prestations.
L'arrêté fédéral du 19 décembre 1986 concernant le projet RAIL 2000 (RS 742.100) mentionne quatre nouveaux tronçons: Mattstetten - Rothrist, Muttenz - Olten, Vauderens Villars-sur-Glâne et Zurich aéroport - Winterthour. Les Chambres fédérales ont voté un crédit de 5,4 milliards de francs pour financer ce projet (état et prix de 1985). Parallèlement, elles ont exigé que Bienne y soit intégrée en tant que noeud ferroviaire important (gare dans
687
laquelle les trains se croisent) et que la ligne suivant le pied du Jura (Olten - Bienne Lausanne/Genève) et celle qui traverse le Plateau (Olten - Berne - Lausanne/Genève), soient considérées comme équivalentes.
222.2
RAIL 2000: première étape
Le rapport du 11 mai 1994 sur la première étape de RAIL 2000 (FF 1994 m 683) met en évidence les changements qui ont affecté la conception initiale, et notamment une nette augmentation des coûts d'investissement par rapport à la première moitié des années 80.
Etant donné que cette augmentation aurait entraîné un surcoût annuel d'un milliard de francs, le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie a, au début de 1993, chargé les CFF de faire, dans une première étape, une proposition permettant d'atteindre autant que possible les objectifs de RAIL 2000 sans dépasser le cadre financier fixé par le Parlement. Tant le message de 1985 que l'arrêté fédéral sur RAIL 2000 soumis au référendum prévoient la possibilité de procéder par étapes. En prenant connaissance du rapport du Conseil fédéral, les Chambres fédérales ont approuvé la première étape de RAIL 2000 (Conseil des Etats: 4 octobre 1994; Conseil national: 6 mars 1995).
La première étape se concentre sur des éléments indispensables à la réalisation du projet. Ce qui, pour des raisons liées aux capacités, n'apparaît pas encore nécessaire, est remis à plus tard. Par ailleurs, on tire le meilleur profit possible des innovations techniques dans le domaine ferroviaire. Au lieu d'améliorer l'offre par la mise en place d'une infrastructure lourde et chère, on cherche à le faire dans la mesure du possible par des mesures techniques permettant une meilleure exploitation.
La première étape met l'accent sur le trafic national à longue distance (augmentation de la vitesse, de la fréquence, du confort). Grâce à l'optimalisation des correspondances, elle permet à elle seule de réduire les temps de parcours de 8 pour cent en moyenne. Le nombre de kilomètres parcourus par des intercités et par des directs devrait progresser de 13 pour cent et le nombre de places assises de 24 pour cent. On introduira une cadence double (semi-horaire) partout où la demande le permettra. L'utilisation d'un matériel roulant moderne (trains à caisses inclinables, trains à deux étages) permettra non seulement d'éviter
688
des infrastructure coûteuses, mais elle accroîtra aussi le confort. La ligne du pied du Jura et celle qui traverse le Plateau seront désormais équivalentes. Par rapport à la conception initiale, les trains circulant via Lausanne, Bienne et Lucerne mettront un peu plus de temps, de sorte que les groupes (batteries) de correspondances se situeront aux minutes 15 et 45.
Globalement, la première étape permettra d'atteindre environ trois quarts des objectifs prévus dans le message.
L'augmentation de l'attrait qui en résultera devrait conduire à une utilisation plus intense du rail. Des estimations prudentes indiquent que la demande devrait croître d'environ 15 pour cent d'ici à l'an 2004. Néanmoins, RAIL 2000 ne sera pas rentable si la politique des transports se poursuit dans sa forme actuelle. Le message sur RAIL 2000 datant de 1985 considérait déjà que la rentabilité ne serait obtenue que si l'aménagement des différentes voies de communication était harmonisé en tenant compte des fonctions de chacun.
Le rapport du Conseil fédéral du 11 mai 1994 sur la première étape de RAIL 2000 (FF 1994 lu 683) prévoit d'autres étapes. Les travaux concernant la conception à adopter et la stratégie à suivre lors de la deuxième étape ont déjà commencé. Un message devrait en résulter vers la fin des années 90.
223 223.1
Réforme des chemins de fer Contenu
Actuellement, différentes lacunes d'ordre structurel entravent l'efficacité des prestations offertes par les CFF et par les ETC. Les structures actuelles sont l'aboutissement d'un processus vieux de plusieurs décennies. Certaines d'entre elles ne répondent plus aux exigences d'un système moderne de transports. La réforme des chemins de fer vise à créer de nouvelles bases et à améliorer au départ la situation des entreprises de transport public et des sociétés de chemins de fer. Ce processus a pour but d'adapter les transports publics en général et les chemins de fer en particulier aux conditions actuelles, n doit livrer les instruments permettant de distinguer plus clairement le rôle de la politique et celui de l'entreprise, d'élargir la marge de manoeuvre de l'entreprise et d'introduire des éléments de
689
concurrence dans ce domaine, n s'agit également de résoudre la question du refinancement des CFF et de trouver de nouvelles modalités de financement.
223.2
Objectifs
La réforme des chemins de fer a pour principal objectif d'accroître l'efficacité des transports publics. L'offre doit être optimale et son coût le plus faible possible. Un autre objectif est de mieux utiliser le potentiel du marché. La position des entreprises de transports publics doit être renforcée vis-à-vis de celle de leurs concurrents grâce à une offre mieux adaptée aux désirs du client, n s'agira à cet effet d'accroître l'autonomie des chemins de fer sur le plan de la gestion d'entreprise, sans laquelle les chemins de fer ne sont pas en mesure d'offrir de manière rationnelle des prestations avantageuses répondant aux voeux de la clientèle ni de réagir avec souplesse à l'évolution des besoins de cette dernière.
n faudra harmoniser les bases de financement et améliorer la transparence dans ce domaine.
La réforme doit montrer clairement quels montants sont nécessaires aux transports publics et à quoi ils sont utilisés. Le principe selon lequel on confie à des tiers des prestations qui sont payées à un tarif fixé au préalable devrait permettre de mieux adapter l'offre aux besoins réels. Anticipant sur la réforme des chemins de fer, ce principe est appliqué depuis le 1er janvier 1996 dans le trafic régional (loi révisée sur les chemins de fer, RS 742.101).
D s'agira de prendre en considération de l'évolution sur le plan européen. Le réseau ferroviaire et l'économie de la Suisse sont étroitement liés à ceux de nos voisins. C'est pourquoi il est nécessaire de procéder d'entente avec VUE. n faut donc tenir compte de la directive publiée par cette dernière (directive 91/440 du 29 juillet 1991).
223.3
Mesures
Voici les mesures prévues pour l'ensemble des entreprises de transport: · Séparation de l'infrastructure et des transports: dans leur comptabilité, les entreprises de chemins de fer doivent désormais séparer le domaine de l'infrastructure de celui des transports, ce qui permettra d'assurer la transparence nécessaire en matière de coût et d'éliminer les subventions croisées internes qui entravent l'efficacité de l'entreprise. Les
690
CFF et les principales ETC à voies normales devront en outre séparer ces deux domaines sur le plan organisationnel.
· Accès au réseau: accorder l'accès au réseau signifie autoriser une entreprise de transports à utiliser contre paiement une ligne de chemin de fer qui ne lui appartient pas. Une entreprise de transports peut acquérir le droit de circuler sur un certain tronçon pendant un espace de temps donné (slot). Ce principe sera appliqué au transport de marchandises et, dans certains cas, au transport de personnes.
· Financement: le Conseil fédéral entend modifier les principes de financement des investissement des CFF dans le cadre de la révision de l'ordonnance sur les finances de l'a Confédération déjà. Le nouveau mode de financement serait introduit le 1er janvier 1997.
Dans une phase ultérieure, il faudra adapter le mode de financement des investissements des ETC à celui choisi nouvellement pour les CFF; les cantons devront être consultés à ce sujet.
· Transport de marchandises: les objectifs de la réforme des chemins de fer concernent particulièrement le transport de marchandises, us devraient être atteints grâce à la mise en place de mécanismes d'incitation et à l'encouragement de l'économie de marché. A cet effet, il faudra libéraliser l'accès au réseau du trafic de marchandises. Grâce à leur offre, les chemins de fer devraient pouvoir se maintenir sur le marché dans les conditions du moment sans qu'il soit nécessaire de les indemniser davantage.
Les dispositions suivantes sont prévues spécialement pour les CFF: · Rapports Confédération/CFF: la répartition des tâches doit être claire. La Confédération doit se contenter de définir les principes de nature politique ou financière et laisser à l'entreprise le soin de conduire les opérations. Par ailleurs, le Conseil fédéral et les CFF doivent fixer pour des périodes de quatre ans les objectifs de l'entreprise au moyen d'un accord sur les prestations qui sera soumis à l'approbation des Chambres fédérales. Le - Parlement fixera un cadre financier applicable aux CFF pendant la même période.
691
· Refinancement (désendettement) des CFF: le refinancement deviendra effectif le 1er janvier 1998. A cet effet, il s'agira pour l'essentiel de transformer en capital propre et en prêts à intérêts variables les prêts porteurs d'intérêts qui ont financé les infrastructures: la Confédération reprend les prêts et les obligations des CFF à l'égard de la caisse de pensions et de secours (CPS), qui totalisent quelque 6 milliards de francs. Les dettes des CFF et les 6 milliards de prêts de la Confédération seront transformés en capital de dotation (8 mia. de fr.) grâce à un échange d'actifs dans le bilan de la Confédération. A l'exception des investissements rentables existants, les prêts restants (4 mia. de fr.) seront transformés en prêts remboursables à certaines conditions et porteurs d'intérêts variables.
· Statut juridique des CFF: l'organisation et le statut juridique actuels des CFF, qui sont une entreprise non dotée de personnalité juridique, ne permettent pas d'entreprendre les changements envisagés sur le marché des transports. L'entreprise pourrait devenir soit un établissement de droit public constitué en société ou la société par action de droit public, dont le statut serait défini dans une loi spéciale.
223.4
Suite des opérations
La réforme des chemins de fer devant assurer le remplacement du mandat de prestation de 1987, qui arrive à échéance à la fin de 1997, elle devrait prendre effet le 1er janvier 1998.
Pour cette raison, le message devra être soumis au Parlement cette année encore.
La réforme des chemins de fer représente un processus, n est prévu, au terme d'une première étape, d'y apporter des adaptations qui s'inspireront des enseignements virés de l'expérience.
Voici quels pourraient être les points forts d'une deuxième étape:
rapprochement du mode de financement des investissements des ETC et de celui utilisé pour les CFF, première mesures en vue d'une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, révision des compétences de la Confédération et des CFF (acceptation des plans, contrôle de la sécurité), révision de la législation relative à la responsabilité civile des chemins de fer et révision de la législation relative à la police des chemins de fer.
692
224
Autres mesures et contexte politique dans le domaine des transports
224.1
Instauration de conditions équitables
La politique des transports du Conseil fédéral vise en priorité à encourager les transports publics de voyageurs et le trafic de marchandises par rail. Dans les conditions actuelles, les chemins de fer ne peuvent offrir davantage de prestations ,,sans risquer d'aggraver leurs comptes et d'alourdir le budget de la Confédération. Cette offre supplémentaire de prestations couvre la plupart du temps la totalité des coûts d'exploitation mais rarement les coûts d'infrastructure.
Si la rentabilité des chemins de fer dans le transport des marchandises baisse de plus en plus, c'est aussi en raison de l'accroissement de la productivité du transport par route.
Aujourd'hui, c'est ce dernier qui détermine les prix du marché dans le domaine des transports de marchandises. Mais la transparence des coûts n'est pas entièrement assurée, et rien n'oblige les entreprises de transport par route à tenir compte des coûts externes dans le calcul des prix, de sorte que la répartition du trafic n'est pas optimale sur le plan macroéconomique. Seule l'internalisation des coûts externes assurerait une concurrence loyale sur le plan macro-économique. Pour cela, il faudrait que ces coûts soient imputés à leurs responsables, ce qui suppose l'institution d'une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations qu'il s'agirait de compléter par d'autres mesures dans les régions alpines, particulièrement sensibles sur le plan écologique (application de l'article tiré de l'initiative des Alpes).
224.2
Redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP)
Le Conseil fédéral considère l'application de l'article constitutionnel 36quater comme faisant partie des priorités de la politique des transports. La RPLP fera que les coûts des travaux de viabilité dépendront des prestations et seront donc répartis de manière plus équitable entre les responsables de ces coûts. Mais il s'agira également de tenir compte des coûts externes quantifiables du trafic des poids lourds. Le Conseil fédéral a l'intention d'instituer la RPLP
45 Feuille fédérale. 148° année. Vol. IV
693
vers l'an 2001, si possible en coordination avec 1UE. n mettra en consultation un projet de message et un projet de loi avant la fin de 1996.
L'actuelle redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds tient compte uniquement des coûts de viabilité non couverts et du poids des véhicules, mais pas des prestations fournies par ces derniers. Elle avantage ceux qui roulent beaucoup ou qui parcourent de longues distances au détriment de ceux qui roulent peu ou sur de courtes distances. Cela a pour conséquence que le transport de marchandises lourdes sur de longues distances, pour lesquelles il serait intéressant d'utiliser le chemin de fer, est grevé dans une mesure inférieure à la moyenne, alors que la distribution finale des marchandises, pour laquelle le transport par route convient bien, l'est dans des proportions supérieures à la moyenne. De cette manière, la route détient un avantage supplémentaire dans un domaine où elle est en concurrence avec le rail.
224.3
Application de l'article sur la protection des Alpes
L'application de l'article constitutionnel 36SCMes constitue une mesure supplémentaire d'accompagnement pour le transport des marchandises à travers les Alpes. L'application de l'article sur la protection des Alpes entraînera une utilisation accrue des capacités de transport par chemin de fer à travers les Alpes. .
En avril 1996, le Conseil fédéral est arrivé à la conclusion qu'il était impossible, dans les faits et pour des raisons politiques, d'appliquer l'article 36sexies d'une façon absolument conforme à la constitution. H a donc confirmé en septembre 1994 la conception d'application non discriminatoire et eurocompatible de l'initiative, qui repose sur trois principes: - l'application du principe de la vérité des coûts par l'introduction de la RPLP constitue la mesure principale; - l'introduction complémentaire d'une taxe sur le transport des marchandises par poids lourds à travers les cols alpins (on envisage en premier lieu une taxe sur le transit à travers les Alpes, [TTA]);
694
224.4
Négociations bilatérales sur le trafic terrestre
Le transport de marchandises à travers les Alpes revêt une forte dimension internationale.
Plus de la moitié des courses de poids lourds à travers les Alpes suisses (véhicules dont le poids total autorisé dépasse 3,5 t) proviennent du trafic de transit, et il faut s'attendre à ce que cette part augmente encore à l'avenir. C'est une des raisons pour lesquelles la politique des transports a une dimension de plus en plus européenne. Les buts de la politique suisse des transports seront plus faciles à atteindre d'entente avec les voisins européens, surtout en ce qui concerne le transit à travers les Alpes. Pour cette raison, le Conseil fédéral s'efforce d'harmoniser la politique des transports dans les régions alpines, n envisage de réaliser dans la mesure du possible, par étapes et en coordination avec l'UE, la transparence des coûts et de charger davantage le trafic dans les zones sensibles (dans les régions alpines notamment).
Dans le cadre des négociations bilatérales, le Conseil fédéral vise à remplacer progressivement la "limite de poids" par d'autres instruments plus conformes au marché et aux effets similaires. A ce propos, l'introduction de la RPLP jouera un rôle essentiel. Cette mesure devrait permettre d'éviter que les effets négatifs du transport de marchandises ne remettent en question les objectifs de la-politique suisse dans le domaine des transports et le mandat constitutionnel visant la protection des régions alpines. La Suisse se réservera la possibilité d'appliquer des clauses de sauvegarde.
23 231 231.1
Projet d'investissements dans le domaine des transports publics NLFA Situation de départ
A partir de 1994, les doutes se sont multipliés quant à la rentabilité de l'exploitation des NLFA. Depuis le milieu des années 70, on constate un recul continu des recettes provenant des transports, notamment dans le domaine des marchandises.
695
- l'application d\in programme spécifique visant à encourager le transport des marchandises à travers les Alpes par le rail.
Selon cette conception non discriminatoire, le transfert au rail des marchandises en transit ne se fera pas que d'une frontière à l'autre, mais concernera tous les genres de transport (intérieur, à l'importation, à l'exportation, de transit) dans la mesure des capacités des voies de transit. Tous les genres de transport sont donc obligatoirement soumis à la TTA. Cette stratégie permet de remplir aussi bien les objectifs écologiques que les exigences de l'initiative relatives aux quantités à transférer.
En soumettant à la TTA le transport intérieur de marchandises à travers les Alpes, on défavorise quelque peu certaines régions de Suisse (le canton du Tessin notamment) ou certaines branches de l'économie. Le Conseil fédéral est d'avis qu'une partie des moyens financiers provenant de la TTA pourrait être mise à la disposition des cantons concernés à titre de compensation.
Le volume des transports dont il faut tenir compte pour le transfert (qui doit correspondre au trafic de transit) sera déterminé sur la base de recensements différenciés qui auront lieu en 1999. Selon des estimations actuelles, il devrait s'élever à près de 600'000 courses de poids lourds. Ce volume de trafic devrait être transféré d'ici à l'an 2004/05. Au cas où des problèmes surviendraient quant à la capacité des chemins de fer avant la mise en service des NLFA, il faudrait attendre que ces dernières soient réalisées pour atteindre pleinement l'objectif visé.
Considérant la nécessité de soumettre à la TTA les trafics intérieur ainsi que les trafics d'importation et d'exportation, le Conseil fédéral est d'avis que ces trois catégories de trafic devraient eux aussi bénéficier, sur les voies de transport existantes, d'une offre avantageuse, économique et adaptée au mode d'exploitation du rail, qu'il s'agira de financer si nécessaire à l'aide d'une partie des recettes provenant de la TTA. Le Conseil fédéral envisage de mettre en consultation, à la fin de 1996, un projet concernant l'application des dispositions de l'initiative des Alpes.
696
Evolution des recettes des CFF provenant du transport de marchandises de 1980 à 1996 (recettes par tonne-kilomètre)
1986
1990
La conclusion de l'entreprise anglaise Coopers & Lybrand, qui exclut que l'exploitation des NLFA soit entièrement rentable aux prix actuels ne constitue donc pas une surprise. Dans son rapport du 22 mars 1995 sur le financement des NLFA (FF 1995 ffl 416), la délégation des finances des Chambres fédérales s'est ralliée à ce point de vue.
Se fondant sur les nouvelles conditions et sur les dernières innovation techniques dans le domaine ferroviaire, le Conseil fédéral a demandé, les 19 et 20 février 1995, qu'on examine l'application du projet des NLFA dans son ensemble. Le programme d'investissement devrait être optimisé de manière à ce qu'on atteigne, dans la mesure la plus large possible, les objectifs techniques fixés au départ en matière de prestations de transports (capacités du trafic de marchandises) et de la qualité de l'offre (temps de parcours). D'importantes économies par rapport au projet initial seront nécessaires à cet effet, et il s'agira de tenir compte des exigences liées à l'environnement.
697
231.2
Solution esquissée
n s'agit de s'inspirer de la solution esquissée pour RAIL 2000 en cherchant à trouver un équilibre entre les paramètres offre/infrastructure/matériel roulant, de manière à atteindre un maximum d'objectifs grâce à des investissements réduits et de réaliser la meilleure offre possible sur le plan qualitatif. Pour ce qui est du matériel roulant, il s'agit en premier lieu de favoriser l'utilisation de trains à caisses inclinables et de trains de marchandises plus longs.
Dans le domaine de l'infrastructure, où différentes innovations techniques seront introduites, il s'agira de ne construire, parmi les nouveaux tronçons prévus, que ceux qui permettront des gains de temps et de capacités notables (infrastructure dite "légère").
Sur la base des avant-projets déposés en février 1994 et des documents disponibles concernant l'intégration de la Suisse orientale, 16 variantes des NLFA ont été étudiées au total1!. AU terme de la procédure de consultation, compte tenu de l'avis exprimé, le 9 janvier 1996, par les partis politiques, les cantons et les associations faîtières et compte tenu des propositions du groupe de travail mis sur pied par les partis gouvernementaux, un plan d'investissements et de financement portant sur différentes variantes des NLFA, les autres grands projets de RAIL 2000, le raccordement au réseau TGV et les mesures de lutte contre le bruit a été réalisé. Nous allons à présent examiner ces éléments.
231.3
Description des éléments constitutifs des NLFA
231.31 Axe du Loetschberg à une voie L'élément clé de l'axe du Loetschberg est le tunnel de base entre Frutigen et la vallée du Rhône. Des trois fonctions que l'arrêté sur le transit alpin attribuait à l'axe du Loetschberg, les fonctions "trafic de transit" et "intégration du Valais dans le projet RAIL 2000" sont considérées prioritaires par rapport à la fonction "chargement des voitures en remplacement du Rawil". L'extension des infrastructures entre Spiez et la vallée du Rhône sera réalisée dans la mesure où elle servira les objectifs prioritaires et où cela s'avérera nécessaire pour que puissent être assurées les prestations de transport prévues sur le tronçon Berne -
11
698
Voir le rapport du 23 août 1995 réalisé par le groupe de travail chargé du financement des transports publics
Thoune. fl en résultera un programme d'investissement pour un tunnel de base d'une longueur d'environ 36 kilomètres, qui comportera sur sa plus longue partie une seule voie et qui reliera Frutigen à Baltschieder. Les nouveaux tronçons rejoindront les lignes existantes en gare de Frutigen et environ deux kilomètres avant Viège. Le chargement des automobiles continuera de s'effectuer par le tunnel de faîte. Ces infrastructures pourraient être étendues par la suite (avec les options suivantes: tunnel de base à deux voies sur toute la longueur, contournement de Frutigen, tunnel du flanc du Niesen, chargement des automobiles à Heustrich, liaison directe avec le Valais central, chargement des automobiles à Steg et embranchement du tunnel vers Mundbach).
231.32 Axe du Loetschberg à double voie Une autre étape de l'extension permettra d'assurer en partie la troisième fonction attribuée au Loetschberg, celle du chargement des voitures, mais seulement entre Frutigen et Steg, soit dans une mesure réduite par rapport au projet initial. On disposera ainsi d'un tunnel de base d'une longueur d'environ 36 kilomètres comportera une double voie sur toute sa longueur et qui reliera Frutigen et Baltschieder. Les nouveaux tronçons rejoindront les lignes existantes en gare de Frutigen et environ 2 kilomètres avant Viège. Un embranchement de tunnel à une voie, d'une longueur de 2,5 kilomètres environ, conduira à Steg et rejoindra la ligne de la vallée du Rhône en direction du Valais central; des installations de chargement des automobiles sont prévues à Frutigen et à Steg.
231.33 Axe du Saint-Gothard Les éléments clés de l'axe du Saint-Gothard sont les-deux tunnels de base du Saint-Gothard et du Ceneri, n permettront d'importants gains de temps aux trains de voyageurs et aux trains de marchandises. En outre, le tracé à travers les Alpes sera pratiquement celui d'une ligne de plaine, puisqu'il culminera à seulement 550 mètres au-dessus du niveau de la mer.
Le programme d'investissements prévoit un nouveau tronçon à deux voies d'une longueur de 63 kilomètres environ (tunnel de base de 57 km et 6 km à ciel ouvert), avec des raccordements aux lignes d'origine dans les environs d'Altdorf/Erstfeld et de Biasca (Giustizia) ainsi qu'un nouveau tronçon de 18 kilomètres environ (17 km pour le tunnel du
699
Ceneri et 1 km à ciel ouvert), avec des raccordements aux lignes d'origine dans les environs de San Antonino et de Lugano(Massagno)/Vezia.
231.34 Intégration de la Suisse orientale Le tunnel du Zimmerberg, qui figure dans le projet initial d'intégration de la Suisse orientale, remplit les objectifs fixés quant au gain de temps et à l'augmentation des capacités. Le tunnel du Hirzel n'est plus aussi prioritaire, puisqu'il augmente le temps de parcours (d'environ 5 minutes) du trafic des voyageurs de la Suisse orientale (Saint-Gall p. ex.) en direction de l'axe du Saint-Gothard et le sud par rapport à la ligne qui passe par Sattel. Par ailleurs, l'extension du réseau prévue dans le cadre de RAIL 2000 (tronçon à quatre voies entre Thalwil, Zurich et la vallée de la Limmat) permettra de faire passer le trafic de marchandises par la région de Zurich.
Les aménagements prévus ponctuellement sur le tronçon Saint-Gall - Pfâffikon SZ sont redéfinis en fonction de la conception arrêtée concernant l'offre et l'exploitation et redimensionnés par rapport au projet initial.
231.35 Extension du reste du réseau Pour optimiser les NLFA redimensionnées, il sera nécessaire d'adapter les infrastructures des tronçons qui n'en font pas partie et des tronçons encore utilisés qui font partie des lignes d'origine. Dans le cas des trains à caisse inclinables, il s'agira notamment d'adapter la signalisation à des vitesses plus élevées. Des investissements seront nécessaires pour aménager des installations servant à coupler et à découpler des trains de marchandises plus longs dans les gares-frontières de Bàie, de Domodossola et de Chiasso, pour allonger des voies de dépassement existantes et pour construire de nouvelles voies de dépassement sur les axes de transit. Les infrastructures appartenant au réseau ferroviaire existant sur lesquelles se fondent les calculs de coût pour l'utilisation de trains à caisses inclinables et de trains de marchandises plus longs figurent dans l'annexe. Cette liste sert à établir les coûts globaux. Elle pourra être modifiée au fur et à mesure que le projet sera approfondi.
700
231.4
Précision des coûts, marge de variation et délais
Les coûts calculés par les chemins de fer correspondent à l'hypothèse la plus vraisemblable au sens du chiffre 221 du message sur les NLFA. Es n'englobent aucune réserve. Les données fournies par les chemins de fer proviennent des avant-projets et sont calculées aux prix de 1991, sans qu'il soit tenu compte du renchérissement ni des intérêts intercalaires.
L'Office fédéral des transports a converti ces coûts aux prix de 1995 sans prendre en considération les intérêts intercalaires. Ces coûts tiennent compte des mandats relatifs aux NLFA qui sont venus s'ajouter entretemps et qui figurent dans les derniers messages. En sont exclus les coûts supplémentaires pour la transformation éventuelle des tunnels du Ceneri et du Zimmerberg (transformation d'un tube à deux voies en deux tubes à une, voie chacun). Selon les CFF, une telle modification engendrerait des coûts supplémentaires de l'ordre de 650 à 850 millions de francs (Zimmerberg et tronçon Zurich-Thalwil prévu dans RAIL 2000). Pour les tunnels de base du Saint-Gothard et du Loetschberg, les coûts portent sur un système comprenant deux tubes d'une voie chacun (sans galerie de sécurité supplémentaire).
La marge de variation des coûts reflète la précision des calculs et les incertitudes qui demeurent quant aux coûts calculés. Elle donne un ordre de grandeur du coût final du projet. Elle tient notamment compte des incertitudes liées à la géologie et aux techniques de construction. Des conditions géologiques et hydrologiques défavorables, qui ne correspondent pas à l'état des connaissances au moment du calcul des coûts entraînent une augmentation des frais par rapport aux coûts envisagés. Les programmes de réalisation des NLFA se fondent sur l'idée que la garantie du financement (ouverture des crédits d'engagement) ainsi que la procédure d'autorisation permettront un déroulement continu des travaux de planification et de construction, n en résulte que le tunnel de base du Loetschberg devrait pouvoir entrer en service en 2006 et ceux du Saint-Gothard, du Mont-
701
Ceneri et du Zimmerberg
en 2Ô08. Ces dates ne tiennent pas compte des retards qui
pourraient survenir pour des raisons liées à la géologie, la construction ou la sécurité^.
C'est pourquoi on prévoit dans le cas des NLFA une réserve correspondant à 15 pour cent des coûts du projet pour couvrir les coûts non prévus et garantir l'équilibre du plan de financement. La réserve n'est pas comprise dans le coût global de la planification et de l'exécution par les maîtres d'ouvrage. Le déblocage éventuel de réserves exige une demande dûment motivée de la part des chemins de fer et n'est possible que si le Parlement accepte de voter un crédit supplémentaire. L'alternative au déblocage de réserves est de renoncer à certains points du projet, ce qu'il y a lieu d'examiner dans chaque cas. En raison de l'état avancé des travaux de planification et d'exécution, aucune réserve n'est prévue pour la 1er étape de RAIL 2000.
231.5
Conception de l'offre et de l'exploitation
231.51 Généralités D s'agit, dans la mesure du possible, de ne pas affecter, dans le domaine du trafic voyageurs à longue distance, la qualité des prestations que l'on espère offrir grâce à la réalisation intégrale des NLFA, malgré la renonciation provisoire aux nouveaux tronçons-entre ArthGoldau et Altdorf/Erstfeld, entre Biasca et la plaine de Magadino, entre Heustrich et Frutigen et aux tronçons de Steg et Mundbach du tunnel de base-du Loetschberg ainsi qu'au tunnel du Hirzel.
231.52 Transport régional et dans les agglomérations La conception de l'offre et de l'exploitation relative aux axes de transit et les affirmations qui en découlent concernant les capacités et le temps de parcours pour le transport des marchandises et des personnes incluent systématiquement le trafic régional et, dans la i
12
702
Voir le message du 23 mai 1990 sur les NLFA (FF 1990 U 1015) ainsi que le message du 12 avril 1995 sur le deuxième crédit d'engagement concernant la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (FF 1995III229)
mesure où il est concerné, le trafic dans les agglomérations. Les calculs partent de l'hypothèse selon laquelle le trafic régional actuel ou prévu sera maintenu, voire .augmenté.
231.53
Temps de parcours
On part de l'idée qu'un nombre plus important de rames à caisse inclinables seront utilisées sur le réseau ferroviaire suisse qu'il n'était prévu pour la première étape du projet RAIL 2000. Cela permettra aux liaisons assurées sur les axes des NLFA redimensionnées d'atteindre voire même d'améliorer les temps de parcours prévus avec le matériel roulant conventionnel après la construction intégrale des NLFA. Le projet de conception de l'offre servant de base provisoire pour la planification prévoit, comme offre de base, des liaisons toutes les heures sur les axes des NLFA ainsi que sur leurs voies d'accès. D est en même temps ainsi possible d'assurer à d'autres parties du pays la qualité de l'offre visée pour le projet RAIL 2000.
Dans le transport des personnes, les trajets Baie - Milan par le Saint-Gothard ou le Loetschberg ainsi que Zurich - Milan auront les mêmes temps de parcours.
Baie - Milan Zurich - Milan Berne - Milan Gain de temps moyen
Saint-Gothard 3 h 1/2 - 3 h 3/4 2 h 1/2 - 2 h 3/4 1 heure
Loetschberg 3 h % - 3 h 3/4 2 h 1/2 - 2 h 3/4 1/2 heure
La renonciation au tunnel du Hirzel avec raccordement à la ligne du Saint-Gothard à Zoug entraîne, pour un trajet empruntant un tronçon du Südostbahn (SOB) passant par le col du Sattel avec raccordement à Arth-Goldau comme aujourd'hui, une diminution du temps de parcours de 4 à 6 minutes par rapport à l'horaire prévu par le tunnel du Hirzel.
Dans le transport des marchandises, ce sont les axes transitaires de Baie à Chiasso et Domodossola qui ont été pris en compte au départ. Pour un train de marchandises, le trajet de Baie à Domodossola (Domo H) dure entre 3 heures 3/4 et 4 heures 3/4 et de Baie à Chiasso (Stabio-Gaggiolo) entre 4 heures et 4 heures 1/2. Les différences sont dues aux temps d'arrêt sur la route de transit. Les trains de marchandises, qui roulent lentement,
703
doivent en effet attendre le passage des trains de voyageurs plus rapides (voies de dépassement). Les trains de marchandises de la région du lac de Constance atteignent l'axe du Saint-Gothard par la ligne sud Buchs SG - Thalwil - Zurich - Othmarsingen ainsi que par Singen -Schaffhouse - Bülach - Südbahn.
231.54 Prestations de transport et capacités du réseau ferroviaire En ce qui concerne les capacités, on part de l'idée que les infrastructures nécessaires pour la 1er étape de RAIL 2000 et pour les NLFA redimensionnées sont réalisées. Une nouvelle percée du Jura conformément à la 2e étape de RAIL 2000 n'est pas prise en compte et le trafic de transit prévisible ne suffit pas à la justifier^.
En 1994, 14,3 millions de tonnes nettes de marchandises ont été transportées par rail à travers la Suisse. Les prévisions concernant l'ensemble du transport des marchandises à travers les Alpes (route et rail) en direction de l'Italie et en provenance de ce pays prévoient en moyenne un doublement du volume des transports au cours des 25 à 30 années à venir.
Le transport de marchandises par la route contourne aujourd'hui en partie la Suisse en raison de notre législation sur la circulation routière et de l'attrait plutôt faible du trafic combiné actuel. Si seuls le temps et la distance étaient déterminants pour le choix de la route nord-sud, la Suisse connaîtrait un trafic beaucoup plus important. Selon les études réalisées, les estimations sur le volume des transports à travers la Suisse sont très variables.
Pour 2070, elles se situent selon l'évolution du prix des transports dans une fourchette d'environ 30 à 40 millions de tonnes de marchandises et, pour 2020 dans une fourchette de 35 à 60 millions de tonnes de marchandises sur le rail.
Pour l'axe du Loetschberg, le rendement est limité par la ligne d'accès au nord entre Berne et Thoune. Les développements nécessaires pour faire augmenter cette capacité des quelque 60 trains actuels (avec RAIL 2000: 74 trains) à 100 - 110 trains de marchandises par jour sont compris dans les coûts de l'axe du Loetschberg. Ces développements et l'utilisation partielle de trains de marchandises d'une double longueur permettront, selon une étude de
13
704
Voir chiffre 232
l'EPF à Lausanne, à certains tracés de lignes ferroviaires de transporter entre 19 et 24 millions de tonnes de marchandises nettes. Les calculs des CFF donnent quant à eux le chiffre de 19 millions de tonnes nettes par an (en comparaison : Message sur les NLFA : 19 mio. de tonnes nettes, sans trains de marchandises d'une double longueur). Un tunnel de base à deux voies assurerait une plus grande liberté d'exploitation et la capacité supplémentaire pourrait être utilisée pour le chargement (redimensionné) de véhicules automobiles de Frutigen à Steg (par le tunnel de base), mais pas pour le transport de transit des marchandises sur des trains supplémentaires '(manque de voies d'accès).
Sur l'axe du Saint-Gothard, on obtient une capacité de 32 à 50 millions de tonnes nettes par an, selon le type de train utilisé (utilisation partielle de trains de marchandises d'une double longueur). (En comparaison, la construction intégrale des NLFA sans trains d'une double longueur, mais avec la troisième percée du Jura prévue dans la 2e étape de RAIL 2000 offrirait une capacité de 50 mio. de tonnes nettes).
Le trafic de transit s'élève pour 1995 à environ 5000 trajets par jour répartis pour moitié entre le Saint-Gothard et le Loetschberg/Simplon. Le trafic à l'intérieur du pays est très important tout comme le trafic à partir de la Suisse et vers la Suisse. Dans l'ensemble, on s'attend au volume de transports suivant sur les deux axes : (Trajets de personnes par jour) Saint-Gothard 1995 IS'OOO 2010 17'900 2020 19'100 augmentation prévue d'ici 2010 4'900 d'ici 2020 6-100
231.55
Loetschberg 7'300 lO'OOO 10'650 2'900 3'350
Article sur la protection des Alpes
Pour pouvoir appliquer l'article sur la protection des Alpes, les capacités du trafic ferroviaire à travers les Alpes doivent augmenter et le gabarit d'espace libre pour
705
l'exploitation d'une route nationale roulante (RNR) atteindre une hauteur aux angles de 4mH
Sans l'axe du Saint-Gothard, l'article sur la protection des Alpes ne pourra pas être appliqué dans le cadre prévu pour des raisons de capacité et en raison du gabarit d'espace librelS pour le transfert du trafic vers le Tessin et à partir de ce canton. Le corridor de ferroutage de 4 mètres de hauteur aux angles n'est assuré que sur l'axe du Loetschberg.
Celui-ci aura une grande importance s'il s'agit de réaliser une RNR attrayante et performante.
231.56 Avantages particuliers des différents axes Grâce à la construction de l'axe du Saint-Gothard, une ligne à faible déclivité est réalisée à travers les Alpes avec un point culminant à seulement 550 m au-dessus du niveau de la mer.
Le sud de la Suisse est ainsi raccordé, en complément au projet RAIL 2000, au reste du pays. Par rapport à l'axe du Loetschberg, le Saint-Gothard présente un nombre de trains nettement plus élevé grâce aux nombreuses voies d'accès au nord et au sud de la ligne du Saint-Gothard proprement dite.
Dans le message sur le deuxième crédit d'engagement concernant la réalisation des NLFA, les risques encourus ont été pris en considération. H en résulte que des investissements plus élevés, des temps de construction plus importants et des tunnels plus longs entraîneraient plus de risques pour le calcul des coûts et l'observation des délais. On estime actuellement que le Loetschberg présente moins de risques (principalement géologiques). L'axe du Loetschberg complète en outre le projet RAIL 2000 par un meilleur raccordement du Valais central et du Haut-Valais.
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15
706
Grâce au corridor de ferroutage Loetschberg-Simplon actuellement en construction, un chemin direct sera à disposition dès 1999 pour le transport des camions ayant une hauteur aux angles de 4 m. Les capacités permettent le transport d'environ 105'OOG envois par an.
Sur les voies d'aeçès différées au tunnel de base du Saint-Gothard, seuls les camions ayant une hauteur aux angles de 3)mÇO peuvent être transportés dans le trafic combiné accompagné. Le chargement de camions ayant une hauteur aux angles de 4 m ne serait possible que par le tunnel de base. Pour le trafic combiné non accompagné (containers, semi-remorques, caisses mobiles), la hauteur maximale admise sur
232
RAIL 2000 2e étape
232.1
De la nécessité d'encourager les transports publics de façon plus soutenue
En 1993, quelque 81 milliards de kilomètres/voyageurs ont été transportés en Suisse par la route contre 13,5 milliards par le rail (chemins de fer et autres). Dans un contexte de progression régulière, les prévisions tablent, jusqu'en 2015, sur une croissance des prestations des transports privés sur les routes suisses de l'ordre de 30 pour cent; à cette date, les kilomètres/voyageurs transportés devraient atteindre 104,5 milliards.
Cette croissance de la mobilité épuisera les capacités du réseau routier. L'accroissement du trafic se ressentira notamment dans.les agglomérations par un nombre accru de bouchons, par des préjudices pour l'économie nationale et par de nouvelles nuisances causés au territoire et à l'environnement. Tout porte à croire que les populations habitant ces zones déjà fortement encombrées n'accepteront pas facilement une extension du réseau routier dans leur secteur. Si l'on veut éviter une paralysie du trafic avec tous les inconvénients qui en découlent pour l'économie (soit les pendulaires, les transports de livraison), il importe qu'une fraction au moins de l'accroissement prévisible de la mobilité soit prise en charge par les transports publics. A cet effet, ceux-ci devront faire valoir certains atouts et être en mesure d'offrir des prestations modulables en fonction des exigences de la clientèle. La 2e étape de RAIL 2000 constitue la base nécessaire à long terme à la réalisation de ces conditions, n s'agit d'éviter des surcharges du réseau et de combler de façon ciblée les segments de marchés qui se sont développés durant la dernière décennie. Sur le plan du transport des voyageurs, les chemins de fer doivent être dotés des moyens d'offrir des prestations comparables à celles du secteur privé là où ils sont en mesure de prendre en charge, aux conditions du marché, des activités de ce dernier.
Au regard des intérêts fondamentaux de l'économie nationale et de l'environnement, il importe de développer les transports publics. Une augmentation de 30 pour cent des transports par route n'est pas conciliable avec les principes d'un développement durable. Un l'axe du Saint-Gothard est de 3 m 90. Seul le transport des véhicules automobiles conventionnels n'est soumis à aucune restriction.
707
tel accroissement du trafic réduirait à néant les progrès technologiques incontestables réalisés en matière de lutte contre les émissions et le bruit. De surcroît, il y aurait fort à craindre que les valeurs-seuils des tolérances écologiques ne soient dépassées.
En outre, une extension de l'offre dans le domaine du transport des voyageurs renforcera les atouts économiques du pays et contribuera par ailleurs à soutenir le tourisme. La Suisse ne saurait négliger ces deux aspects si elle veut rester compétitive sur le plan international.
232.2
Principes régissant la 2e étape de RAIL 2000
Les travaux de planification portant sur la deuxième étape ont commencé en 1995 avec l'analyse des besoins, la discussion des objectifs visés et la stratégie à adopter pour la réalisation des travaux, us se trouvent par conséquent pour l'instant à un stade encore très peu avancé. 5,9 milliards de francs (niveau des prix de 1995) ont été engagés pour la 2e étape de RAIL 2000 dans le programme d'investissement pour les grands projets ferroviaires. Pour la suite de la planification, il est impératif de ne pas dépasser le cadre des coûts fixés. Dans la mesure où cela s'avérerait nécessaire, on devra s'en tenir aux coûts prévus en renonçant successivement à plusieurs projets.
Les principes suivants découlant du contrôle des buts à atteindre et de la nature des opérations à réaliser : - Développement ultérieur de l'offre
réalisée lors de la 1er étape - Prise en compte de
nouveaux niveaux de l'offre Le Conseil fédéral est disposé à renforcer les transports publics. Cette mesure d'encouragement implique de tenir compte de nouveaux niveaux de l'offre. Tandis qu'au début des années 80, la Suisse, pays à forte densité de population, n'était pas encore prête pour un trafic à grande vitesse, il est aujourd'hui d'une importance capitale pour sauvegarder l'attrait de la Suisse, d'intégrer celle-ci dans le réseau européen à trains à grande vitesse. Le trafic international sur de longues distances revêt par conséquence une importance beaucoup plus grande que par le passé.
708
Les grandes agglomérations ont elles aussi une importance croissante. En raison du développement économique et démographique, les problèmes de trafic s'aggravent dans les agglomérations. Afin d'y remédier, l'offre de transports ferroviaires a augmenté dans plusieurs agglomérations grâce à la création d'un métro. La combinaison du trafic rapide sur de longues distances et du métro relativement lent nécessitent cependant des capacités supplémentaires dans les gares de jonction. Le développement des noeuds ferroviaires actuellement surchargés sert non seulement aux agglomérations mais profite également à l'ensemble du réseau en ce sens qu'il est possible d'offrir des transports supplémentaires au niveau régional et d'augmenter la fiabilité des horaires pour l'ensemble du réseau, même pour le trafic régional dans les zones périphériques.
Un maximum d'avantages avec des moyens limités - adaptation conséquente de l'offre aux besoins des clients Les transports publics ne sont pas rentables sur le plan de l'économie d'entreprise. Etant donné que seuls des moyens financiers limités sont disponibles, ils doivent pouvoir engendrer un maximum d'avantages pour l'économie publique. Les besoins du client, c'està-dire la demande constituent le critère le plus important dans ce domaine. C'est pourquoi la 2e étape de RAIL 2000 doit s'aligner de façon conséquente sur le marché.
Planification flexible - Modifier les offres au lieu de construire de nouveaux ouvrages Si le temps de réalisation des grands projets devient plus long, l'environnement social (structure de l'habitat et de l'économie) et technologique change de plus en plus vite. Dans ces conditions, la planification des projets telle que pratiquée dans le passé, c'est-à-dire la programmation détaillée des différentes mesures d'infrastructure, se révèle trop peu flexible, n convient de la remplacer par une planification avec des objectifs précis. Comme pour la première étape, l'amélioration de l'offre doit avoir comme objectif prioritaire l'optimisation des mesures organisationnelles et techniques puis, en troisième lieu seulement, des mesures d'infrastructure plus coûteuses et rigides.
46 Feuille fédérale. 1481 année. Vol. IV
709
232.3
Estimations pour la 2e étape de RAIL 2000
On peut en principe imaginer plusieurs estimations et stratégies pour atteindre l'objectif de RAIL 2000, c'est-à-dire l'amélioration nationale des transports publics, dans le cadre de la 2e étape.
L'achèvement du projet dans le sens du message de 1985 dépasse les possibilités financières et n 'engendre pas un rapport coût-bénéfice satisfaisant.
Le fait de s'en tenir à l'arrêté fédéral du 19 décembre 1986 sur le projet RAIL 2000 impliquerait que les nouveaux tronçons qui y sont mentionnés (Vauderens) - Siviriez Villars-sur-Glâne, nouvelle percée à travers le Jura et aéroport de Zurich - Winterthour doivent être réalisés. La réalisation simultanée de tous ces projets d'infrastructure dépasserait le cadre financier prévu. Si les objectifs principaux concernent des projets dont l'infrastructure est coûteuse, le rapport coût-bénéfice de la 2e étape ne sera pas satisfaisant.
C'est la raison pour laquelle les offres visées doivent dans la mesure du possible être réalisées grâce à un ensemble de mesures plus avantageuses au niveau des coûts, mesures d'entreprise ou d'organisation et mesures techniques (recours à la haute technologie).
Une concentration des investissements dans le domaine du trafic sur de longues distances avec recours à la haute technologie permet certes de réaliser les objectifs fixés à des prix moins élevés mais non d'optimiser les transports publics.
La 1er étape a pour objectif principal la réalisation du principe de l'optimisation des correspondances. Cela suppose en premier lieu des investissements dans le domaine du trafic national sur de longues distances. La 2e étape pourrait s'en tenir à la concentration de ce type d'investissements et continuer à optimiser en priorité ce projet grâce à des mesures d'exploitation, d'organisation et de technique moins onéreuses. Si une telle stratégie était adoptée, le rapport coût-bénéfice ne serait pas satisfaisant, étant donné que les investissements seraient réalisés dans un domaine où l'augmentation des bénéfices ne peut être qu'inférieure à la moyenne. La contribution à la qualité de l'environnement et à l'amélioration des avantages liés à l'emplacement serait limitée, n ne serait pas possible de réaliser un bénéfice maximal avec un minimum de moyens financiers.
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Stratégie innovatrice .-prise en considération d'autres niveaux de l'offre outre le trafic national sur de grandes distances.
Vu ce qui précède, on ne se concentrera pas, dans la deuxième étape de RAIL 2000, sur le trafic national sur de longues distances. On tiendra compte de nouveaux segments de marché complémentaires dans le domaine des transports publics. Les investissements concerneront principalement le trafic transfrontalier des voyageurs et la desserte de nouvelles agglomérations. En ce qui concerne le trafic sur de longues distances, l'offre sera adaptée au changement des besoins (p. ex. modification de la structure de l'habitat). Grâce à cette stratégie, l'amélioration de l'offre touchera les segments du marché les plus mal lotis.
La combinaison des différents segments du marché offrira des avantages multiples.
232.4
Eléments réalisables dans le cadre de la 2e étape de RAIL 2000
232.41 Généralités La deuxième étape doit être planifiée en modules. Les objectifs prioritaires de l'offre sont fixés mais la façon dont ils peuvent être réalisés reste toutefois très flexible. Les modules sont les parties d'une conception de l'offre réalisables en tant que tels et engendra un avantage par eux-mêmes. Un module conserve toute sa valeur même si un autre module n'est plus réalisé ou l'est sous une forme différente en raison du changement des besoins du client. La flexibilité de la planification et un niveau élevé de réalisation des objectifs sont ainsi garantis. Etant donné que les travaux de planification ne font que commencer et que l'on souhaite une planification flexible avec des objectifs précis, il n'est pas possible de donner des indications détaillées sur le contenu de la deuxième étape. Cette tâche reste réservée au message prévu pour la fin des années 90. E s'agit ci-après au contraire de présenter les éléments réalisables et les différents problèmes qui peuvent se poser.
232.42 L'axe nord-sud (liaison Baie - Zurich/Plateau - frontière méridionale) A moyen terme, il est nécessaire d'agir sur les communications entre Baie et le Plateau. Cet axe fait partie intégrante d'un futur tronçon à grande vitesse nord-sud, n sert au trafic de
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transit des marchandises à travers les Alpes, doit pouvoir absorber le gros volume des transports entre Baie et Zurich et dégager des capacités pour les offres de transports régionaux autour de Baie et dans la zone de Zurich-Argovie. n faut éviter que la chaîne du Jura ne devienne un goulot d'étranglement restreignant les capacités. Si l'augmentation de la capacité dans ces régions s'avère nécessaire au cours de la réalisation de la 2e étape de RABL 2000 et que ces exigences ne peuvent pas être remplies de manière satisfaisante par des mesures organisationnelles et techniques, la nouvelle percée du Jura ou l'accès par le sud aux NLFA constituerait les principaux éléments de la 2e étape.
232.43 Axe ouest-est (liaison Genève - Bienne / Berne - Suisse orientale) Le projet de 1985 comprend deux nouveaux tronçons sur l'axe ouest-est. Dans la première étape, le tunnel de Vauderens est construit sur le nouveau tronçon Vauderens - Villars-surGlâne. Etant donné les moyens limités et les nouvelles possibilités techniques, il convient d'opter dans la 2e étape pour un ensemble de mesures adaptées aux besoins, composées de corrections ponctuelles du tracé, signalisation moderne, utilisation de rames à caisse inclinable qui seront appliquées au tronçon existant, plutôt que de construire un nouveau tronçon. Dans la région de Zurich, le projet de 1985 prévoit, avec le tunnel de Briitten, un nouveau tronçon entre l'aéroport de Zurich et Winterthour. Cet ouvrage n'est pas vraiment indispensable dans le cadre de la 2e étape pour pouvoir atteindre la durée du parcours requise. Un système de gare de jonction peut très bien être créé à Winterthour sans le tunnel précité. Grâce à l'utilisation de rames à caisse inclinable pour le trafic national sur de longues distances, la durée du parcours visée à l'origine entre Zurich et Saint-GalI sera déjà atteinte lors de la 1er étape. La charge imposée au tronçon Effretikon- Winterthour fait toutefois problème. Avec environ 390 trains par jour, ce tronçon à deux voies est très fortement sollicité. Cette circulation intense peut toutefois parfaitement être maîtrisée, étant donné que ce tronçon ne représente que 9 kilomètres environ et qu'il est équipé d'un système de signalisation moderne avec des intervalles très courts entre le passage de deux trains. De plus, les écarts de vitesse entre les différentes catégories de trains sont relativement faibles. Les réserves de capacité disponibles pour pouvoir augmenter le nombre de trains entre Effretikon et Winterthour sont toutefois limitées. C'est la raison pour laquelle
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il convient de prendre, entre Zurich et Winterthour, des mesures destinées à augmenter la capacité afin de maîtriser le trafic supplémentaire prévu au cours de la 1er étape de RAIL 2000. A moyen terme, il est indispensable de délester la gare d'Effretikon. On pourrait par exemple envisager de contourner Effretikon, solution avantageuse sur le plan financier et présentant un rapport coût-bénéfice important ou encore adopter une solution qui aurait un effet similaire.
232.44 Trafic national sur de grandes distances entre les centres Les améliorations dans le domaine du trafic national sur de grandes distances en-dehors des axes nord-sud et est-ouest doivent compléter la première étape et combler les lacunes actuelles de l'offre en la matière. L'offre se concentre sur les lignes faisant l'objet d'une forte demande, n est souhaitable de réaliser des projets d'infrastructure moins importants là où des transports supplémentaires sur le réseau actuel pourraient se révéler d'une utilité certaine. En font par exemple partie l'amélioration des tronçons à deux voies et à quatre voies ainsi que la décongestion des flux de trafic aux croisements et dans les gares de jonction.
Les moyens actuels ne suffisent pas à couvrir de manière efficace et avantageuse au niveau des coûts le trafic sur de grandes distances entre les centres de petite et de moyenne importance situés dans les zones limitrophes. C'est la raison pour laquelle il convient de développer de nouvelles formes de production, comme par exemple une technique adaptée pour les rames à caisse inclinables ou l'utilisation de bus pour de longues distances offrant un niveau de confort sans comparaison avec ce que l'on connaît actuellement. Dans ce cas, il apparaît judicieux d'utiliser les infrastructures actuelles de la route parallèlement aux transports publics sur rail, comme c'est déjà le cas aujourd'hui entre Fribourg et Bulle.
232.45 Trafic régional de personnes Conformément à la révision de la loi sur les chemins de fer, la responsabilité pour le trafic régional de personnes incombe aux cantons. La deuxième étape de RAIL 2000 ne peut pas
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contenir d'offres pour le trafic régional. Elle peut toutefois améliorer les conditions de raccordement du trafic régional de personnes aux gares de jonction. On peut aussi envisager, au moyen d'un système coopératif, des mesures visant à l'insertion des CFF et des ETC dans une chaîne de transport intégrale rail et bus.
232.5
Bilan et aperçu général
L'extension de RAIL 2000 à de nouveaux niveaux de l'offre correspond au caractère combiné des transports publics. Grâce aux moyens financiers disponibles, il doit être possible de tirer le meilleur parti de la situation. Le développement du projet RAIL 2000 requiert un nouvel arrêté fédéral. Celui-ci devrait être présenté au Conseil fédéral approximativement en 1999 avec un message sur la 2e étape de RAIL 2000. Les cantons et les régions concernées sont consultés sur la planification adoptée jusqu'à maintenant.
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Raccordement de la Suisse occidentale au réseau des TGV
233.1
Principes
Selon l'article 7 de l'arrêté sur le transit alpin, Genève et Baie sont considérées comme les entrées principales de la Suisse pour les TGV français. A teneur de l'alinéa 2 dudit article, la Confédération vise la réalisation de liaisons plus performantes vers la France entre Baie et Genève, n ne faut toutefois pas interpréter abusivement cet objectif (compte tenu également des priorités de la France) et en conclure que deux lignes supplémentaires de TGV peuvent être réalisées entre la Suisse et la France outre le raccordement à Baie. Seule une concentration du trafic permettra une rentabilité acceptable sur le plan économique de l'intégration de la Suisse dans le réseau français des trains à grande vitesse.
233.2
Entrée de Baie
En tant qu'entrée principale au nord du pays pour le transport des marchandises et des personnes à travers les Alpes, la région de Baie occupe une position importante. Une grande partie du trafic de la Suisse vers les centres européens passe par Baie. Les trains ICE (Intercity Europe) qui viennent d'Allemagne passent aujourd'hui par Baie pour atteindre
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Zurich et Berne - Interlaken ainsi qu'une fois par semaine en été, la ville de Lucerne. Aucun TGV ne circule par contre pour l'instant en direction de B ale ou du Plateau suisse.
Dans un premier temps, ce seront le nord-ouest de la Suisse, la Suisse centrale et la Suisse orientale qui profiteront de l'extension du réseau TGV Est par l'entrée de Baie.. Même sans train direct, le temps de parcours entre Paris et Baie passera des quelque 4 h 3/4 actuels (par Belfort) à environ trois heures (par Strasbourg) grâce à l'extension intégrale du TGV. La première étape de la ligne de TGV Rhin-Rhône (nouveau tronçon Mulhouse - Dijon) permettra de réduire le trajet Baie - Paris à 2 h 50. L'objectif prévu avec la construction intégrale de l'axe Ouest Dijon - Montbard est d'atteindre un temps de parcours de 2 h 25.
Avec ce temps record, le chemin le plus rapide au départ de Berne et de Bienne à destination de Paris passera aussi par Baie. Le rail sera ainsi plus compétitif que l'avion ou la voiture pour se rendre dans la capitale française.
En ce qui concerne les mesures à prendre, les différentes compagnies ferroviaires nationales (CFF, SNCF, chemins de fer allemands) prévoient dans leur planification un renforcement harmonisé du noeud ferroviaire de Baie axé entre autres sur le raccordement général au réseau à grande vitesse à partir de l'Allemagne et de la France. Mais ces mesures profitent également aux autres types de transport par rail (métro, trafic régional et trafic des marchandises traditionnels) et constituent des projets multifonctionnels. Grâce à des améliorations ponctuelles, les phases d'exploitation sont optimisées et on arrive à obtenir une certaine décentralisation des différents moyens de transports. Font par exemple partie de ces améliorations la remise en état de la voie ferrée entre Saint-Louis et Baie (SNCF) (pour atteindre le maximum de la vitesse admise sur le plan technique) ainsi que la modernisation des installations de sécurité. Différentes mesures sont également prévues dans cette planification-cadre dans le domaine des installations nécessaires pour le transport de personnes, des passerelles et des postes d'aiguillage. Cette planification-cadre des CFF concernant la gare de jonction de Baie prévoit des améliorations sur les installations ferroviaires pour un montant d'environ un demi-milliard de francs (sans compter le tunnel de Kannenfeld). Les différents projets de RAEL 2000 sont étroitement liés à ces mesures.
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Le financement de l'ensemble de ces mesures, dont il est difficile de dissocier précisément celles qui concernent le trafic des TGV dans la région de Baie, fait partie de la planification à moyen terme du budget ordinaire des CFF. Le développement du noeud ferroviaire de Baie est ainsi assuré.
233.3
Entrée de Genève
Le raccordement de Genève au réseau TGV a pour but d'atteindre aussi efficacement que possible une réduction maximale du temps de parcours entre la Suisse occidentale et les centres européens, en particulier vers Paris. Le point de raccordement de Genève rassemble les différents flux de trafic de l'ensemble du bassin lémanique, du Chablais français (Evian) et de la Vallée de l'Arve (Chamonix) en direction de Paris d'une part et de Lyon et du Sud de la France d'autre part. Une combinaison optimale du réseau ferroviaire suisse tenant compte de l'offre de RAIL 2000 présente en outre de grands avantages pour de nombreuses régions du reste de la Suisse.
En ce qui concerne l'entrée de Genève, la Suisse a pour objectif le raccordement de Genève à Maçon via Châtillon - Nurieux - Bourg-en-Bresse. Cette liaison directe à destination de Maçon offrira à ceux qui se rendent à Paris ou au nord-ouest de l'Europe la réduction du temps de parcours la plus importante. Une analyse du flux des voyageurs montre que 80 pour cent des passagers venant de la région du Lac Léman vont vers le nord et 20 pour cent vers le sud. Mais ceux qui se rendent vers le Sud profitent aussi de ces avantages, car la liaison directe avec Bourg-en-Bresse réduit de moitié le temps de parcours entre Genève et Lyon. Pour ce qui concerne la variante prévue, deux nouveaux tronçons vont être installés sur sol français ; l'un entre la frontière et Châtillon-de-Michaille, l'autre entre Nurieux et la région de Bourg-en-Bresse. Le tronçon du milieu qui passe par le défilé de Nantua est assaini, électrifié et aménagé pour les trains à grande vitesse. Les mesures envisagées sur sol suisse concernent le tronçon situé entre la gare de Genève Cornavin et la zone frontière de Genève-Sud. C'est cette solution qui offre le meilleur rapport coût-bénéfice. Par rapport à la durée actuelle de 3 h 1/2 du trajet Genève - Paris, une réduction considérable du temps de parcours sera réalisée (but prévu : 2 h 25). Cela devrait inciter une grande partie de la clientèle qui se rend actuellement à Paris en avion, à voyager en train, moyen de transport
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plus rapide et plus écologique. En ce qui concerne le financement, un groupe d'investisseurs privés s'intéresse à la construction et éventuellement à l'exploitation de la ligne Genève Maçon. Les plans des investisseurs privés font actuellement l'objet d'une discussion au sein du groupe de travail franco-suisse.
En France, le raccordement de la région de Genève via Annecy - Chambéry : Lyon est à l'étude. Cette solution permettrait un raccordement à la future ligne Lyon - Turin à travers les Alpes. Pour la région de Genève, il en résulterait, par rapport à une ligne Genève Maçon, un temps de parcours plus important ainsi qu'un détour.
233.4
Amélioration de la ligne du Jura
Les TGV entre Paris et Lausanne circulent depuis 1984 et entre Paris et Neuchâtel/Berne depuis 1987. Le temps de parcours Paris - Lausanne est de 3 h 3/4. La ligne Paris - Dijon Dole - Lausanne ou Neuchâtel - Berne constitue la ligne traditionnelle classique d'accès au Simplon. Elle revêt toutefois une importance secondaire sur le plan du volume du trafic et ne figure pas dans le Schéma directeur français parmi les futurs tronçons du TGV. Cette ligne représente pour la région Lausanne/Berne la liaison la plus courte à destination de Paris.
Différentes études existent concernant l'amélioration de la liaison avec le Jura. Elles prévoient de nouveaux tronçons entre Dole et Frasne ainsi qu'entre Vallorbe et la région de Chavornay - Eclépens. Conjointement avec la mise en service ultérieure de la ligne TGV Rhin-Rhône, le temps de parcours entre Paris et Berne pourra ainsi passer des quelque 4 h 1/2 actuels à 3 h 3/4 (ce qui est plus long que le trajet par Baie une fois réalisés la ligne de TGV Rhin-Rhône et le nouveau tronçon Mattstetten - Rothrist) ; entre Paris et Lausanne, la durée du trajet sera ramenée au maximum de 3 h 40 à 2 h 3/4. n est possible de gagner encore quelques minutes grâce à une amélioration à peu de frais de l'alimentation électrique sur ce tronçon.
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233.5
Financement
Différentes études de corridor présentant plusieurs solutions aux coûts très variables ont été réalisées concernant le raccordement de la Suisse occidentale au réseau français du TGV.
Etant donné que la planification n'est pas encore terminée et que des négociations sont en cours avec la France, il n'est pour l'instant pas possible d'indiquer précisément quel sera le besoin de financement nécessaire pour l'ensemble des mesures concernant le futur raccordement du TGV. Après examen d'un rapport succinct sur les possibilités de raccordement actuellement à l'étude et sur la base de réflexions relevant du rapport coûtbénéfice, un montant de 1,2 milliard de francs a été inscrit au budget. Cette somme permet un raccordement optimal de la Suisse occidentale au réseau français à grande vitesse. On examine également si la Confédération doit verser sa contribution à un groupe privé francosuisse (groupement européen d'intérêt économique, geie) qui s'occupera de la construction des tronçons de raccordement.
234
Réduction des émissions sonores du réseau actuel
234.1
Situation de départ et travaux à réaliser
Selon les études les plus récentes (cadastre des nuisances sonores), quelque 330'000 personnes sont actuellement exposées à des émissions sonores très importantes des chemins de fer, c'est-à-dire à des nuisances qui dépassent la limite supérieure d'immission. Pour environ SO'OOO d'entre elles, le seuil d'alarme est dépassé. D est donc plus que nécessaire de faire quelque chose dans ce domaine. En outre, l'augmentation du volume des transports en raison de l'exploitation du corridor de ferroutage ainsi que la réalisation de RAIL 2000 et des NLFA entraîneront une augmentation des émissions sonores et la partie de la population soumise à des nuisances excessives s'accroîtra. La mise en service progressive d'un nouveau matériel roulant ne permet pas de remédier à ce problème de façon satisfaisante.
En vertu du droit sur l'environnement, les mesures de protection contre le bruit doivent être prises partout où les valeurs limites d'immission sont dépassées. Sur l'ensemble du réseau des CFF qui mesure approximativement 3000 kilomètres, le cadastre des émissions sonores
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indique que les valeurs limite sont dépassées sur une longueur d'environ 1000 kilomètres.
Pour les ETC, cela représente environ 40 kilomètres.
Conformément à l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB), le détenteur des installations responsables du bruit prend à sa charge les frais occasionnés pour la. réduction des émissions sonores. La situation financière aussi bien des CFF que des ETC exclut le financement des mesures de protection nécessaires contre le bruit pour les installations existantes dans le cadre du budget ordinaire. Le financement de la réduction des émissions sonores dues aux chemins de fer n'est donc pas assuré actuellement et la réalisation de l'objectif visé est compromise.
234.2
Programme d'assainissement
La réduction des émissions sonores vise à protéger toutes les personnes soumises de façon excessive au bruit des trains, que ce soit par des mesures prises à la source (assainissement du matériel roulant) ou le long de la ligne desservie (murs antibruit) ou par la pose de fenêtres antibruit sur les bâtiments riverains, n convient d'accorder la préférence aux mesures prises à la source.
Dans le cas d'émissions sonores très importantes, le premier type de mesures de protection contre le bruit est très efficace. Avec un standard de protection contre le bruit plus élevé, l'efficacité des moyens financiers engagés n'augmente que de façon dégressive. Les calculs ont montré que les frais engendrés pour les mesures de protection contre le bruit d'un montant total supérieur à environ 2,3 milliards de francs (niveau 1995) ne peuvent plus se justifier simplement par une augmentation correspondante du bénéfice engendré. Sur le plan de la protection contre le bruit, les contournements en particulier se caractérisent par un mauvais rapport coût/utilité. Ainsi, le devis d'un contournement de Bellinzone (estimé à environ 630 mio.) est plus élevé que les coûts des mesures techniques prévues sur le plan national (devisées entre 470 et 540 mio.). Ceci vaut également pour le contournement de Frutigen, le tunnel du Niesen, la branche de Mundbach du tunnel de base du Loetschberg (comparable à un contournement de Viège) ou la variante en montagne proposée par le canton d'Uri.
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L'égalité de traitement juridique des personnes concernées doit constituer la règle pour l'élaboration des projets par les chemins de fer. n n'y a pas lieu d'appliquer des normes différentes aux localités situées sur le tracé des NLFA et aux bordiers des autres lignes de chemin de fer. Les mêmes trains de marchandises traversent le Plateau. Les moyens financiers limités doivent dès lors être utilisés de façon à réaliser une protection optimale contre le bruit. Les moyens disponibles doivent toutefois être suffisants pour protéger au moins deux tiers des personnes exposées à un bruit excessif en-dehors de leur logement et de leur lieu de travail. Les personnes encore soumises aux nuisances sonores (environ IIO'OOO personnes soit une proportion relativement élevée) doivent être protégées par la · mise en place de fenêtres antibruit. La comparaison des différentes variantes a clairement prouvé que les mesures appliquées le long des lignes desservies (murs antibruit) doivent être combinées avec des mesures prises à la source (matériel roulant) afin d'obtenir un rapport coût-bénéfice optimal. Les critères mentionnés nécessitent un crédit-cadre d'environ 1,7 à 2,3 milliards de francs pour l'assainissement de l'ensemble du réseau ferroviaire suisse.
Les mesures envisagées comprennent trois niveaux : 1. A titre de précaution, le bruit doit être limité autant que possible à la source.
L'adaptation du matériel roulant actuel et l'utilisation du nouveau matériel roulant font profiter tous les riverains des voies ferrées concernées d'une diminution du bruit, indépendamment du niveau des émissions sonores. Différents scénarios peuvent être envisagés pour l'assainissement du matériel roulant. Un programme efficace de protection contre le bruit requiert l'intégration du parc des wagons de marchandises, n est prévu de prendre en tout cas des mesures destinées à réduire le bruit sur le parc des wagons de marchandises appartenant aux CFF grâce à la mise en place de nouveaux systèmes de freins. L'assainissement complémentaire du matériel roulant comprendrait en outre les wagons de marchandises privés utilisés par les CFF ainsi que les anciennes locomotives (p. ex. Re 4/4 H).
2. Si les mesures relatives au matériel roulant se révèlent insuffisantes, les émissions sonores doivent être atténuées grâce à des mesures architectoniques entre la source et les bâtiments à protéger. La principale mesure appliquée aux tronçons à assainir et aux
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installations modifiées est le mur antibruit. Pour des raisons relevant du rapport coûtbénéfice, les réductions des mesures nécessaires en théorie pour les murs antibruit sont incontournables tant en ce qui concerne la longueur que la hauteur. La hauteur des murs antibruit doit généralement être limitée à deux mètres au-dessus du bord supérieur du rail. Dans certaines circonstances particulières, la hauteur normale du mur peut atteindre au maximum 4 mètres à partir du bord supérieur du rail.
3. Si les émissions sonores ne peuvent pas être ramenées en-dessous de la valeur limite d'irnmission par des mesures des deux premiers niveaux, le projet d'assainissement prévoit des mesures de remplacement. Dans ce cas, les locaux exposés au bruit doivent être protégés des émissions sonores par des fenêtres antibruit.
234.3
Estimation des coûts et des bénéfices de la réduction des émissions sonores
Sous réserve d'explications plus approfondies et en tenant compte des points mentionnés ciavant, l'amélioration du matériel roulant engendrera les coûts suivants, selon son importance (en mio. de fr. : état 1995) : Mesure
Amélioration du matériel roulant au niveau de la technique contre le bruit Mesures architectoniques (murs antibruit) Mesures de remplacement (fenêtres antibruit) Participation des propriétaires d'immeuble aux frais occasionnés Mesures de protection contre le bruit à la suite du redimensionnement des NLFA Diminution du bruit dans les ETC Total I évlt réduction des mesures de construction par l'amélioration des trains de marchandises étrangers Total H
Coûts prévus (en mio. de fr. : état 1995) Combinaison A Combinaison B 830 l'350
540
470
240 -115
215 -105
150
150
150 1795 -100
200 2280 -200
1695
2080
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Selon la combinaison des mesures, l'ensemble des frais varie d'environ 1,7 à 2,3 milliards de francs à investir au cours des quelque 20 années à venir afin de pouvoir appliquer les prescriptions légales. Les calculs de types ont été réalisés pour le réseau des CFF. C'est la raison pour laquelle il convient d'ajouter les dépenses pour l'assainissement des lignes d'accès dont la réalisation a été différée et pour le trafic supplémentaire attendu des NLFA ainsi que pour les ETC. Les programmes d'assainissement étrangers ont également une influence sur le coût des mesures destinées à atténuer le bruit. Si, comme prévu, le parc des trains de marchandises étrangères est renouvelé ou amélioré sur le plan de la technique contre le bruit, les dépenses requises pour les mesures architectoniques en Suisse seront,, moindres.
Grâce aux mesures mentionnées ci-dessus, le nombre approximatif des personnes protégées sera le suivant : Mesure Amélioration du matériel roulant 1) au niveau de la technique contre le bruit Mesures architectoniques (murs antibruit) Mesures de remplacement (fenêtres antibruit) Total des personnes protégées
Personnes protégées Combinaison B Combinaison A 165'000 145 '000 65 '000 120*000
55 '000 IIO'OOO
330'000
330'000
Remarques : 1) Le nombre des. personnes bénéficiant de ces mesures né s'applique qu'à la zone concernée par les nuisances sonores dépassant la valeur limite d'immission. Seulement 60'000 personnes environ peuvent être protégées sans mesures supplémentaires. Les mesures prises au niveau du matériel roulant sont efficaces sur tous les tronçons (équipés du matériel roulant assaini).
Une fois que le présent projet aura été approuvé, le Conseil fédéral soumettra aux Chambres fédérales un programme de réalisation adéquat ainsi que les demandes de crédits d'engagement nécessaires.
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24
Problèmes de financement
241
Croissance permanente des dépenses
Depuis le début des années 70, les chemins de fer sont moins compétitifs, compte tenu du développement d'un réseau routier très performant au niveau européen, de la baisse en termes réels du prix des carburants, de l'organisation toujours plus efficace des entreprises de transports routiers et de la libéralisation croissante du marché du trafic des marchandises.
Le fait que le dévelopement poussé des infrastructures en matière de transports n'ait pas pu s'appuyer sur un objectif clair dans le domaine de la politique des transports a été * particulièrement préjudiciable. L'extension de l'infrastructure des routes et du rail a ainsi continué parallèlement et de façon mal coordonnée, avec l'accord d'une grande majorité du Parlement et du peuple.
n en est résulté une augmentation considérable des dépenses dans le domaine des transports depuis le début des années 80. .Dans le graphique suivant, il convient de tenir compte du fait que l'augmentation des dépenses dans le secteur des transports publics est trop faiblement représentée. Les prêts accordés aux CFF et une partie des paiements pour les NLFA qui ne sont pas comptabilisés dans le compte financier de la Confédération ne sont pas pris en considération. En outre, la société Swisscontrol est devenue indépendante en 1996, ce qui, parallèlement à un recul des dépenses de 220 millions de francs, a tout de même entraîné une perte des recettes sur les taxes. D'autre part, à partir de 1996, la Confédération prend pour la première fois à sa charge les dettes du service des cars postaux des PTT.
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Evolution des dépenses de la Confédération en matière de transports entre 1980 et 1996
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
Prestations fournies aux transports publics sans les paiements qui passent par le compte capital de la Confédération
242
Origine des problèmes de financement
Les causes de l'augmentation considérable des dépenses survenue ces dernières années sont multiples. On peut d'une part affirmer rétrospectivement que la direction fixée en janvier 1989 par le Conseil fédéral en matière de politique des transports est suivie de façon trop peu conséquente : 1. La croissance des transports doit garder des proportions raisonnables.
2. L'extension des réseaux ferroviaire et routier doit être mieux coordonnée.
3. La rentabilité des transports doit être améliorée.
4. n faut supprimer totalement les subventions directes et indirectes accordées aux transports.
5. Les atteintes portées par les transports à l'environnement doivent être réduits en tenant compte du principe de la proportionnalité.
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6. Le trafic international, en particulier le trafic de transit, doit être organisé de façon à assurer
la protection
de l'environnement,
à économiser
l'énergie,
à
éviter
l'encombrement des installations et à garantir la rentabilité.
La rentabilité (au niveau de la gestion de l'entreprise) des nouveaux investissements a souvent été négligée. Lors du débat sur le dépérissement des forêts et en raison de l'effet de serre, le développement des transports publics a été subordonné à des objectifs (p. ex.
amélioration de la qualité de l'air, qualité de la vie) qui dépassent le cadre purement économique. Conséquence : l'offre a été développée en tenant trop peu compte de l'évolution de la demande. La baisse des prix grâce aux abonnements demi-tarif a entraîné un déplacement de la demande de la route au rail, mais les recettes des chemins de fer ont baissé. Les abonnements combinés et régionaux (tout indiqués sur le plan de la politique de l'environnement et des transports) dans les différentes agglomérations ont eu le même effet.
Entre 1981 et 1992, l'offre de kilomètres-trains de voyageurs (CFF et ETC) a augmenté de 3 pour cent par an. La demande de kilomètres-personnes n'a augmenté quant à elle que de 2,7 pour cent. Le nombre des voyageurs des CFF et des ETC est passé de 100 (1970) à 97 par train (statistiques suisses des transports). La fourchette coûts/revenus s'est élargie et le déficit des transports publics s'est aggravé. Avec l'augmentation des investissements, la Confédération a dû contribuer pour une part plus importante à la couverture des frais d'exploitation dans le domaine des transports publics. En même temps, l'achèvement du réseau des routes nationales s'est poursuivi, malgré des coûts en augmentation constante.
243 243.1
Mesures destinées à assainir les finances Contrat d'entreprise 1982
Dans le message du 13 mai 1981 sur le contrat d'entreprise 1982 des CFF (FF1981 E 453), il était relevé que la situation financière des CFF s'était considérablement détériorée depuis le début des années 70. C'est pourquoi des propositions avaient été formulées concernant l'assainissement des entreprises et la politique des transports. L'indemnisation pour le trafic régional des personnes ainsi qu'une aide initale limitée pour le trafic de ferroutage ont été institués. En outre, la transformation de 2,2 milliards de capital étranger en capital propre a permis aux CFF de se désendetter.
47 FeuUle fédérale. 148e année. Vol. IV
725
243.2
Mandat de prestations 1987
Dans le message du 27 novembre 1985 sur le mandat de prestations 1987 des CFF (FF 1985 ffl 634), on a constaté qu'il n'était pas possible d'équilibrer les comptes des CFF à long terme dans les conditions-cadre actuelles de la politique des transports. La responsabilité de l'infrastructure a par conséquent été transférée à la Confédération. La répartition du domaine des transports entre un secteur d'économie de marché et un secteur d'intérêt public (c'est-à-dire donnant droit à une indemnisation) a été maintenue. Par arrêté du 9 octobre 1986^, le Parlement a approuvé cette conception. On a appris seulement six ans plus tard dans le message du 23 octobre 1991 concernant le budget des CFF pour 1992 (FF 1991IV 625) que les principes du mandat de 1987 n'avaient pas permis d'atteindre les objectifs financiers fixés. Le Parlement a également confirmé cet échec, dans l'arrêté fédéral du 11 décembre 1991 concernant le budget des CFF pour 1992 (FF 1992 I 34), en renonçant à subventionner l'infrastructure des chemins de fer.
243.3
Groupe de réflexion et conception directrice des CFF
Dans son rapport final d'avril 1993, le groupe de réflexion "CFF" a confirmé et développé les conclusions mentionnées sous le chiffre précédent. Etant donné que nombre de leurs offres manquent de compétitivité et que leur endettement s'élève à 13 milliards de francs, les CFF doivent inévitablement être assainis. De plus, la Confédération leur octroie des prêts considérables sans garantie de remboursement, ni même de paiement des intérêts, n a bien fallu reconnaître que les entreprises de chemins de fer, comme on l'a aussi constaté à l'étranger, ne sont généralement pas en mesure de rémunérer pleinement et - moins encore de rembourser les investissements qu'elles ont faits pour leurs infrastructures. Dans ces conditions, le Parlement a décidé, en date du 14 juin 1994 (RO 1994 1505), de prolonger le mandat de prestations 87 jusqu'à la fin de 1997 au plus tard, à condition que lui soit ensuite présentée une réglementation qui tienne compte de cette situation.
16
726
Arrêté fédéral fixant les principes du mandat 1987 des CFF et l'indemnisation de leur prestations de service public (RS 742.37).
De son côté, le Conseil fédéral autorisait le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie (DFTCE) à engager une procédure de consultation à propos d'une nouvelle conception directrice pour les CFF. Les travaux consacrés à la réforme des chemins de fer ont pu bénéficier des résultats de la procédure précitée^. A l'occasion de la révision de la loi sur les chemins de fer, adoptée par le Parlement le 24 mars 1995 (FF 1995 n 423) et entrée en vigueur le 1er janvier 1996, quelques idées relatives à la réforme des chemins de fer ont été retenues par anticipation et les conditions de financement de tous les prestataires de services du transport régional (CFF, ETC, FIT) ont été uniformisées. Grâce à la participation financière accrue des cantons, au principe selon lequel tout paiement suppose une commande préalable et, enfin, à la compensation des coûts dont on sait qu'ils ne seront pas couverts, il est possible d'envisager des améliorations sur le plan de l'efficacité.
243.4
Mesures d'assainissement
Dans le cadre des mesures d'assainissement de 1992, les parts des cantons aux subventions fédérales ont été revues et, à la suite des mesures de 1994, elles ont subi une réduction linéaire de 5 pour cent pour les années 1996 et 1997. L'ordonnance du 13 décembre 1993 réglant les exceptions à la réduction linéaire des subventions en 1994 (RS 616.623) a également diminué de 5 pour cent les contributions versées aux ETC au titre des frais d'exploitation. Cette modification du cadre fixé n'a pas été sans toucher aussi le secteur des investissements.
Le 8e crédit cadre, qui permet à la Confédération de financer partiellement les investissements des ETC, a été réduit de 40 millions de francs par l'arrêté fédéral du 3 mars 1993 relatif aux mesures d'assainissement 1993 (FF 1994 m 884), la validité de ce crédit a été prolongée - de la fin 1997 au moins - jusqu'au terme de l'an 2000 au minimum.
17
Voir chiffre 223
727
25
Financement des transports publics
251
Généralités
Une infrastructure performante des transports publics est d'une urgente nécessité, compte tenu des surcharges que le réseau subit aujourd'hui déjà et de celles que l'avenir lui réserve encore. Une nouvelle réglementation s'impose pour assurer le financement des infrastructures nécessaires aux transports publics. En effet, il n'est plus possible d'assumer des charges financières élevées avec des finances fédérales déjà obérées par les dépenses d'ordre structurel; de plus, l'économie nationale ne supporterait pas sans mal un endettement supplémentaire, progressant du reste à un rythme effréné.
252
Dépenses prévues pour les transports
A l'heure actuelle, l'infrastructure des transports ferroviaires s'appuie encore largement sur un réseau dont la conception remonte à la fin du siècle dernier. Certes, ce réseau a été constamment modernisé, mais il n'a pas connu de transformation essentielle telle que, s'agissant des transports routiers, la construction du réseau des routes nationales qui a été entreprise depuis le début des années soixante. Ce n'est qu'à partir de la moitié des années quatre-vingt que le projet RAIL 2000 et celui des NLFA ont donné une impulsion aux programmes d'investissements nécessaires à l'amélioration du réseau existant. Ces investissements commenceront à produire tous leurs effets au cours de ces prochaines années; ils doivent être financés parallèlement aux travaux nécessaires à l'achèvement du réseau des routes nationales.
Le DFTCE a dressé un tableau des dépenses prévisibles dans le secteur des transports jusqu'en l'an 2005. n s'avère qu'entre 1995 et 1998 - sans redimensionnement des NLFA - il faudrait assumer une augmentation annuelle déplus de 2 milliards de francs (selon les prix de 1995).
728
Tableau des dépenses prévues en matière de transports de 1994 à 2005 avant le redimensionnement des NLFA (contributions aux charges d'exploitation et d'investissement)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Prix calculés sur la base de 1995 Dès 1997: prise en compte de la présentation modifiée des comptes en ce qui concerne les emprunts CFF destinés aux infrastructures.
Une partie de cette augmentation s'explique par la modification apportée dès 1997 à la présentation, dans les comptes, des investissements destinés à l'infrastructure ferroviaire. A partir de ce moment-là, les prêts octroyés à ce titre aux CFF (besoins de base, RAIL 2000, NLFA) seront portés pour une large part dans le compte de la Confédération^. En conséquence, le montant des prestations versées aux chemins de fer dépassera, pendant une période d'un an, d'un milliard de francs environ les sommes qui y figuraient l'année précédente.
18
25 pour cent des investissements destinés à RAIL 2000 et aux NFLA continueront à être financés à charge du bilan de la Confédération et n'auront ainsi aucune incidence sur le compte financier de la Confédération
729
253
Limitation de la durée de perception des recettes
Dans la procédure de consultation, une solution d'une durée déterminée a été souvent préconisée; cette limitation serait fonction de deux critères: - du point de vue de la planification, le délai fixé pour l'achèvement des travaux doit être réaliste. En effet, un délai relativement court ne donne pas forcément une plus grande marge de manoeuvre sur le plan politique, car il n'est guère possible de laisser inachevés des chantiers qui ont été commencés.
- n faut s'assurer que les avances nécessaires au début du financement spécial puissent être remboursées avant l'échéance du délai, par des recettes courantes.
Il y a lieu de savoir aussi que les projets peuvent subir des retards. On choisira donc une solution présentant une certaine souplesse. Cet objectif peut être atteint du moment que - le financement est accordé pour une période déterminée; - la compétence est accordée au Parlement, au moyen d'un arrêté fédéral de portée générale, de prolonger le financement au plus tard jusqu'à la fin des travaux de construction des projets décrits.
Cette procédure permet de combattre une éventuelle prolongation du financement par un renférendum. En particulier, il demeure interdit aux Chambres fédérales de prolonger - sans que ne soit ouverte la voie du référendum - le financement spécial au-delà des grands projets ferroviaires et de payer de nouveaux projets au moyen de ce financement spécial.
254
Endettement et avances
254.1 Endettement 254.11 Détermination du taux d'endettement L'arrêté fédéral sur le transit alpin prévoyait de financer les NLFA - à raison de 75 pour cent - par des emprunts sur le marché des capitaux puisqu'il avait été admis, ce qui n'est plus le cas actuellement, que le projet serait rentable. Conformément aux règles fixées par le mandat de prestations 87, RAIL 2000 a été financé intégralement par la voie de l'emprunt.
Dans le dossier de la procédure de consultation, c'est un taux d'endettement maximal de 25 pour cent des coûts du projet qui a été proposé. Ce pourcentage n'a pas été concrétisé au niveau des différents projets. Les calculs de rentabilité nécessaires à cet effet ménagent une
730
large marge d'interprétation, compte tenu des conditions cadres difficilement prévisibles en matière de transports ainsi que de la longue période considérée dans les prévisions1^.
Le niveau d'endettement doit être évalué en fonction du programme d'investissement et de sa rentabilité. Alors qu'une part d'endettement plutôt élevée peut être justifiée dans le cadre d'un programme d'investissement consacré à des éléments d'installations absolument indispensables à l'exploitation (et rentable en conséquence), une part plus faible voire nulle est de rigueur dans le cadre d'un programme d'investissement qui comprend de nombreuses installations répondant à des considérations d'ordre régional ou relevant de la protection de l'environnement (et peu rentable en conséquence, du point de vue économique). En cas de renchérissement des transports par route, la rentabilité des projets d'infrastructure des transports publics s'améliore. Au vu des développements enregistrés sur le marché des transports, la plus grande des retenues est de mise lors de l'évaluation du taux d'endettement.
Ainsi, les comptes du ferroutage de 1994, qui sont basés sur la totalité des coûts, enregistrent-ils un découvert de 130 millions de francs. A cet égard le fait qu'aucune des liaisons ne réussit à couvrir ses coûts variables par ses recettes (coûts de production proportionnels et par produit) est particulièrement inquiétant. A long terme, les études de rentabilité de RAIL 2000 et des NLFA démontrent qu'il est possible de rémunérer et de rembourser au moyen des recettes une part (plutôt modeste) des investissements. Mais ces résultats dépendent largement des conditions cadres de la politique des transports, n ne suffit pas que l'évolution actuelle du rapport coût/bénéfice dans le transport par rail soit stoppée; elle derait être renversée dans les 10 à 15 prochaines années.
Lors de la fixation du taux de l'endettement, il ne faut pas oublier que par ses déficits, la Confédération fait déjà supporter - ou l'a déjà fait - des charges considérables à la génération future. Sur le plan purement arithmétique, tous les investissements de la Confédération sont financés à l'heure actuelle par des emprunts sur le marché des capitaux.
Suivent la même règle les investissements consacrés aux besoins de base des transports publics (environ 1,4
mia. de fr. en 1994; en augmentation à long terme) ou à l'assainissement en cours des CFF (besoin en assainissement: 13 mil. de fr. environ).
Conformément aux objectifs de la réforme des chemins de fer, tous les investissements touchant les moyens de transport eux-mêmes (p. ex. le matériel roulant) doivent continuer à être financés à 100 pour cent par des prêts de la Confédération totalement rémunérables et remboursables.
19
Conformément à l'arrêté sur le transit alpin (art. 20, f al.), le Conseil fédéral informe les Chambres fédérales sur le calcul de rentabilité mis à jour chaque fois qu'il sollicite un nouveau crédit. Avec la requête du 3e crédit d'engagement, il devra donc présenter les évaluations requises.
731
En conséquence, il- s'agit de fixer le taux d'endettement en tenant compte des études de rentabilité existantes, des exigences des dispositions légales régissant les finances de la Confédération (des prêts pleinement rémunérables en dehors du compte financier ne peuvent être assimilables à des dépenses) ainsi que des enseignements tirés à ce jour du financement des infrastructures ferroviaires. Un taux de 25 pour cent appliqué au coût de grands projets devrait satisfaire aux exigences d'une analyse objective sous tous ses aspects.
D faut veiller à ce que la part d'endettement soit mise à disposition des chemins de fer sous forme de prêts pleinement rémunérables et remboursables. Une augmentation du taux d'endettement comporte donc le risque que les chemins de fer ne puissent honorer leurs emprunts et qu'ils doivent ultérieurement bénéficier (à nouveau) d'une remise de dette.
Dans le dossier de la consultation, il était prévu de rémunérer et de rembourser la part d'endettement par les recettes du financement spécial, pour autant que les chemins de fer ne fussent pas en.mesure de le faire eux-mêmes. Cette double assurance était justifiée sous l'angle des dispositions légales en matière de finances fédérales (garantie de la rémunération et remboursement des prêts accordés par la trésorerie), n faut renoncer à cette possibilité.
La plus grande retenue s'impose donc lors de la détermination du taux d'endettement, si on ne veut pas créer à cette occasion les conditions qui entraîneront le prochain assainissement des entreprises ferroviaires.
254.12 Renonciation à l'endettement pour des mesures de protection contre le bruit Les mesures de protection contre le bruit ont une situation spéciale parmi les quatre grands projets, n existe une obligation légale de protection contre le bruit sur le réseau existant.
Cette contrainte grève le budget des chemins de fer, mais les personnes touchées par ces mesures en tirent profit. Celles-ci ne sont pas seulement l'affaire de quelques entreprises.
S'il est vrai que les CFF supportent l'essentiel de cette charge, il n'en demeure pas moins que tout le réseau ferroviaire doit faire l'objet de mesures spécifiques dès que les valeurs limites sont dépassées. La majorité des ETC n'auraient guère la marge financière suffisante - en puisant dans les recettes du transport - pour rémunérer pleinement les prêts accordés à cet effet. Afin de placer toutes les entreprises de chemins de fer à l'enseigne d'une réglementation uniforme, il s'agit de financer les mesures de protection contre le bruit sur le réseau de base par les seules recettes courantes. Par conséquent, les chemins de fers recevront ces fonds à titre de moyens versés à fond perdu.
732
254.2
Avances
Si durant les premières années, on désire élargir la marge de manoeuvre sur le plan financier, il existe à cet effet des avances sur le financement spécial. Grâce à cet instrument, le taux d'endettement est fixé plus haut temporairement et les grands projets ferroviaires peuvent être réalisés conformément à un programme de construction optimal sur'le plan de la technique et des coûts. Les fonds avancés doivent être rémunérés et ils seront remboursés ultérieurement au moyen des recettes à affectation spéciale. Les avances ne pèsent donc pas sur les finances des chemins de fer. Initialement, des avances étaient aussi possibles dans le cadre du financement spécial "Circulation routière", afin de pouvoir s'attaquer au mieux à la construction des routes nationales, indépendamment du produit des droits d'entrée sur les carburants.
255
Forme juridique du nouveau financement
255.1
Formes de financements spéciaux
Que ce soit dans le cadre de la procédure de consultation ou par la voie d'interventions parlementaires^, il a été demandé que le financement spécial des grands projets ferroviaires soit traité séparément à l'instar du financement spécial "Circulation routière".
La loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (LFC) (RS 611.0) prévoit deux sortes de financement particuliers: Les financements spéciaux: les financements spéciaux figurent dans le compte financier, les dépenses et les recettes relatives à ces financements faisant l'objet d'une mention séparée. L'évolution des financements est portée au bilan (cf. financement spécial "Circulation routière").
Les fonds spéciaux atypiques: au sens de la LFC, les fonds spéciaux sont des fonds que la Confédération reçoit de tiers en vue d'accomplir une tâche précise. La Confédération ne peut donc pas affecter ces fonds à l'exécution de ses propres tâches.
Un fonds spécial est qualifié d'atypique lorsqu'il n'est pas alimenté par des tiers mais créé par la Confédération, habilitée à le faire par un acte législatif spécial. Tous les fonds spéciaux (le fonds de garantie contre les risques à l'exportation ou le fonds de compensation de l'assurance chômage p. ex.) ne figurent pas dans le compte financier.
20
Groupe parlementaire du parti radical démocratique (95.3286); conseiller aux Etats Büttiker (95.3307); conseiller national Schmidhalter (95.3161)
733
Ces deux sortes de fonds se différencient essentiellement par le fait que les prélèvements ou les versements effectués sur les fonds spéciaux atypiques ne sont pas portés au budget (opérations extrabudgétaires) tandis que les dépenses et les recettes touchant les financements spéciaux sont enregistrées dans le compte financier. Traiter séparément le financement spécial, autrement dit l'exclure du compte financier, aurait des répercussions importantes du point de vue des dispositions légales régissant les finances fédérales et sous l'angle de la politique financière aussi: en effet, les opérations extrabudgétaires représentent une entorse au principe comptable de l'universalité et sont incompatibles avec le respect des compétences financières du Parlement.
255.2
Evaluation des financements spéciaux
Le principe de l'universalité (art. 3 LFC) est l'un des plus importants en matière comptable.
En vertu de ce principe, les comptes de la Confédération doivent mentionner l'ensemble des dépenses et des recettes. Si tel n'est pas le cas, il est plus difficile d'évaluer la situation financière et de contrôler la politique budgétaire de la Confédération. Une réglementation spéciale des transports exclurait ce domaine - en particulier celui des routes - des efforts d'économie entrepris pour l'assainissement des finances fédérales et reporterait le fardeau uniquement sur les autres groupes de tâches de la Confédération. D serait pratiquement impossible d'éviter d'autres demandes de financements spéciaux. De plus, les fonds spéciaux sont expressément destinés à la gestion de fonds fournis par des tiers et affectés à une tâche particulière. Dès que ces derniers fonds sont entièrement ou partiellement constitués grâce au produit de l'impôt, le principe de l'universalité s'applique, n paraît donc difficilement concevable d'alimenter un fonds spécial en puisant directement dans les recette générales.
La compétence financière revient à l'Assemblée fédérale (art. 85, ch. 10, est.). Lorsqu'un fonds affecté à une tâche particulière ne figure pas dans le compte d'Etat, les montants servant à l'alimenter ne sont pas soumis à l'approbation du Parlement lors de l'établissement du budget. L'Assemblée fédérale voit donc sa compétence réduite dans le domaine concerné puisque ses possibilités d'exercer sa haute surveillance y sont limitées. Un financement des moyens de transport hors du compte d'Etat sans diminution de la compétence financière de l'Assemblée supposerait la tenue d'une comptabilité séparée (analogue à celles de l'Office fédéral de la production d'armement, des CFF ou des PTT). Mais l'existence de telles comptabilités répond à des besoins d'ordre industriel ou pratique, alors que le financement d'infrastructures publiques pose des problèmes différents. En outre, la tenue de comptes séparés serait contraire au principe de l'unité (art. 3 LFC) en vertu duquel le budget fédéral ne doit pas être réparti entre un compte d'Etat (ordinaire) et une série de comptes extraordinaires tenus parallèlement au compte d'Etat. Une telle répartition du budget nuit en
734
effet à la transparence des comptes et risque de fausser l'appréciation de la situation financière globale de la Confédération.
En conséquence, le Conseil fédéral considère qu'en vertu des dispositions légales régissant les finances fédérales, le seul financement particulier soutenable - sous l'angle de la politique financière aussi - est \mfinancement spécial (un fonds figurant dans les comptes de l'Etat).
256 ·*=256.1
Financement partiel des NLFA par le produit des droits d'entrée sur les carburants Part définie par l'arrêté sur le transit alpin
Selon l'article 15 de l'arrêté sur le transit alpin, les fonds provenant du produit des droits d'entrée sur les carburants peuvent être affectés, dans les limites fixées à l'article 36to, 1er alinéa, lettre c, de la constitution^!, à la construction des lignes de base du Saint-Gothard et du Loetschberg. Conformément aux dispositions de l'arrêté sur le crédit global destiné au transit alpin, la part du produit des droits d'entrée sur les carburants qui revient aux NLFA a été fixée à 25 pour cent. Le Conseil fédéral est autorisé à procéder à la répartition de ces moyens entre les objets.
La part de 25 pour cent mentionnée au paragraphe précédent devrait correspondre à la part de trafic escomptée ainsi qu'à la contribution de couverture des coûts prévus à l'ouverture de la nouvelle ligne. Pour la chaussée roulante (CR) et le trafic combiné non accompagné (TCNA), la contribution de couverture des coûts devrait se monter à 50 pour cent, contre 0 pour cent pour le chargement des automobiles. En se fondant sur l'appréciation de la situation figurant dans le message relatif aux NLFA, on obtient la répartition suivante des parts de financement tirées des droits d'entrée sur les carburants:
21
Article 36"', 1er alinéa, de la constitution: La Confédération utilise pour des tâches en rapport avec le trafic routier la moitié du produit net des droits d'entrée de base et la totalité d'une surtaxe pour des tâches en relation avec la circulation routière, comme il suit: c) Contributions aux frais de suppression des passages à niveau ou d'amélioration de leur sécurité, ainsi qu'aux frais de promotion du trafic combiné, du transport de véhicules routiers accompagnés, de la construction de places de parc dans les gares et d'autres mesures qui favorisent la séparation des courants du trafic
735
Part de financement tirée des droits d'entrée sur les carburants (état du message relatif aux NLFA 1991)
Axe
Type de trafic
Saint-Gothard
CR TCNA TWC TVO
Loetschberg
CR TCNA TWC Chargement automobiles TMC TVO
Total
nombre total de trains
40 146 114 250 550 74 30 132
Pourcentage Financement par pris en les droits sur les compte carburants (en pour cent) 50 20 50 73
93 (17) 50
37
100
132
6 58 300 850
169 (56) 262 (31)
Légende: CR chaussées roulantes TCNA trafic combiné non accompagné TWC trafic pour wagons complets TVO transport des voyageurs Chargement automobiles chargement des automobiles par le Loetschberg TMR Trafic marchandises régional
Selon l'état décrit par le message relatif aux NLFA, 17 pour cent du trafic traversant le Saint-Gothard contre 56 pour cent de celui qui emprunte le Loetschberg sera financé par les droits d'entrée sur les carburants. La moyenne des deux tunnels s'établit à 31 pour cent. Le cofinancement tiré des droits d'entrée sur les carburants a été fixé à 25 pour cent des investissements nécessaires aux NLFA.
736
256.2
Réévaluation de la part aux droits d'entrée
Compte tenu du fait que le taux de couverture est descendu à près de 25 pour cent pour le trafic combiné et vu le nombre de trains des NLFA redimensionnées, on arrive aux valeurs suivantes:
Axe
Saint-Gothard
Type de trafic
nombre total de trains
ASR (TMD) TCNA
TWC TVO TM, TVO rég.
Pourcentage Financement par les pris en droits sur les compte carburants (en pour ent)
2x40
146 114 88 56 484
75% 75% .
-
60 110 -
170 (35 %)
Loetschberg
ASR (TMD) TCNA (TMD) TMrég.
TVO
2x66
2x6 10 36 190
75% 75% ,
99 9
-
-
108 (57 %)
674
Total
278 (41 %)
Légende: ASR TCNA TWC TVO TMD TMrég.
autoroute sur rail trafic combiné non accompagné
trafic pour wagons complets Iransport des voyageurs trains marchandises doublés (double dimension) trafic marchandises régional
Ainsi, les coûts peuvent être financés par les droits sur les carburants jusqu'à concurrence de 35 pour cent pour le Saint-Gothard et de 57 pour cent dans le cas du Loetschberg. Au total, la part maximale des droits d'entrée sur les carburants admise par-l'article 36ter est. s'élève à 41 pour cent des coûts.
737
257
Mode de distribution des ressources financières affectées aux chemins de fer
257.1
Mode actuel de distribution
Pour financer les infrastructures nécessaires aux transports publics, la Confédération accorde aux chemins de fers dzs prêts dons la plupart sont rémunérables et remboursables.
Ces prêts ont été définis dans le mandat de prestations 87 et dans les dispositions spécifiques de la LFC (art. 35, 2e al.) pour les CFF, dans l'arrêté sur le transit alpin pour les NLFA et dans les conventions passées avec les autres entreprises de chemins de fer22. Etant donné que la plupart des bénéficiaires de ces prêts ne pourront ni payer les intérêts grevant leur emprunt, ni a fortiori rembourser les sommes empruntées, la distribution des ressources financières doit faire l'objet d'un réexamen.
257.2
Réévaluation de la distribution des ressources financières
Les motions Danioth (95.3050) et Schmidhalter (95.3058) - qui ont été transformées en postulats - proposent d'affecter aux NLFA, à fonds perdus, 25 pour cent des droits d'entrée sur les carburants. Le mode d'octroi des moyens financiers aux entreprises ferroviaires devrait être choisi d'abord en fonction de considérations économiques. Dans le domaine des grands projets ferroviaires, de telles considérations portent par exemple sur la rentabilité ou la possibilité de capitaliser les investissements^. LeS investissements destinés à la lutte contre le bruit sur le réseau existant sont, de ce point de vue, similaires à un financement à fonds perdus24. De même, la surveillance du projet des NLFA doit être assumée dorénavant à fonds perdus.
22
Convention du 1" septembre 1993 entre la Confédération suisse (Confédération), d'une part et d'autre part, les Chemins de fer fédéraux (CFF) et la Société des Chemins de fer des Alpes bernoises BemeLoetschberg-Simplon (BLS) du (FF1994III1523) 23 Les besoins en infrastructure des entreprises de transport concessionnaires sont couverts, pour les installations non capitalisables (tels que des installations provisoires), par des contributions à fonds perdu et, pour les installations capitalisables, par des emprunts à taux d'intérêt variable, conditionnellement remboursables.
24
738
En conséquence, le financement des mesures de protection contre le bruit doit se faire sans recourir à l'emprunt (cf. Ch. 254.12).
Indépendamment de ces versements à fonds perdus, une part des ressources doit être distribuée aux entreprises ferroviaires à titre de prêt, afin de favoriser un emploi ménager des fonds ainsi qu'une exploitation des nouveaux tronçons qui soit efficace et orientée sur les profits. En ce qui concerne les grands ouvrages d'infrastructure, il paraît difficile de payer dès le début des travaux les intérêts dus sur l'ensemble des capitaux investis. Cette difficulté provient notamment du long délai qui précède la mise en service de l'ouvrage, des problèmes posés par l'évaluation des recettes futures ainsi que de la faible rentabilité du train, qui ne permet pas d'assurer un financement préalable. En ce domaine s'imposent donc -iodes emprunts remboursables conditionnellement et à taux variables. Dans la mesure où un endettement est prévu pour les grands projets ferroviaires (p. ex. RAIL 2000 et NLFA), les prêts octroyés aux entreprises de chemins de fer doivent être soumis à rémunération et remboursement. Compte tenu de la rentabilité incertaine, c'est d'abord la Confédération qui va fournir des moyens aux entreprises précitées. Mais dans le cadre ainsi fixé, il est tout à fait possible d'étudier tes financements privés.
Pour l'ensemble des projets, voici la façon dont il faut mettre à disposition des chemins de fer les ressources financières (en pour-cent): Emprunts rémunérables, remboursables RAIL 2000 NLFA
25 25
Emprunts Contributions remboursables, fonds perdus conditionnellement et à taux variables 75 50 25
à
(ressources des droits sur les carburants) Raccordement TGV Mesures de lutte contre le bruit
257.3
non défini
100
Rémunération des emprunts
n y a lieu de se demander comment doit se réaliser la pleine rémunération des emprunts par les entreprises de chemins de fer.
739
- Selon le mandat de prestations 87, qui est déterminant pour le financement de RAIL 2000, les CFF doivent rémunérer les emprunts au fur et à mesure. Pendant la durée des V
travaux, le montant des intérêts doit donc provenir des recettes réalisées au moyen des services de transport existants.
- Pour la construction du tunnel à double voie des BLS, les intérêts du compte de construction, autrement dit les intérêts sur les dépenses annuelles, sont ajoutés à la dette et transformés, conjointement aux tranches annuelles de construction, en emprunts remboursables conditionnellement et à taux variables. Par conséquent, les intérêts liés à la construction ne sont dus que pour le compte de construction, mais non pas pour les ; dettes échues sous forme de prêts.
- Selon les dispositions relatives au financement des NLFA, les intérêts courants des tranches annuelles de construction et des prêts échus sont ajoutés en fin d'année au capital et sont ainsi financés par un endettement supplémentaire.
S'agissant de la façon de traiter les intérêts à l'avenir, il faut veiller à ce que ceux-ci ne soient pas couverts par d'autres subventions, comme cela a été le cas jusqu'ici pour RAIL 2000 (couverture des intérêts par la prestation de la Confédération pour l'infrastructure des CFF). Les intérêts sur les crédits de construction et les emprunts servant à financer la part d'endettement de RAIL 2000 doivent donc, par analogie aux dispositions actuellement applicables aux NLFA, être ajoutées aux tranches de construction annuelles et capitalisées en fin d'année. En ce qui concerne la liaison TGV, la décision demeure ouverte car les modalités de financement sont difficiles à prévoir. Mais il y a lieu d'appliquer - autant que faire se peut - les mêmes principes que ceux en vigueur pour RAIL 2000 et les NLFA.
257.4
Mode de comptabilisation dans le compte d'Etat
A l'heure actuelle, les CFF financent leurs investissements au moyen de prêts accordés par la trésorerie de la Confédération et donc non comptabilisés dans ce document de grande portée politique qu'est le compte financier. La pratique consistant à porter au bilan des prêts octroyés sans garantie de remboursement ou même de paiement des intérêts a déjà été critiquée par le groupe de réflexion "CFF". La même critique a été émise par la Délégation
740
des finances des Chambres fédérales à l'occasion des discussions provoquées par la mise en cause de la rentabilité des NLFA^S.
L'application des principes budgétaires (notamment celui de l'universalité) impose de comptabiliser tous les emprunts dont le rendement n'est pas assuré dans le compte financier.
Les prêts octroyés par la trésorerie de la Confédération ne devraient plus servir comme par le passé à financer des versements clairement assimilables à des dépenses. La rentabilité des investissements financés par l'emprunt doit donc être examinée de manière rigoureuse. Or un tel examen présente des difficultés pour les projets dont la réalisation prend beaucoup de temps, tels ceux qui concernent des infrastructures ferroviaires. Les montants prêtés par la trésorerie devraient donc être affectés en priorité au domaine des transports publics (matériel roulant) ou à l'usage commercial (immeubles). En matière d'infrastructures, ces prêts doivent être consacrés uniquement à de grands projets, pour autant que la rentabilité de ceux-ci le permette et que le taux d'endettement ne dépasse pas 25 pour cent.
Voilà pourquoi les investissements nécessaires à la réalisation des infrastructures des transports publics doivent, en règle générale, être financés par le compte financier de la Confédération. S'agissant des entreprises et établissements fédéraux, qui sont rattachés à la trésorerie centrale, il existe la possibilité d'octroyer des prêts - figurant au bilan - en fonction de critères économiques rigoureux (art. 35 LFC). Ainsi les prêts pleinement rémunérables peuvent être accordés aux CFF comme jusqu'ici, sans paraître dans le compte financier. Mais il n'en est pas question pour les BLS, car les paiements à des tiers doivent obligatoirement se faire par le biais du compte financier. En conséquence, sur le plan comptable, la procédure suivante s'applique aux grands projets ferroviaires que sont RAIL 2000 et les NLFA:
23
Rapport du 22 mars 1995 (FF 1995III416) et lettre du 26 juillet 1995 de la Eflégation des finances.
48 Feuille fédérale. 148= année. Vol. IV
'
741
Mode de comptabilisation dans le compte d'Etat des emprunts destinés aux infrastructures
CFF Contributions à fonds perdu Emprunts à taux variables Emprunts pleinement rémunérables
258
Tiers (BLS) Compte financier Compte financier Compte financier
Compte financier Compte financier Bilan
Evaluation économique des emprunts NLFA
Les principes appliqués en matière de financement doivent aussi régir les prêts déjà octroyés en faveur des NLFA. Cette évaluation corrigée rejoint les dispositions de la LFC (art. 22, 2e al.), qui exige à propos des emprunts une évaluation conforme aux principes commerciaux.
S'agissant des prêts pleinement rémunérables et remboursables accordés aux CFF et qui ne sont pas liés aux NLFA (p. ex. RAIL 2000), cette exigence figure dans le message relatif à la réforme des chemins de fer26. n est prévu que le nouveau financement entre en vigueur dès le 1er janvier 1997. Dans l'intervalle, les emprunts NLFA pleinement rémunérables et remboursables devraient suivre l'évolution suivante: Prêts NLFA pleinement rémunérables et remboursables accordés aux chemins de fer jusqu'à la fin de 1996 en millions de francs CFF (Saint-Gothard, Suisse orientale) Prêts accordés par la trésorerie Prêts accordés sur les droits d'entrée sur les carburants BLS (Loetschberg) Prêts sur les ressources générales de la Confédération Prêts sur les droits d'entrée sur les carburants 26
742
1993 51.0
1994 62.0
1995 74.8
1996 247.8
Total 435.6
45.9
55.8
71.8
246.1
419.6
5.1
6.2
3.0
1.7
16.0
24.0 11.3
49.0 23.0
64.0 30.1
69.2 32.1
206.2 96.5
12.7
26.0
33.9
37.1
109.7
·
n est prévu de transformer les capitaux de tiers rémunérables et remboursables en fonds propres ou en emprunts remboursables sous condition et à taux variable. Le besoin d'assainissement s'élève à environ 13 milliards de francs et se compose essentiellement de prêts octroyés par la Confédération et la Caisse de pensions et de secours des Chemins de fer fédéraux suisses pour le financement d'infrastructures (surtout besoins de base, RAIL 2000, corridor de ferroutage).
NLFA Prêts accordés par la trésorerie Prêts sur les ressources générales de la Confédération Prêts sur les droit d'entrée sur les carburants
75.0 45.9
111.0 55.8
138.8 ,71.8
317.0 246.1
11.3
23.0
30.1
32.1
17.8
32.2
36.9
38.8
641.8 419.6 ,
96.5 125.7
Les prêts accordés au moyen du produit des droits d'entrée sur les carburants doivent être amortis. D'un autre côté, pour un quart des prêts octroyés jusqu'à ce jour, la pleine rémunération et le remboursement seront maintenus. Le solde de ces emprunts existants sera transformé en prêts remboursables conditionnellement et à taux variables. Dans le cadre de ce processus, les ressources distribuées aux BLS seront - proportionnellement - amorties davantage et, partant, des montants accrus (dans une mesure correspondante) seront convertis auprès des CFF en prêts à taux variables. Dans le cas du Loetschberg, 53 pour cent des paiements effectués jusqu'ici l'ont été par le produit des droits de douane sur les carburants, alors que l'ampleur de cette part envisagée pour le Saint-Gothard était de 12 pour cent. En raison des réductions décidées par le Parlement au cours de l'épuration du budget, la part réservée au Saint-Gothard ne sera pas atteinte et s'élèvera probablement à 3 pour cent seulement. Pour 1996, il en résulte les adaptations suivantes: Valeur corrigée et amortissement des prêts NLFA
(en mio. de fr.)
CFF (Saint-Gothard, Suisse orientale) Prêts rémunérables accordés par la trésorerie Prêts à taux variables Prêts rémunérables sur les droits d'entrée sur les carburants BLS (Loetschberg) Prêts rémunérables sur les ressources générales de la Confédération Prêts à taux variables Prêts rémunérables sur les droits d'entrée sur les carburants NLFA
avant amortis - provision après conversion conversion sèment 16.0 310.7 435.6 419.6 108.9 419.6
310.7
310.7
16.0
16.0 206.2 96.5
96.5 51.6
109.7
45.0
45.0 109.7
109.7 641.8
45.0
516.1
125.7
355.7
743
26
Limites du financement spécial
261
Généralités
Les milieux ayant participé à la procédure de consultation sur le rapport "Transports publics: aménagement et financement de l'infrastructure", de même que le groupe de travail des partis gouvernementaux - dans son rapport final sur ce sujet - préconisent de recourir à des financements spéciaux globaux dans le domaine des transports et proposent d'étendre le nouveau financement spécial à quelques autres projets solectionnés. Ceux-ci comprennent notamment des projets concernant la circulation dans les agglomérations et le raccordement de l'ensemble de la Suisse au réseau européen à grande vitesse pour le trafic des voyageurs (axes Zurich - Saint-Gall - Munich, Zurich - Stuttgart, Baie - Karlsruhe et Suisse méridionale - Milan).
262
Financements spéciaux globaux d'une durée illimitée
Dans la perspective d'une politique globale des transports, il serait judicieux de créer un fonds commun pour financer les dépenses consacrées aux transports routiers et ferroviaires (fonds global des transports). Ce mode de financement susciterait une saine concurrence portant sur les ressources entre le rail et la route et exigerait une définition claire des priorités à l'intérieur du domaine des transports. La réalisation des projets dépendrait ainsi moins des moyens financiers disponibles, mais plutôt de la nécessité réelle de ces projets.
Les avantages qu'offre l'absence d'affectation du point de vue de la politique financière sont surtout contrebalancés par des considérations de la politique pragmatique. L'extension du domaine couvert - notamment du financement spécial "Circulation routière" - n'avait jusqu'ici guère de chances de réunir une majorité des avis favorables. Les milieux qui ont participé à la procédure de consultation ont non seulement mis l'administration en garde contre un tel procédé, mais ont par ailleurs exigé que l'on distingue clairement le financement du réseau routier et celui des transports publics. D'aucuns exigent même que les financements spéciaux correspondants n'apparaissent pas dans le compte de la Confédération.
Un financement spécial pour l'ensemble des transports publics (contributions aux charges d'exploitation et d'investissement) devrait être doté d'un montant de 5 milliards de francs par
744
an (base 1995), de sorte qu\ine grande proportion des recettes actuelles et futures devrait y être affectée. Une telle solution n'est ni réalisable du point de vue politique, ni souhaitable du point de vue de la politique financière. Même un financement limité à l'ensemble des investissements d'infrastructure des transports publics, dont le volume se situe entre 3,5 et 4,0 milliards de francs (base 1995), ne pourrait guère être couvert par des recettes nouvelles.
De plus, il convient d'éviter le morcellement du budget fédéral car l'on risque de perdre de vue les autres tâches de la Confédération.
263
Besoins de base des CFF et des ETC
Les besoins de base des CFF et des ETC pour maintenir la capacité de l'appareil de production - environ 1,4 milliard de francs en 1994 - ne doivent pas être intégrés dans le financement spécial, mais être couverts, comme par le passé, par les ressources générales de la Confédération. Un tel modèle s'impose pour des raisons pratiques: le maintien de la capacité du réseau existant constitue une priorité absolue, n est en effet impossible d'exploiter efficacement de nouveaux tronçons si la conception et le développement du réseau de base laissent à désirer. Les besoins financiers devront en l'occurrence être couverts à long terme, par des recettes réadaptées au fur et à mesure. La situation financière morose incitera à éviter les dépenses superflues. La mise en service progressive de nouvelles installations faisant partie de grands projets accroîtra à l'avenir les besoins de base, puisque ces installations devront également être entretenues et renouvelées. La renonciation à un financement spécial de l'infrastructure de base favorise la réalisation d'investissements au niveau des transports publics, car l'étau du financement se desserre. En revanche, les investissements découlant des besoins de base sont touchés par les efforts d'économies généraux auxquels la Confédération ne peut se soustraire. Le Conseil fédéral considère qu'au travers du programme d'investissement optimisé présenté ici, les transports publics contribueront notablement à réduire les dépenses donc à assainir les finances fédérales. Des restrictions supplémentaires risqueraient toutefois de remettre en question le bon fonctionnement des transports publics.
745
264
Construction et entretiem des routes nationales
Bien quìi convienne de coordonner étroitement le développement des infrastructures des transports publics et du réseau routier, le présent dossier ne traite pas de la construction et du financement du réseau de routes nationales. Ces deux domaines sont en effet régis par des programmes à long terme. En avril 1992, le Conseil fédéral a approuvé le quatrième programme de construction à long terme. Celui-ci se fondait sur le rejet de l'initiative dites ,,Trèfle" à quatre par le peuple ainsi que sur diverses interventions parlementaires exigeant un achèvement plus rapide du réseau de routes nationales. Les motions adoptées du conseiller aux Etats Cavadini et du conseiller national Kohler demandaient que le réseau soit terminé en l'an 2000. Dans le cadre des mesures d'assainissement 1992, le Conseil fédéral a donc proposé de majorer le droit de base sur les carburants de 25 centimes par litre. Les ressources supplémentaires affectées devaient permettre de relever jusqu'en 1995 le niveau des crédits destinés à la construction des routes nationales à 1,8 milliard de francs environ par an, de sorte que le réseau routier aurait pu être achevé en 2005. Le Parlement n'a toutefois voté qu'un relèvement de 20 centimes par litre du droit de base sur les carburants. De plus, au vu de la très grave détérioration des finances fédérales, des restrictions s'imposaient aussi dans la construction des routes nationales. Dans le cadre des mesures d'assainissement de 1994, les crédits de construction ont ainsi été ramenés de 1,6 à 1,3 milliard de francs. Alliée à une augmentation massive des coûts, cette réduction des crédits a retardé la réalisation du programme de construction.
En l'absence d'un assouplissement de l'affectation des ressources, les diverses mesures d'économies dans le domaine routier entraînent une augmentation rapide du financement spécial "Circulation routière". Cette évolution, à savoir des projets de routes nationales prêts à être réalisés d'une part et le montant croissant des provisions d'autre part, n'est guère défendable sur le plan politique. Les diverses demandes que les cantons ont adressées au Conseil fédéral et qui concernent les moyens financiers consacrés aux routes, ainsi que les résultats de la procédure de consultation, indiquent qu'ils attendent que la Confédération fasse preuve de
compréhension. Une augmentation du montant des crédits destinés à la construction des routes nationales prouverait par ailleurs que les moyens financiers disponibles sont suffisants pour achever rapidement le réseau, malgré le financement partiel
746
des transports publics par le produit des droits d'entrée sur les carburants. C'est pourquoi le Conseil fédéral prévoit dans son plan financier d'augmenter dès 1998 les crédits destinés à la construction des routes nationales à 1,65 milliard par an. Un relèvement supplémentaire de ces crédits ne se justifierait cependant ni du point de vue financier ni du point de vue de la politique des transports. Du point de vue financier, toute augmentation des dépenses dans le domaine routier conduit en effet à un accroissement des déficits. Du point de vue de la politique des transports, mettre l'accent sur le développement routier (notamment s'il s'agit d'une extension du réseau de routes nationales ou d'un accroissement de la capacité des principaux tronçons) crée un déséquilibre entre le rail et la route. Ainsi, tandis que les moyens nécessaires à des projets de construction non prioritaires seraient disponibles dans le domaine routier, des ouvrages prioritaires sur les grands axes ferroviaires devraient être redimensionnés et leur réalisation en partie différée.
265
Circulation dans les agglomérations
En vertu de l'ordonnance sur la séparation des courants de trafic, la Confédération peut contribuer financièrement à l'aménagement de la circulation dans les agglomérations. Le financement spécial prévu ci-dessus ne peut cependant en aucun cas servir à financer une partie de l'aménagement de la circulation dans les agglomérations, puisque les recettes destinées au financement des grands projets prioritaires suffiront à peine à couvrir les dépenses prévues. Ces prochaines années, les cantons et les villes seront toutefois certainement obligés de consentir d'importants investissements dans ce domaine, c'est pourquoi le plan financier de la législature allant de 1997 à 1999 prévoit un accroissement massif des investissements qui seront destinés à la circulation dans les agglomérations.
266
Raccordements au réseau ferroviaire à grande vitesse
Pour ce qui est de l'intégration de la Suisse dans le réseau européen à grande vitesse du trafic des voyageurs, le raccordement de la Suisse occidentale au réseau de TGV n'était pas contesté. La Suisse orientale a toutefois demandé un traitement équitable des tronçons prévus à l'article 8, 1er alinéa de l'arrêté sur le transit alpin (Zurich - Munich et Zurich Stuttgart) et le développement de l'axe du Haut-Rhin (Karlsruhe - Offenbourg - Baie). On
747.
peut désormais considérer que les demandes des cantons de Suisse orientale ont été satisfaites. Quant au règlement du raccordement nord, une convention bilatérale avec l'Allemagne a été mise au point, qui n'attend que d'être ratifiée. Les moyens disponibles étant limités, le raccordement sud aux NLFA, soit la construction d'un tronçon à grande vitesse jusqu'à Milan, ne doit pas forcément être intégrée dans le programme arrêté jusqu'en 2017. Le financement spécial servira donc uniquement à financer le raccordement de la Suisse occidentale au réseau français de TGV.
3
Conséquences financières et effets sur l'économie
31
Pour la Confédération
311
Résumé
Pour comprendre l'impact financier de la réalisation de l'infrastructure des transports publics, il convient de distinguer trois éléments d'importance: 1. La consignation des prêts accordés par la trésorerie de la Confédération aux CFF dans le compte financier engendrera des charges supplémentaires. Cette nouvelle présentation des comptes, plus proche de la réalité, sera appliquée dès 1997.
2. Le redimensionnement des NLFA permet de réduire les charges.
3. Les nouvelles redevances réduisent le déficit de la Confédération.
312
Comptabilisation des prêts accordés aux CFF conformément à la loi sur les finances
Conformément à l'arrêté sur le transit alpin et aux explications fournies dans le message sur les NLFA, les prêts accordés aux CFF et destinés à la réalisation des NLFA ne seront pas comptabilisés dans le compte financier, à l'exception de la part provenant du financement spécial "Circulation routière" (qui correspond à 10% des dépenses totales). Ces prêts seront accordés par la trésorerie de la Confédération et ils seront consignés dans le bilan. De tels prêts peuvent être accordés lorsqu'ils ne servent pas à financer des versements qui constituent clairement des dépenses et que le bénéficiaire est rattaché au pool de trésorerie de la Confédération. La totalité des prêts accordés au BLS est comptabilisée dans le compte financier, que l'on applique l'ancien règlement financier on le nouveau.
748
Avec l'entrée en vigueur du nouveau mode de financement, seuls 25 des versements aux CFF ne seront pas consignés dans le compte financier. Le résultat de ce compte va donc s'aggraver sans que l'on enregistre en réalité de nouvelles dépenses. L'évolution qui caractérisera la période de planification de la Confédération allant de 96 à 99 illustre les conséquences financières de ce changement. Le plan financier de la Confédération pour la législature en cours prend d'ailleurs en compte cette modification de la présentation des comptes dès l'année 1997. Le résultat du compte financier s'aggrave ainsi de 1,0 à 1,6 milliard de francs par an entre 1997 et 1999, le montant des charges supplémentaires pour 1998 devant être mis sur le compte du changement de système. Selon les intentions exprimées dans le projet de réforme des chemins de fer, les prêts d'investissement accordés aux CFF devraient à l'avenir être comptabilisés au moment où ils sont octroyés. Jusqu'ici les charges financières de tels investissements (contribution à l'infrastructure des CFF) étaient versées à titre de suppléments. Pour l'année de transition, on assistera donc à un doublement des charges comptabilisées.
Répercussions du niveau mode de financement sur le compte financier de la Confédération Plan financier au 14 novembre 1995 Contribution à l'infrastructure des CFF Transit alpin: suivi du projet Transit alpin: Saint-Gothard Transit alpin: Loetschberg Transit alpin: Suisse orientale SOB/BT
1997 1543,0 1,1 42,0 213,0 17,0
1998 1618,0 1,1 56,3 413,0 20,0
1999 . 1706,0 1,0 76,0 516,0 12,2
Total
1816,1
2108,4
2311,2
Nouvelle présentation des comptes sans redimensionnement des NLFA Dépenses / Diminution des recettes 1997 Contribution à l'infrastructure des CFF 1543,0 Maintien de la capacité de l'infrastructure des CFF Intérêts non perçus auprès des CFF Intérêts à verser à la CPS Investissements dans l'infrastructure des CFF 240,0 RAIL 2000 496,3 Transit alpin: suivi du projet 3,4 Transit alpin: Saint-Gothard 315,0 Transit alpin: Loetschberg 213,0
1998 2099,0 715,0 399,8 243,5 184,9 641,5 3,4 422,3 413,0
1999 291,0 755,0 448,3 243,5 176,0 809,6 3,1 570,0 516,0
749
4,6 17,0
5,0 20,0
8,5 12,2
Total
2832,3
5147,3
3933,1
Conséquences de la nouvelle présentation des comptes
1016,2
3038,9
1621,9
Transit alpin: Suisse orientale CFF Transit alpin: Suisse orientale SOB/BT
313
Redimensionnement des NLFA
La réduction des charges résultant du redimensionnement du programme d'investissement des NLFA se monte à 5 milliards de francs (base 1995) pour les années 1997 à 2009. De plus, ce redimensionnement ainsi que le rééchëlonnement dans le temps de la mise en oeuvre des projets repousse à plus tard les versements annuels.
Dépenses annuelles consacrées aux NLFA
Notes Montants:
Base 1995
Réalisation intégrale:
Réalisation intégrale et simultanée des NLFA
Variante A:
Réalisation simultanée du tunnel de base sur l'axe du Saint-Gothard (tunnel de base du Saint-Golhard, tunnel du Zimmerberg et du Mont-Ceneri) et du tunnel de base du Loetschberg à une voie.
750
314
Recettes
Au total, environ 780 millions de francs supplémentaires (base 1995) seront encaissés par année pour financer l'infrastructure des transports publics. Ces recettes proviendront du relèvement des droits d'entrée sur les carburants (600 mio. de fr.) et du doublement de la RPLP(180mio.defr.).
315
Répercussions sur le compte financier de la Confédération de 1996 à 1999
Nous présentons ci-après les conséquences qu'entraînent les trois éléments concomitants présentés auparavant sur le compte financier de la Confédération pour la période de 1996 à 1999. A cet effet, nous comparons les dépenses prévues après redimensionnement et les recettes supplémentaires escomptées aux chiffres initialement prévus dans le plan financier (état le 14 novembre 1995), qui se fondent sur une réalisation intégrale des NLFA et sur le règlement financier en vigueur jusqu'alors.
Répercussions sur le compte financier
1996
(en millions de francs) Conséquences de la nouvelle présentation des comptes Redimensionnement des NLFA
1997
1998
1999
-1016,2
-3038,9
-1621,9
172,7
393,0
792,0
804,0
-2074,2
-424,9
Recettes supplémentaires Détérioration
0,0
-1016,2
Notes Montants: Conséquences de la nouvelle présentation des comptes:
Montants nominaux Présentation conforme à la loi sur les finances de tous les prêts destinés au financement de l'infrastructure des transports publics par rapport à la situation au 14 novembre 1995.
Redimensionnement:
Economies opérées grâce au redimensionnement des NLFA par rapport à une réalisation intégrale.
Recettes supplémentaires:
Encaissement de moyens supplémentaires (relèvement des droits d'entrée sur les carburants, doublement de la RPLP).
Détérioration:
Répercussions sur le déficit de la Confédération en comparaison avec le plan financier du 14 novembre 1995.
751
Après 1999, le compte financier devra supporter des charges supplémentaires, car les dépenses consacrées aux grands projets ferroviaires vont augmenter de 200 à 300 millions supplémentaires jusqu'en 2002, tandis que les recettes augmenteront à peine de l'équivalent du renchérissement. Pendant la période qui suivra, les dépenses devraient diminuer et engendrer - sous réserve d'une évolution inattendue des coûts - un allégement au niveau du compte financier.
32
Pour les cantons
Le mode de financement demandé n'a pas d'incidences directes pour les cantons. Seule l'augmentation des droits d'entrée sur les carburants peut, très hypothétiquement, faire concurrence aux taxes cantonales des véhicules à moteur27.
33
Pour l'économie et la population
331
Remarques préliminaires
L'exposé ci-après présente les conséquences économiques de la majoration des droits d'entrée sur les carburants et d'un doublement de la RPLP. Les effets économiques de la RPLP sont décrits dans le message correspondant.
332
Hausse des droits d'entrée sur les carburants
La majoration des droits d'entrée sur les carburants de 10 centimes par litre provoque un renchérissement dont la répercussion sur l'indice suisse des prix à la consommation est de l'ordre de 0,2 point. D en résulte, pour les automobilistes, une charge supplémentaire moyenne d'environ 100 francs par année^, ce qui accroît leurs dépenses totales de 1 pour cent en moyenne. L'expérience des précédentes augmentations des droits de douane sur les carburants montre qu'il ne faut pas s'attendre à d'importants déplacements du trafic de la route vers le rail.
27 28
752
Les conséquences financières de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations sont explicitées dans le message consacré à celle-ci.
Chiffre basé sur une prestation annuelle de 13'000 km et une consommation moyenne de 81 par 100 km.
333
Doublement de la redevance forfaitaire sur les poids lourds
Pour être en mesure d'estimer les effets d'un doublement de la RPLP, on adopte l'hypothèse que la structure de cette redevance et ses diverses catégories ne subiront aucune modification.
Au niveau de l'entreprise privée, on estime que les coûts annuels se situent dans une fourchette de 1 lo'OOO à 240'000 francs (selon le type de véhicule et le kilométrage) pour les transporteurs professionnels de marchandises. L'actuelle redevance sur le trafic des poids i
lourds représente ainsi entre 0,5 et 2 pour cent des coûts globaux. Cela signifie qu'un doublement des tarifs augmenterait ces coûts totaux dans la proportion de 0,5 à 2 pour cent. Un véhicule dont le poids en charge atteint 12 t devrait alors payer 650 francs de plus par année. La redevance augmenterait de 5000 à lO'OOO francs dans le cas des semiremorques à cinq essieux utilisés par exemple pour les transports internationaux ou pour les grumes. Cette majoration aura donc des incidences plutôt modestes sur le coût des transports professionnels de marchandises. La répercussion sur les prix devrait être négligeable eu égard à la concurrence et aux surcapacités qui régnent dans les transports routiers, de sorte que même les branches fortement tributaires de ces transports n'en subiront pas d'inconvénients. D n'y aura pas d'effet mesurable sur les prix à la consommation.
Sur le plan de l'économie nationale, le fait de doubler la RPLP et d'en utiliser le produit pour financer les grands ouvrages d'infrastructure des transports publics revient à transférer par le biais de l'Etat des capitaux du secteur des transports à celui de la construction.
L'adoption des normes internationales en matière de prescriptions et de dimensions autorisées pour les véhicules (largeur, longueur, hauteur, tolérances et poids en charge) a permis d'accroître la productivité (surtout dans le trafic local et les transports de chantier).
L'augmentation de la RPLP rétablit un certain équilibre à cet égard. Elle constitue par ailleurs un premier pas vers l'imputation des coûts externes. Ceux-ci sont actuellement supportés par la collectivité et ne constituent donc pas un nouveau poste comptable du point de vue de l'économie nationale. Ces mesures améliorent d'une manière générale la productivité du système de transports.
753
Pour le reste, cette majoration n'aura sans doute pas de répercussions notables sur le trafic (déplacement vers le rail). La tendance à transférer certains transports sur des véhicules plus légers (fourgonnettes) non assujettis à la redevance devrait s'accentuer. Mais il s'agit là d'une tendance générale, due à des changements structurels touchant les marchandises transportées et les concepts logistiques, à la possibilité d'éviter l'interdiction de circuler la nuit et les jours fériés, ainsi qu'à une réglementation plus simple du permis de conduire.
Les régions de montagne et les régions périphériques risquent d'être un peu plus touchées, du fait que les véhicules y parcourent des distances plus faibles et sont moins chargés que dans les agglomérations.
34
Frein aux dépenses
L'article 88, 2e alinéa, est., stipule que les conseils de l'Assemblée fédérale doivent l'un et l'autre adopter à la majorité de tous leurs membres les dispositions législatives, les arrêtés fédéraux de portée générale relatifs aux subventions ainsi que les crédits d'engagement et les plafonds de dépenses qui entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs.
Le présent message ne demanderas de nouvelles dépenses. Le projet de révision de l'arrêté sur le transit alpin ne crée pas de nouvelles subventions. De même, le nouvel arrêté fédéral sur le premier crédit d'engagement concernant la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes prévoit - outre des adaptations formelles - une réduction du crédit d'engagement qui avait été octroyé.
4
Programme de la législature
Les objectifs prioritaires de la législature 1995-1999 sont le financement des grands ouvrages ferroviaires et l'assainissement des finances fédérales (FF 1996II 289).
754
5
Rapport avec le droit européen
Le droit européen ne contient pas de prescriptions relatives au financement des transports publics par l'Etat fédéral qui aient des incidences sur le sujet traité par le présent message.
La Commission européenne a pour mission de favoriser la création de réseaux de transport transeuropéens, et peut contribuer à leur financement dans les pays membres par l'entremise du Fonds de cohésion. Les directives consacrées aux transports ferroviaires se rapportent à l'exploitation des entreprises de chemins de fer et aux relations entre celles-ci et les autorités compétentes. Ces directives ont été prises en considération dans la révision de la loi fédérale ' sur les chemins de fer. De même, la réforme des chemins de fer réalise les objectifs inhérents aux directives en question.
D convient de prêter une attention particulière à l'accord du 2 mai 1992 entre la Confédération suisse et la CEE (l'actuelle UE) sur le transport de marchandises par route et par rail (accord sur le transit - RS 0.740.77). La Suisse a convenu dans cet accord de réaliser les deux axes du Saint-Gothard et du Loetschberg (art. 5, let. b). Mais l'accord sur le transit n'implique pas l'obligation d'aménager les deux axes intégralement et en même temps, n a été convenu en outre que les premiers tronçons du réseau modernisé servant au transit (annexe 2, art. Cl) seraient ouverts à la circulation d'ici à l'an 2005 environ. Etant donné l'état d'avancement actuel des études, des préparatifs et de la procédure, et pour autant que la suite des travaux progresse rapidement, il faut compter que la mise en service aura lieu en 2006 pour le tunnel de base du Loetschberg (2005 dans des conditions optimales), et en 2008 pour le tunnel de base du Saint-Gothard.
L'article 4 de l'accord sur le transit stipule que l'exécution et l'échelonnement des travaux d'infrastructure et les mesures concomitantes doivent être coordonnées, notamment pour ce qui est du calendrier; cette obligation va dans le même sens que celle de construire les deux axes. En outre, les parties contractantes doivent s'employer à garantir la rentabilité des investissements par des mesures d'appoint. La vérification et le déroulement chronologique du programme d'investissement sont donc conformes à l'accord sur le transit.
755
Au vu de cette situation, le Conseil fédéral estime que ce programme d'investissements échelonnés permettra à la Suisse d'assurer à longue échéance une part importante du trafic nord-sud, de façon rationnelle et très satisfaisante. En attendant la réalisation de ces projets, notre pays pourra assumer sa fonction incontestablement importante pour le transit au moyen du réseau existant déjà amélioré - couloirs de ferroutage du Saint-Gothard (en service depuis 1994) et du Loetschberg-Simplon (mise en service prévue pour 1999) pour le transport des camions ayant une hauteur aux angles de 4 m - et même prendre en charge davantage de trafic en provenance des pays voisins. La Suisse disposera en temps voulu des capacités de transit nécessaires, sans qu'il ne faille restreindre le trafic national ou régional.
Si les aménagements nécessaires des tronçons de raccordement à l'étranger peuvent également être mis en service, la Suisse pourra assumer sa fonction dans le domaine du transit ferroviaire. Notre pays pourra ainsi respecter le principe des engagements pris dans le cadre de l'accord sur le transit et sauvegarder sa crédibilité politique vis-à-vis de l'étranger.
La Suisse et 1TJE poursuivent dans l'ensemble des objectifs identiques en ce qui concerne leur politique des transports. Avec ce présent message nous franchissons une nouvelle étape dans l'élaboration d'un droit européen en la matière.
6
Bases juridiques
61
Constitutionnalité et légalité
Le financement futur et la réalisation de certains grands ouvrages ferroviaires doit être assuré, sur le plan constitutionnel, par: - une hausse temporaire des droits d'entrée sur les carburants de 10 centimes par litre, spécifiquement affectée à la réalisation de ces ouvrages; - le recours à la redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds, ou à la redevance liée aux prestations pour financer l'infrastructure ferroviaire; - la description des projets devant être réalisés.
La nouvelle disposition constitutionnelle regroupe des besoins financiers étroitement associés, de sorte que l'unité de la matière se trouve garantie.
756
Les arrêtés fédéraux à modifier ou à compléter ont été édictés conformément aux règles imposées par la constitution fédérale. La constitutionnalité des textes à modifier est constatée dans leur préambule. Celle des changements proposés par le présent message découle de leur conformité aux normes de la constitution.
62
Forme juridique
Les projets d'arrêtés soumis à la décision du législateur sont destinés à redimensionner le projet des NLFA et à donner une nouvelle base au financement de celles-ci. Les quatre projets proposés s'inscrivent à différents niveaux de la législation: Au niveau de la constitution (projet A), le financement futur de certains grands ouvrages ferroviaires doit être assuré par: - une hausse temporaire des droits d'entrée sur les carburants de 10 centimes par litre; - le recours à la redevance forfaitaire sur les poids lourds, ou à une partie de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations; - la description des projets devant être réalisés.
La nouvelle disposition constitutionnelle sera soumise au référendum obligatoire; elle devra donc être adoptée par le peuple et les cantons.
Les modifications proposées pour l'arrêté du 4 octobre 1991 sur le transit 'alpin et pour l'arrêté fédéral du 19 décembre 1986 concernant le projet RAIL 2000 (projet B) sont destinées à adapter le projet des NLFA et les règles de financement à la nouvelle situation générale. Comme l'un et l'autre sont des arrêtés de portée générale, l'arrêté introduisant les modifications est sujet au référendum facultatif.
La mise en application des nouvelles solutions organisationnelles et financières requiert enfin des adaptations en ce qui concerne l'octroi des crédits. Afin d'améliorer la transparence et la structuration budgétaire, nous proposons d'abroger les arrêtés fédéraux - du 1er octobre 1991 concernant le crédit global destiné à la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur le crédit global), et - du 26 septembre 1991 sur le financement de l'intégration de la Suisse orientale dans le projet de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur l'intégration),
49 Feuille fédérale. 148e année. Vol. IV
757
et de les remplacer globalement par un nouvel arrêté sur le financement des NLFA (projet C). Cet arrêté fédéral simple est du ressort exclusif des conseils législatifs de la Confédération.
Ces projets sont étroitement liés sur le plan matériel aussi bien que politique, n convient donc d'éviter que certains éléments de cet ensemble puissent en être détachés; on veillera en particulier à ce que le nouveau mode de financement - qui implique des charges supplémentaires - n'entre pas en vigueur sans redimensionnement des NLFA.
63
Commentaire des dispositions
631
Arrêté fédéral relatif au financement des projets d'infrastructure des transports publics (projet A)
Remarques préliminaires La Confédération doit être constitutionnellement habilitée à percevoir certaines redevances nouvelles (majoration de 10 ct./l des droits d'entrée sur les carburants) pour financer les grands projets ferroviaires (y compris la réduction des émissions sonores sur le réseau de base), à étendre ou à adapter pour ces projets le montant et l'affectation de la redevance forfaitaire sur les poids lourds figurant à l'article 21 des dispositions transitoires de la constitution (RO 1994 1099), ainsi que l'affectation de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations spécifiée à l'article 36qualer de la consitution (RO 1994 1096).
Le détail des projets en question se présente comme suit: NLFA redimensionnées; première et deuxième étapes de RAIL 2000; raccordement de la Suisse occidentale au réseau du TGV français; mesures de protection actives et passives contre le bruit sur le réseau ferroviaire.
D est prévu de donner à ces projets une échéance fixée au 31 décembre 2017. Les Chambres fédérales ont la compétence de prolonger ce délai. Les redevances instaurées en vertu de la disposition constitutionnelle proposée cesseront d'être perçues aussitôt que les projets auront été réalisés et financés. La RPLP sera pour sa part à nouveau entièrement affectée conformément à l'article 36qualer 2e et 3e alinéas de la constitution. Cet ensemble de projets est donc conçu pour une durée bien déterminée, n relève par conséquent des dispositions transitoires de la constitution fédérale (disp. trans. Cst.).
758
Cette proposition de modification de la constitution a pour but le financement et la réalisation de grands ouvrages d'infrastructure des transports publics. Bien qu'impliquant différentes redevances, elle procède d'une vision globale. La connexité de ses éléments permet de soumettre un seul projet au peuple et aux Chambres fédérales, sans porter atteinte au principe de l'unité de la matière.
La disposition proposée donne au Conseil fédéral le pouvoir de mettre en oeuvre le nouvel instrument de financement en temps utile et selon les besoins. De plus, le Conseil fédéral peut renoncer à exercer les pouvoirs dont il a été investi si le redimensionnement prévu des NLFA devait échouer contrairement aux attentes. C'est le moyen d'assurer l'harmonisation des aspects financiers et organisationnels de l'entreprise dans un contexte caractérisé par des compétences législatives hétérogènes.
1er alinéa En vertu du nouvel article 23 des dispositions transitoires de la constitution (1er al, let. a) proposé, le Conseil pourra relever de 10 centimes par litre, en faveur des grands ouvrages ferroviaires, l'impôt sur les huiles minérales utilisées comme carburant (donc le droit de base sur les carburants) selon article 4l'er, 4e alinéa, lettre a, de la constitution (RO 1994 267). Aux termes de l'article 36*°*, 1er alinéa, de la constitution, la moitié du produit net de l'impôt sur les huiles minérales utilisées comme carburant est consacrée à "des tâches en rapport avec le trafic routier"; cette affectation sera complétée par une nouvelle affectation en faveur des grands projets ferroviaires de la hausse prévue de 10 centimes par litre. Sur le plan juridique, il découle de cette solution que le nouvel article 23 des dispositions transitoires de la constitution constitue une norme à la fois plus récente et plus spécifique que l'article 3&er de celle-ci (lex posterior, lex specialis) ce qui lui confère nécessairement lapriorité. Selon l'alinéa 1er lettre b, le Conseil fédéral est habilité à recourir à la redevance forfaitaire sur les poids lourds (art. 21, disp. trans, est.) pour financer les grands ouvrages ferroviaires, n peut tout au plus doubler les taux stipulés dans cet article (art. 21, 2e al., disp.
trans, est.), sans se préoccuper de savoir si les coûts du trafic routier le justifient (art. 21, 3e
al. disp. trans, est.). En ce qui concerne la RPLP, la nouvelle affectation en faveur des grands projets ferroviaires prendra le pas sur celle qui figure à l'article 36quater 2e alinéa est.
759
2e alinéa Cet alinéa énumère les points essentiels du projet des NLFA. n mentionne les ouvrages qui devront être réalisés ces prochaines années et payés grâce à un financement spécial.
La teneur de l'alinéa 2, lettre a a été modifiée en fonction de la réduction des investissements consacrés à l'axe du Saint-Gothard. Il est prévu de réaliser un tunnel de base au Saint-Gothard entre les régionsd'Ersfeld/Silenenn et de Bodio/Biasca ainsi qu'un tunnel de base au Ceneri entre les régions de San Antonino/Cadenazzo et de Lugano (Massagno)/Vezia avec d e s raccordements à l a ligne d e base dans l e s revanche, la réalisation des autres tronçons de la nouvelle ligne reliant Arth-Goldau à Lugano est différée.
La lettre b prévoit l'extension du réseau des BLS grâce à un tunnel de base reliant le secteur de Frutigen à celui de Baltschieder, un raccordement à la ligne actuelle dans le secteur de Frutigen et, pour le trafic en direction de Brigue/Domodossola, un raccordement à la ligne de la vallée du Rhône à environ 2 kilomètres de Viège. A l'exception du tronçon parallèle à la galerie de sondage de Kandersteg, le tunnel de base se composera de deux tubes de même taille, n sera équipé pour recevoir une ligne à voie unique sur les deux tiers de sa longueur et une ligne à deux voies sur le dernier tiers. Pour le moment, il n'est pas prévu de réaliser le tunnel d'appoint du Niesen, du côté nord, ni le raccordement au tunnel de base du Loetschberg à Mundbach, du côté sud. La réalisation d'un raccordement en direction du Valais central est également ajournée. Le chargement des véhicules continuera d'être effectué dans le tunnel de faîte reliant Kandersteg à Goppenstein.
La construction du tunnel du Hirzel est ajournée. En revanche, le tunnel du Zimmerberg sera construit et la ligne entre Saint-Gall et Pfäffikon SZ perfectionnée par endroit (2e al., let. c). La Confédération améliorera ainsi la liaison entre la Suisse orientale et la ligne du Saint-Gothard. En outre, la volonté de raccorder la Suisse occidentale au réseau français des TGV est confirmée par la mention figurant au premier alinéa. La disposition ayant une teneur plus souple que celle de l'arrêté sur le transit alpin (art. 7), elle donne une plus
760
grande latitude dans le choix des variantes. Dans la première étape, le raccordement de Genève est prioritaire.
Des mesures de lutte contre le bruit seront prises le long des voies d'accès aux différents tunnels de base. La répartition des moyens entre les mesures actives et les mesures passives ainsi que le calendrier de mise en oeuvre feront l'objet d'un arrêté fédéral spécial arrêtant un programme de lutte contre le bruit sur l'ensemble du réseau.
Les remarques liminaires reproduites sous le chiffre 631 à propos du projet A s'appliquent également au calendrier évoqué ici.
632
Modification de l'arrêté sur le transit alpin et de l'arrêté fédéral concernant le projet RAIL 2000 (projet B)
L'arrêté sur le transit alpin a été édicté le 4 octobre 1991 sur la base des articles 23, 26 et 36tcr de la constitution fédérale et approuvé par le peuple le 27 septembre 1992. n faut toutefois réviser les dispositions financières de cet arrêté en fonction du nouveau programme de financement figurant dans le projet d'arrêté A. n est nécessaire d'adapter les clauses déterminant les ouvrages réaliser. Les ouvrages qui ne figurent plus dans l'arrêté A en raison du redimensionnement du projet doivent également être supprimés dans l'arrêté sur le transit alpin. La refonte de l'article 10, 2° alinéa, est censée garantir, dans le cadre de la planification (plan sectoriel du transit alpin), que les ouvrages dont la construction a été différée seront réalisées ultérieurement. Cela nécessitera cependant une nouvelle révision de l'arrêté sur le transit alpin.
Vu ce qui précède, l'arrêté sur le transit alpin est modifié comme il suit: Article 5 L'article ne mentionne plus que les projets de l'axe du Saint-Gothard dont le financement est assuré. Le réseau des chemins de fer fédéraux s'accroît d'une nouvelle ligne reliant la région dlirstfeld/Silenen à celle de Bodio/Biasca (tunnel de base du Saint-Gothard) ainsi que la région de San Antonino/Cadenazzo à celle de Lugano (Massagno)/Vezia (tunnel de base du
761
Ceneri); cette nouvelle ligne sera reliée au réseau existant dans les régions d'Altdorf/Rynächt, de Biasca/Giustizia, de San Antonino/Cadenazzo et de Lugano/Vezia.
Les nouveaux tronçons entre Arth-Goldau et Altdorf-Rynächt ainsi qu'entre Biasca/Giustizia et San Antonio/Cadenazzo sont abandonnés, n est toujours prévu de desservir les chantiers de la Surselva par le réseau ferroviaire actuel, qui sera aménagé selon les besoins respectifs de ceux-ci.
Article 6 Il est prévu d'étendre le réseau de la Société du chemin de fer des Alpes bernoises BerneLoetschberg-Simplon (BLS) par un tunnel de base (Loetschberg) à voie en partie unique reliant la région de Frutigen à celle de Steg/Baltschieder; une connexion au réseau actuel est prévue dans la région de Frutigen et à la ligne de la plaine du Rhône à deux à trois kilomètres environ à l'ouest de Viège. Les installations de chargement des véhicules automobiles à Heustrich et dans la vallée du Rhône, le tunnel du flanc du Niesen, le contournement de Frutigen, le tunnel de Mundbach ainsi que la liaison directe avec le Valais central sont abandonnés.
Article 8 La Confédération améliore la liaison de la Suisse orientale avec la ligne du Saint-Gothard. A cette fin, le réseau des CFF sera complété par une nouvelle ligne reliant la région de Thalwil à celle de Litti/Baar (Zimmerberg). La ligne reliant Saint-Gall et Pfäffikon sera aménagée en certains endroits. Le tunnel du Hirzel ainsi que les améliorations pour environ 40 millions sur la ligne Saint-Gall-Pfäffikon SZ sont abandonnés. Comme le prévoit l'arrêté en vigueur, la Confédération s'emploiera à promouvoir l'intégration de la Suisse orientale au réseau européen à haute performance en développant les tronçons Zurich-Munich et Zurich Stuttgart.
Article 10 Le deuxième alinéa prescrit la coordination des projets entre eux pour qu'il en résulte un ensemble cohérent. A cet effet, le Conseil fédéral établit un plan sectoriel comme le prévoit l'article 13 de la loi sur l'aménagement du territoire. Dans ce plan devront figurer:
762
a. les liaisons avec les tunnels de base du Saint-Gothard, du Ceneri et du Zimmerberg; b. la liaison directe de la Suisse orientale avec la ligne du Saint-Gothard (Hirzel); c. les installations de chargement des véhicules routiers dans la vallée de la Kander et la vallée du Rhône ainsi que leur raccordement avec la ligne de base du Loetschberg; d. la liaison directe reliant le Valais central avec la ligne de base du Loetschberg et son raccordement avec le tunnel du Simplon.
Les mesures visant à atténuer le bruit le long des voies d'accès aux tunnels de base seront réalisées. Le financement des mesures actives et passives sera réglé par un arrêté fédéral séparé prévoyant un train de mesures anti-bruit sur tout le réseau.
Article 11 et 12 Compte tenu du redimensionnement prévu aux articles 6 et 8, les articles 11 et 12 doivent être adaptés sur le plan rédactionnel.
Article 14 Le 1er alinéa, définit la forme sous laquelle les capitaux nécessaires peuvent être mis à la disposition des entreprises de chemins de fer concernées.
Le 2e alinéa, limitant les prêts pleinement rémunérables accordés par la trésorerie de la Confédération à 25 pour cent des coûts du projet, découle des considérations exposées sous chiffre 255 du message. L'ensemble des prêts et des contributions à fonds perdus doit être imputé au compte financier. Une seule exception est prévue uniquement à l'intention des CFF, pour autant que ces prêts soient accordés aux conditions du marché (3e al.).
Enfin, le 4e alinéa (conventions entre la Confédération et les entreprises de chemins de fer) reprend l'article 14, 4e alinéa, de l'actuel arrêté sur le transit alpin.
Article 15 Le 1er alinéa, lettre a, désigne une source de financement supplémentaire sous la forme des redevances affectées en vertu de l'arrêté fédéral relatif au financement de projets
763
d'infrastructure des transports publics29. Ces nouvelles ressources sont la majoration affectée de 10 centimes par litre des droits d'entrée sur les carburants, la majoration et la réaffectation de la RPLP, ainsi que l'affectation élargie de la RPLP. La teneur des lettres a et b de l'arrêté en vigueur est par contre reprise telle quelle sous lettres c et b de l'acte révisé.
C'est à dessein que le recours aux ressources générales de la Confédération est cité en dernier; l'essentiel du financement devra en effet provenir désormais de recettes courantes affectées.
Le T alinéa reprend d'une part les termes de l'article 15, 2e alinéa, de l'actuel arrêté sur le transit alpin, d'autre part ceux de l'article 3, 1er alinéa, de l'arrêté sur le crédit global destiné aux NLFA. Le produit des droits d'entrée sur les carburants doit être attribué nouvellement à fonds perdu aux entreprises de chemins de fer. Une partie de ces ressources couvre les dépenses occasionnées par la surveillance du projet de NLFA. Selon la législation en vigueur, le produit de la majoration proposée de 10 centimes par litre des droits d'entrée sur les carburants n'est pas compté dans les 25 pour cent provenant des ressources générales de la Confédération.
Le 3e alinéa stipule que la Confédération ne peut financer les NLFA en puisant dans des ressources générales non affectées, donc s'endetter, que pour 25 pour cent du coût global du projet. Ces fonds sont accordés aux chemins de fer sous forme de prêts entièrement rémunérables et remboursables (cf. art. 14, 2e al.).
Durant les premières années, les ressources affectées et l'endettement limité à 25 pour cent du coût total ne suffiront pas à couvrir les dépenses occasionnées par les grands projets ferroviaires. Le 4" alinéa crée ainsi la possibilité de mettre en place un financement spécial sous forme d'avances jusqu'au 31 décembre 2010. Ces avances doivent avoir été entièrement rémunérées et remboursées à partir de ressources affectées à l'échéance du 31 décembre 2017.
Les nouvelles conditions de financement doivent en outre être appliquées rétroactivement aux montants déjà versés pour les NLFA. Les prêts issus du produit de droits d'entrée sur les 29
764
Cf. chiffre 631 et projet A
carburants seront amortis, les prêts intégralement rémunérables et remboursables seront ramenés à une part de 25 pour cent des dépenses déjà effectuées, et convertis en prêts à intérêt variable et conditionnellement remboursables-^. Cet assainissement s'appuie sur l'article 22,2e alinéa, de la LFC, lequel demande que les prêts soient évalués selon les règles du commerce.
Article 16 Selon l'article 16,1er alinéa, de l'actuel arrêté sur le transit alpin, les ressources nécessaires pour les lignes du Saint-Gothard et du Loetschberg sont définies globalement par les Chambres fédérales, et octroyées par tranches sous forme de crédits d'engagement; il s'ensuit que le 2e alinéa désigne à tort cette enveloppe globale comme un crédit global, en ce sens que le Conseil fédéral n'est habilité à s'engager que tranche par tranche. Nous souhaitons mettre fin à cette situation confuse en renonçant à spécifier une enveloppe globale pour les ressources à définir dans le cadre du nouvel arrêté sur le financement. D va de soi, en revanche, que tout projet soumis aux Chambres fédérales doit comporter une estimation actualisée des coûts qu'il implique, étant entendu qu'il convient de mentionner les bases de calcul et les facteurs d'incertitude inhérents aux dépenses globales du projet considéré, conformément à l'article 26, 2e alinéa, de la LFC.
Comme il est proposé de réunir les deux arrêtés "financement" en vigueur (arrêté sur le crédit global et arrêté sur l'intégration)31 nous sommes d'avis que l'on peut également renoncer à la disposition de l'article 8 (intégration de la Suisse orientale) visant à séparer les crédits alloués à des projets; le 3e alinéa de l'article 16 de l'actuel arrêté sur le transit alpin s'en trouve supprimé.
Pour le reste, la compétence du Conseil fédéral en matière de transferts entre crédits, spécifiée jusqu'ici au 4e alinéa de l'article 16 de l'arrêté sur le transit alpin, figure désormais à l'article 2, lettre a, du nouvel arrêté de synthèse sur le financement (projet C).
30 31
OE chiffre 258 a. chiffre 633
765
Dans cette perspective, il suffit que l'article 16 de l'arrêté modifié sur le transit alpin donne à l'Assemblée fédérale le pouvoir d'accorder, par des arrêtés fédéraux simples, les crédits d'engagement nécessaires pour réaliser par étapes les lignes de base du Saint-Gothard et du Loetschberg.
Articles 18 et 19 II convient d'examiner les tâches, le fonctionnement et la composition de l'état-major de contrôle et de coordination (ECC) à la lumière de l'expérience, notamment pour éliminer les redondances et lever les ambiguïtés existantes. Les bases légales doivent en conséquence être adaptées de manière à permettre au Conseil fédéral d'exercer une surveillance appropriée sur les NLFA. n faut que le Conseil fédéral et le chef du DFTCE aient la possibilité de faire étudier les questions centrales du grand projet de NLFA par une commission d'experts. La surveillance et le contrôle proprement dits doivent rester l'attribution de l'Office fédéral des transports.
Article 22. 3e alinéa L'arrêté sur le transit alpin étant limité dans le temps, il deviendra automatiquement sans objet à la suite de la réalisation par étapes du projet tel qu'il a été prévu. Son abrogation par le Conseil fédéral ne sera donc pas nécessaire, de sorte que le 3e alinéa de l'article 22 peut être supprimé.
U arrêté fédéral concernant le projet RAIL 2000 doit être adapté comme suit: Article 3a (nouveau) Cette disposition correspond en substance à l'article 15 modifié de l'arrêté sur le transit alpin. Son 1er alinéa, lettre a, cite la source de financement supplémentaire que constituent les taxes affectées de l'arrêté fédéral relatif au financement et à la réalisation de projets d'infrastructure des transports publics32. La lettre b évoque la possibilité de recourir aux ressources générales de la Confédération, mais là aussi l'essentiel du financement devra être assuré par des recettes régulières affectées.
32
766
Cf. chiffre 631 et projet A
Le ? alinéa stipule que la Confédération peut financer RAIL 2000 en puisant dans ses ressources générales (non affectées) à hauteur de 25 pour cent des coûts globaux du projet.
Le 3e alinéa autorise en outre la mise en place d'un financement spécial sous forme d'avances courant jusqu'au 31 décembre 2010. Les avances devront être entièrement remboursées avec leurs intérêts à l'échéance du 31 décembre 2017, au moyen de ressources affectées.
Disposition applicable aux deux arrêtés: 1
Entrée en vigueur Le Conseil fédéral ne pourra mettre en vigueur l'arrêté modifié sur le transit alpin et l'arrêté modifié concernant le projet RAIL 2000 qu'au moment où la base constitutionnelle du nouveau mode de financement (projet A) aura été adoptée par le peuple et les cantons.
633
Arrêté sur le financement du transit alpin (projet C)
Remarques préliminaires L'article premier de l'arrêté fédéral du 1er octobre 1991 sur le crédit global accorde un "crédit global de 14 milliards de francs" pour la réalisation du programme de travaux dans son ensemble. Comme nous l'avons indiqué sous chiffre 632 (relatif à l'art. 16 du projet de modification de l'arrêté sur le transit alpin), cet octroi n'est pas pertinent en termes de législation budgétaire; il convient donc de ne pas reprendre une disposition allant dans ce sens.
Le premier alinéa de l'article 3 de l'arrêté sur le crédit global stipule que les dépenses sont couvertes à raison de 25 pour cent par le produit des droits d'entrée sur les carburants. Cette disposition est maintenue; toutefois, elle doit normalement s'inscrire dans l'arrêté sur le transit alpin^^.
Article premier Cette disposition fait essentiellement la synthèse de l'article 2 de l'arrêté sur le crédit global
33
Cf. chiffre 632, article 15,2e alinéa 767
et de l'article 2 de l'arête sur l'intégration. A la suite du redimensionnement du projet de NLFA, la situation se présente ainsi: Les crédits d'étude et d'établissement des projets pour les lignes de base du Saint-Gothard et du Loetschberg ne changent pas. Ces crédits sont déjà engagés en grande partie, us servent à élaborer les dossiers des avant-projets et à effectuer les sondages géologiques. Les économies dues au redimensionnement des NLFA ne se feront sentir que lors de prochains crédits d'engagement. D y a des changements appréciables en ce qui concerne l'intégration de la Suisse orientale. L'étude détaillée du tunnel du Zimmerberg a entraîné des coûts supplémentaires, lesquels peuvent être compensés en renonçant provisoirement au tunnel du Hirzel et à certaines améliorations de la ligne Saint-Gall - Pfâffikon SZ. La réduction possible des crédits d'engagement atteint 54 millions de francs au total.
Les crédits alloués aux NLFA (prix d'octobre 1991) et à l'intégration de la Suisse orientale (prix d'octobre 1990) comportent des disparités dans les bases de calcul. Le regroupement des deux arrêtés relatifs aux crédits requiert une base unique; ainsi, les calculs se référeront systématiquement aux prix d'octobre 1991. Les tranches de crédit affectées au tunnel du Zimmerberg et aux améliorations de la ligne Saint-Gall - Pfâffikon SZ doivent être adaptées en conséquence.
Article 2 .Conformément à l'article 29, 6e alinéa, de l'ordonnance sur les finances de la Confédération (OFC), le Conseil fédéral doit tout d'abord se voir attribuer le pouvoir de procéder à des transferts de crédits dans les limites du crédit global (art. 2, lei. a). Cette disposition figurait jusqu'ici dans l'article 16,4e alinéa, de l'arrêté général sur le transit alpin, mais elle relève logiquement du nouvel arrêté sur le financement.
Le crédit global que l'article premier du projet d'arrêté propose d'allouer conformément à l'article 29, 5e alinéa, de l'OFC, comporte plusieurs crédits d'engagement spécifiés en tant que tels par les Chambres fédérales; cependant, l'article 2, lettre b, ajoute que le Conseil fédéral sera également habilité, en vertu de l'article 28 de la LFC et de l'article 29, T alinéa, de l'OFC,
768
à attribuer en plus certains crédits d'engagement. La nouvelle formulation
explicite le sens de l'article 3, 2e alinéa, de l'arrêté sur le crédit global, ainsi que celui de l'article 3,1" alinéa, de l'arrêté sur l'intégration.
Article 3 Le projet de nouvel arrêté sur le financement remplace l'arrêté sur le crédit global du 1er octobre 1991 et l'arrêté sur l'intégration du 26 septembre 1991. Ces deux articles doivent donc être supprimés (art. 3 du projet). Les crédits d'engagement prévus par ces arrêtés sont caducs pour autant qu'ils n'aient pas encore été mis à contribution au moment de l'abrogation (art. 30 LFC). Les engagements déjà pris (même si le crédit a été versé entre temps) doivent être imputés au nouveau crédit global proposé (art. 4). Ce dernier englobe ainsi - pour des raisons de transparence - les engagements pris en vertu des deux arrêtés à supprimer.
L'abrogation de l'arrêté sur l'intégration annule également le pouvoir qu'a le Conseil fédéral de conclure une convention pour le financement de l'insertion de la ligne Coire-Arosa dans la gare de Coire, ainsi que les projets annexes y relatifs, la Confédération s'engageant à prendre à sa charge tous les coûts. Si l'on évalue ce projet selon les critères qui ont servi à optimiser les NLFA, il convient de l'abandonner.
Article 4 Cet arrêté sur le financement n'est pas soumis au référendum et entrera en vigueur en même temps que la modification de l'arrêté sur le transit alpin.
769
Appendices Appendice 1: Consultation 1 Rapport du groupe de travail .financement des transports publics" 2 Résultats de la procédure de consultation 3 Résultats des consultations supplémentaires 4 Rapport du groupe de travail des partis gouvernementaux 5 Liste des participants à la procédure de consultation Appendice 2: Sources de financement Appendice 3: Technique 1 Renaissance du rail 2 Vue d'ensemble des NLFA - Eléments constitutifs des NLFA:
-liste - plan Loetschberg - plans Saint-Gothard nord/sud
- Variantes NLFA:
- description Loetschberg - plan Loetschberg - description Saint-Gothard/intégration de la Suisse orientale - plans Saint-Gothard/intégration de la Suisse orientale
- Fourchette estimée des coûts d'investissement
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Appendice 1 Consultation 1
Rapport du groupe de travail "Financement des transports publics"
Historique Le 27 juin 1995, le Conseil fédéral chargeait un groupe de travail interne de l'administration d'élaborer jusqu'à fin août un plan de financement pour les investissements prioritaires. Ce groupe a examiné, sur diverses sources de financement, si elles étaient disponibles et dans ' quelle mesure il était rentable et opportun d'y recourir. E a abordé le problème de l'endettement admissible, défini l'enveloppe financière des projets d'infrastructure et étudié la forme juridique des nouvelles recettes liées, n a consacré beaucoup de temps à mettre au point un programme optimal d'investissements des transports publics, allant jusqu'à examiner seize variantes de NLFA.
Recommandations En conclusion, le groupe de travail a fait au Conseil fédéral les recommandations suivantes: - Les grands projets ferroviaires doivent faire l'objet d'un financement spécial, assuré par une taxe temporaire de 10 centimes par litre de carburant, par une nouvelle taxe ferroviaire et par une partie du produit de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations.
- Le financement spécial doit couvrir les grands projets ferroviaires de RAIL 2000 (1er et 2e étapes), des NLFA, du raccordement de la Suisse occidentale au réseau de TGV français et des mesures antibruit.
- Les emprunts effectués sur le marché des capitaux ne doivent pas représenter plus de 25 pour cent du coût des projets.
- L'exploitation optimale des nouveaux tronçons dépend pour l'essentiel des besoins de base des CFF et des ETC; ces besoins financiers doivent donc être couverts par la caisse générale de la Confédération.
- Parmi les grands projets ferroviaires, la priorité revient à RAIL 2000. La 1er étape doit être réalisée comme prévu avant l'an 2005.
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- Les NLFA doivent être redimensionnées. Deux variantes sont proposées: la première consiste à réaliser en priorité la ligne du Saint-Gothard, réduite aux tronçons de base (tunnel de base à double voie du Saint-Gothard, tunnels du Mont Ceneri et du Zimmerberg), puis à construire après coup un tunnel de base à double voie au Loetschberg; la seconde option consiste à réaliser la ligne du Saint-Gothard, réduite aux tronçons de base, et à construire simultanément un tunnel de base partiellement à simple voie au Loetschberg.
- n est prévu de raccorder la Suisse occidentale au réseau de TGV français entre l'an 2000 et 2007.
- Les progrès de la technologie ferroviaire permettent de renoncer à aménager les lignes d'accès au Saint-Gothard pendant la période envisagée (1996-2015). Afin d'assurer l'exploitation optimale des nouveaux tunnels de base sous l'angle de la capacité et de l'horaire, les possibilités d'aménager le réseau actuel sont examinées et les moyens financiers nécessaires à cet effet sont prévus.
- La protection contre le bruit doit être améliorée sensiblement sur tout le réseau ferroviaire, en particulier sur les lignes d'accès aux tunnels de base, sur les tronçons particulièrement bruyants du Plateau suisse et des grandes agglomérations, ainsi que le long des couloirs de ferroutage du Saint-Gothard et du Loetschberg; cette amélioration s'effectuera grâce à des mesures "actives" (amélioration du matériel roulant) et "passives" (parois ou fenêtres antibruit, contournements, le cas échéant).
- Pour que le réseau des routes nationales soit achevé en temps utile, il faut y consacrer au minimum 1,6 milliard de francs par an à partir de 1998.
Après avoir transmis au Conseil fédéral un rapport condensé daté du 14 août 1995, le groupe de travail a remis, le 23 août, son rapport complet, qui a été rendu public le 25 août.
Ayant pris connaissance du rapport et des propositions du groupe de travail le 30 août, le Conseil fédéral a jugé que ce rapport constituait une base de discussion appropriée. D a donc décidé de le mettre en consultation, en même temps qu'un projet de mise en oeuvre juridique. Le 13 septembre 1995, le Conseil fédéral a pris connaissance du dossier de consultation et a autorisé le DFF et le DFTCE à procéder à la consultation des cantons, des partis et des milieux intéressés.
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2
Résultats de la consultation
Condensé La procédure de consultation, qui s'est déroulée du 22 septembre au 15 novembre 1995, a débouché sur des résultats divergents. Le principe d'une nouvelle réglementation du financement a été approuvé. Le plan proposé, qui prévoyait le relèvement de 10 centimes des droits d'entrée sur les carburants, une modification de la disposition constitutionnelle concernant la RPLP, la perception d'une taxe ferroviaire, la couverture de 25 pour cent du coût des NLFA par le compte routier ainsi que des emprunts correspondant à 25 pour cent ·*" de ce coût, a toutefois suscité des oppositions. La RPLP a notamment fait l'objet de critiques. Quant au programme d'investissement prévoyant de financer les besoins de base par les ressources générales de la Confédération, d'accorder la priorité à RAIL 2000, aux NLFA, au raccordement au réseau de TGV, ainsi qu'aux mesures actives et passives contre le bruit le long du réseau actuel, il a été accepté sur le fond. De plus, la situation ayant évolué (multiplication des projets dans le domaine des transports, modification des perspectives de rentabilité, détérioration grave des finances fédérales, progrès techniques sur le plan ferroviaire), un redimensionnement des NLFA a été jugé nécessaire. La majorité des milieux consultés souhaitent que l'on échelonne la réalisation du projet sans modifier les articles 5 à 8 de l'arrêté sur le transit alpin, mais aucune priorité n'est ressortie concernant le choix des variantes proposées. La majorité des instances consultées tient à la solution en réseau, tout en envisageant diverses possibilités d'amélioration. L'opposition entre les partisans des variantes 5 et 5 "plus" (réalisation immédiate du tunnel du Loetschberg à voie unique) et ceux de la variante 8 (réalisation différée du tunnel du Loetschberg à deux voies) reflète les intérêts régionaux. Selon la majorité des avis exprimés, il importe d'éviter à tout prix que le projet échoue. En cas d'échec du programme de financement, on préconise de réduire encore ce projet, en concentrant notamment les efforts sur un axe de NLFA, les opinions divergeant une fois de plus selon les préférences régionales.
50 Feuille fédérale. 148' année. Vol. IV
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Résultats détaillés La solution du financement spécial (c'est-à-dire un financement particulier mais intégré dans le compte financier) a été approuvée par la majorité des participants, certains milieux ne l'acceptant toutefois qu'à titre de solution transitoire (p. ex. 1TJDC, les cantons concernés par le transit alpin, à savoir BE, FR, VD, VS, NE, GÈ, JU). Un groupe important réunissant les associations routières (FRS, TCS, ACS), le PRD, l'UDC, le PSL, le PLS, les cantons concernés par le transit alpin, l'Union suisse des arts et métiers ainsi qu'une partie du secteur de la construction (CSC, SSE, AETP) a demandé la création de fonds distincts (à court ou à long terme) pour les transports publics et les routes, qui ne figureraient pas dans le compte financier de la Confédération.
Les recettes proposées ont soulevé des critiques sans qu'une majorité se dégage en faveur de nouvelles sources de financement. Les milieux suivants s'opposent aux diverses redevances proposées:
Rejet
Réserves
Relèvement de 10 centimes des droits d'entrée sur les carburants Cantons de Suisse occidentale, PSL, associations routières, industrie du bâtiment, Union pétrolière.
Utilisation d'une partie du produit de laRPLP
Taxe ferroviaire
PDG, PRD, UDC, PSL, PLS, Vorort, USAM, associations routières, industrie du bâtiment.
Les cantons alémaniques persistent à demander le maintien intégral de la part cantonale.
TI, PRD, Adi, USS, SEV.
Associations des transports publics
Certains milieux (PS, PES, USS, ATE, CITRAP, Pro Frutigland) ont estimé que les droits d'entrée sur les carburants et la redevance ferroviaire (cantons concernés par le transit alpin) offraient un plus grand potentiel d'augmentation. D'autres sources de recettes ont été
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avancées: taxe sur l'énergie (associations routières), TVA (PRD, UDC, PLS, GCV, Union pétrolière, Groupe de l'industrie suisse de la construction, Pro chemin de fer, Association suisse des usagers des transports), taxe sur le transit alpin (PS, ATE, CITRAP).
L'ACS remet en question le principe appliqué jusqu'ici qui consiste à couvrir 25 pour cent du coût des NLFA par le financement spécial "Circulation routière" et s'opposera à un éventuel financement à fonds perdu si ses exigences ne sont pas satisfaites.
Divers milieux consultés ont jugé trop vague l'échéance qui découle de la durée de la réalisation du projet ainsi que de la nature de la disposition transitoire inscrite dans la constitution. Les cantons alémaniques ont préconisé une limitation de l'échéance à 10 ans, puisque le réseau de routes nationales devrait être achevé au bout de ce laps de temps et que l'on devrait faire pression en faveur d'une réalisation économique des grands projets des transports publics. Passée cette échéance, le financement résiduel devrait être réexaminé.
Le volume du financement spécial n'a pas soulevé de grande controverse. On a cependant déclaré qu'il faudrait tenir compte d'autres raccordements au réseau de TGV, ainsi que de la circulation dans les villes et dans les agglomérations (BS, GE, associations des transports publics, TCS, Union des villes suisses et Association des communes suisses). Certains ont demandé que la protection contre le bruit soit exclue du financement spécial (BE, BS, FR, GE, VD, VS, PES, employés et associations de transports publics, TCS, Union des villes suisses et Association des communes suisses, WWF).
Allant au bout de leur pensée, les partisans de la création d'un fonds ont demandé que l'ensemble des transports publics soit financé hors du compte de la Confédération. Le PSL a exigé un réexamen fondamental de tous les projets des transports publics.
Les cantons concernés par le transit alpin ont proposé un financement en deux étapes. Dans un premier temps, on assurerait le financement sur les cinq années à venir des projets suivants: RADL2000; Tunnel de base du Loetschberg (variante 5 "plus");
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Tunnel de base du Saint-Gothard.
Outre un endettement équivalant à 50 pour cent du coût des projets, l'utilisation des droits d'entrée sur les carburants dans la proportion prévue pour le financement des NLFA (25% du coût) et le relèvement de la taxe ferroviaire (de 50 à 100 mio. de fr.), ils prévoient de mobiliser 450 à 500 millions de francs sur la RPLP. Dans un deuxième temps, le financement des transports devrait être assuré par deux fonds distincts.
La grande majorité des milieux consultés fixent le niveau de l'endettement admissible entre 25 et 33 pour cent. Certains proposent de compenser le manque de recettes par un accroissement de l'endettement (cantons concernés par le transit alpin et associations routières qui vont jusqu'à accepter 50% d'endettement).
Le financement des besoins de base par les ressources générales de la Confédération a réuni un large consensus, dans la mesure où personne n'a demandé que ces besoins soient financés par Un fonds général des transports publics.
La majorité des milieux estiment que la priorité parmi les grands projets revient à la première étape de RAIL 2000. Les NLFA, ou une partie de celles-ci, se sont parfois vu accorder une priorité équivalente. Le PRD ne fixe aucun ordre des priorités parmi les grands projets. Quant au PSL, il a demandé des données complémentaires pour pouvoir se prononcer.
Un réexamen du programme d'investissement des NLFA a recueilli un soutien presque unanime. Nombre de milieux consultés ont toutefois rejeté le redimensionnement du projet, car ils préfèrent un échelonnement des travaux, us ont par conséquent exigé le maintien des articles correspondants de l'arrêté sur le transit alpin. Rares sont ceux qui ont demandé une modification de l'arrêté sur le transit alpin (PRD, associations routières, Association suisse des usagers des transports, Association suisse des maisons d'expédition). Des différences régionales très marquées sont apparues dans le choix des variantes. En règle générale, chaque région a demandé la réalisation des travaux qui la concernent directement, mais certaines ont tout de même admis l'idée d'un échelonnement. Dans l'ensemble, la consultation a permis de réduire le nombre des variantes à retenir. La réalisation intégrale et
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simultanée des NLFA (variante 1) n'a été exigée par personne et il en a été de même pour les variantes 2 et 3 qui prévoient également une réalisation intégrale, mais échelonnée dans le temps. Des variantes modifiées des propositions 4 et 5 sont toutefois venues étoffer la palette des solutions proposées. Les cantons concernés par le transit alpin ont plaidé pour une modification de la variante 4, qui prévoit la réalisation de tunnels à deux voies au SaintGothard et au Loetschberg, ainsi que des tunnels à voie unique au Zimmerberg et au MontCeneri. Quant à la variante 5 "plus", elle préconise la construction de tunnels à deux voies sur l'axe du Saint-Gothard (Saint-Gothard, Zimmerberg, Mont-Ceneri) et d'un tunnel de base à voie unique au Loetschberg. Cette variante prévoit toutefois le percement intégral des tunnels au Loetschberg avec un équipement ferroviaire partiel.
Variante
Milieux consultés
Cantons concernés par le transit alpin (priorité no 1), USS, 4, 4 plus Saint-Gothard et Loetschberg à Romandie S impion deux voies, réalisation simultanée 5 PDG, PRD, PS (priorité no 1), SO, ASUT Saint-Gothard à deux voies, Loetschberg à voie unique, réalisation simultarée Cantons concernés par le transit alpin (priorité no 2), PS S plus Variante proposée par le BLS (priorité no 2), USAM, SIB, GCV, Fédération suisse des cheminots, Groupe de l'industrie suisse de la construction, CSC, BLS, CITRAP, CITAI 8 Cantons alémaniques (à l'exception de BE, SO, UR, Suisse Saint-Gothard et Loetschberg à orientale), PES, FSE, UTP, ATE, CFF, SOB, FUS, SPE, UVS, deux voies, réalisation SVI, ASUTRA, WWF.
échelonnée UR.TI 11 WWF, Comité pour le Saint-Gothard Saint-Gothard, réalisation intégrale NE, PLS, Pro Frutigland 12 Loetschberg, réalisation intégrale
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13 Saint-Gothard à double voie, Loetschberg à voie unique, réalisation échelonnée 15 Saint-Gothard, redimensionré Indécis
UDC, SSE
AdI,.ASUT Cantons de la Suisse orientale (5 ou 8), PSL, USCI, UF, FRS (plutôt 8), ASTAG (12, 15, 16), TCS, ACS (plutôt 8), AISA (plutôt 8), SAM (plutôt 8), LITRA, Pro chemin de fer, ASIC, Association des communes suisses, UVS
Divers milieux n'ont pas fait un choix définitif (notamment l'UDC, les cantons de la Suisse orientale, le Vorort, les associations des transports routiers), us penchent toutefois en faveur d'un échelonnement de la réalisation (ils se sont en majorité prononcées pour la variante 8).
Les autres variantes (4, 4 "plus", 11, 12, 13, 15) ne semblent pas en mesure de réunir une majorité des avis favorables. Plusieurs milieux qui se sont prononcés pour ces variantes ont prévu une solution de remplacement dans leurs réponses (5 "plus" ou 8). Les choix convergent cependant vers les deux variantes 5 (y compris 5 "plus") et 8. Les cantons concernés par le transit alpin, le PS, le PRD, les syndicats (USS, GCV), ainsi que l'industrie du bâtiment soutiennent la variante 5. La Suisse alémanique (exception faite de BE et de SO), les associations de protection de l'environnement et des transports publics, les associations de transports routiers (sans se prononcer clairement toutefois), ainsi que les unions des employés préfèrent la variante 8. Les cantons d'Uri et du Tessin n'étaient visiblement pas prêts à renoncer à quelque portion que ce soit du projet. Quant à la Suisse orientale, elle tient à l'amélioration des tronçons entre Saint-Gall et Pfâffikon SZ, ainsi qu'au tronçon du Hirzel (sous la forme d'une variante "allégée" coûtant 155 mio. de fr.). Riverains directs de ce tronçon, Schwyz et Zoug ont toutefois préconisé l'abandon du Hirzel.
L'intégration du raccordement au réseau de TGV a réuni un large consensus (PSL, SSE, SAB et Association suisse des maisons d'expédition exceptés). D'aucuns ont toutefois demandé que le projet inclue aussi le raccordement de Baie (Suisse alémanique et occidentale, PDC) à la ligne Munich / Stuttgart (cantons de la Suisse orientale), le raccordement de l'ensemble de l'arc jurassien aux lignes Genève-Maçon, Lausanne-
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Vallorbe, Berne-Neuchâtel-Frasne, Delle-Belfort ainsi qu'à Baie (FR, JU, NE, VE, Union des villes suisses) ou le raccordement sud aux NLFA (TI).
La réalisation de mesures de protection contre le bruit sur les réseaux de base des CFF et des ETC a été largement soutenue. Les milieux économiques (SSE, USAM, USCI) ainsi que le canton dUri ont demandé que cette réalisation n'entre pas dans le cadre du financement spécial. Divers milieux ont demandé de plus amples détails sur le type de mesures et sur la façon de les appliquer, et estimé qu'il fallait axer les travaux sur les mesures actives. L'ordre des priorités resterait encore à définir.
La majorité des milieux consultés a approuvé Vencouragement donné à l'achèvement du réseau de routes nationales. Des critiques ont cependant été émises par le PS, les Verts, l'Union suisse des paysans, l'ATE, la CTTRAP, le WWF, ainsi que Pro Frutigland. Plusieurs organisations se sont déclarées prêtes à accepter l'augmentation prévue des crédits de construction pour favoriser un compromis. Les associations routières, ainsi que le PRD et le PLS, estiment que la hausse prévue est insuffisante et ont exigé un relèvement immédiat (dès 1996) à 2 milliards de francs au moins par an. Le PSL, Fribourg, Soleure et le Valais ont, quant à eux, demandé que la somme mise à disposition soit relevée pour atteindre un montant compromis entre 1,6 et 1,8 milliard. Certains cantons ont déclaré qu'ils n'accepteraient le financement prévu qu'à condition que le relèvement soit garanti et sa couverture assurée, us ont par ailleurs demandé des moyens supplémentaires (350 mio. de ft. environ) pour financer l'entretien du réseau (mesures techniques et mesures en matière d'exploitation) et souhaitent que la rénovation des ouvrages soit considérées comme une nouvelle construction du point de vue financier. Quelques rares milieux ont en outre exigé un relèvement à 450 millions de francs des moyens mis à disposition pour la réalisation du réseau des routes principales (1996: 274,4 mio.de fr.).
A l'exception des milieux directement concernés, la plupart des organes consultés ont estimé que les régions doivent accepter des sacrifices, notamment lorsque la réévaluation consiste non pas à redimensionner définitivement le projet, mais à l'échelonner dans le temps. Les milieux directement concernés (Suisse orientale, Uri, Tessin, Pro Frutigland) ainsi que diverses organisations (GCV, ATE, UVS) ont un avis diamétralement opposé. Es pensent
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qu'on ne devrait pas se fonder seulement sur des considérations financières pour procéder à un redimensionnement, mais qu'il faudrait aussi dûment tenir compte de la protection des régions traversées. De plus, il ne serait pas équitable de n'imposer que des sacrifices à certaines régions.
La grande majorité des milieux consultés jugent qu'une réévaluation de toute la politique des transports s'impose en cas à!échec du projet. Seuls quelques rares milieux ont demandé la réalisation intégrale des NLFA conformément à l'arrêté fédéral (ZH, ES, USS, Fédération suisse des cheminots, CITRAP, Pro Bahn). En cas d'échec de l'actuel projet, la majorité préconise la réalisation d'un seul axe de transit. Le choix de cet axe varie selon les préférences régionales. Les milieux des transports publics ont notamment demandé que l'affectation des moyens à la circulation routière soit supprimée, tandis que les associations routières considéreraient qu'un échec renforcerait leur idée de constituer un fonds pour les transports.
3
Résultats des autres consultations
Le 18 décembre 1995, le Conseil fédéral a décidé de procéder à l'audition des cantons, des partis gouvernementaux, ainsi que des grandes associations. Ces auditions avaient pour objectif d'aborder une fois encore des aspects essentiels du projet en vue de formuler des décisions et d'élaborer le message. Voici les deux principaux objectifs visés: - élaborer une solution de financement différente de celle proposée dans les documents soumis à consultation, dans laquelle une partie des recettes issues de la RPLP serait remplacée par un relèvement des droits d'entrée sur l'huile de chauffage et le gaz; - clarifier les réponses fournies dans le cadre de la consultation, notamment pour ce qui est du choix des variantes des NLFA.
Une fois ces auditions achevées, les partis gouvernementaux bourgeois ont jugé que le relèvement des droits d'entrée sur l'huile de chauffage et sur le gaz méritait d'être examiné de plus près. La majorité des cantons partage également cet avis. Le PS, les représentants des travailleurs, les associations de transports publics, l'Association suisse des locataires,
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l'Association suisse des propriétaires fonciers, ainsi que l'industrie pétrolière et gazière ont rejeté ce relèvement. La plupart de ces milieux demandent que l'on s'en tienne à des prélèvements sur le trafic des poids lourds et certains ont d'ailleurs proposé de réaffecter la redevance forfaitaire sur les poids lourds. Pour eux, il ne faut en aucun cas renoncer à la RPLP. Les associations routières ont, quant à elles, vivement approuvé la diminution des charges qui pèsent sur le trafic routier. Elles n'en ont pas moins préconisé la création de deux fonds distincts (un pour la route et un pour l'infrastructure ferroviaire) et l'accroissement régulier des ressources destinées à la construction routière. Le Vorort estime inopportune l'augmentation prévue demande donc de nouvelles restrictions au niveau du projet.
Quant au résultat du choix des variantes, aucune des solutions proposées n'a fait l'unanimité: pour des raisons avant tout politiques, les trois partis gouvernementaux (PDC, PRD et PS) se sont prononcés en faveur de la réalisation simultanée d'un tunnel de base à voie unique au Loetschberg et d'un projet redimensionné de l'axe du Saint-Gothard. Ds ont été soutenus par les cantons directement touchés par le percement du Loetschberg. LTJDC quant à elle recommande la réalisation ultérieure d'un tunnel de base à deux voies au Loetschberg. Dans la mesure où les associations ont examiné la question, elles préconisent aussi un redimensionnement des NLFA qui viserait avant tout l'axe du Saint-Gothard. Le.
Vorort a présenté une proposition qui ne prévoit dans un premier temps que le redimensionnement de l'axe du Saint-Gothard, la réalisation de la première étape de RAIL 2000, le raccordement au réseau du TGV, ainsi que la mise en oeuvre des premières mesures de protection contre le bruit sur le réseau de base. Les autres éléments du projet (Loetschberg, 2e étape de RAIL 2000) ne devraient pas être réalisés avant 2010. Les associations des transports publics ont réaffirmé leur soutien à un report de la réalisation du tunnel du Loetschberg. Pour leur part, les milieux directement concernés s'en sont tenus à leurs exigences initiales. La Suisse orientale demande ainsi la réalisation immédiate du tunnel du Hirzel, le canton du Tessin refuse de renoncer à la construction des voies d'accès et Uri demande
que l'on réalise aussi les voies de contournement. Par contre, les cantons concernés par le Loetschberg ont accepté le projet redimensionné et sont notamment prêts à
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renoncer provisoirement au transbordement des véhicules sur le train pour le passage du Loetschberg.
Le Conseil fédéral a par ailleurs répondu favorablement à la demande des partis gouvernementaux de donner le temps à un groupe de travail de trouver des solutions aptes à réunir un consensus.
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Rapport du groupe de travail des partis gouvernementaux
Généralités A l'occasion de la rencontre du 9 janvier 1996, les partis gouvernementaux ont souhaité que le Conseil fédéral diffère les décisions appelées à servir de base à l'élaboration du message consacré à ce sujet. Ds ont donc demandé au Gouvernement d'accorder suffisamment de temps à un groupe de travail des partis gouvernementaux pour élaborer un rapport sur le financement des grands projets ferroviaires et pour dégager des solutions capables de réunir un consensus. La proposition résultant de ces travaux est présentée et commentée ci-après.
Rapport final du groupe de travail Le groupe de travail a livré ses propositions le 25 mars 1996, sans avoir trouvé une solution qui fasse l'unanimité de ses membres, n a donc présenté une proposition majoritaire (six membres du groupes de travail) et une proposition minoritaire (deux membres du groupe de travail): Financement: La majorité du groupe de travail veut assurer l'essentiel du financement par une modification de la RPLP. Dès 2001, la Suisse autoriserait ainsi les camions de 40 t à utiliser son réseau routier, à l'exception des axes transalpins. Ce relèvement du poids maximal autorisé engendrerait un effet sur la productivité que le groupe de travail chiffre à 1,9 milliard de francs au total. Dès la date de l'introduction du nouveau poids maximal et jusqu'en l'an 2022, ce montant devrait être entièrement absorbé par une RPLP progressive basée sur les catégories de poids. Dans le même temps, on
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abaisserait le prix du diesel pour le fixer au niveau européen dès 2001, tout en diminuant sa teneur en substances nocives.
La proposition majoritaire prévoit \mfinancement transitoire jusqu'en l'an 2001, qui se compose des éléments suivants: couverture de 25 pou cent du coût des NLFA par les droits d'entrée sur les carburants, réaffectation de la RPLP, endettement équivalent à 28 pour cent du coût du projet.
La minorité du groupe de travail considère, quant à elle, que le gain de productivité engendré par le relèvement du poids maximum autorisé ne peut que faire l'objet d'estimations encore trop vagues pour pouvoir servir de bases de décision. De plus, la RPLP devra être introduite en coordination avec l'Union européenne. Pour ces raisons, la redevance forfaitaire sur les poids lourds devrait être liée aux prestations au plus tard dès l'an 2005 et être prélevée en fonction du gain de productivité que l'on aura pu jusqu'alors évaluer avec plus de précision. Dès cette date, deux fonds distincts devraient de plus être créés: un pour les transports publics et un autre pour la route. Par ailleurs, le prélèvement des redevances ne devrait pas être limité à une période déterminée. La proposition minoritaire prévoit jusqu'en l'an 2005 (date d'entrée en vigueur de la RPLP) au plus tard un financement transitoire comprenant la part de 25 pour cent des droits d'entrée sur les carburants destinée aux NLFA, une surtaxe sur les carburants de 10 centimes, un relèvement de la TVA de 0,2 pour cent, ainsi qu'un endettement ne dépassant pas 25 pour cent du coût total du projet.
Programme de construction: NLFA: Lès propositions majoritaire et minoritaire divergent également quant à la réalisation des NLFA. La majorité du groupe de travail préconise la réalisation simultanée de l'axe du Saint-Gothard dans sa version redimensionnée (tunnel de base du Saint-Gothard, tunnels du Mont-Ceneri et du Zimmerberg, tous à deux voies) et le percement d'un tunnel du Loetschberg prévu pour deux voies, mais qui ne sera dans un premier temps équipée que d'une voie ainsi que des intersections nécessaires. Cette variante prévoit l'aménagement des voies d'accès pour la date d'entrée en service des deux tunnels, tout en respectant les exigences écologiques et
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en matière de prestations. Le texte ne précise toutefois pas ce que cela implique. Le chargement des voitures sur le train devant continuer de se faire dans le tunnel de faîte, des mesures de protection contre le bruit seraient réalisées sur les routes d'accès au poste de chargement dans l'Oberland bernois. La proposition suggère par ailleurs d'adjoindre un protocole additionnel à l'Accord dans lequel l'Italie s'engagerait pour sa part à construire les voies de raccordement au Simplon.
La minorité recommande un programme de construction établi en fonction des besoins, c'est-à-dire de réaliser tout d'abord l'axe du Saint-Gothard dans sa version redimensionnée et de différer la réalisation du Loetschberg (à deux voies).
Les membres du groupe de travail s'accordent sur les points suivants: RAIL 2000: Les étapes 1 et 2 doivent être réalisées comme prévu.
Raccordement de la Suisse au réseau ferroviaire européen à grande vitesse:Une revalorisation de la liaison Zurich - Saint-Gall - Munich devrait venir compléter le raccordement de la Suisse occidentale au réseau du TGV.
Protection contre le bruit sur le réseau de base: Des mesures d'assainissement actives et passives devront être réalisées sur le réseau existant des ÇFF et des ETC.
Mesures en matière de transport: Aussi bien la majorité que la minorité du groupe de travail suggèrent de rendre eurocompatible l'article sur la protection des Alpes.
Cette mesure permettrait entres autres d'accroître sensiblement la productivité des chemins de fer et d'augmenter ainsi le volume des marchandises transportées par rail à moindre prix, n convient en effet de préserver la compétitivité internationale du secteur des transports, d'assurer l'achèvement et l'entretien du réseau de routes nationales, ainsi que de garantir un transport optimal des voyageurs au niveau régional.
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Evaluation du rapport final des partis gouvernementaux Dans l'ensemble, la proposition du groupe de travail a apporté de nouveaux éléments et relancé le débat sur le financement des grands projets ferroviaires. Quelques détails d'une analyse approfondie font cependant penser que dans la pratique, l'absorption du gain de productivité par une redevance pourraient être problématique.: Le montant des recettes nettes d'une RPLP basée sur l'absorption du gain de productivité est controversé. Puisque l'on ne dispose pour l'heure que d'hypothèses et que les études scientifiques sont rares, les chiffres que l'on obtient varient énormément selon le point de vue. Les calculs de l'administration se fondent sur une étude externe qui ne fournit guère qu'un ordre de grandeur approximatif. Les quelque 1,3 milliard34 de francs destinés aux grands projets ferroviaires devraient à court terme constituer la limite maximale des ressources disponibles. Les réserves émises par les défenseurs des transports routiers sur les hypothèses de travail ne peuvent être toutes réfutées. On se demande notamment s'il est exact que l'on assistera nécessairement à une forte augmentation des transports par les poids lourds allant jusqu'à 40 tonnes35 au détriment des camions plus légers.
Les milieux
concernés regrettent également que l'on ait tenu compte uniquement du transfert du trafic des camions de 28 t à ceux de 40 t, alors qu'il serait économiquement plausible pour les entreprises de transport de passer à des camions de 32 ou de 36 t. Ces réserves réduisent sensiblement les résultats des estimations.
-
La répartition de l'absorption de la totalité du gain de productivité sur tous les types de trafic désavantagera le trafic national. Le gain de productivité serait en effet plus élevé
34
35
L'effet sur la productivité a été estimé à 1,9 milliard de francs au total. Ce montant varie par ailleurs beaucoup selon le type de trafic (intérieur, importations, exportations, trafic de transit). Puisqu'un prélèvement différencié n'est pas envisageable pour des raisons pratiques, le montant pouvant être perçu se limite à quelque 1,7 milliard de francs. Si les cantons se contentent d'une part minimale, les grands projets ferroviaires devraient pouvoir disposer d'un montant qui atteindra au maximum 1,3 milliard de francs dans un premier temps.
Les estimations de l'administration se fondent sur une étude qui prévoit l'évolution suivante: 5 pour cent des kilomètres parcourus par la catégorie des 13 à 18 t et 20 pour cent des kilomètres parcourus par la catégorie des 18 à 26 t, toutes deux déjà autorisées, seront reportés sur les camions de 40 t. Les associations routières objectent que le transfert vers des véhicules plus lourds serait possible aujourd'hui déjà, mais que les entreprises y renoncent en raison de la nature des marchandises transportées.
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pour les exportations et les importations, ainsi que pour le trafic de transit. Puisque des considérations pratiques exigent l'application d'un tarif unique-^ pour tous les types de trafic, le transport national serait désavantagé, tandis
que
les
exportations,
les
importations et le trafic de transit seraient avantagés.
-
Le prélèvement d'une redevance moyenne dans toutes les catégories de poids équivaudrait à absorber un gain de productivité "forfaitaire" même dans les catégories où l'accroissement de l'efficacité serait minime voire inexistant. Cette remarque s'appliquerait notamment aux camions des catégories de poids inférieures. Ces véhicules, utilisés avant tout dans la distribution de détail, devraient s'acquitter d'une redevance trop élevée. Les catégories de poids supérieures, soit celles se situant dans le domaine où le rail garde aujourd'hui à juste titre sa compétitivité, seraient par contre trop peu taxées. Par conséquent, les effets incitatifs seraient contre-productifs.-
-
Après avoir fait l'objet de vif débats pendant des décennies, la répercussion des coûts externes est en principe admise par l'Union européenne (UÈ) et a été inscrite dans la constitution^, n est donc possible de l'appliquer relativement rapidement (grâce à la RPLP). On ne devrait donc renoncer à cet acquis qu'en cas d'absolue nécessité. H est toutefois probable que l'UE n'accepte pas la compensation des gains de productivité.
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La majorité du groupe de travail des partis gouvernementaux propose de maintenir provisoirement inchangé le poids maximal autorisé dans le trafic transalpin, mais d'augmenter le coût du trafic dé transit en le grevant d'une redevance. Le maintien du poids maximal à un niveau inférieur allié à une augmentation sensible de la fiscalité sera rejeté par ITJE, car ces éléments constituent une "double dissuasion".
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En s'appliquant aussi au trafic transalpin de transit, l'absorption d'un gain de productivité estimé à 1,7 milliard de francs augmenterait de 320 à 350 francs la traversée des Alpes pour un camion de 28 t. n est à noter que ce montant équivaut
36 37
786
Les transports nationaux et internationaux sont assurés par des camions identiques, n ne serait donc guère possible d'appliquer un tarif différent selon le type de trafic.
Si l'on souhaite absorber la totalité du gain de productivité, il serait nécessaire d'adapter en conséquence la base constitutionnelle inscriteà l'article 36e1""" est.
environ aux frais supplémentaires occasionnés par un contournement de la Suisse. Si la productivité du rail n'augmente pas, ou si la France et l'Autriche n'augmentent pas le niveau de leurs redevances, il faudrait donc s'attendre à un accroissement du trafic de contournement. Cette solution risque fort de soulever l'opposition de l'Union européenne.
-
Aucune nouvelle recette ne serait créée avant l'an 2001. Le financement transitoire se limiterait à la réaffectation de recettes existantes et à un léger relèvement du taux d'endettement à 28 pour cent. Cette solution exigerait cependant d'accorder des avances très élevées au financement spécial (suivant les prix pratiqués en 1995, environ 7,3 milliards de francs jusqu'en 2007).
Dans l'ensemble, les propositions du groupe de travail des partis gouvernementaux poursuivent les mêmes objectifs que la politique du Conseil fédéral en mettant en oeuvre les mêmes instruments (notamment la RPLP). Le groupe de travail se fonde sur l'évolution actuelle de la politique des transports (p. ex. le problème du poids maximum) et tente de l'intégrer dans un train de mesures en appliquant de nouvelles idées. Le Conseil fédéral souhaite donc autant que possible intégrer les propositions du groupe de travail des partis gouvernementaux dans les modèles existants: -
Dans le cadre du passage à la RPLP, on devrait de plus examiner si l'absorption du gain de productivité n'est pas contraire à la constitution et si cette mesure est réalisable, n convient notamment de trouver un moyen pour harmoniser l'application du principe de la vérité des coûts avec l'absorption du gain de productivité.
-
Des mesures encourageant le transfert du trafic transalpin de la route vers le rail et visant à améliorer l'offre ferroviaire seront prises dans le cadre de l'application de l'article constitutionnel sur la protection des Alpes.
-
L'amélioration de l'efficacité du rail fait partie intégrante de la réforme des chemins de fer. Ce projet devrait mettre en place les nouvelles "structures capables d'améliorer la transparence et d'accroître la concurrence entre les chemins de fer.
787
-
Un relèvement du poids maximal dans le transport des marchandises par la route (en une ou plusieurs étapes) fera l'objet de discussions sur les transports terrestres dans le cadre des négociations bilatérales avec l'Union européenne, n importe par ailleurs d'étudier les moyens de parer aux éventuels inconvénients de cette mesure.
Le Conseil fédéral estime que deux propositions du groupe de travail des partis gouvernementaux ne peuvent pas être prises en considération: -
L'idée de baser le financement des grands projets ferroviaires sur une seule redevance, dont ont ne peut prévoir ni le produit ni les conséquences sur la politique .des transports, ne peut pas être retenue.
-
Du point de vue de la politique financière, il n'est guère possible de renoncer dans une large mesure à un financement transitoire jusqu'en 2001. n ne faut pas assouplir le principe selon lequel il convient de prévoir un financement avant de commencer les travaux.
5
Liste des milieux consultés
Gouvernements cantonaux Argovie Appenzell Rhodes extérieures Appenzell Rhodes intérieures Baie-Ville Baie-Campagne Berne Fribourg Genève Claris Grisons Jura Lucerne Neuchâtel Nidwald Obwald Schaffhouse Schwytz Soleure Saint-Gall
788
AG AR AI BS BL BE FR GE GL GR JU LU NE NW OW SH SZ SO SG
Tessin .
TI Thurgovie .
TG Uri UR Vaud VD Valais VS Zoug ZG Zurich ZH Partis politiques Partis gouvernementaux Parti démocrate chrétien suisse PDC Parti radical-démocratique suisse PRD Union démocratique du centre UDC Parti socialiste suisse PS Partis non gouvernementaux Parti suisse de la liberté PSL Parti écologique suisse PES Parti libéral suisse .
PLS Alliance des indépendants Adi Organisations fattîères de l'économie Associations patronales Union suisse des paysans USP Union suisse des arts et métiers USAM Union suisse du commerce et de l'industrie USCI Syndicats Syndicat chrétien Transport-Militaire-Douane GCV Union federative du personnel des administrations et des entreprises publiques* UF Syndicat industrie & bâtiment SIB Fédération suisse des cheminots SEV Union syndicale suisse USS Fédération des sociétés suisses d'employés ' FSE Autres organisations et institutions Associations des transports Automobile Club de Suisse ACS Communauté d'intérêts pour les transports publics CITRAP Service d'information pour les transports publics LITRA Pro Chemin de fer Suisse Fédération automobiliste et motocycliste suisse SAM Union suisse des carrossiers USCI Association suisse des transports routiers AST AG Fédération routière suisse FRS Touring Club Suisse TCS Union des transports publics .
UTP Association des importateurs suisses d'automobiles AISA Association transports et environnement ATE
5l
Feuille fédérale. 148° année. Vol. IV
789
Indùstrie de la construction
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Fédération des urbanistes suisses Groupe de l'industrie suisse de la construction Société suisse des entrepreneurs Conférence suisse de la construction Association suisse des ingénieurs-conseils Association suisse des ingénieurs en transports Société suisse des fabricants de ciment, chaux et gypse Association des entrepreneurs suisses de travaux publics
Huiles minérales s · ?,* ! v :s ·-
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FUS SBI SSE CSC ASIC SVI VSZKGF AETP
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Société du chemin de fer des Alpes bernoises Bern-Loetschberg-Simplon BLS Chemin de fer du Lac de Constance-Toggenbourg BT Chemins de fer fédéraux CFF Chemin de fer du Sud-Est SOB
Autres^.-,"
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Initiative des Alpes Chambre bâloise du commerce Conférence intercantonale des transports ferroviaires de l'arc jurassien CITAJ Commission romande de la ligne du Simplon CRLS Communauté d'intérêts pour la promotion d'un trafic respectueux de l'environnement sur l'axe du Saint-Gothard Comité du Saint-Gothard Pro Frutigland Groupement suisse pour les régions de montagne SAB Association des communes suisses Société suisse pour la protection de l'environnement SPE Association suisse des maisons d'expédition SSV Union des villes suisses UVS Association suisse pour l'économie des transports ASUTRA Association suisse des usagers des transports ASUT Transalp 2005 Association suisse d'économie forestière Fonds mondial pour la nature WWF
790
Appendice 2 Sources de financement Objectif La forte augmentation des dépenses ne peut être compensée dans les limites du budget fédéral. D faut donc recourir à de nouvelles sources de financement. Le choix parmi les impôts envisageables sur le plan politique est limité dès lors que ceux-ci doivent satisfaire aux exigences suivantes: - Les sources de financement doivent être aussi rémunératrices que possible, afin que les fonds nécessaires puissent être réunis au moyen d'un nombre limité d'impôts.
- Les sources de financement doivent être disponibles à brève échéance, car les finances fédérales ne peuvent déjà plus supporter les charges actuelles, alors que la réalisation des grands projets ferroviaires a en partie commencé.
- Les sources de financement doivent prendre en compte, en plus de l'objectif fiscal, des impératifs de la politique des transports et favoriser le transfert de la route au rail.
Différentes sources de financement ont été examinées à la lumière des critères précités.
- Augmentation des droits d'entrée sur les carburants - Redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP) - Réaffectation et majoration du simple au double de la redevance forfaitaire sur les poids lourds - Financement partiel des NLFA par le produit des droits d'entrée sur les carburants - Taxe sur le transit alpin (TTA) - Imposition des carburants liquides et gazeux - Taxe ferroviaire sur les tarifs du transport des voyageurs et des marchandises - Taxe sur le CO2 frappant les agents énergétiques d'origine fossile - Taux spécial de la TVA appliqué aux agents énergétiques - Taxe générale sur l'énergie - Augmentation de la TVA - Loterie NLFA - Cofïnancement assuré par les recettes des télécommunications CFF - Cofïnancement assuré par le produit d'une amnistie fiscale - Réévaluation des réserves d'or - Financement privé - Cofïnancement par la Banque européenne d'investissement (BEI) - Cofinancement des cantons et de tiers
791
Augmentation des droits d'entrée sur les carburants Recettes: (en cas d'augmentation de 10 et. par litre, y compris le diesel):
600 millions par an
(sans relèvement du prix du diesel)
450 millions par an
Disponibilité:
au plus tôt dès la moitié de 1997
Un renchérissement du trafic routier en vue de financer les investissements des transports publics va accroît la transparence des coûts dans le domaine du trafic. H ne faut pas oublier non plus que les automobilistes profiteront également des différents projets concernant les transports publics, et notamment des NLFA. En effet, à moyen et à long terme, ces lignes contribueront à éviter un engorgement des routes. Vu le prix relativement bas de l'essence, les automobilistes devraient accepter une hausse de 10 centimes par litre. Ce prix augmenterait ainsi de moins de 10 pour cent. En termes réels, l'essence est actuellement moins chère qu'avant la crise pétrolière de 1973. Une majoration plus élevée est cependant exclue pour le moment en raison du prix de l'essence à nos frontières. S'agissant notamment du diesel, nos prix se situent jusqu'à 25 centimes en-dessus de ceux des pays voisins. Par conséquent, les routiers font régulièrement leur plein à l'étranger. Selon une estimation, environ 30 pour cent du diesel consommé en Suisse est acheté à l'étranger puisque le détenteur d'un camion peut économiser jusqu'à 100 francs par plein de carburant. Une nouvelle augmentation du prix du diesel renforcerait l'attrait du "tourisme du carburant".
Nous ignorons toutefois dans quelle mesure les pays limitrophes adapteront les prix du diesel dans les années à venir.
Redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP) Recettes (utilisables pour les grands projets ferroviaires):
environ 400 millions par an
Disponibilité:
au plus tôt à partir de 2001
Le transport des marchandises par la route est en concurrence directe avec le trafic des
792
marchandises qui empruntera à l'avenir le réseau ferroviaire^. Comme l'ont montré les études effectuées, le degré de couverture des frais inhérents aux NLFA augmente si le transport -des marchandises par la route assume une plus grande part des coûts qu'il occasionne dans l'ensemble de l'Europe. C'est là qu'intervient la RPLP que le peuple a inscrite, le 20 février 1994, à l'art. 36quater est.39. Selon le dossier de la procédure de consultation du 19 juin 1995, les recettes provenant de cette redevance sont estimées à 750 millions de francs par an, soit à peu près 600 millions de plus que ce que rapporte la redevance forfaitaire actuelle sur les poids lourds. Depuis lors, les charges financières -*= résultant des atteintes à la santé ont été ajoutées aux coûts externes liés aux secteurs des accidents, des bâtiments et de la lutte contre le bruit. Les coûts externes du transport des marchandises par la route sont estimés à 1,1 milliard de francs environ. La constitution prévoit que le produit de la RPLP devra permettre de compenser les coûts externes non couverts du trafic routier, que les cantons toucheront une partie de la redevance et que les conséquences éventuelles de celle-ci pour les régions de montagne et les régions périphériques seront prises en considération. Cette disposition relative à l'affectation des recettes (art. 36quatcr, 2e al., est.) s'oppose à un financement des infrastructures ferroviaires par la redevance. Nous estimons qu'il est plus judicieux d'élaborer une nouvelle version de cette disposition que de prélever des impôts nouveaux.
Réaffectation et majoration du simple au double de la redevance forfaitaire sur les poids lourds Recettes:
180 à 360 millions par an
Disponibilité:
au plus tôt à partir de 1998
38
Le trafic routier présente, du fait de sa souplesse, des avantages en matière de distribution c'es marchandises. Les atouts du trafic ferroviaire se révèlent surtout sur des distances relativement longues.
n consomme neuf fois moins d'énergie par kilomètre/tonne et produit trente fois moins de substances polluantes. Un seul train de marchandises transporte l'équivalent de septante-cinq camions de 28 t. Vu la surcharge croissante du réseau routier, la ponctualité et la fiabilité commencent aussi à produire leurs effets sur les longs parcours.
39
Cette redevance est fondée sur l'arrêté fédéral du 18 juin 1993 sur l'introduction d'une redevance sur le trafic des poids lourds liée, soit aux prestations, soit à la consommation (FH993 n 867).
793
La redevance forfaitaire sur les poids lourds renchérit le trafic des poids lourds; toutefois, elle ne le fait pas en fonction des kilomètres parcourus ou de la consommation de carburant, mais sous forme d'une augmentation des frais fixes. Elle touche donc en premier lieu la distribution locale et, dans une moindre mesure, le transport des marchandises sur longues distances. Par conséquent, elle n'incite que faiblement à transférer au rail le trafic sur de longues distances. Le peuple et les cantons ont accepté cette redevance en 1984, pour une durée limitée à dix ans. Le 20 février 1994, elle a été adaptée au renchérissement, affectée pour la première fois aux dépenses consenties en faveur des routes et son prélèvement a été prolongé jusqu'en 2004. Une affectation des recettes aux grands projets ferroviaires nécessite une modification de la constitution (art. 21, 7e al., des dispositions transitoires de la est.). Une augmentation de cette taxe peut être décidée par voie d'un arrêté fédéral de portée générale sujet au référendum facultatif, pour autant que les coûts occasionnés par les routes le justifient. Selon les comptés routiers les plus récents (1993), le trafic des poids lourds couvre les frais qu'il engendre^O. p0ur augmenter cette redevance, il n'est donc pas possible de légiférer par un arrêté fédéral; il faut réviser la constitution (art. 21, 3e al., dispositions transitoires de la cst.)41.
Financement partiel des NLFA par le produit des droits d'entrée sur les carburants Recettes: (à raison de 25%) Disponibilité:
selon programme d'investissement NLFA (au maximum 320 mio. par an environ) immédiatement
Par l'arrêté sur le transit alpin, le peuple a accepté que les dépenses inhérentes aux NLFA soient partiellement couvertes par le produit des droits d'entrée sur les carburants. Dans l'arrêté sur le financement des NLFA, cette proportion a été fixée à 25 pour cent de la
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41
794
Ne sont toutefois pas couverts les coûts inhérents à la lutte contre le bruit, aux dommages causés aux bâtiments, aux atteintes à la santé, dont l'ordre de grandeur est de 1,1 milliard de francs (1993).
Une autre possibilité consisterait en la vérification des documents à la base du compte routier. ÏÏ est possible de prendre en considération l'inclusion des coûts externes ainsi qu'une attribution objective des coûts au trafic des poids lourds (en particulier le facteur de l'équivalence appliqué à l'utilisation des routes). Mais on risque de provoquer des discussions stériles à propos de la méthode utilisée.
totalité des coûts. Il devrait être possible, compte tenu de la situation juridique actuelle, d'augmenter quelque peu le taux actuel de 25 pour cent. On pourrait recourir dans une plus large mesure aux droits d'entrée sans réduire le programme de construction des routes décidé par le Conseil fédéral, parce que la provision alimentée par les droits d'entrée enregistrera des excédents croissants au cours des prochaines années. Elever la part des droits d'entrée ferait cependant concurrence à d'autres propositions d'augmenter les prélèvements sur le trafic routier.
Taxe sur le transit alpin (TTA) Recettes:
100 à 300 millions par an.
Disponibilité:
au plus tôt dès 2001.
Conformément au projet du 9 septembre 1994 du Conseil fédéral et à la note de discussion d'avril 1996, le transfert au rail du trafic des marchandises demandé par l'article sur la protection des Alpes (art. 36seHes est.) devrait être réalisé par des instruments de l'économie de marché. Parmi ces instruments, il y a notamment lieu de mentionner, outre la RPLP, des charges supplémentaires (TTA) imposées sur les quatre passages des Alpes mentionnés dans la loi sur les routes de transit. Dans le cadre d'une politique globale des transports encourageant dans certains cas le transfert de la route au rail, les recettes provenant de la TTA pourraient aussi servir à financer les grands projets ferroviaires. De plus, il est difficile, dans les circonstances actuelles, d'estimer le produit d'une telle taxe. Abstraction faite de cette difficulté, les régions qui subissent un préjudice supérieur à la moyenne devront être indemnisé sous forme de paiements compensatoires, dont une partie sera financée d'abord au moyen du produit de la TTA.
Imposition des combustibles liquides et gazeux Recettes: (huile de chauffage 4fr. /gaz 2.50fr.): Disponibilité:
.
345 millions par an au plus tôt dès la moitié de 1997
L'imposition fiscale des agents énergétiques d'origine fossile est, en moyenne, moins lourde en Suisse qu'à l'étranger. Cela se vérifie particulièrement dans le cas des combustibles pour
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lesquels les taux des droits de douane arrêtés en fonction du poids se situent au niveau des années 20. S'agissant de l'huile de chauffage, ces tarifs douaniers s'élèvent comme par le passé à 30 centimes par 100 kg. Les tentatives pour augmenter les droits d'entrée ont échoué (1974, 1994) ou n'ont eu qu'un effet temporaire (1986). Avec l'introduction de la TVA au 1er janvier 1995, les combustibles ont été imposés à raison de 6,5 pour cent, ce qui ne change cependant pas grand chose à la charge fiscale qui est globalement minime. Une imposition équilibrée des combustibles d'origine fossile constituerait un premier pas vers une taxe sur l'énergie. Elle nécessiterait une modification de la loi fédérale du 9 octobre 1986 sur le tarif des douanes42 (RS 632.10) et de la loi fédérale du 1er octobre 1925 sur les douanes (RS 631.0). Ainsi, l'huile combustible renchérirait d'environ 12 pour cent et le gaz naturel de 8 pour cent. Pour un ménage moyen, les frais de chauffage augmenteraient de 60 à 100 francs par an.
Taxe ferroviaire sur les tarifs du transport des voyageurs et des marchandises Recettes: Disponibilité:
50 millions par an au plus tôt dès la moitié de 1997
Les deux grands projets RAIL 2000 et NLFA ne permettront pas seulement d'augmenter le volume du trafic des marchandises, ils amélioreront également de façon substantielle l'offre en matière de transports national et international des voyageurs. Les utilisateurs des transports publics profiteront de ces investissements. On devrait donc pouvoir leur demander de participer aux frais d'investissement en acceptant une augmentation des tarifs.
La taxe devrait s'appliquer, dans la même mesure, au transport des voyageurs et à celui des marchandises. Un supplément de 1 franc par billet pour le trafic sur de longues distances pourrait être mis à la charge des voyageurs et, en ce qui concerne les marchandises, un supplément de 10 à 20 francs (suivent les dimensions) serait perçu pour chaque wagon chargé. Ainsi pourrait-on atteindre un produit de l'ordre de 50 millions de francs par an.
42
796
Les droits d'entrée sur les carburants doivent être transformés, avec effet au 1" janvier 1997, en impôts sur les huiles minérales. En conséquence, la loi sur l'imposition des huiles minérales devrait Être modifiée.
L'institution d\ine taxe ferroviaire exigerait la création d'une nouvelle base constitutionnelle.
Faute d'une telle base, la taxe pourrait certes être payée volontairement par les entreprises de transport public mais son application systématique ne serait pas garantie.
Taxe sur le CO2 frappant les agents énergétiques d'origine fossile Recettes: Disponibilité:
dépendent de la forme définitive de la taxe au plus tôt à partir de l'an 2000
Le Conseil fédéral a décidé en date du 31 mai 1995 de préparer, au lieu d'une loi sur la taxe sur le CO2, une loi sur la réduction des émissions de CO2. Ce texte doit définir en plus des objectifs fixés en matière de réduction des émissions, une taxe sur le CO2. Le but de cette taxe est de contribuer à ce que les objectifs susmentionnés soient atteints, pour autant qu'ils ne puissent l'être grâce à d'autres mesures (notamment la loi sur l'énergie, la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations et des mesures volontaires). En conséquence, on ne peut savoir quand la taxe sur le CO2 entrera en vigueur et quel en sera le produit.
Taux spécial de la TVA appliqué aux agents énergétiques Recettes en cas de taux spécial fixé entre 13 et 15 pour cent: Disponibilité:
1 milliard de francs
au plus tôt à partir de 1998
L'institution de la taxe sur la valeur ajoutée au 1er janvier 1995 a soumis tous les agents énergétiques à une imposition de 6,5 pour cent. La charge fiscale ainsi prélevée pourrait être alourdie par l'adoption d'un taux spécial de TVA, ce qui nécessiterait une modification de la constitution. Pour obtenir un produit d'un milliard de francs, tous les agents énergétiques (huile de chauffage, gaz naturel, électricité, chauffage à distance, charbon, bois) devraient être soumis à un taux supérieur qui serait de l'ordre de 13 à 15 pour cent. Les agents énergétiques subiraient de la sorte un renchérissement de 8 pour cent. Si les agents énergétique d'origine fossile devaient assurer à eux seuls ce produit, l'augmentation du taux serait encore plus forte. Vu que le renchérissement s'appliquerait au prix des agents énergétiques, la charge fiscale ne tiendrait nullement compte de la teneur énergétique, ni de la nocivité des émissions. De plus, l'application de taux spéciaux entraînerait des complications administratives. En effet, en comptant le taux normal de 6,5 pour cent, celui
797
de 2 pour cent sur les biens de première nécessité et un taux spécial de 3 pour cent appliqué à l'hôtellerie, ce serait déjà le 4e taux qui entrerait ainsi en vigueur. Cela occasionnerait des charges administratives supplémentaires tant pour l'administration fiscale que pour le contribuable (problèmes de délimitation, paramètres supplémentaires du chiffre d'affaires, logiciels coûteux, etc.). De plus, un taux spécial majoré serait contraire aux directives de l'Union européenne qui n'entend tolérer - en plus du taux normal - qu'un ou deux taux spéciaux réduits. Relevons encore qu'en cas de combinaison de ce régime spécial avec une hausse des droits d'entrée sur les carburants, l'huile de chauffage ou le gaz, il en résulterait une charge cumulée.
Taxe générale sur l'énergie Recettes:
dépendent de la forme définitive de la taxe
Disponibilité:
non définie
Une imposition plus forte de tous les agents énergétiques visant à rendre le système fiscal plus "écologique" et à réduire l'imposition du revenu du travail revient régulièrement à l'ordre du jour et le Conseil fédéral serait en principe favorable à une telle solution.
Toutefois, la conception d'une nouvelle taxe, son inscription dans la constitution et son application légale devraient prendre plusieurs années. Si l'on se réfère à l'expérience acquise avec la taxe sur le CO2 et aux difficultés d'harmonisation sur le plan international, il faut bien admettre qu'il n'est pas certain de pouvoir instituer une nouvelle taxe. En conséquence, une taxe générale sur l'énergie ne pourra donc être perçue assez tôt pour être utile ici. Le projet concernant une éventuelle taxe sur l'énergie doit donc être examiné indépendamment de la question du financement des transports publics.
Augmentation de la TVA Recettes: (augmentation d'un pour cent) Disponibilité:
1800 millions par an non définie
La taxe sur la valeur ajoutée est la principale source de recettes de la Confédération et sert à alimenter l'ensemble des finances fédérales. Donner une affectation précise à un pour cent
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supplémentaire de la TVA (en plus du pour cent destiné à financer l'AVS) restreint considérablement la marge de manoeuvre - sur le plan de la politique financière - pour l'assainissement des finances fédérales; cette démarche ne peut donc être envisagée qu'avec circonspection. De plus, une augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée n'apportera rien à la vérité des coûts, ni à l'amélioration de la compétitivité des transports publics. Ceux-ci perdent notamment du terrain dans le secteur du transport des passagers. Le relèvement de la taxe sur la valeur ajoutée n'a que des incidences minimes sur les frais courants43 du trafic individuel alors que s'agissant des transports publics, l'augmentation doit être répercutée "*° entièrement sur les tarifs.
Loterie NLFA Recettes: Disponibilité:
environ 100 millions par an non définie
Selon le postulat Loeb (95.3298), une loterie à numéros dont le tirage aurait lieu le mercredi devrait être créée pour contribuer au financement des NLFA. Une telle solution exigerait l'adaptation de la loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris professionnels (RS 935.51). Mais le produit de cette loterie serait assez insignifiant et les conséquences d'une telle réalisation difficiles à évaluer. Ainsi apparaîtrait, en plus de la concurrence souhaitée à l'égard des loteries étrangères, une concurrence non désirée pour le Totomat et le Loto, qui apportent actuellement de larges contributions au sport amateur. En outre, il faudrait aussi s'attendre à des pertes de recettes pour les loteries cantonales, qui en 1994 ont affecté 170 millions de francs à des buts d'ordre culturel, social et d'intérêt général. Lors des débats parlementaires à propos de la levée de l'interdiction des maisons de jeu (en tant qu'élément des mesures d'assainissement 1992), le Conseil fédéral a donné l'assurance qu'il ne modifierait pas au détriment des cantons la loi sur les loteries et les paris professionnels44.
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Le trafic individuel n'implique pas, entre autres, l'imposition de la ,,prestation du chauffeur".
L'augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée n'affecte donc qu'une partie réduite des coûts (comme le prix d'achat, les réparations).
Voir la déclaration du conseiller fédéral Stich, dans: Bulletin officiel du Conseil des Etats 1992 588.
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Cofinancement assuré par les recettes des télécommunications CFF Recettes:
non définies
Disponibilité:
non définie
La motion Bircher (95.3142) exige que les NLFA soient financées par les recettes que les CFF vont réaliser à l'avenir dans le domaine des télécommunications. La modification de la loi sur les télécommunications entraînera la chute du monopole de réseau des PTT.
Moyennant constitution d'une base légale adéquate, les CFF peuvent exploiter commercialement leur réseau de fibres optiques. Un tel financement de l'infrastructure ferroviaire est contraire aux efforts - objectivement judicieux - entrepris actuellement pour supprimer le système des subventions croisées et laisser davantage de liberté d'entreprise aux régies de la Confédération.
Cofinancement assuré par le produit d'une amnistie fiscale Recettes:
non définies
Disponibilité:
non définie
La motion Epiney (96.3035) propose notamment de recourir à l'amnistie fiscale pour financer les NLFA. D s'agit de donner aux contribuables la possibilité d'investir des revenus non déclarés dans des emprunts d'Etat. A titre d'amende forfaitaire, l'intérêt que ces investisseurs percevront est limité à 2 pour cent sur des montants inférieurs à 200'000 francs, et à 1 pour cent pour des sommes supérieures. L'auteur de la motion pense que la Confédération pourrait réaliser de la sorte une économie annuelle de 300 millions de francs environ sur le service des intérêts; l'argent ainsi trouvé pourrait être investi dans les NLFA.
n n'existe aucun lien intrinsèque entre l'amnistie fiscale et le financement de l'infrastructure ferroviaire. En outre, des placements à plus de douze ans, assortis généralement d'un taux d'intérêt largement inférieur à ceux du marché, n'auraient que peu d'attrait. En effet, pour un capital de 200'000 francs, l'investisseur enregistrerait une perte sur intérêts (en comptant les intérêts composés) de plus de 65'000 francs.
800
Réévaluation des réserves latentes d'or Recettes: Disponibilité:
22 milliards de francs à partir de 1998
Un projet d'initiative populaire demande que le financement des NLFA soit assuré par la réévaluation des réserves d'or de la Banque Nationale Suisse (BNS), à 80 pour cent du cours de ce métal. Dans le cadre ainsi fixé, la priorité ira au tunnel de base à double voie dont la construction sera vraisemblablement la moins chère et la plus rapide. Ce procédé n'est rien a
d'autre que le recours à la "planche à billets". La BNS serait contrainte d'émettre de la monnaie pour une valeur équivalant au coût du projet. Si les travaux duraient 15 ans, la masse monétaire augmenterait chaque année de 1,3 milliard de francs environ (ou de 3% par an en tout cas). Voilà qui générerait sans conteste une inflation du même ordre de grandeur, soit à peu près 3 pour cent par an, et qui porterait gravement atteinte à la crédibilité de la BNS en sa qualité d'autorité indépendante en matière de politique monétaire^. Toute la population de notre pays, mais surtout les personnes dont le revenu est modeste, financerait donc les projets ferroviaires par le biais de la diminution de leur fortune et de leur revenu imputable à l'inflation. De plus, il n'existe aucun motif évident pour lequel les NLFA devraient précisément trouver leur financement dans des réserves d'or accumulées des années durant. Enfin, cette proposition est dépourvue d'effet incitatif sur la politique des transports, sans oublier que demander d'accorder la priorité à la construction du tunnel de base la moins onéreuse et la plus rapide (autrement dit le Loetschberg) revient à interdire un programme d'investissements ferroviaires qui s'organise autour d'actions prioritaires.
45
La BNS disposerait théoriquement de différentes possibilités (p. ex. la vente d'or, de devises ou de titres suisses) pour empêcher une augmentation de la masse monétaire, mais toutes ces mesures auraient des effets indésirables sur le cours des changes ou sur le niveau des intérêts. La vente par la BNS de titres suisses entraînerait les mêmes conséquences pour l'économie nationale qu'un financement intégral des NLFA par le recours au marché des capitaux - démarche que le présent message vise précisément à empêcher.
801
Financement privé Recettes: Disponibilité:
Dépendent de la rentabilité des projets non définie
Un financement, par des capitaux privés, d'infrastructures de transports n'est possible qu'à trois conditions: -
les projets doivent rapporter, dans un délai utile et avec des garanties suffisantes, un revenu net qui permette la rémunération et le remboursement des fonds prêtés;
-
il doit être possible de déterminer le montant des recettes provenant de divers investissements;
-
les bailleurs de fonds doivent être disposés à supporter le risque lié à une opération de crédit.
D est difficile de satisfaire à de telles conditions dans le contexte de grands projets ferroviaires. La rentabilité n'est pas assurée vu l'état de la concurrence dans le domaine des transports. Compte tenu de la longue période de réalisation et du faible rendement auquel il faut s'attendre au début de la phase d'exploitation, il existe de grandes incertitudes à propos du volume des investissements, de la quantité des transports effectués ainsi que du montant des coûts et des recettes en cours d'exploitation. Définir le rendement des projets à intégrer dans un réseau existant (RAIL 2000, NLFA) n'est pas aisé réalisable, car les recettes supplémentaires ne seront pas seulement affectées aux nouvelles constructions, mais aussi à l'entretien du réseau existant. A l'origine, la possibilité d'un financement privé des NLFA a été examinée puis écartée. Etant donné l'expérience acquise lors de la réalisation et de l'exploitation du tunnel sous la Manche, un financement privé devrait inspirer davantage de retenue encore. Les financements privés sont mieux adaptés à des projets partiels de moindre envergure (par ex. dans le cadre de RAIL 2000 ou des raccordements au réseau du TGV).
Un financement privé pourrait s'avérer intéressant pour la Confédération dans la mesure où les bailleurs de fonds supportent intégralement le risque lié à l'opération de crédit. Si la Confédération doit accorder des garanties financières pour la phase d'exploitation, elle
802
admet une sérieuse dépendance financière. L'octroi d'un prêt entièrement rémunérable par la Confédération est partiellement comparable au financement privé. Le maître de l'ouvrage ou le débiteur doivent se conformer aux mêmes impératifs, à savoir construire le plus économiquement et le plus rationnellement possible afin de pouvoir payer ultérieurement la charge des intérêts au moyen des revenus. Pour la Confédération, le risque de pertes est moindre, car elle peut influencer les conditions cadres en matière de transports et garantir la rentabilité de ses investissements.
^ Cofinancement par la Banque européenne d'investissement (BEI) Recettes:
en cas de prêt pleinement rémunérable: au maximum 10 pour cent des coûts du projet
Disponibilité:
à court terme
Parce qu'elle n'est pas membre de l'Union européenne (UE), la Suisse n'a aucune possibilité d'obtenir de celle-ci des subventions ou des prêts à taux réduits. En effet, les subventions de la Communauté ne sont accordées qu'aux pays de 1*UE, conformément à l'Ordonnance relative au financement de projets dans le cadre des réseaux transeuropéens (TEN).
En date du 14 février 1995, la Suisse a eu des entretiens avec la Banque européenne d'investissement (BEI) afin de déterminer si un prêt était envisageable46. La BEI est disposée à octroyer un crédit. En effet, à ses yeux, les questions d'ordre politique telles que l'entrée de la Suisse au sein de IEEE ne jouent aucun rôle quant à l'octroi de ces crédits.
Toutefois, la BEI accorderait des fonds pour une partie seulement des coûts totaux des NLFA. En l'occurrence, il s'agirait d'environ dix pour cent du coût des travaux. Les conditions d'octroi seraient celles qui existent actuellement sur le marché. Compte tenu de la durée du crédit et du fait que celui-ci est libellé en francs suisses, ces conditions sont, en principe, moins favorables que celles qu'obtiendrait la Confédération directement sur le marché suisse des capitaux.
46
Cf. chiffre 221.2 du message du 12 avril 1995 relatif au deuxième crédit d'engagement concernant la réalisation du projet de lignes ferroviaires à travers les Alpes (FH995III 229).
803
Cofinancement des cantons et de tiers Recettes:
non définies
Disponibilité:
non définie
En cas de réalisation complète des NLFA prévues sur son territoire, le canton du Tessin s'est déclaré prêt à participer à raison de 400 millions de francs (coûts supplémentaires d'env. 1,1 milliard de francs; prix de 1995, y compris 15% de réserves) aux intérêts des investissements provisionnels destinés aux infrastructures. Des études approfondies sont entreprises pour vérifier précisément, sous l'angle juridique, financier et politique, la portée et la faisabilité de la proposition du canton du Tessin. Selon l'article 3 de la loi du 23 juin 1944 sur les Chemins de fer fédéraux (RS 742.31), ceux-ci fournissent des prestations pour autant qu'un mandat de prestation ou un autre arrêté fédéral en décide ainsi et qu'une indemnité soit prévue en contrepartie. S'agissant d'investissements qui dépassent les exigences des transports, les tiers qui s'y intéressent de façon particulière ou qui expriment des voeux à leur propos doivent y participer en conséquence. Ainsi, chaque communauté et intérêts est libre de présenter des voeux supplémentaires au sujet de l'élaboration de grands projets ferroviaires, mais ceux qui le font ont l'obligation d'y contribuer financièrement, de façon équitable.
804
Appendice 3
Technique Aperçu 1
Renaissance du rail
2
Vue d'ensemble des NLFA
- Eléments constitutifs des NLFA:
- liste - plan Loetschberg - plans Saint-Gothard nord/sud
- Variantes des NLFA:
- description Loetschberg - plan Loetschberg - description Saint-Gothard/intégration de la Suisse orientale - plans Saint-Gothard/intégration de la Suisse orientale
- Estimation des coûts d'investissement
1
Renaissance du rail
Au début des années 1980, l'opinion publique prit de plus en plus conscience des conséquences négatives - pour l'environnement, l'aménagement du territoire et la consommation d'énergie - de l'augmentation incessante du trafic. Favorable aux transports publics, cet état d'esprit déclencha la renaissance des chemins de fer. n s'agissait d'améliorer les infrastructures ferroviaires, longtemps négligées, et de rendre l'offre plus attrayante. Les mesures prises alors furent l'adoption de l'horaire cadencé, le projet RAIL 2000, les réductions (temporaires) de tarif, la construction du tunnel de la Vereina, les crédits-cadre pour les entreprises de transport concessionnaires (ETC), ainsi que les NLFA.
52 Feuille fédérale. 148e année. Vol. IV
805
RAIL 2000 L'introduction de l'horaire cadencé, en été 1982, représenta la première étape de la renaissance du train; ce système permit d'améliorer et d'élargir sensiblement la palette de l'offre dans le trafic des voyageurs. Mais cette multiplication de l'offre,
réalisée
pratiquement sans le moindre investissement dans les infrastructures, rendit plus nécessaire que jamais le renouvellement et l'aménagement du réseau ferroviaire, qui n'avait guère changé depuis presque 100 ans. C'est ainsi que le projet RAIL 2000 vit assez rapidement le jour, n reprenait certains éléments des Nouvelles transversales principales (NTP), qui avaient pourtant été assez mal accueillies dans la procédure de consultation. Le 16 décembre 1985, le Conseil fédéral adopta le rapport sur le projet RAIL 2000 et le message relatif à la construction de quatre nouveaux tronçons^. Le 19 décembre 1986, après avoir complété certaines parties du projet du Conseil fédéral, les Chambres le ratifièrent et votèrent un crédit d'engagement de 5,4 milliards de francs (prix de 1985) pour la construction d'infrastructures sur le réseau des CFF. Ajoutés aux investissements des ETC, les aménagements des infrastructures et les achats de matériel roulant des CFF, financés par les investissements ordinaires, donnèrent un volume total de 10 milliards de francs (prix de 1985). Le 7 décembre 1987, l'arrêté fédéral relatif au projet RAIL 2000 fut approuvé en référendum par une nette majorité du peuple.
Réductions de tarif En approuvant l'arrêté fédéral du 1er octobre 1986 sur le financement de réductions de tarif dans les transports publics (FF 1986 lu 401), les Chambres fédérales autorisèrent la vente à prix réduit, jusqu'en 1992 , des abonnements à demi-tarif et de ceux de parcours, ainsi que la réduction des tarifs à partir ou à destination des ports de Baie. Elles accordèrent à cet effet un plafond de dépenses de 520 millions de francs. La réduction des abonnements à demi-tarif et de ceux de parcours devait permettre aux CFF de gagner de nouveaux clients réguliers. Jusqu'en 1991, le nombre des abonnements à demi-tarif grimpa effectivement jusqu'au-delà de 2 millions. En 1987, les entreprises de transports publics avaient déjà
47
806
Message du 16 décembre 1985 sur le projet Rail 2000 et sur la construction de nouvelles lignes des CFF (FF 19861181)
introduit, en guise de première étape de la renaissance des chemins de fer, l'horaire cadencé à l'échelle nationale, ce qui avait permis de mieux coordonner les offres de transport et d'offrir au public un horaire simplifié.
Projet de politique coordonnée des transports Rejeté en juin 1988 par le souverain, le projet de politique coordonnée des transports^ était censé définir les principes d'un développement concerté et équilibré des différents moyens de transport. Ses buts - remplacer une conception sectorielle empreinte de pragmatisme par une planification d'ensemble, répartir judicieusement les tâches entre les cantons et la Confédération, assurer le financement à long terme - n'ont rien perdu de leur actualité. Le financement des infrastructures nationales des transports publics devait être doté d'une base aussi solide que celui du réseau des routes nationales. Les projets à long terme, comme la construction des NTP, remplacées plus tard par RAIL 2000, ou celle de la Nouvelle transversale alpine, devaient ainsi pouvoir être achevés et financés dans des délais raisonnables.
Soutien aux entreprises de transport concessionnaires (ETC) Pour permettre la construction du tunnel de la Vereina, les Chambres élargirent, le 18 décembre 1986 (FF 1987162) la concession des Chemins de fer rhétiques. Pour un total de 538 millions de francs (prix de 1985, part fédérale de 457 mio.), on adécidé de réaliser la liaison Klosters-Susch/Lavin (Engadine). De cette façon, une région d'accès jusqu'ici malaisé doit être intégrée, grâce aux transports publics, au réseau suisse des voies de communication.
Par l'arrêté fédéral du 29 septembre 1987 (FF 1987 m 273), les Chambres adoptèrent le 7e crédit-cadre de 930 millions pour le soutien aux ETC, de 1988 à fin 1992 au plus tôt. Par l'arrêté fédéral du 16 décembre 1992 (FF 1993 I 46), 1440 millions supplémentaires furent accordés, de 1993 à fin 1997 au plus tôt, au titre du 8e crédit-cadre. A part l'entretien des
48
Cf. Message du 20 décembre 1982 relatif aux principes d'une politique coordonnée des transports (FF 19831909).
807
lignes, ces fonds servent surtout à financer les aménagements des ETC dictés par le projet e
RAIL 2000. Le 8 crédit-cadre comprend aussi quelques investissements destinés à intégrer la Suisse orientale au réseau des NLFA.
Nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes (NLFA) Le message du 23 mai 1990 (FF 1990 U 1015), relatif à la construction des Nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes (NLFA), concernant la création d'un nouveau tunnel de base sous les Alpes. Alors que ce projet avait été classé non prioritaire en 1976^9, 1983^0 et 198551, son heure sonna à la création du Marché intérieur européen. Une croissance notable du trafic nord-sud se dessinait. Les Alpes, qui divisent l'espace économique de l'Union européenne, ne permettent le transit qu'en de rares endroits, où le trafic à longue distance se concentre et stagne dans une mesure difficilement supportable pour l'homme et le milieu, sans même fournir à l'économie locale de bénéfices correspondants. C'est pourquoi, à la suite d'une consultation, on retient la solution qui exploitait le mieux le réseau existant (solution dite "en réseau"). Le projet fut complété par le message du 26 juin 1991 sur l'intégration de la Suisse orientale dans les NLFA (FF 1991 ffl 1160). Les Chambres adoptèrent ce projet, en y ajoutant quelques nouveaux éléments, souvent dictés par les intérêts régionaux. En automne 1991, elles ratifièrent les arrêtés fédéraux correspondants.52 Le 27 septembre 1992, le souverain approuva les NLFA à une large majorité. D était prévu un volume global d'investissements de 14,9 milliards de francs (prix de 1991, intérêts non compris). Aux prix courants et en respectant les coûts envisagés pour les variantes initiales,
49 50 51 52
808
Message du 4 février 1976 concernant l'aménagement de bout en bout de la double voie du chemin de fer Beme-Loetschberg-Simplon(FF 19761577).
Rapport du 7 septembre 1983 sur une nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (FH983III1197).
Rapport sur le projet RAIL 2000 et Message du 16 décembre 1985 sur la construction de nouvelles lignes des Chemins de fer fédéraux(FF 19861181).
Arrêté fédéral du 4 octobre 1991 relatif à la construction de la nouvelle ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur le transit alpin, RS 742.104); arrêté fédéral du 26 septembre 1991 relatif à l'extension et à la prolongation de la concession de la Société du chemin de fer des Alpes bernoises Beme-Loetschberg-Simplon (BLS) (FF 1993 I 118); arrêté fédéral du 1" octobre 1991 concernant le crédit global destiné à la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur le crédit global, FF 1993 1119); arrêté fédéral du 26 septembre 1991 sur le financement de l'intégration de la Suisse orientale dans le projet de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur l'intégration, FF 19931122).
la réalisation intégrale des NLFA coûterait quelque 28,6 milliards jusqu'en 2007 (renchérissement: 3%, niveau des intérêts: 5%). Les Chambres ont voté en tout trois crédits d'engagement. L'arrêté fédéral du 1er octobre 1991 sur le crédit global pour la réalisation du projet des nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes (arrêté sur le crédit global, FF 1993 I 119), concernait 800 millions de francs (prix de 1991) pour la mise au point du projet, les chantiers préliminaires sur les lignes du Saint-Gothard (500 mio.) et du Loetschberg (250 mio.), ainsi que la planification du raccordement de la Suisse orientale à la ligne du Saint-Gothard (50 mio.). Avec l'arrêté fédéral du 26 septembre 1991 sur le financement de l'intégration de la Suisse orientale au projet des nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes (arrêté sur l'intégration, FF 1993 I 122), 850 millions de plus (prix de 1990), ont été votés; ils se décomposent comme suit (en mio. de fr.): - ligne du Zimmerberg et du Hirzel (CFF)
730
- aménagement des gares et tronçons à deux voies entre Wattwil et Rapperswil (CFF)
40
- aménagements à deux voies autour de la gare dePfäffikonSZ(SOB)
40
- aménagements dans la région de Saint-Gall et extensions à deux voies entre Degersheim et Mogelsberg - Total
40 850
Enfin le crédit de 855 millions de francs (prix de 1995) accordé dans le cadre de l'arrêté fédéral du 20 septembre 1995 sur un second crédit d'engagement (crédit de transition) pour la réalisation des nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes (FF 1995IV 577) a permis de passer des travaux de planification et de sondage, ainsi que des activités préparatoires, à l'ouverture effective des chantiers des tunnels de base (zone des portails, chantiers intermédiaires).
809
ELEMENTS CONSTITUTIFS DES NLFA Ligne de base du Loetschberg -
-
Installation de chargement des véhicules automobiles à Heustrich Tunnel duflancdu Niesen Contournement de Frutigen 1er tube du tunnel de base du Loetschberg entre Frutigen et Baltschieder 2° tube du tunnel de base du Loetschberg entre Frutigen et Baltschieder Branche du tunnel vers Steg Raccordement du Valais central Raccordement de Baltschieder Branche du tunnel vers Mundbach Installation de chargement des véhicules (redimensionée) à Frutigen Installation de chargement des véhicules (redimensionée) à Steg
Ligne de base du Saint-Gothard -
Ligne d'accès nord du Gotthard entre Arth-Goldau et Altdorf/Rynächt Déplacement de la ligne originaire à Fliielen Raccordement Altdorf/Rynächt 1er tube du tunnel de base du Saint-Gothard entre Rynächt et Bodio 2e tube du tunnel de base du Saint-Gothard entre Rynächt et Bodio Raccordement de Bodio à Giustizia Tronçon sud du Saint-Gothard entre Giustizia et San Antonino/Cadenazzo Tunnel de base du Ceneri reliant San Antonino/Cadenazzo à Lugano (Massagno) / Vezia
Intégration de la Suisse orientale -- -
Tunnel du Zimmerberg Tunnel du Hirzel Améliorations de la ligne de chemin de fer du Sud-Est (SOB) Améliorations de la ligne de chemin de fer du Lac de Constance-Toggenbourg (BT) Extension de l'arrondissement III des CFF par l'aménagement de la ligne Rapperswil · Wattwil
Reste du réseau -- -
810
Améliorations concernant l'axe de transit du Loetschberg Améliorations concernant l'axe de transit du Saint-Gothard
AlpTransit, Axe du Lötschberg
Tronçons exploitables (parties du projet)
l
M l kl
Betriebsfähige Teilstrecken Nord (Bauelemente)
06.06.96
812
AlpTransit Achse Gotthard Betriebsfähige Teilstrecken Süd (Bauelemente)
813
Description de l'axe du Loetschberg pour la variante A Principaux investissements (réalisation garantie) AlpTransit Loetschberg, avec - tunnel à simple voie entre Frutigen et Baltschieder, avec tunnel en gros oeuvre ou galerie de sondage servant de tunnel de sécurité ou de service (profil M env. 9,6m pour les deux tubes entre Frutigen et Lötschen en l'absence de galerie de sondage/sécurité; 0 env. 9,0m pour les deux tubes entre Lötschen et Baltschieder, 0 env. 9,6m de Lötschen à Steg) - voie de dépassement dans le tronçon du tunnel de sécurité/service Ferden - Baltschieder (env. 13 km de longueur) - attaques intermédiaires à Mitholz et Ferden, et galerie latérale de Steg à Lötschen - liaison avec la ligne de base dans la gare de Frutigen, liaison avec la ligne de la vallée du Rhône en direction de Viège Améliorations du reste de la ligne (liste aux fins dévaluation des coûts, non exhaustive) - voie de dépassement pour les trains marchandises doubles nord-sud dans la région Gümligen Rubigen - voie de dépassement pour les trains marchandises doubles sud-nord dans la égion Munsingen - Rubigen - voie de dépassement pour les trains marchandises doubles nord-sud dans les égions Heustrich - Mülenen et Wengi - Frutigen - quatrième voie à écartement normal dans la gare de VÈge - transformation de deux voies actuelles de la gare de Brigue en voies de dépassement pour les trains marchandises doubles - aménagement éventuel à Ardon pour une vitesse de 200 km/h (trains à caisses inclinables) - compléments de signalisation (signaux avancés) pour les vitesses plus grandes des trains à caisses inclinables Travaux provisoirement gelés - installations de chargement des -véhicules automobilesà Heustrich et à Steg - tunnel duflancdu Niesen - contournement de Frutigen - branche du tunnel vers Mundbach - excavation pour le second tube Lötschen - Steg - liaison à Steg avec la ligne de la valKe du Rhône en direction du Valais central Durée des travaux - début en 1997, mise en service au plus fit en 2006 Coûts (prix de 1995, y compris majoration d'environ 15%;état du projet en 1995) tunnel de base du Loetschberg (sans installations de chargement) env.
surveillance de la gestion env.
améliorations du reste de la ligne env.
Total env.
814
3'430 30 270 3'730
millions de millions de millions de millions de
francs francs francs francs
AlpTransit, Ligne de base du Lötschberg
Programme d'investissements proposé (variante A)
tronçons exploitables: réalisation confirmée réalisation ajournée, assurée du point de vue de l'aménagement du territoire
AlpTransit, Ligne de base du Lötschberg
Programmes d'investissement non proposés (variantes B et D)
tronçons exploitables: réalisation confirmée résiliation ajournée, assurée du point dé vue de l'aménagement du territoire
Description de l'axe du Saint-Gothard avec l'inégration de la Suisse orientale pour la variante A Principaux investissements (réalisation garantie) AIpTransit Saint-Gothard, avec
-
-
raccordement à double voie Altdorf / Ryrächt deux tunnels à simple voie entre Erstfeld et Bodio nouveau tronçon à double voie entre Bodio et Giustizia tunnel de base du Ceneri à double voie entre San Antonino/Cadenazzo et Lugano (Massagno) / Vezia, avec les raccordements correspondants voie de dépassement pour les trains marchandises doubles dans k région de Biasca et dans la région d'Altdorf / Rynächt attaques intermédiaires à Amsteg, Sedrun et Faido pour le Saint-Gothard, et à Sigirino pour le tunnel de base du Ceneri Améliorations Surselva
AIpTransit Suisse orientale, avec -
' tunnel du Zimmerberg à double voie entre Nidelbad et Litti améliorations réduites sur la ligne Saint-Gall - PÊffikon SZ de BT, SOB et CFF
Améliorations pour le reste de la ligne (liste aux fins dévaluation des coûts, non exhaustive) -
compléments de signalisation (signaux avancés) pour les vitesses plus grandes des trains à caisses inclinables amélioration de la boucle de Rotkreuz (deux voies) voie de formation des trains à Muttenz RB voie de dépassement Brugg / Othmarsingen voie de dépassement à Dottikon voie de formation des trains à Chiasso SM
Travaux provisoirement gelés -
nouveau tronçon entre Arth-Goldau et Altdorf/ Rynächt nouveau tronçon entre Giustizia et San Antonino/Cadenazzo (contournement de Bellinzone) tunnel du Hirzel améliorations pour environ 40 millions de francs sur la ligne Saint-Gall - ïaffikon SZ
Durée des travaux -
début en 1997, mise en service au plus lot en 2008
Coûts (prix de 1995, y compris majoration d'environ 15%;état du projet en 1995) tunnel de base du Saint-Gothard/tunnel du Ceneri, long tunnel du Zimmerberg améliorations de la ligne Saint-Gall - Piffîkon surveillance de la gestion du projet améliorations du reste de la ligne Total:
env.
env.
env.
env.
env.
env.
8'360 830 90 50 320 9'650
millions de francs millions de francs millions de francs millions de francs millions de francs millions de francs
817
Variantes A, B, C
818
Variantes A, B, C Ligne St-Gall/Pfäffikon(SZ) CFF/SOB/BT Variantes A et B: réalisation FTP Amélioration pour 80 mio. de francs Renonciation provisoire 40 mio. de francs Variante C: Renonciation provisoire 120 mio. de francs
Amélioration/nouvelles constructions CFF Rail 2000 Aménagement du chemin de fer Lac de Constance-Toggenbourg (BT) Aménagement du chemin de fer du Sud-Est (SOB) Lignes existantes
819
Doublements de la voie
Estimation des coûts d'investissement Grand projet
Ouvrage
Phases
RAIL 2000
l'étape
Etudes Projeta Projeta mis à l'enquête analyses
2' étape AlpTranslt
Loetsdiberf
o
D
Etudes Avant-projet Projet mis a l'enquête Salnt-Gothard Etudes Avant-projet Projet mis a l'enquête Surveillance Estimation Améliorât.«» Hypothèses sur reste du sommaires réseau Intégration SUÌSM orient Comparaison Suisse orientale Zlnunerberg variantes détaillées
3)
Améliorations SOB/BT/ CFF Raccordements au TGV Mesures antibruit
TOTAL
0%
Coûts Pril de 1995 (+15%) 7.5
5.90
0%
5.9
2.98
15%
3.43
Remarques Fourchette
Coûts Prlide 1995 +25/-2S% ' 7.50 +20/-20% +1SI -15% Plafond des coûts +2S/-25% +20/-20V.
+20/-20%
Majoration
Total grand projet
13.40
3)
+2S/-25% +20/-20% +20/-20%
727
15%
8J6
·0 S)
+15/-15% +30/JO%
0.07 0.51
15% 15%
0.08 0.59
6)
+25/-2S0/.
0.72
15%
0.83
Etudes Avant-projets
7)
+2S/-2S%
0.08
15%
0.09
Etudes/ analyses de tracés Modèles
8)
Plafond des coûts
120
0%
120
1.20
9)
Plafond de financement
225
0%
225
2.25 30.23
12.46
0.92
|
| Coûts d'investissement en milliards de francs
Remarques:
1) Les améliorations prévues se répartissent de façon égale dans les trois phases études, projets de construction et projets mis à l'enquête. Le rapport RAIL 2000, 1er étape, estime la fourchette des coûts à 20 pour cent. Aucune réserve supplémentaire n'est prévue pour financer les grands ouvrages, du fait qu'il y a toujours la possibilité de procéder à une planification des tâches susceptibles dette abandonnées afin de respecter le crédit global.
2) Les travaux en sont encore au stade de la conception stratégique. Le coût indiqué résulte d'une estimation très sommaire; il a cependant valeur de plafond.
3) Les coûts indiqués se basent essentiellement sur le dossier d'avant-projet de février 1994, avec une fourchette de +20/-20 pour cent pour les différents tronçons. Les étapes ultérieures du projet (par exemple raccordement des nouveaux tronçons aux lignes de base) n'en sont qu'à la phase de l'étude indiquant les coûts avec une précision de +25/-25 pour cent.
4) Valeur empirique donnée par l'OFT.
5) Estimation sommaire des CFF et de l'OFT, basée sur des esquisses. (Source: Conception de l'offre et de l'exploitation des CFF du 6 mars 1996).
6) Estimation des CFF du 14 avril 1996, basée sur la comparaison de variantes détaillées.
7) Hypothèse sommaire de l'Office fédéral des transports et de l'Administration fédérale des finances, portant sur les améliorations redimensionnées.
8) Estimation approximative tirée des études et des divers tracés examinés par le groupe de travail franco-suisse; a provisoirement valeur de plafond, d'où l'absence de réserve.
9) Indications données par le groupe de travail interdépartemental chargé d'examiner la question du bruit des trains. Le modèle de financement prévoit un investissement de 150 millions de francs par année durant quinze ans.
820
A
Arrêté fédéral Projet relatif à la réalisation et au financement des projets d'infrastructure des transports publics du
L'Assemblée federate de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 26 juin 1996 ^ arrête:
I
La constitution est modifiée comme suit: Dispositions transitoires An. 23 (nouveau) 1 Le Conseil fédéral peut, au titre du financement partiel dès grands projets ferroviaires suivants, à savoir les nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes, RAIL 2000, le raccordement de la Suisse occidentale au réseeau français du TGV et les mesures antibruit le long des voies ferrées du réseau existant: a. augmenter de 10 et. par litre l'impôt sur les huiles minérales utilisées comme carburant selon l'article 41ter, 4e alinéa, lettre a; b. utiliser le produit total de la redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds selon l'article 21 des dispositions transitoires et augmenter à cet effet les taux de redevance, au maximum du double; c. utiliser deux tiers au maximum du produit de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations selon l'article 36quater.
2 Les nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes au sens du 1er alinéa comprennent: a. le tunnel de base du Saint-Gothard reliant la région d'Erstfeld/Silenen à celle de Bodio/Biasca ainsi que le tunnel de base du Mont Ceneri reliant la région de San Antonino/Cadenazzo à celle de Lugano (Massagno)/Vezia, b. le nouveau tunnel de base du Lötschberg, en partie à voie unique, reliant la région de Frutigen à celle de Steg/Baltschieder,
') FF 1996 IV 648 53 Feuille fédérale. 148e année. Vol. IV
821
Réalisation et financement des projets d'infrastructure des transports publics. AF
c.
le nouveau tunnel du Zimmerberg reliant la région de Thalwil à celle de Litti/Baar ainsi que l'aménagement partiel du tronçon reliant Saint-Gall à Pfäffikon SZ, d. l'amélioration, au moyen de mesures actives et passives, de la protection contre le bruit le long des voies d'accès aux tunnels de base.
3 Le présent article est valable jusqu'au 31 décembre 2017. L'Assemblée fédérale peut le proroger au moyen d'un arrêté fédéral de portée générale pour une période se terminant au plus tard à l'achèvement des grands projets mentionnés au 1er alinéa.
II
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
N38728
822
B
Arrêté fédéral Projet relatif à la construction de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (Arrêté sur le transit alpin) Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 26 juin 19961\ arrête:
I
L'arrêté sur le transit alpin du 4 octobre 199l2' est modifié comme suit: Art. 5 Ligne de base du Saint-Gothard 1 Le réseau des Chemins de fer fédéraux est complété par le tunnel de base du Saint-Gothard reliant la région d'Erstfeld/Silenen à celle de Bodio/Biasca ainsi que par le tunnel de base du Mont Ceneri reliant la région de San Antonino/ Cadenazzo à celle de Lugano (Massagno)/Vezia.
2 Les chantiers de la Surselva seront desservis par le réseau ferroviaire actuel, qui sera aménagé en fonction des besoins respectifs de ceux-ci.
Art. 6 Ligne de base du Lötschberg 1 Le réseau de la Société du chemin de fer des Alpes bernoises Berne-Lötschberg-Simplon (BLS) est complété par le tunnel de base du Lötschberg en partie à voie unique reliant la région de Frutigen à celle de Steg/Baltscheider.
2 La nouvelle ligne doit être conçue de manière à garantir le raccordement à la ligne du Simplon.
An. 8 Raccordement de la Suisse orientale 1 La Confédération améliore la liaison de la Suisse orientale avec la ligne du Saint-Gothard. A cette fin, le réseau des CFF est notamment complété par le nouveau tunnel du Zimmerberg reliant la région de Thalwil à celle de Litti/Baar.
Le tronçon entre Saint-Gall et Pfäffikon SZ est en partie amélioré.
»> FF 1996 IV 648 > RS 742.104
2
823
Construction de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes. AF
2
La Confédération s'emploie à promouvoir l'intégration de la Suisse orientale au réseau ferroviaire européen à haute performance en développant les tronçons Zurich-Munich et Zurich-Stuttgart.
Art. 10, 2e et 3e al.
2
La Confédération coordonne les projets entre eux pour faire un ensemble cohérent. A cette fin, le Conseil fédéral édicté un plan sectoriel au sens de l'article 13 de la loi sur l'aménagement du territoire. Ce plan fixera pour le moins: a. les liaisons entre les tunnels de base du Saint-Gothard, du Mont Ceneri et du Zimmerberg; b. le raccordement direct de la Suisse orientale à la ligne du Saint-Gothard (tunnel du Hirzel); c. les installations de chargement des véhicules routiers dans les vallées de la Kander et du Rhône ainsi que le raccordement à la ligne de base du Lötschberg; d. la liaison directe du Valais central à la ligne de base du Lötschberg et le raccordement de cette ligne au tunnel du Simplon.
3 La lutte contre le bruit le long des voies d'accès aux tunnels de base est améliorée par des mesures actives et passives.
Art. 11, 1er al.
1
Les avant-projets des nouvelles lignes du Saint-Gothard, du Lötschberg et du Zimmerberg indiquent en particulier le tracé, les points de raccordement, la superficie des gares et des terminaux ainsi que les ouvrages de croisement.
An. 12, 1er al.
1 L'arrêté fédéral du 21 juin 199l1) sur la procédure d'approbation des plans pour les grands projets de chemins de fer s'applique aux projets mis à l'enquête concernant les nouvelles lignes du Saint-Gothard, du Lötschberg et du Zimmerberg, ouvrages annexes compris.
Art. 14 Conditions de financement 1 La Confédération met à la disposition des chemins de fer concernés les moyens nécessaires sous la forme de prêts rémunérables aux conditions du marché ou à taux préférentiel, ainsi que sous la forme de contributions à fonds perdu.
2 Les prêts rémunérables aux conditions du marché peuvent être accordés à raison de 25 pour cent du coût du projet au maximum.
') RS 742.100.1
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Construction de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes. AF
3
Les prêts et les contributions à fonds perdu sont imputés au compte financier.
Les prêts accordés aux CFF aux conditions du marché sont comptabilisés dans le bilan.
4 Le Conseil fédéral et les chemins de fer règlent les détails de l'octroi de prêts et de contributions à fonds perdu dans le cadre d'une convention.
Art. 15 Moyens de financement 1 Le financement est assuré par: a. les redevances affectées selon l'arrêté fédéral du ... ^ relatif à la réalisation et au financement des projets d'infrastructure des transports publics; b. une partie du produit des droits d'entrée sur les carburants, dans la mesure où il s'agit des lignes de base du Saint-Gothard et du Lötschberg selon les articles 5 et 6; c. les ressources générales de la Confédération.
2 Les fonds provenant du produit des droits d'entrée sur les carburants selon le 1er alinéa, lettre b, sont utilisés conformément à l'article 36ter, 1er alinéa, lettre c, de la constitution et doivent couvrir les dépenses totales pour les deux lignes de base à raison de 25 pour cent. Ils sont octroyés aux chemins de fer à fonds perdu.
3 Dans le cadre du financement selon le 1er alinéa, lettre c, le niveau d'endettement de la Confédération peut atteindre au maximum 25 pour cent du coût du projet.
4 Des avances prélevées dans la caisse générale de la Confédération, entraînant une augmentation temporaire du niveau d'endettement selon le 3e alinéa, peuvent être accordées jusqu'au 31 décembre 2010. Elles sont soumises à un intérêt imputable aux moyens de financement affectés et pleinement remboursables jusqu'au 31 décembre 2017.
Art. 16 Crédits d'engagement L'Assemblée fédérale accorde par étapes, au moyen d'arrêtés fédéraux simples, les crédits d'engagement nécessaires à la réalisation des lignes de base du Saint-Gothard et du Lötschberg ainsi qu'à l'intégration de la Suisse orientale.
Art. 18 Abrogé
Art. 19 Surveillance et contrôle 1 Le Conseil fédéral assure la surveillance et le contrôle du projet des NLFA.
2 II peut charger un organe consultatif de l'évaluation de questions essentielles relatives au projet.
!> RO . . . (FF 1996 IV 821)
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Construction de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes. AF
Art. 22, 3e al.
Abrogé II
Modification du droit en vigueur L'arrêté fédéral du 19 décembre 1986 J > relatif au projet RAIL 2000 est modifié comme suit: Art. 3a (nouveau) 1 Le financement est assuré par: a. les redevances affectées selon l'arrêté fédéral d u . . ,2' relatif à la réalisation et au financement des projets d'infrastructure des transports publics; b. les ressources générales de la Confédération.
2 Dans le cadre du financement selon le 1er alinéa, lettre b, le niveau d'endettement de la Confédération peut atteindre au maximum 25 pour cent du coût du projet.
3 Des avances prélevées dans la caisse générale de la Confédération, entraînant une augmentation temporaire du niveau d'endettement selon le 2e alinéa, peuvent être octroyées jusqu'au 31 décembre 2010. Elles sont soumises à un intérêt imputable aux moyens de financement affectés et pleinement remboursables jusqu'au 31 décembre 2017.
III 1
Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet au référendum facultatif.
II sera mis en vigueur par le Conseil fédéral dès que l'arrêté fédéral du . . . 2 ^ relatif à la réalisation et au financement des projets d'infrastructure des transports publics aura été accepté par le peuple et les cantons.
2
N38728
O RS 742.100 > RO . . . (FF 1996 IV 821)
2
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Arrêté fédéral Projet relatif au premier crédit d'ensemble destiné à la réalisation de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (Arrêté sur le financement du transit alpin)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'article 16 de l'arrêté fédéral du 4 octobre 199l1) relatif à la construction de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur le transit alpin); vu le message du Conseil fédéral du 26 juin 19962', arrête:
'
Article premier Un premier crédit d'ensemble de 1596 millions de francs (prix d'octobre 1991) est alloué pour la planification, la préparation et la réalisation de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes et réparti entre les objets suivants:
En mio. de fr.
a.
b.
c.
Ligne de base du Saint-Gothard (Chemins de fer fédéraux) Planification et préparation des travaux Ligne de base du Lotschberg (Société du chemin de fer des Alpes bernoises, BLS) Planification et préparation des travaux Raccordement de la Suisse orientale 1. Planification du raccordement Suisse orientale-Saint-Gothard 2. Ligne du Zimmerberg 3. Aménagement partiel du tronçon Saint-Gall-Pfäffikon (SZ)
500
250
50 713
83
Art. 2 Le Conseil fédéral est autorisé: a. à augmenter légèrement, dans les limites du crédit d'ensemble cité à l'article 1er, un crédit d'engagement au détriment d'un autre; b. à répartir, dans le cadre de leur affectation, certains des crédits d'engagement octroyés selon l'article 1er entre des objets partiels.
« RS 742.104; RO ... (FF 1996 IV 823)
2
> FF 1996 IV 648
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Premier crédit d'ensemble destiné à la réalisation de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes. AF
Art. 3 Sont abrogés: a. l'arrêté fédéral du 1er octobre 199l1) concernant le crédit global destiné à la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes; b. l'arrêté fédéral du 26 septembre 199l2) sur le financement de l'intégration de la Suisse orientale dans le projet de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes.
Art. 4 Les engagements pris et les versements effectués dans le cadre de l'accomplissement des arrêtés abrogés relatifs au financement sont imputés au crédit d'ensemble selon l'article 1er.
Art.5 1 Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au référendum.
2 II entre en vigueur en même temps que la modification du ... 3 ' de l'arrêté sur le transit alpin.
N38728
>) FF 1993 1119 > FF 1993 I 122 3) FF 1996 IV 823 2
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la réalisation et le financement de l'infrastructure des transports publics du 26 juin 1996
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1996
Année Anno Band
4
Volume Volume Heft
41
Cahier Numero Geschäftsnummer
96.059
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
15.10.1996
Date Data Seite
648-828
Page Pagina Ref. No
10 108 771
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